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Water governance and climate change: strengths and weaknesses of the current water management system in Chile: an internal analysis/Gobernanza del agua y cambio climatico: fortalezas y debilidades del actual sistema de gestion del agua en Chile: analisis interno/Gobernanca da agua e mudanca climatica: fortalezas e debilidades do atual sistema de gestao da agua no Chile: analise interna.

La concepcion del agua A solo como recurso hidrico ha sufrido una transformacion substancial. Hoy en dia se reconoce que los componentes de los ecosistemas acuaticos son los que permiten satisfacer la demanda de agua para variados propositos en una cuenca (multiproposito), tanto como insumo de produccion como factor relevante para la conservacion de la biodiversidad. Este reconocimiento plantea, por un lado, una nueva forma de valorizar los ecosistemas locales que proveen de agua y, por otro, la importancia del agua como elemento critico del sistema terrestre (Watanabe y Ortega, 2011).

Globalmente se reconoce que en los ultimos siglos el consumo de agua ha incrementado en forma exponencial, aumento que se relaciona directamente con el crecimiento poblacional y el desarrollo economico (Hinrichsen y Tacio, 2002). El incremento del consumo frente a una oferta fija del agua provoca distintos problemas en cuencas multipropositos: 1) limita la compatibilidad entre diferentes usos del agua (Parra et al., 2009), y 2) altera la integridad del ecosistema que en ultima instancia permite la produccion de agua y permite el consumo de la misma (Tuvendal y Elmqvist, 2011).

Una disminucion en la integridad de la cuenca, como ecosistema, genera el deterioro de los bienes y servicios ecosistemicos (BySE), a lo que se suma el impacto del cambio climatico sobre el ciclo hidrologico y los sistemas de gestion del agua (White et al., 2008). Por ejemplo, la intensificacion de los recientes eventos climaticos extremos ha evidenciado que los actuales sistemas de gestion son vulnerables e ineficaces a la hora de responder a esos impactos (Opperman et al., 2009) y para el futuro se espera un incremento en la frecuencia e intensidad, especialmente de sequias e inundaciones (Bates et al., 2008).

Para enfrentar estos desafios son necesarias nuevas formas de gobernar los BySE que proveen las cuencas (Kallis et al., 2009) a traves de una gobernabilidad sustentable del agua, la cual debe: 1) integrar un amplio rango de actores (Lemos y Agraval, 2006); 2) describir los patrones de regulacion que emergen desde ellos (Lautze et al., 2011); 3) integrar escalas y considerar todo el proceso de gobernanza de los BySE (Brondizio et al., 2009); y 4) buscar explicitamente que la sociedad proceda hacia una trayectoria de sustentabilidad. Lebel et al., (2006) senalan que esto se consigue cuando los diversos actores en conjunto comparten y ejercen el poder.

La region de America Latina y el Caribe es una de las mas humedas del mundo. Se estima que el 31% de las fuentes de agua dulce en el planeta se encuentran en esta region. No obstante, zonas extremadamente humedas conviven con otras extremadamente secas (UNEP, 2010). De la misma forma, Chile presenta zonas con desigual distribucion de agua, y en las zonas de escasez se encuentra la mayor parte de poblacion (de Santiago al norte), asi como las actividades de mayor relevancia productiva y economicas (Banco Mundial, 2011). Estos elementos permiten caracterizar a Chile como un pais con una singularidad hidrica, y al mismo tiempo con una disponibilidad hidrica por encima de la media mundial.

Ademas, Chile presenta un sistema de gestion del agua (SGACH) considerado como unico en su tipo, ya que se reconoce al agua como una mercancia totalmente transable (Bauer 2005, Larrain, 2010). Este sistema se sustenta legalmente en el Codigo Nacional de Agua (CNA), el cual se encuentra en el mismo nivel jerarquico que el Codigo Civil. El CNA fue promulgado en 1981, durante el gobierno militar, y concibe el agua como un bien nacional de uso publico, pero su aprovechamiento se otorga a los particulares a traves de derechos de aprovechamiento de agua (DAA). Estos derechos tienen la calidad de derechos de propiedad y constan de garantias constitucionales. El organo publico encargado de la asignacion los DAA es la Direccion General de Aguas (DGA), que es un servicio dependiente del Ministerio de Obras Publicas (MOP), y en general, concentra todas las funciones del control, planificacion y administracion del aprovechamiento del agua (Art. 298, Ley 2.417). Por lo tanto, la DGA se encuentra a cargo de la gestion de la oferta del agua.

En la actualidad el SGACH debe abordar el desafio de un pais con singularidad hidrica e implementar los acuerdos multilaterales suscritos en relacion a la gestion del medioambiente, tales como la Convencion sobre Diversidad Biologica (1994), Agenda 21 (1994), etc. Al ratificar este ultimo acuerdo, Chile se comprometio a incorporar los conceptos de uso multiple del agua y la Gestion Integrada de Cuencas Hidrograficas (GICH) en la gestion del agua. Otro compromiso adoptado por Chile es la Convencion Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico (CMNUCC) de 1994. En esta se senala que Chile es un pais altamente vulnerable, ya que presenta siete de las nueve caracteristicas de vulnerabilidad.

