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Violencia criminal, desempeno institucional y respuesta de la sociedad organizada en Mexico/Criminal Violence, Institutional Performance, and Responses from Organized Society in Mexico.

Sumario. 1. Introduccion. 2. Los antecedentes: las voces de las victimas, los procesos de organizacion y el acompanamiento de las organizaciones civiles. 3. La actividad legislativa de las organizaciones: su incidencia en los escenarios de las violencias y en las oportunidades politicas. 4. Visibilizar a las victimas y la diversidad de formas de violencia que les son infligidas. 5. La identidad de las victimas y la preservacion de la dignidad humana. 6. Los procesos de adquisicion de agencia de las victimas. 7. Los oponentes: las comisiones nacionales y estatales de derechos humanos. 8. Reflexiones finales. 9. Bibliografia.

Agradecimientos. Este articulo es producto del proyecto Papiit IN300315, financiado por la DGAPA, UNAM. Agradezco a Ivonne Amira Campos Gomez su apoyo en la busqueda de informacion hemerografica.

1. Introduccion

El objetivo de este documento consiste en analizar la influencia de la politica de "combate al crimen organizado"--implementada por el Gobierno federal durante los ultimos 11 anos--, en los repertorios de accion colectiva de las organizaciones civiles y sus redes. La implementacion de dicha politica ha desencadenado diferentes formas de violencia de Estado y violencia social que afectan seriamente los procesos politicos, y ponen en cuestion la calidad de la democracia y, como consecuencia, la calidad de vida de la poblacion. En los procesos de acompanamiento a las victimas de las violencias y con el fin de resistir a la violencia de Estado y de particulares, de las que ellas mismas estan siendo objeto, las organizaciones, autodefiniendose como "movimiento de derechos humanos", se han articulado con colectivos de victimas y han recurrido al discurso de los derechos humanos como su ultimo reducto. Sostengo que, lejos de tratarse de fenomenos novedosos, las expresiones actuales de ambos tipos de violencia (la violencia de Estado y la violencia social) tienen profundas raices en procesos historico-culturales de larga duracion anclados en la colonialidad del poder que han contribuido a dar forma a las subjetividades de la poblacion, influyendo fuertemente en la accion social. Se trata de formas historicas de violencia estructural y violencia cultural (Galtung, 1969, 1990 y 2014; Bourgois, 2009; Segato, 2013), que han dado forma a los nucleos duros de las identidades sociales (los mas resistentes al cambio). Estos estan constituidos por valores que historicamente han sustentado la desigualdad y la injusticia social. Operan a traves de narrativas que colocan a algunas personas en condiciones de mayor vulnerabilidad que otras en funcion de su condicion etnica, de genero, socioeconomica (Loeza, 2017), de manera que sus vidas se consideren como no susceptibles de perderse o de danarse (Butler, 2010: 13-14). Esto plantea desafios importantes a las organizaciones civiles en su lucha por promover cambios profundos y durables en la sociedad. Identifico dos grandes desafios que enfrentan: 1) lograr que el discurso de los derechos humanos tenga una capacidad performativa (Austin, 1970; Butler, 2003 y 2004) que impacte al conjunto de la sociedad, y que contrarreste la normalizacion de diferentes formas de violencia que han logrado las narrativas en las que se sustenta la violencia de Estado; y 2) lograr incidir politicamente en el marco institucional vigente marcado por la corrupcion, la impunidad, la falta de capacidad instalada y de voluntad politica de los funcionarios publicos.

Procedo metodologicamente de la siguiente manera. Con base en entrevistas semiestructuradas a dirigentes de organizaciones civiles, analizo los repertorios de accion de las organizaciones considerando: 1) como al recurrir al discurso de los derechos humanos confrontan las narrativas que dan sustento a la violencia de Estado y de particulares; y 2) la actividad legislativa que han desplegado como estrategia para tratar que dicho discurso se concrete en politicas publicas que reviertan las causas estructurales del actual continuum de violencia que rige los procesos politicos. Al utilizar estos elementos discursivos como vector analitico, indago en como compiten y tratan de imponerse socialmente dos interpretaciones opuestas de lo que "realmente esta sucediendo" y de cuales son las politicas adecuadas para resolver la problematica.

Centro el analisis en la manera por la que las claves de interpretacion de ambos discursos (a saber, las categorias seguridad, violencia y victima) dan sentido a las acciones de ambos tipos de actores, los gubernamentales y las organizaciones. El analisis pone en relieve el discurso de los derechos humanos como un terreno en disputa en el que el lenguaje juega un papel capital; ha permitido nombrar juridicamente lo inefable haciendolo justiciable.

La metanarrativa de "combate al crimen organizado" se sustenta en un discurso de guerra, ambiguo, impreciso, eufemistico, que anade significados a terminos clave. Algunos autores (Collins & Ross, 2003; Cavarero, 2009; Escalante, 2012; Calveiro, 2012) identifican el uso de este tipo de lenguaje como una tendencia global que se inicio despues de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. Se usa para nombrar formas de violencia cada vez mas crueles que se inscriben en el terreno de lo inefable, dirigidas a victimas inermes. Cavarero (2009) las denomina "horrorismo".

En este contexto, el lenguaje forma parte del conflicto y de la estrategia y esta orientado a distraer la atencion de la poblacion respecto a los efectos fisicos y psicosociales de la violencia, a normalizarla y a obtener su consentimiento respecto a politicas cuya legitimidad y pertinencia son cuestionables. El uso de este tipo de lenguaje "por parte de los lideres politicos y militares conduce directamente a la violencia en forma de guerras, asesinatos en masa (incluido el genocidio), destruccion fisica de comunidades humanas y devastacion del entorno natural" (Collins y Ross, 2003: 18). Tambien lo utilizan para infundir en la poblacion miedo hacia enemigos imaginarios y para desincentivar las movilizaciones politicas. En el caso mexicano, de acuerdo con Escalante (2012: 43), el uso del lenguaje ambiguo "no es nuevo, de hecho es uno de los registros basicos del lenguaje politico mexicano, que sirve sobre todo para neutralizar el espacio de discusion publica". Y en el marco de la politica de "combate al crimen organizado", lejos de contribuir a la seguridad de la poblacion, crea incertidumbre, lo que propicia la reproduccion de las violencias.