Por lo tanto, el desafio del actual SGACH es pasar de un sistema de aprovechamiento del recurso hidrico a traves del otorgamiento de derechos de aguas a la gestion a nivel de cuencas con complejos escenarios de cambio climatico incluidos, mediante una gobernanza sustentable del agua. Por lo tanto, el objetivo de esta investigacion bibliografica fue identificar los actuales elementos institucionales y sociales internos (a nivel pais) que podrian ser utiles para conducir hacia una gobernanza sustentable del agua en Chile y que pueda hacer frente a los desafios que impone el cambio climatico.

Metodologia

Marco analitico

El desafio de esta investigacion es estudiar la gobernanza sustentable del agua incluyendo el proceso de toma de decisiones, elemento considerado clave por diversos investigadores (e.g. Lautze et al., 2011) y evaluar si este elemento es parte constituyente del actual SGACH. La bondad de utilizar este marco es que considera la gobernanza del agua como un fenomeno dinamico, donde el proceso y el resultado deben ser estudiados, y considera el proceso de toma de decisiones en funcion de las relaciones de poder existentes entre los diversos actores involucrados. La combinacion de estas dos bondades permite inferir la integracion de las decisiones tomadas a nivel nacional y las decisiones tomadas a nivel de cuenca (top-down y bottomup) en Chile. Por lo tanto, es una investigacion descriptiva, a diferencia de estudios recientes (OCDE, 2011; PahlWost et al., 2012), cuyas bondades radican en el analisis de indicadores cuantitativos para comparar la gobernanza de diferentes paises o cuencas. Pero al igual que estos marcos analiticos, el presente estudio constituye un analisis exploratorio que provee de insumos metodologicos y conceptuales para construir una base de conocimiento sobre el sistema de gobernanza del agua en Chile y sus practicas de gestion.

El estudio profundiza sobre los espacios donde se desarrollan las relaciones de poder entre actores y como se crean estos espacios. De acuerdo a Cornwall (2002), los espacios de participacion donde los actores poseen cuotas de poder equitativas son espacios que han sido creados fuera del dominio del aparato del gobierno por actores que son marginados en los otros espacios existentes (cerrados e invitados), o que se encuentran en oposicion a los actores apropiados del poder (Cornwall, 2004; Figura 1). Antunes et al. (2009) senalan que la escala de cuenca es la escala territorial minima de la gobernanza del agua, donde se debe promover la creacion de este tipo espacios de participacion. Brown (2009) denomina esta integracion como integracion horizontal, ya que reune a todos los actores de una misma escala territorial. No obstante, si la integracion se desarrolla unicamente a escala de cuenca, es posible que los actores locales no influyan sobre las politicas publicas nacionales que afectan sus vidas, debido a que las decisiones tomadas a esta escala no alcanzan a influir en el nivel central (Fung y Wrigth, 2001). Por lo tanto, la toma de decisiones, ademas, debe escalar hacia niveles de decision superiores (Mohan y Hickey, 2004), es decir, promover la integracion vertical de las decisiones (Young et al., 2006; Figura 1).

Estrategia metodologica

Se desarrollo una estrategia metodologica de recopilacion de informacion sistematica y selectiva (Sierra, 2003), centrada en el analisis interno

del SGACH. Primero se evaluo la estructura legal central del SGACH desde el enfoque de la GICH, considerando los principios basicos que sustentan la GICH, a saber: 1) la conceptualizacion de la dinamica eco-social de la cuenca, 2) la generacion de informacion sistemica e integrada solida para la toma de decisiones informada, 3) la participacion y empoderamiento, y 4) la integracion vertical. Se caracterizo la evolucion de estos principios en el tiempo.

Luego, se caracterizo el paisaje institucional del agua en Chile. Se identificaron sus componentes: 1) los bienes y servicios ecosistemicos (BySE) que proveen los ecosistemas acuaticos, 2) los usuarios de dichos BySE, y 3) los actores claves que gestionan dichos BySE. Se identificaron los nuevos actores que se suman, especialmente aquellos a cargo de la GICH y el Cambio Climatico. Se puso especial enfasis en los espacios de participacion creados y la inclusion de 'nuevos actores', que pudiese ser reflejo del escalamiento de la participacion o la influencia de la gobernanza global sobre la reorganizacion del aparato gubernamental e institucionalidad.