Con el fin de visibilizar a las victimas y las diferentes formas de violencia que les son infligidas, las organizaciones han desplegando una intensa actividad legislativa fundamentada en los tratados internacionales que el Estado mexicano ha signado en la materia, buscando que el lenguaje juridico y el ordinario permitan nombrar la realidad de las violencias y la diversidad de las victimas y, sobre esa base, tratar de lograr la justicia: verdad, reparacion, no repeticion y memoria, a partir de que los delitos que resultan de los hechos victimizantes puedan ser tipificados juridicamente de manera rigurosa. El lenguaje juridico, al ser preciso (2) y expresar mandatos de obligado cumplimiento para los funcionarios del Estado y para toda la poblacion, esta orientado a contrarrestar los efectos del lenguaje ambiguo de la narrativa oficial y su instrumentacion politica. La actividad legislativa es la estrategia que historicamente ha permitido a las organizaciones mayor capacidad de incidencia en las politicas publicas, y sus iniciativas de ley mas recientes, a las que nos referimos en este documento, reflejan el aprendizaje y el aprovechamiento de sus experiencias exitosas y fallidas. Estos aprendizajes forman parte del capital politico cultural de las organizaciones y sus redes. Por ejemplo, para la concepcion del Mecanismo de Proteccion para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas y para la iniciativa de Ley General de Victimas, a los que me referire mas adelante, aprovecharon las experiencias de sus homologas colombianas.

Definimos la incidencia, siguiendo a Diaz y Garcia (2016), como todas aquellas actividades de caracter politico que promueven o resisten cambios y que se manifiestan en la adopcion de decisiones o bien en la exclusion de un tema de la agenda publica. Se trata de "desarrollos que transforman poco a poco el entorno de las relaciones politicas y sociales. [...] y que no se limitan a la produccion de leyes, programas o acciones, sino que producen nuevos escenarios y oportunidades para transformar la accion publica al movilizar recursos e incluir a actores sociales o practicas distintas en diversos momentos" (Diaz y Garcia, 2016: 3-4). Estos cambios no se hacen perceptibles en espacios temporales cortos.

En lo que sigue me referire a tres iniciativas de ley promovidas por las organizaciones y sus redes. Procedere a analizarlas apoyandome en datos obtenidos a partir de entrevistas semiestructuradas aplicadas a dirigentes de organizaciones civiles defensoras de derechos humanos y sus redes (3).

Es importante senalar que los procesos a los que se refieren estas leyes no son totalmente novedosos, pero actualmente ocurren en escenarios mas complejos considerando la diversidad de actores involucrados, tipos de violencias, hechos victimizantes y de victimas. De este modo, ni la legislacion ni el lenguaje ordinario ni el legal son suficientes para la tipificacion de los crimenes y la consecuente imposicion de penas, lo que ha dejado un amplio margen para la corrupcion y la impunidad. En estos procesos el lenguaje ambiguo de la narrativa oficial contribuye de una manera intencionada.

2. Los antecedentes: las voces de las victimas, los procesos de organizacion y el acompanamiento de las organizaciones civiles

Las tres iniciativas de ley a las que me refiero en la siguiente seccion de este documento tienen como antecedente la primera articulacion de victimas en el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad que tuvo una presencia activa a nivel nacional y movilizo un amplio apoyo social nacional e internacional en el periodo 2011-2013. Como todos los movimientos sociales, vivio un periodo de auge y un declive, pero dejo una impronta en los procesos politicos, contribuyo a detonar procesos de adquisicion de agencia en las victimas, que devinieron sujetos politicos, y abrio oportunidades politicas para la actividad legislativa de las organizaciones civiles que las acompanan. El movimiento se articulo ante lo que los participantes identificaron como una "situacion de emergencia" que se vive en el pais. Este fue el primer esfuerzo por visibilizar al universo de victimas y situaciones victimizantes a traves de procesos de escucha. Como decia en 2012 Emilio Alvarez Icaza, uno de los lideres mas visibles del movimiento, las normas de las instituciones de seguridad y justicia "son autorreferenciales y es necesario que entiendan la situacion de las victimas. Esto es parte del proceso pedagogico del Movimiento: el hacer ver que hay otra forma de hacer las cosas y de organizar el mundo" (4). El movimiento se caracterizo, de acuerdo con este lider, por estar sostenido por dos pies: el dialogo social y el dialogo politico (Azaola, 2012: 169). En efecto, la estrategia del movimiento consistio en la organizacion de "caravanas" a las que se iban incorporando victimas de las violencias, haciendo publicas sus experiencias. Las caravanas mas importantes fueron: la que se dirigio de Ciudad de Mexico hacia Ciudad Juarez, en la frontera norte del pais, del 2 al 10 de junio de 2011; y otra que se dirigio hacia la frontera sur del 9 al 19 de septiembre en el mismo ano. El movimiento interpelo a las autoridades y a la sociedad respecto a la magnitud de los danos causados por la politica de "combate al crimen organizado" y su responsabilidad compartida. De ahi que apelara al dialogo politico y al dialogo social. Esto es importante porque en su estrategia enmarcada en el paradigma de los derechos humanos, las organizaciones buscan erradicar la violencia identificando sus fuentes (las raices historico-culturales) y promoviendo cambios estructurales desde la raiz de los problemas a fin de desnormalizarla y evidenciar que es ilegitima e innecesaria. Es decir, lo que caracterizan como un "modelo de seguridad con un enfoque en fortalecimiento del tejido social" (5). La segunda estrategia consistio en el dialogo publico con el entonces presidente de la Republica, Felipe Calderon, y con legisladores en dos reuniones: la primera tuvo lugar en junio de 2011 y se conoce como los dialogos de Chapultepec; la segunda en octubre y se organizo en cuatro mesas de discusion: 1) administracion de justicia; 2) nuevo modelo nacional de relacion, valoracion y justicia a los derechos de las victimas; 3) nuevo modelo de estrategia de seguridad con perspectiva de derechos humanos; 4) mecanismos de participacion democratica y democratizacion de los medios. Estos procesos de dialogo no impidieron que simultaneamente fueran asesinados participantes en el movimiento, algunos de ellos lideres comunitarios que habian adquirido visibilidad publica. Si bien los dialogos no dieron resultados satisfactorios para las victimas y las organizaciones que los acompanaron ni se concretaron en politicas orientadas a la solucion de las problematicas discutidas, si permitieron avances importantes en los procesos organizativos que posteriormente se concretaron en la proliferacion de organizaciones de victimas en todo el territorio nacional, en la Ley General de Victimas y en su relacion con las otras dos iniciativas de ley que aqui analizamos.

El universo de victimas y situaciones victimizantes son tan diversos, que de acuerdo con los entrevistados, la heterogeneidad de organizaciones de victimas no estuvo representada por el movimiento.
La verdad es que en diferentes partes del pais empezaban a surgir
muchos movimientos de victimas distintos, con otra matriz, con otra
dinamica organizativa, con una perspectiva diferente, muchas veces ni
siquiera de acuerdo con la perspectiva del propio Movimiento por la
Paz, con algunos vinculos pero puntos de vista tambien muy diferentes.
Y eso no se coordino con el resto de Movimientos. Esa es probablemente
una de las debilidades historicas de esa ley [se refiere a la Ley
General de Victimas] (6).


Esta apreciacion de nuestro entrevistado refleja ademas la dificultad para nombrar el fenomeno de las violencias con el lenguaje ordinario y el legal.

3. La actividad legislativa de las organizaciones: su incidencia en los escenarios de las violencias y en las oportunidades politicas

Las tres iniciativas de ley estan interrelacionadas, y al estar homologadas, se refuerzan mutuamente pues parten de las mismas premisas. Se trata de la Ley Para la Proteccion de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas que da sustento al Mecanismo de Proteccion para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas en Mexico (en adelante me referire a el como el Mecanismo); la Ley General de Victimas y la iniciativa de Ley General de Desaparicion Forzada de Personas y Desaparicion Cometida por Particulares. En el caso de esta ultima analizare la iniciativa propuesta por las organizaciones y no la version enmendada por los legisladores que se decreto con el titulo de Ley General en Materia de Desaparicion Forzada, Desaparicion Cometida por Particulares y del Sistema de Busqueda de Personas (Camara de Diputados del Congreso de la Union, 2017). Esta decision obedece a que la iniciativa de las organizaciones da cuenta mas exacta de su perspectiva y estrategias. Las tres leyes son instrumentos complejos que operan a traves de un conjunto de instituciones relacionadas con el sistema de imparticion de justicia y la seguridad. Algunas de ellas ya existian y otras se crearon con el fin de hacer viable su implementacion. Son adecuadas para revertir la actual situacion de violencia; sin embargo, no han sido aplicadas completamente debido a la crisis institucional, la corrupcion y a malas practicas politico-culturales de los funcionarios publicos. El diseno de estas leyes permite que se concreten en politicas publicas con enfoque de derechos humanos. Con ese objetivo, por ejemplo, la Ley General de Victimas establece la creacion y operacion del Programa de Atencion Integral a Victimas; el Sistema Nacional de Atencion a Victimas y la Comision Ejecutiva de Atencion a Victimas. Mientras que la Ley para la Proteccion de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas establece la creacion y el funcionamiento del Mecanismo. Y la Ley de Desaparicion Forzada crea el Sistema Nacional de Busqueda de Personas; la Comision Nacional de Busqueda; el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y no Localizadas. (7)

Si bien en Mexico existe un conjunto importante de leyes, normas y un entramado institucional dirigidos a la proteccion de los derechos humanos creados en el marco de los estandares internacionales (8), su violacion sistematica ha colocado a los propios defensores y promotores independientes en condicion de victimas. De ahi la necesidad de crear el Mecanismo para protegerse y poder continuar realizando sus actividades. En las violaciones a los derechos de ambos gremios (los defensores de los derechos humanos y los periodistas), se evidencia la participacion activa y por omision en las soluciones de los funcionarios publicos, asi como sus nexos e intereses compartidos con otros perpetradores. Asi, en los actuales escenarios politicos la capacidad de articulacion de los defensores ya no los protege de la represion y de la violencia de los multiples actores gubernamentales, de los grandes poderes economicos legales e ilegales, nacionales y trasnacionales ni de los grupos criminales y delincuenciales, cuyos intereses se ven afectados por la denuncia de las violaciones a derechos que cometen contra la poblacion, contra los propios defensores, los periodistas y algunos activistas. En su informe titulado Libertades en resistencia (2017), la ONG inglesa Articulo 19 documenta 426 agresiones a periodistas (que van desde las amenazas y las agresiones fisicas hasta el asesinato), de las cuales 257 fueron cometidas por funcionarios publicos o partidos politicos y 17 por el crimen organizado. Asi mismo, sostiene que el Mecanismo no ha logrado condenar, capturar o enjuiciar a los perpetradores, lo que supone un 99.75% de impunidad (Garcia, 2017: 8).