Resultados

Gobernanza actual del agua en Chile: proceso historico

La metodologia empleada concuerda con la teoria del Regimen Institucional del Agua (RIA; Knoepfel et al., 2011), cuya mayor contribucion radica en la capacidad de predecir los efectos futuros de la institucionalidad sobre la sustentabilidad. Dentro del periodo de analisis se identificaron tres etapas. A diferencia de Pena (2003), que senala que estas tres etapas son parte de una sola, caracterizada por el rol subsidiario del estado y el rol regulador entregado al mercado de DAA, en este estudio se considera el agua como un componente indivisible del ecosistema. Por lo tanto, el analisis se expande mas alla de las instituciones del aparato del estado y el rol del mercado.

Etapa I (1981-1989): naturaleza primordial del CNA. Esta etapa se inicio con la concepcion del Codigo Nacional de >Aguas (CNA) como la pieza central que regula el aprovechamiento del agua en Chile (1981) y se caracteriza por un RIA de complejidad creciente. Esta ley y sistema son unicos en su especie, ya que los DAA consuntivos o no-consuntivos pueden ser transferidos como cualquier otro inmueble, debido a que son entregados a particulares gratuitamente, a perpetuidad y sin justificacion de uso.

La esencia del CNA fue crear las condiciones basicas para que los mercados (de derechos) de aguas emerjan espontaneamente debido a la iniciativa de los usuarios de estos derechos. Acorde con esto, se redujo el rol del Estado en la regulacion y gestion del agua, se asumio que los mercados de agua distribuirian los beneficios de forma equitativa y las externalidades serian resueltas por las Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA) que crea el CNA: Comunidades de Agua, Asociaciones de Canalistas (AC) y Juntas de Vigilancia (JV).

Debido a esta esencia, se desvinculo el agua de los otros BySE que provee la cuenca, profundizando el sistema sectorial de gestion del agua (Dourojeanni y Jouravlev, 1999). Asi, se separaron legalmente aguas maritimas de superficiales, se manejaron independientemente aguas superficiales y subterraneas y se administraron los rios a nivel de secciones. La calidad del agua se manejo independientemente de la cantidad y disponibilidad.

Por consecuencia se desvincula la vision del agua desde la perspectiva sociocultural y ambiental de la vision productiva. Por ejemplo, Bravo et al. (2004) y Bauer (2005) senalan que legalmente no se explicitaron los valores de uso directo e indirecto tales como el disfrute del paisaje y los de no-uso como la conservacion del ecosistema. Ademas, Pena (2004), comenta sobre la inaplicabilidad de los DAA individuales en culturas ancestrales, que conciben el agua como bien comunitario e indivisible de la tierra.

El fomento del valor productivo del agua por parte del CNA, aunque involucra a la mayor parte de la poblacion chilena, resta importancia a otras percepciones y valorizaciones del agua, que no basan su valor en la escasez agricola y el valor productivo. De esta forma, en esta etapa existio una sistematica desafeccion entre: 1) todos los componentes de la cuenca, considerandoles independientes; y 2) todos los usos reales del agua, incluyendo el valor por no-uso, y la construccion social que permite la valoracion de esos usos.

Esta situacion no es alarmante, ya que esta concepcion sectorial es un problema comun de la gestion del agua a escala global, la cual disminuye mediante la integracion de conocimientos que respondan adecuadamente a la cambiante dinamica eco social (Pahl-Wost et al., 2008). Sin embargo, en esta etapa la integracion de informacion es deficiente. El mayor problema es que en la definicion de la normativa hubo, entre otras omisiones, una insuficiente informacion hidrologica como la continuidad y variabilidad del ciclo hidrologico para definir la temporalidad de los DAA (Dourojeanni y Jouravlev, 1999).

Respecto a los espacios de participacion, la valoracion del agua en el sector productivo favorece la creacion de espacios cerrados de participacion, las OUA. Si bien estos son independientes del estado, ellos fueron ideados por el gobierno y quienes pueden participar efectivamente son particulares con DAA, por lo que se restringe la participacion de otros actores tales como la ciudadania o grupos ambientalistas. Adicionalmente, la normativa que regula la creacion de las OUA no promueve la creacion de espacios con diversos actores tales como las JV. Por ejemplo, la forma legal de votacion establecida para las JV se convierte en un elemento de inequidad, ya que no diferencia entre los diferentes tipos de DAA a la hora de votar y la cantidad de votos depende de la cantidad de DAA. Asi, una AC no desea conformarse en una JV debido a que aguas arriba existe una hidroelectrica que posee igual o mas derechos que muchos regantes juntos y la hidroelectrica no desea participar porque como usuario con mas DAA lleva mas responsabilidades financieras (Brown, 2005).

Por lo tanto, esta etapa no se caracteriza por promover la integracion horizontal de diversos actores e intereses. Existio integracion local mayoritariamente entre usuarios agricolas, de pocas secciones de rio o cuencas del pais cuya motivacion de organizacion radica en la escasez del agua. Consecuentemente no se identificaron iniciativas de integracion vertical (Dourojeanni y Jouravlev, 1999, Brown, 2005, Larrain et al., 2010).