El Mecanismo se creo por iniciativa del Espacio OSC, una articulacion de veintidos organizaciones civiles defensoras de los derechos humanos, quienes mediante el dialogo con la Secretaria de Gobernacion y el Senado de la Republica, trabajaron en la redaccion de una iniciativa de ley destinada a la proteccion de ambos gremios (9). Para ello fue necesaria la presion de actores internacionales como el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en Mexico y la Comision Interamericana de Derechos Humanos, sobre los tres ultimos presidentes de Mexico. El Mecanismo se instalo formalmente el 12 de noviembre de 2012 (Baez y Miravete, 2015: 37) y desde entonces este colectivo de organizaciones ha dado seguimiento a su funcionamiento. El hecho de que las organizaciones de la sociedad civil formen parte de la Junta de Gobierno y del Consejo Consultivo del Mecanismo les permite tener informacion certera acerca de su funcionamiento y emitir recomendaciones para hacerlo efectivo, cosa que a la fecha no han logrado. Esto ha llevado a que las propias organizaciones que integran el colectivo Espacio OSC esten defendiendo a victimas que han solicitado la proteccion del Mecanismo pero no la han recibido (Tavera, et al., 2015: 45). Tambien participan en los procedimientos ordinarios y extraordinarios para dar proteccion a personas defensoras de derechos humanos y periodistas que alerten al Mecanismo por encontrarse en situacion de riesgo. De acuerdo con el colectivo Espacio OSC "La falta de transparencia y rendicion de cuentas del Mecanismo ha sido una constante desde su creacion", pues no presenta los informes periodicos (mensuales) con datos desagregados que esta obligado a presentar y difundir (Baez y Miravete, 2015: 40).

Lo mismo ocurre con la Comision Ejecutiva de Atencion a Victimas, creada en el marco de la Ley General de Victimas (10) y que carece de la capacidad instalada para atender al numero de victimas que ya existen y que aumenta dia con dia, siendo muchas mas de las que las instituciones y las organizaciones pueden acompanar (11). Los entrevistados coinciden en que las causas para las limitaciones en su aplicacion se encuentran en la corrupcion de las instituciones vinculada con intereses economicos legales e ilegales, la impunidad, la falta de profesionalizacion de los funcionarios publicos, asi como la falta de voluntad politica, que hacen que la ley sea inoperante cuando se trata de aplicarla. De acuerdo con Alberto Solis, para que la Comision Ejecutiva funcione es necesaria una profunda reforma del Estado (12). Sin embargo, al igual que ocurre con el resto de las problematicas que historicamente han atendido, las organizaciones civiles estan logrando acompanar a las victimas en la demanda de justicia, de acuerdo con su capacidad instalada; y las victimas y su familiares estan haciendo las investigaciones y avanzan mas que la propia institucion (13); por lo tanto, las instituciones publicas deberian poder hacerlo. Pero en efecto, si la actividad legislativa no va acompanada de cambios estructurales, culturales, sociales, no es suficiente (14). Ademas, hay muchos miles de victimas que no conocen la ley y no pueden apelar a las instituciones para demandar justicia como es debido. En consecuencia, los recursos economicos que se invierten son excesivamente altos en comparacion con los resultados que se logran. La Ley de Desaparicion Forzada entro en vigor en enero de 2018 y puede ser pronto para evaluar su impacto. Lo cierto es que el aumento de la desaparicion de personas y de la aparicion de fosas clandestinas en todo el pais es alarmante. Ver el mapa del aumento de fosas clandestinas entre 2006 y 2016 elaborado por 5[grados] Elemento Laboratorio de Investigacion Periodistica y Open Society Foundations (2018): A donde van los desaparecidos.

Sin embargo, al estar homologadas e interrelacionadas, las tres iniciativas legales contribuyen a reforzar las disposiciones legales con el objetivo de incidir en los aspectos criticos del sistema de imparticion de justicia, como los que menciono a continuacion.

4. Visibilizar a las victimas y la diversidad de formas de violencia que les son infligidas

La Ley General de Victimas surgio de un proceso de escucha a un universo plural de victimas en el que las organizaciones cumplieron la funcion de facilitadoras entre estas y un grupo de legisladores. A lo largo de todo este proceso, la prioridad de las organizaciones ha sido que el universo de las victimas y la diversidad de hechos victimizantes queden incluidos en las leyes.
En 2010, el Centro de Colaboracion Civica convoco a un dialogo sobre
seguridad y derechos humanos en el que las organizaciones participantes
elaboraron una agenda ciudadana amplia. Uno de los puntos de la agenda
era trabajar sobre los derechos de las victimas. En marzo de 2011
varias de las organizaciones que participaron en este proceso
comenzaron a acompanar al Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad
y llamaron la atencion sobre la necesidad de redactar una Ley General
de Victimas. Esta idea se reforzo en los Dialogos de Chapultepec pero
no se concreto en resultados.

Nuestra participacion trato de asegurar que la voz de las victimas
estuviera incluida en el proceso legislativo. Entonces hicimos varios
conversatorios con victimas de diferentes perfiles o de diferentes
circunstancias que los habian victimizado; de grupos muy diversos, no
solamente eran del Movimiento por la Paz. Eso para nosotros era
importante, que no solamente estuvieran las que de alguna manera ya
estaban representadas con una fortaleza politica importante, sino
tambien varios que estaban acompanados por organizaciones de derechos
humanos, victimas de trata, de secuestro, que por lo regular no
participan en este tipo de procesos. (15)


La impronta de este proceso en la Ley General de Victimas propuesta por las organizaciones se evidencia en que es mas abarcadora y exhaustiva que las disposiciones legales anteriores, pues comprende a las victimas del delito, a las de violaciones de derechos humanos y a las victimas de la denominada "guerra sucia" (1967-1982) (16). Es decir, situa la problematica en una perspectiva historica y de futuro que contribuye a una comprension social y juridico-politica de las raices historicas de las violencias, lo que eventualmente podria impactar positivamente en los imaginarios sociales de esta compleja realidad. Al igual que la Ley de Desaparicion Forzada, incluye a las victimas extranjeras, una poblacion aun mas vulnerable que la mexicana que actualmente comprende mayoritariamente a trabajadores migrantes centroamericanos en transito hacia los Estados Unidos. Les reconoce plenos derechos, garantias y condiciones para ejercerlos. En la definicion de "victima potencial" (Articulo 6. Fraccion XVIII), quedan comprendidos los defensores de los derechos humanos, periodistas y activistas, con lo cual se interrelaciona con la Ley para la Proteccion de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas y se refuerzan mutuamente.

En los procesos de visibilizacion de las victimas, el lenguaje juega un papel capital, pues su ambiguedad en la narrativa oficial impide tipificar rigurosamente los crimenes, lo que asegura la impunidad a diversos perpetradores. En efecto, el marco legal anterior a estas tres leyes permitia que la participacion directa o por aquiescencia de servidores publicos en hechos victimizantes fuera disimulada, argumentando que los hechos eran cometidos por particulares, lo que les dejaba impunes. O bien que al no quedar debidamente tipificados los crimenes, los perpetradores recibieran penas mas leves que las que ameritaban (17). Por ello, las victimas organizadas acompanadas por las organizaciones civiles han puesto especial atencion para que los perpetradores y los hechos queden debidamente tipificados, enfatizando en los delitos de desaparicion forzada y "desaparicion cometida por particulares", por lo que se diferencian claramente de otro tipo de delitos, como el secuestro. De acuerdo con esta ley, tambien los particulares violan los derechos humanos cuando actuan instigados o autorizados explicita o implicitamente por un servidor publico o actuan con su aquiescencia o colaboracion.

Otra manera en la que las iniciativas de ley propuestas por las organizaciones buscan revertir la corrupcion e impunidad consiste en establecer el caracter federal de las leyes, lo que obliga a las entidades federativas y los diferentes ordenes de gobierno a homologar sus leyes para garantizar que se apliquen. La falta de homologacion ha permitido la impunidad, la evasion de responsabilidades por parte de las autoridades y la falta de control sobre sus cuerpos policiales. Esto ha permitido que sean infiltrados por los grupos criminales y que se eroguen fuertes cantidades de dinero en el rubro de seguridad publica sin que esto se traduzca en mayor seguridad para la poblacion.

5. La identidad de las victimas y la preservacion de la dignidad humana

Visibilizar o invisibilizar a las victimas concierne a diferentes aspectos de su identidad. En la metanarrativa que sustenta la politica de "combate al crimen organizado", las autoridades han instrumentalizado politicamente a las victimas de diferentes maneras atentando contra su dignidad humana; me referire a tres mecanismos a traves de los cuales ocurren estos procesos. El primero consiste en difundir socialmente una identidad negativa de ellas y de sus defensores para desacreditarlos. Esta identidad atribuida obedece a la estrategia de creacion de un enemigo imaginario para persuadir a la poblacion de la necesidad y la pertinencia de una politica que, en la realidad, se ha revelado ineficaz pero que responde a los intereses politicos y economicos de los actores involucrados en los hechos victimizantes. Las autoridades se refieren a ellos como "delincuentes", "victimas propiciatorias", "criminales caidos en ajustes de cuentas" y a sus defensores como "defensores de delincuentes" que "atentan contra las instituciones" e "impiden la imparticion de justicia". De esta manera atentan contra su dignidad humana. Por el contrario, las organizaciones han enfatizado en la necesidad de preservar la dignidad humana de las victimas y su no criminalizacion como derechos que deben ser garantizados. La criminalizacion agrava su sufrimiento (Ley General de Victimas, articulo 5). Este derecho quedo plasmado en el articulo 25 de la Ley General de Victimas, que establece el derecho a que las victimas o sus familiares (cuando estas hayan fallecido) puedan impugnar la legitimidad de la informacion emitida y el contenido de los archivos estatales que los criminalizan. Para garantizar la no criminalizacion y salvaguardar la dignidad de las victimas evitando que sean revictimizadas en el tratamiento administrativo de sus casos, y cuando acuden a las instituciones a presentar denuncias o en busca de informacion, justicia y reparacion, el Articulo 5 de la Ley General de victimas establece el principio de "buena fe", que significa que "Las autoridades presumiran la buena fe de las victimas" y no deberan criminalizarlas o responsabilizarlas por su situacion. Y el principio de "debida diligencia" que exige "que la victima sea tratada y considerada como sujeto de derecho".

El segundo mecanismo consiste en designar a las victimas sin nombrarlas; constituye la supresion simbolica de su identidad, las invisibiliza y niega su existencia. La denominacion de "danos colaterales", que utilizo el expresidente de la Republica Felipe Calderon (2006-2012) para referirse a ellas, niega su calidad de personas. Asi, las autoridades las han tratado como un universo homogeneo, reductible a estadisticas indemostrables, invisibilizandolas y tratando de ocultar su situacion. Esto expresa su incapacidad epistemologica de aprehender sus vidas como tales, como danables, y el no reconocimiento de su obligacion de protegerlas de la violencia. En este sentido, el articulo 5 de la Ley General de Victimas establece el principio de "enfoque diferencial y especializado" que deben cumplir los mecanismos, medidas y procedimientos establecidos en dicha ley en su diseno, evaluacion e implementacion. Esto significa que se debe reconocer la existencia de grupos de poblacion con caracteristicas particulares o mayor situacion de vulnerabilidad (18), en funcion de las cuales, las autoridades deben ofrecerles garantias especiales y medidas de proteccion. Un problema grave que impide el conocimiento certero de la situacion de las violencias y las victimas son las deficiencias intencionales en la generacion de datos (19). Por ello, una recomendacion constante de los observadores internacionales

al Estado mexicano ha sido la creacion de bases de datos confiables y un Registro Unico de Personas Desaparecidas. Las leyes propuestas por las organizaciones a las que aqui nos referimos satisfacen estas recomendaciones al establecer la creacion de registros especializados a los que nos referimos anteriormente. Asi mismo, la Ley General de Victimas y el Mecanismo especifican la generacion de las estadisticas y un informe periodico sobre la situacion, pero a la fecha no se cumple con esta obligacion.