Etapa II (1989-2005): debate inicial sobre la gestion del agua y el cambio climatico. En esta etapa se inicio el debate en torno al tipo de gestion del agua que se desea desarrollar, asi como la ratificacion de compromisos globales sobre medio ambiente, agua y cambio climatico.

Luego del regreso a la democracia (1989) se planteo la idea de realizar un debate publico sobre las reformas que requeria el SGACH (Gentes, 2009). Asi, en 1992 se envio al congreso el primer paquete de modificaciones al CNA. Este paquete propuso: 1) justificar la solicitud de DAA, con cinco anos de plazo maximo para utilizarlos, en caso contrario la DGA puede retirarlos y otorgarlos a otro solicitante que tenga necesidades mas concretas e inmediatas; 2) permitir a la DGA cancelar y redistribuir DAA ya otorgados, pero sin uso; 3) crear organismos de cuencas; y 4) incorporar la calidad de agua y caudales minimos antes de autorizar nuevos DAA.

Las dos primeras propuestas reafirman la necesidad de aumentar el rol del Estado y un mayor empoderamiento de la DGA. La primera permitiria que las nuevas solicitudes de DAA coincidan con las necesidades ambientales y sociales de la cuenca y la segunda permitiria reducir el mas controversial resultado de la aplicacion del CNA: el acaparamiento, monopolio y especulacion de derechos no-consuntivos (Matus, 2004, Pena 2004, Bauer 2009). La tercera y cuarta modificaciones son avances en el reconocimiento de la dinamica socio-ambiental de la cuenca. La tercera explicita que solo a traves de la participacion de todos los actores se resolveran las externalidades negativas; asi, el organismo de cuenca que se proponia era diferente en composicion a las OUA.

A pesar del profundo debate de esta propuesta, no hubo una reforma legal y una segunda propuesta fue enviada en 1996, la cual fue debatida por ocho anos. En ella se proponen nuevamente los organismos de cuencas y areas de proteccion de cauce y soluciones al monopolio de los derechos no-consuntivos. Esto condujo a que en el 2005 se realizara la primera modificacion legal del CNA.

Los avances fueron patentes en relacion a 1) corregir las falencias de mercado de DAA (pago de una patente por no-uso de DAA noconsuntivos); 2) otorgar nuevas solicitudes de DAA, que debian senalar caudal a utilizar, justificar su uso y asegurar la proteccion a terceros; y 3) asumir una proteccion ambiental del agua por parte del Estado (union legal de las aguas subterraneas y superficiales, reconstitucion de caudales ecologicos, definicion de zonas de restriccion de uso del agua, entre otros).

Sin embargo, las propuestas para pasar desde un sistema de gestion del agua sectorial hacia uno integral, considerando que la integracion se basa en el incremento de la participacion de actores y sus visiones sobre el agua, fueron eclipsadas por el perfeccionamiento del CNA como herramienta economica para la gestion del agua (Gentes, 2009, Bauer, 2009). Del mismo modo, no se consideraron las iniciativas locales que intentaban implementar la GICH, como la entidad Coordinadora-Administradora de la Cuenca del Biobio (EUROPACT, 1995).

A pesar de este escenario en el sector hidrico, esta etapa incorpora la promesa del aumento de participacion ciudadana en temas ambientales, mediante la inclusion de la tematica ambiental en la constitucion, la promulgacion de la primera ley de medioambiente (Ley 19.300/1994) y la primera institucionalidad ambiental. Asi se crean herramientas de gestion tales como la participacion ciudadana dentro del sistema de evaluacion de impacto ambiental para nuevos proyectos que demanden nuevos DAA y la definicion de normas de calidad secundarias de agua. Como lo senalan Bauer (2009) y Gentes (2009), estas herramientas no son retroactivas, por lo que la participacion de diversos actores en relacion a conflictos ambientales actuales no es una via valida de resolucion (Carruthers y Rodriguez, 2009), aunque si lo es en el caso de futuros proyectos de inversion que requieran de una evaluacion ambiental.

Paradojicamente, de las 52 recomendaciones ambientales que realizo la OCDE a Chile para ser parte de ese grupo de paises, seis pertenecen al sector agua y una de ellas promueve el desarrollo de un enfoque integrado de cuencas (OCDE-ECLAC, 2005). Por lo tanto, una vez mas se debio debatir sobre como hacer del actual SGACH mas integrado.

En torno al Cambio Climatico, Chile avanzo en la definicion de un marco normativo, gracias a la ratificacion de la CMNUCC en 1994 y el Protocolo de Kioto de 2005. Se creo el Comite Nacional Asesor sobre Cambio Global (CNACG) en 1996 (Figura 2) y Chile se comprometio a abordar el tema desde la mitigacion como el de la adaptacion. La mitigacion es vista como una oportunidad para ingresar a los mercados de Carbono y la adaptacion es mas bien parte de los discursos presentados internacionalmente por las instituciones del gobierno.

A partir de estos dos hitos de influencia internacional es posible argumentar que la gobernanza global es la que configura a la nacional y que la politica de sustentabilidad nacional es mas bien reactiva y basada en mejorar el comercio exterior.

Etapa III (2005 a la fecha): punto de inflexion de la gobernanza ambiental en Chile. Esta etapa se inicio con novedosas reorganizaciones del gobierno y aparatos institucionales del sector ambiental, debido principalmente a la influencia de la gobernanza global de la etapa II. Los hitos mas importantes de esta etapa son: 1) la elaboracion de la Estrategia Nacional de Cambio Climatico (ENCC) en 2006; 2) la elaboracion de la Estrategia Nacional de Gestion Integrada de Cuencas Hidrograficas (ENGICH) en 2007; 3) la creacion de la institucionalidad encargada de la GICH: el Consejo Ministerial de Cuencas (CMC) y la Secretaria Tecnica en 2008 (Figura 3), y la forma en que serian implementados los organismos de cuencas, mediante la figura de iniciativas pilotos; y 4) la creacion del Ministerio del Medio Ambiente (MMA, Ley 20.417) en 2010, y se da paso a una nueva institucionalidad ambiental con un esperanzador empoderamiento de la participacion ciudadana. Las herramientas legales desarrolladas en torno al agua y el impacto del cambio climatico son de caracter no vinculante y las acciones a desarrollar e implementar continuan bajo las instituciones y legislacion vigente.

En estas estrategias hay un considerable avance en el manejo y reconocimiento de conceptos tales como la dinamica socio-ambiental de la cuenca, el rol del agua como promotor de desarrollo y los impactos del cambio climatico sobre todos los sectores de la sociedad. Ademas, se observa que entre ambas estrategias existe coordinacion, ya que el Plan de Accion Nacional sobre Cambio Climatico (PANCC) senala que las acciones en el sector hidrico deben estar en acuerdo con las acciones de la ENGICH. Esto constituye un avance en el ambito politico, al concebir al agua y el cambio climatico como elementos interconectados de las cuencas.

En relacion a la participacion, limitada a usuarios con DAA, no se observa un avance ni en terminos conceptuales ni en la aplicacion. Por ejemplo, los nuevos espacios de participacion a escala nacional, en relacion a la GICH y el cambio climatico, estan compuestos mayoritariamente por ministerios, con escasa presencia de actores que representen intereses sociales y ambientales, y nula presencia de organizaciones ciudadanas. A escala local la integracion de actores difiere entre ambas estrategias.

En la ENCC, la integracion de actores en el proceso de toma de decisiones es el resultado del logro de la tercera linea prioritaria de accion: creacion y fomento de capacidades. El Segundo Informe Nacional para la CMNUCC senala que a la fecha esta linea aun es debil y se deben desarrollar mayores esfuerzos por parte del Estado (MMA, 2011). En la ENGICH se senala que la participacion de actores sociales se realizara de forma voluntaria y mediante representacion. Asi, son invitados a participar de un espacio basado en el valor de uso productivo del agua. Por lo tanto, la inclusion de nuevos actores es debil, sin mencionar la proporcion de votos que manejarian.

Bajo este escenario, se podria sostener que dejar la participacion social a su voluntad no la asegura, especialmente porque no se disenan dispositivos para disminuir la resistencia social y cultural a participar. Esto constituye una amenaza para el Estado, especialmente porque la ciudadania cada dia demanda mas poder de decision en temas ambientales y sociales (Carruthers, 2001).

La generacion de informacion sistemica, integrada y vinculada entre el gobierno y el sector academico tiene un avance evidente en esta etapa. Por ejemplo, se incorpora la aplicacion de caudales minimos ecologicos e indicadores biologicos en los planes de cuenca pilotos para mejorar los conocimientos sobre la dinamica de los ecosistemas acuaticos (CONAMA, 2007) y la adaptacion de los recursos hidricos se determinara mediante la disponibilidad futura del agua, considerando las proyecciones del clima y demanda futura (CONAMA, 2008). Esta integracion de conocimientos permite desarrollar dos lineas de analisis. Desde una perspectiva mas pragmatica, existe una necesidad de evaluar el desempeno de estas acciones en las cuencas pilotos. Desde una perspectiva normativa de la gobernanza del agua, surge el cuestionamiento sobre como se puede integrar el valor cultural, social y ecologico del agua al valor productivo imperante en Chile.