El tercer mecanismo, relacionado con el anterior, consiste en la supresion de la identidad corporal de las victimas, que las aniquila completamente como personas. La violencia que se ejerce contra ellas va mas alla del asesinato. "Lo que esta en juego no es el fin de una vida humana, sino la condicion humana misma en cuanto encarnada en la singularidad de cuerpos vulnerables" (Cavarero, 2009: 25). El desmembramiento de sus cuerpos, la dispersion de sus partes, la calcinacion y todas las expresiones del "horrorismo" buscan hacerlos inmirables ademas de volver dificil o imposible su identificacion, (20) se les priva de este derecho y se anula su identidad. Lo mismo ocurre con la desaparicion forzada de personas y la proliferacion de fosas clandestinas. Dicho por Jacques Ranciere, las victimas son "un sujeto que no participa de la existencia publica, pues ha sido expulsado de los marcos normativos reguladores del sentido (del sentido de identidad, del de ciudadania, del sentido del cuerpo, del de la vida, etc.)". (21) Las organizaciones restituyen a las victimas el derecho a la identidad y a la identificacion al establecer el derecho a la verdad respecto a como ocurrieron los hechos victimizantes. Y en los casos en los que las victimas esten desaparecidas o hayan fallecido, el derecho a conocer su destino, su paradero o sus restos (Ley General de Victimas, art. 19). Todo ello contribuye a que los familiares y la poblacion en su conjunto puedan dar sentido y coherencia a los hechos victimizantes, lo cual tiene implicaciones politicas porque las experiencias traumaticas "generan una dificultad para comprender lo que ocurrio, las razones por las que ocurrio y las consecuencias que la ocurrencia tiene" (Ortega, 2008: 35) Y en los procesos de nombrarlas, darles sentido y coherencia, el lenguaje ambiguo de la narrativa oficial interviene en el sentido opuesto de una manera intencionada.

6. Los procesos de adquisicion de agencia de las victimas

Estas tres leyes son el producto de un proceso de adquisicion de agencia de las victimas y la fomentan. A partir de su condicion y sus experiencias se han organizado en movimientos, comites, brigadas de busqueda de desaparecidos y otras formas de organizacion y de resistencia acompanadas por las organizaciones civiles. (22) En estos procesos destaca la participacion de las mujeres. Su presencia es visible en las manifestaciones y plantones frente a oficinas publicas; son ellas quienes toman la voz y conceden entrevistas en los medios de comunicacion. Han sido ellas tambien quienes han interpelado publicamente a los fiscales y otras autoridades por su negligencia y falta de accion frente a la problematica. Es necesario hacer un trabajo de investigacion que permita documentar su participacion en los procesos organizativos y conocer en que medida detentan los liderazgos. Sin embargo, esta es una tarea que escapa a los objetivos de este articulo.

Partiendo de su condicion de inermes, las victimas han devenido sujetos politicos y algunas incluso defensoras de los derechos humanos, a pesar de que la gran mayoria de ellas carecian de experiencias previas de participacion politica. Su pertenencia y participacion en un proceso organizativo les da identidad colectiva, que es muy valorada cuando la organizacion tiene visibilidad y legitimidad social, y capacidad de interlocucion con otros actores politicos, sobre todo con los tomadores de decisiones.
En el Movimiento por la Paz [con Justicia y Dignidad] eso [se refiere a
la existencia de liderazgos en el movimiento que dialogaban
directamente con las autoridades] hizo muchas crisis internas y te
puedo decir que se mantuvieron juntos durante mucho tiempo porque
seguian teniendo picaporte. Porque al ser parte del Movimiento por la
Paz tenian un estatus diferente al de cualquier victima suelta y eso,
ya en las organizaciones, empodera. Y la organizacion del Movimiento
por la Paz, que habia logrado sentarse con el presidente empoderaba
mas, incluso mas que las otras. Aun entre todos estos hay privilegios
distintos. Pero bueno, es parte de los procesos de empoderamiento
social. (23)


Algunos indicadores de la adquisicion de agencia que encontramos en las leyes son los siguientes. Respecto a las personas desaparecidas, en 2015 un colectivo integrado por familiares de personas desaparecidas, organizaciones de la sociedad civil y por academicas y academicos especialistas en derechos humanos redactaron el documento Elementos esenciales para la elaboracion de la Ley General sobre Personas Desaparecidas en Mexico (AA. VV., 2015) con el fin de que dicha ley respondiera a la realidad de las victimas y se respeten en el texto y en las practicas las obligaciones contraidas en virtud de la Convencion Internacional para la Proteccion de Todas las Personas Contra las Desapariciones Forzadas y la Convencion Interamericana sobre Desaparicion Forzada de Personas y otros instrumentos en materia de derechos humanos (AA. VV., 2015: 4). Su objetivo era que la ley permitiera resolver el problema de manera integral (con enfoque juridico, forense y psicosocial), concentrara su atencion en la busqueda con vida de las personas desaparecidas y atendiera de manera integral a sus familiares (AA. VV., 2015: 7).