Respecto a la primera, a la fecha no han surgido documentos oficiales sobre el desempeno de los organismos de cuenca pilotos. Ademas, recientemente se ha dado un giro politico en Chile, el cual ha modificado la idea de fomentar organismos de cuenca, por programas de fortalecimiento de las capacidades de las OUA, es decir, de usuarios con DAA. Respecto a la segunda linea de analisis, desde la academia se puede contribuir mediante la promocion de investigacion que no solo desarrolle criterios ambientales y financieros para la gestion del agua, sino que tambien valore el aporte de las ciencias sociales para recoger la percepcion de los diversos actores de una cuenca frente a la aplicacion de acciones de gestion en ella (Retamal et al., 2011, van Vliet et al., 2011).

Respecto a la integracion vertical, la revision bibliografica condujo a identificar algunas iniciativas intersectoriales e interinstitucionales. De entre ellas se destaca la coordinacion entre la DGA, Direccion de Obras Hidraulicas (DOH), Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP), Comision Nacional de Riego (CNR) y usuarios con DAA para mejorar la eficiencia del riego y diversificar las acciones para disminuir el impacto del cambio climatico. Estas acciones conducen a la integracion local entre la gestion de la oferta del agua y la gestion de la demanda. No obstante, aun se requiere integrar a la multiplicidad de usuarios del agua y que nazcan iniciativas desde la escala de cuencas.

Paisaje institucional actual del agua en Chile: estructura de la gobernanza

Los ecosistemas acuaticos en Chile proveen de siete principales bienes y servicios ecosistemicos (BySE) entre los que se encuentran los usos prioritarios y los usos basados en el valor de uso indirecto y de no-uso (Figura 4a). Estos usos poseen diferentes regimenes de tenencia; 1) usuarios con claros DAA y en ejercicio; 2) usuarios en transicion y 3) usuarios sin DAA (Figura 4b). Cada tipo de tenencia posee un diferente paisaje institucional. Los usuarios con DAA presentan dos tipos diferentes de actores, los que regulan la oferta y los que regulan la demanda; los usuarios en transicion presentan una institucionalidad destinada a regularizar su situacion; y los usuarios sin DAA presentan una regulacion basada en reglamentaciones que promueven la conservacion (Figura 4c). Cabe destacar que existen alrededor de 100 organizaciones con influencia directa o indirecta en la gestion del agua (EUROPACT, 1995). Por esto el paisaje institucional se caracteriza por la presencia de un variado conjunto de instituciones con competencias y facultades sectoriales especificas, las cuales se sobreponen entre si y existe poca capacidad de coordinacion, salvo ejemplos puntuales como la iniciativa intersectorial antes mencionada.

Usos prioritarios y usuarios con DAA. Los actores privados administran la demanda de agua a traves de las OUA y constituyen la gestion local del agua. En estos espacios creados de participacion se realizan las transacciones de DAA y se resuelven los conflictos entre usuarios. En el caso que no puedan ser resueltos se recurre a los Tribunales de Justicia. Se identifican tres tipos de actores institucionales que regulan la oferta: 1) la DGA asegura la tenencia del agua para todos los usos, 2) actores que regulan un uso especifico, y 3) actores que controlan las externalidades negativas producto de dicho uso. Evaluaciones y descripciones sobre este sector del paisaje institucional pueden encontrarse en diversos estudios (Matus, 2004 Gentes, 2009, Larrain et al., 2010, Banco Mundial, 2011).

Usuarios en transicion. Los usuarios en transicion emergen por la incapacidad del SGACH de reflejar la relacion entre el BySE y el usuario. Por ejemplo, comunidades indigenas con titulos de propiedad de la tierra pero sin DAA; agricultores consuetudinarios y la poblacion que no tiene injerencia en la toma de decisiones de las empresas abastecedoras de agua potable. Por lo tanto, presentan una institucionalidad destinada a regularizar su situacion, a traves del Ministerio de Bienes Nacionales, DGA, Comision Nacional de Desarrollo Indigena (CONADI) y los Municipios. Si bien se tienden a resolver vacios en la tenencia de los DAA, no queda claro como la valoracion cultural del agua pueda poseer un tipo de tenencia de igual importancia que los DA A.

Usuarios sin DAA. Por su parte, los usuarios sin DAA pueden ser parte de las OUA (Juntas de Vigilancia y Mesas de Agua) y participar de la gestion local del agua. Para asegurar que los usuarios sin DAA continuen disfrutando de los usos indirectos y los no-usos existen normativas de conservacion de ecosistemas que limitan los usos prioritarios y sus externalidades, pero que son mas recientes a la aplicacion del CNA. Por lo tanto, existen cuencas de la Zona Norte y Centro de Chile en donde es casi imposible aplicarlas, debido a que las aguas estan agotadas y es muy lento y costoso disminuir los DAA de los usuarios actuales, dado al caracter constitucional de la tenencia.

Entre los actores institucionales que aseguran la conservacion se encuentran: CONAF; DGA; SERNAPESCA; SUBPESCA; DIRECTEMAR; SERNATUR (ver leyenda de la Figura 4) y el Ministerio del Medio Ambiente, los que aseguran y velan por la conservacion de los ecosistemas acuaticos y fiscalizan la calidad del agua.

El presente analisis permite inferir que los organismos de cuencas que promueve la ENGICH mantendran una relacion des-proporcional entre usuarios con DAA y usuarios en transicion y sin DAA. Los actores privados son aquellos que seran parte de la alianza publico-privada, pues existe claridad en la tenencia de sus DAA, mientras que la participacion del resto de usuarios esta simplemente sujeta a la voluntariedad. Estos resultados concuerdan con el estudio realizado por Hall y Lobina (2006) en varias experiencias de alianzas publicoprivadas realizado en paises en desarrollo tales como Bolivia, Sur Africa, Hungria, Colombia, Francia, Brasil, entre otros, especialmente en lo que concierne a la participacion ciudadana, ya que este escenario podria conducir a un fracaso de la gobernanza democratica del agua.

Conclusiones y Proyecciones

Actualmente la gobernanza del agua en Chile se encuentra en un punto de inflexion, el cual puede conducir a un Regimen Institucional del Agua (RIA) integral o mantener el status quo. Este cambio de direccion dependera de si los sistemas politicos, sociales, economicos y administrativos comparten el poder a la hora de tomar decisiones en la gestion del agua y si se coordinan e integran para que la gobernanza del agua proceda hacia una trayectoria de sustentabilidad. Esto se lograra mediante el vigorizacion de los factores internos que han conducido a este punto de transformacion.

Fortalezas de la actual gobernanza del agua en Chile

Se identificaron tres tipos de fortalezas, asociadas a cada etapa descrita: 1) durante la Etapa I se definio un marco normativo que asegura la tenencia del agua para usos productivos; 2) desde la etapa II se incremento la generacion de informacion integrada y que sustenta la toma de decisiones; y 3) se han evidenciado y promovido iniciativas de coordinacion intersectorial e interinstitucional en la gestion del agua y para enfrentar el cambio climatico.

La primera fortaleza es valorada mundialmente, ya que reconoce la relacion entre los usos productivos del agua y los usuarios respectivos, permitiendo definir arreglos institucionales que aseguren la tenencia de agua para su aprovechamiento y generen los incentivos para evitar la sobre-explotacion. Asi, se promueve la formacion de organismos encargados de la gestion local del agua, en los cuales los usuarios con DAA regulan el aprovechamiento y resuelven sus conflictos.

La segunda fortaleza ha sido uno de los avances mas destacables a partir de la Etapa II. Se ha avanzado desde una legislacion que paso por alto el ciclo hidrologico para la asignacion de DAA y no considera las interacciones entre los sistemas eco-sociales para la definicion de usos prioritarios; hacia un aumento de las mediciones y cuantificaciones de parametros hidrometeorologicos. Si bien este es un rol menor de la DGA, ha sido preponderante para que se asignen derechos con mayor precaucion y que se desarrollen investigaciones multidisciplinarias sobre el clima futuro y sus posibles impactos sobre la dinamica social y ecologica de las cuencas del pais.

La ultima fortaleza adquirida son los incentivos de coordinacion intersectorial e interinstitucional. Durante la Etapa I se genero el marco normativo basico para fomentar la creacion de OUA. En la Etapa III se consideran a las OUA como base para promover la GICH a traves de alianzas publico-privados, y se crean los actores institucionales encargados de la GICH y el cambio climatico a escala nacional. En teoria, la coordinacion en los organismos de cuenca se replicara en todo el territorio, no obstante, a la fecha es prematuro hacer evaluaciones dado que los resultados de la ENGICH solo se encuentran a escala piloto en las cuencas de los rios Copiapo, Rapel y Baker.

Debilidades y amenazas de la actual gobernanza del agua en Chile

Asi como se deben fortalecer los factores anteriores, se deben considerar las debilidades que paradojicamente se desprenden de los mismos, al parecer como resultado de una creencia ideologica, es decir, mas en el plano teorico que en su real ambito de accion.

La definicion de DAA basa su relacion en el valor economico productivo del agua. Por tanto, el SGACH posiciona ese valor del agua por sobre todas las otras posibles y existentes valoraciones. Asi, se limita la participacion de los otros tipos de usuarios en la toma de decisiones. Esto constituye una amenaza al sistema en la medida que se crea que las OUA son un paso previo a un organismo de cuenca, puesto que ellas no reflejan la multiplicidad de percepciones y usuarios del agua en la cuenca. Este analisis permite sugerir que una herramienta eficiente en el sector productivo, como el mercado de aguas, no necesariamente es eficiente en todos los posibles (no) usos del agua y que las mejoras en cuanto a inclusion y democratizacion al interior de las OUA y futuros organismos de cuenca son inconsistentes con los acuerdos multilaterales que la nacion chilena esta comprometida a cumplir.