Una particularidad de esta iniciativa es que incluye la tipificacion de la desaparicion de personas causada por particulares. Como hemos mencionado, la omision en las leyes de este fenomeno hasta ahora ha permitido la impunidad a perpetradores estatales y no estatales, o bien que crimenes de este tipo se tipifiquen como delitos que ameritan penas mas leves.

Asimismo, para acabar con la impunidad, los defensores de los derechos humanos buscan que las leyes establezcan penas que disuadan a los perpetradores de reincidir, pero ademas, que las politicas publicas incorporen un enfoque de derechos humanos. (24) Los entrevistados, con base en su experiencia y en las de las victimas, coinciden en que la Ley General de Victimas no responde a estas aspiraciones y es insuficiente para atender el problema:
La Ley tiene un estandar alto pero ya en la implementacion es donde
estamos viendo algunas fallas. Y la critica eterna es: muchos recursos
para tan pocos resultados y para tan poco acompanamiento de las
victimas; porque se queda otra vez en una estructura [institucional]
muy grande que no avanza tanto y no esta a favor de las victimas. Hay
un desfase entre la realidad y el marco normativo. (25)


Por ello trataron de subsanar, en la medida de lo posible, algunas de las limitaciones de dicha ley en su propuesta: "Elementos esenciales para la elaboracion de la Ley General sobre Personas Desaparecidas en Mexico" (AA. VV., 2015), que presentan, en si mismo, como una iniciativa de ley.

Otro indicador de adquisicion de agencia y de ejercicio de la misma es el derecho de las victimas a participar en los procesos de busqueda y de investigacion de manera conjunta con el Estado, quien debera facilitar el apoyo y colaboracion de la sociedad civil, sector privado y grupos o colectivos de victimas. Se trata del derecho a la "participacion conjunta" (Ley General de Victimas, 2013: 5). Este derecho tambien contribuye a transparentar los procesos y a poner controles al Estado. En casos de violaciones graves a los derechos humanos, las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de victimas pueden solicitar la intervencion de expertos independientes para que revisen los procesos y emitan recomendaciones (Art. 12 inciso XIII).

La manera como la Ley General de Victimas trata el derecho a conocer la verdad y la memoria historica involucra y responsabiliza a la sociedad en su conjunto; se establece como un derecho y una obligacion individual (Articulo 20) y colectiva, pues otorga a las organizaciones de la sociedad civil el derecho a participar en la busqueda de la verdad y obliga al Estado a darles las garantias para que lo hagan de manera libre e independiente y a conocer los resultados que arrojen sus investigaciones (Articulo 23). Esto se opone al poder desestructurante de las violencias y contribuye al fortalecimiento del tejido social, premisa del modelo de seguridad que las organizaciones proponen. Tambien establece el derecho "al debate sobre la historia oficial donde las victimas de esas violaciones [a los derechos humanos] puedan ser reconocidas y escuchadas" (Articulo 22 inciso III).

7. Los oponentes: las comisiones nacionales y estatales de derechos humanos

El campo de los derechos humanos es un terreno en disputa y mientras las organizaciones independientes recurren al lenguaje de los derechos humanos en un sentido emancipador, los organismos publicos lo hacen en el sentido opuesto. Esto se explica por la falta de independencia de los titulares de las comisiones respecto a los Gobiernos, su falta de experiencia y desconocimiento en la materia ademas de la falta de voluntad politica. Nuestros entrevistados coinciden en que algunas comisiones estatales operaron con autonomia de los Gobiernos cuando sus titulares provenian de organizaciones y movimientos de defensores de los derechos humanos: Fue el caso de las comisiones de Sinaloa, Jalisco, Queretaro, el Distrito Federal y Guerrero en los primeros anos del 2000, pero gradualmente los legisladores fueron impidiendo el acceso a personas con esta trayectoria y favoreciendo a personas sin experiencia en la materia o afines a los Gobiernos. (26) Es decir, los organismos publicos de defensa de los derechos humanos operan bajo una logica personal, no institucional. Por ello, de acuerdo con nuestros entrevistados, no son un referente para las victimas y operan mas como obstaculizadores que como coadyuvantes en los procesos de acompanamiento a las victimas que realizan las organizaciones civiles.

La Comision Nacional de Derechos Humanos se creo en 1992 y, desde entonces, los casos de violaciones no solo han aumentado, sino que los hechos victimizantes ocurren en escenarios cada vez mas complejos en los que incluso las victimas y sus familiares han demostrado mayor eficiencia en las investigaciones y en la busqueda de verdad y justicia.

Es significativo, por ejemplo, que en la elaboracion del Indice Global de Impunidad en Mexico, no se incluyeran las estadisticas sobre violaciones graves de derechos humanos proporcionadas por las comisiones estatales de derechos humanos porque no se les considera confiables. Los autores de dicho indice atribuyen esta deficiencia a la falta de autonomia de las comisiones respecto a los Gobiernos (Le Clercq y Rodriguez, 2016). En este contexto, la participacion de las organizaciones civiles en los procesos legislativos y en la configuracion de las instituciones que las implementan introduce una diferencia notable. Por ejemplo, han hecho efectivo el caracter progresivo de los derechos humanos.

8. Reflexiones finales

En este documento, hemos presentado indicadores de la incidencia que estan logrando las organizaciones civiles y las victimas organizadas para cambiar las representaciones sociales de los escenarios complejos en los que actualmente ocurren los hechos victimizantes y de las victimas. En estas representaciones las victimas han transitado de su condicion de seres inermes a sujetos politicos, y las violencias pasan del terreno de lo inefable a ser reconocidas como delitos tipificados que pueden ser nombrados con el lenguaje ordinario y el juridico, abriendo la posibilidad de que los perpetradores reciban las sanciones debidas y las victimas puedan exigir justicia: verdad, reparacion, garantias de no repeticion y derecho a la memoria, preservando su identidad y su dignidad humana.