La logica de incorporar otras valorizaciones requiere de promover el uso de disciplinas capaces de recoger esa informacion subjetiva e integrada e incluirlas a la hora de tomar decisiones. La integracion de las visiones de usuarios poco o nada empoderados, sera de mucha relevancia para definir estrategias de adaptacion al cambio climatico, ya que ellos conocen casi a cabalidad la dinamica eco-social de la cuenca en la que habitan e interaccionan. Por tanto, seran capaces de definir y desarrollar medidas mas eficaces. Si esto no se realiza va a ser muy comprensible que se libre una batalla donde los actores locales interpelen por el control en la toma de decisiones y se desarticule la gobernanza democratica del agua.

Aunque las iniciativas de coordinacion han evolucionado durante el periodo de estudio, su conformacion adiciona otra barrera a la participacion de la sociedad, especialmente a los usuarios del agua en transicion y sin DAA y que, ademas, no se encuentran organizados. Esto porque las alianzas publico-privadas son espacios no incluyentes: 'invitan' a participar con la condicion de fijar un representante. Esto constituye una debilidad, especialmente porque en el punto de inflexion en el que se encuentra el SGCAH, existe un incremento de demandas sociales que exigen mayor participacion transformadora en la gobernanza del agua. Ahora bien, el concepto de participacion es el elemento clave que se debe definir entre los diversos sistemas/actores que conforman el proceso de la gobernanza y esta estrechamente relacionado con el nivel de comprension sobre la dinamica socio-ecologica de las cuencas del pais.

Para superar estas debilidades, enfrentar el cambio climatico y recorrer un camino de sustentabilidad se requiere realizar cambios estructurales al actual SGACH mediante la supresion/disminucion de las causas de resistencia social a la participacion, renovar el marco normativo existente para incluir el concepto de participacion transformadora y disenar un sistema de tenencia del agua para usuarios sin DAA y en transicion, que no necesariamente pasa por introducir la GICH en la legislacion. Finalmente, estas transformaciones requieren indiscutiblemente de una verdadera voluntad politica de descentralizacion y democratizacion.

Bajo este escenario, la gobernanza del agua en Chile requiere de futuros estudios que evaluen la percepcion, valoracion y consciencia de los diversos actores en la gestion del agua y el cambio climatico sobre la necesidad de renovar el CNA; de incluir la GICH y la participacion en la legislacion; de adaptarse al cambio climatico; e identificar el modo de gobernanza mas aceptado socialmente. Igualmente, se requiere realizar estudios comparados con otros paises con el objeto de comprender como se han resueltos estas debilidades.

AGRADECIMIENTOS

Los autores agradecen a Ovidio Melo por los comentarios a este documento, a las Becas para Estudios de Doctorado en Chile CONICYT, al Proyecto ALFA (II-0433-FA-FCDFI), al Proyecto Fondecyt 1110298, a GOVAGUA y al Proyecto Anillos SOC-28.

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Recibido: 07/12/2011. Modificado: 21/11/2012. Aceptado: 11/01/2013.

Ma. Rafaela Retamal. Doctoranda en Ciencias Ambientales, Centro EULA-Chile, Universidad de Concepcion (UDEC), Chile. Direccion: Casilla 160-C, Concepcion, Chile. e-mail: mretamald@udec.cl

Andrea Andreoli. Doctor en Manejo Ambiental de Cuencas Hidrograficas y Tecnicas de Representacion del Territorio, Universita di Padova, Italia. Profesor, UDEC, Chile.

Jose L. Arumi. Ph.D. en Ingenieria, University of Nebraska-Lincoln, EEUU. Profesor, UDC, Chile.

Jorge Rojas. Dr. Phil. en Sociologia, Universitat Hannover, Alemania. Profesor, UDEC, Chile. Oscar Parra. Doctor en Recursos Naturales, Freie Universitat Berlin, Alemania. Investigador, Centro EULA-UDEC, Chile.

Figura 3 Actor institucional a cargo de la gestion integrada
de cuencas hidrograficas (GICH) y actores institucionales que
lo componen.

Consejo de Cuenceas (CMC)       * Ministerio de Defensa

                                * Ministerio de Economia y
                                  Fomento y Reconstruccion

                                * Ministerio de Obras Publicas

                                * Ministerio de Salud

                                * Ministerio de Agricultura

                                * Ministerio de Vivienda y
                                  Urbanismo

                                * Ministerio del Medio Ambiento

Secretaria Tecnica              * Subsecretaria del Medio
                                  Ambiente

                                * DGA

Organismos de Cuencas (CMC)     Conformados por los actores
                                  de la cuenca interesados
                                  en la GICH

Secretaria Tecnica de cuencas   * Subsecretaria Regional del
                                  Medio Ambiente
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Author:Retamal, Ma. Rafaela; Andreoli, Andrea; Arumi, Jose L.; Rojas, Jorge; Parra, Oscar
Publication:Interciencia
Date:Jan 1, 2013
Words:7268
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