Y aunque actualmente todos los grandes logros a los que nos hemos referido en este documento parecen insuficientes para romper el continuum de violencia y ofrecer soluciones a esta compleja problematica, seran de gran utilidad para disenar la hoja de ruta para la justicia transicional. De hecho, la incidencia que han logrado las victimas organizadas y las organizaciones civiles que las acompanan hasta ahora ha contribuido a transformar la accion publica, los imaginarios sociales y, como decia Alvarez Icaza en su momento, ha demostrado que se puede organizar el mundo de otra manera. Esta incidencia tiene un impacto simbolico en las dos dimensiones a las que se refiere Ortega (2008: 51): "La manera en que el pasado (el acontecimiento) estructura el presente y los modos en que el presente se disputa ferozmente los significados y legados del acontecimiento".

Ademas, considerando que las manifestaciones actuales de las violencias tienen profundas raices historico-culturales, la impronta de las organizaciones en las leyes y las politicas publicas que de ellas deriven contribuiria a contrarrestar algunas expresiones de incapacidad social de sentir duelo por las victimas, que el "horrorismo" y la metanarrativa en la que se sustenta la politica de "combate al crimen organizado" han provocado.

Con todo, sigue siendo pertinente la interpelacion de Julian Le Baron, victima participante en el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad:
"Tenemos que dejar de preguntarnos donde estan las instituciones o
donde estan las autoridades, porque la pregunta es donde estamos
nosotros, los ciudadanos, que permitimos que todo esto pase" (Azaola,
2012: 169).


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Laura Loeza Reyes (1)

Recibido: 29-06-2018/ Aceptado: 11-03-2019

Como citar: Loeza Reyes, L. (2019): "Violencia criminal, desempeno institucional y respuesta de la sociedad organizada en Mexico", Politica y Sociedad, 56(1), pp. 69-86.

(1) Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM (Mexico). E-mail: loezar@unam.mx

(2) Ademas de ofrecer definiciones precisas en sus iniciativas de ley, las organizaciones han establecido entre los principios generales de su iniciativa de Ley General sobre Personas Desaparecidas en Mexico, que estas se redacten "en un lenguaje sencillo y accesible para que se convierta en un instrumento efectivo para los familiares de las personas desaparecidas" (AA. VV., 2015).

(3) Las entrevistas se aplicaron a directivos de la Asociacion de Familiares de Detenidos, Desaparecidos y Victimas de Violaciones a los Derechos Humanos; Servicios y Asesoria para la Paz, Serapas; la Liga Mexicana por la Defensa de los Derechos Humanos, Limedh; el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria; el Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia; el Centro de Colaboracion Civica, A. C.; el Centro Nacional de Comunicacion Social, Cencos y la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, en Ciudad de Mexico entre noviembre de 2015 y enero de 2016.

(4) Fragmento de la entrevista publicada en Azaola (2012: 169).

(5) Entrevista con Alberto Solis. Director de Serapaz. Ciudad de Mexico, 27 de noviembre de 2015.

(6) Entrevista con Alberto Solis. Director de Serapaz. Ciudad de Mexico, 27 de noviembre de 2015.

(7) No es objetivo de este articulo analizar la estructura ni el funcionamiento de estos instrumentos. Hare referencia a ellos cuando la argumentacion lo amerite.

(8) Con la alternancia politica en el Gobierno federal en 2000, en buena medida como resultado de presiones de la comunidad internacional, el Gobierno mexicano reconocio la necesidad de respetar y promover el respeto a los derechos humanos como una condicion para la consolidacion de la democracia. Asi se creo la Subsecretaria de Derechos Humanos y Democracia de la Cancilleria. El entonces presidente de la Republica, Vicente Fox, elimino la ley que regulaba la actividad de los observadores internacionales de derechos humanos, que habia aplicado su antecesor Ernesto Zedillo. En 2002 se instalo en Mexico la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas y en el 2003 se elaboro el Programa Nacional de Derechos Humanos (Saltalamacchia y Covarrubias, 2011), citado en (Lopez e Hincapie, 2015: 214).

(9) Se trata de la Ley para la Proteccion de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Publicada el 25 de junio de 2012 en el Diario Oficial de la Federacion.

(10) Ultima reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacion el 3 de enero de 2017.

(11) Entrevista con Carlos Ventura, Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria. Ciudad de Mexico, 1[grados] de diciembre de 2015.

(12) Entrevista con Alberto Solis, director de Serapaz. Ciudad de Mexico, 27 de noviembre de 2015.

(13) Ibid. En esto coincide el conjunto de los entrevistados.

(14) Entrevista con Omar Rabago, director de Cencos. Ciudad de Mexico, 7 de enero de 2016.

(15) Entrevista con Silvia Aguilera, directora del Centro de Colaboracion Civica, A.C. Ciudad de Mexico, 7 de diciembre de 2015.

(16) Se trata de un periodo de la historia politica mexicana que coincide con las dictaduras en el Cono Sur, durante el cual el Estado mexicano reprimio brutalmente a los sectores organizados que demandaban la democratizacion del regimen, y que dejo un saldo de incontables victimas de desaparicion forzada y otros crimenes que hasta ahora no han recibido la justicia debida ni el derecho a la identificacion, la reparacion y la memoria.

(17) La Secretaria de Gobernacion, por ejemplo, en su propuesta de ley utilizo el termino "personas no localizadas" para referirse a las victimas de desaparicion forzada. La ONG inglesa Articulo 19 (2017) ilustra esta situacion con el caso de la periodista Regina Martinez del semanario Proceso, el unico dedicado al periodismo de investigacion en Mexico, que fue asesinada en 2012. La linea de investigacion ha sido una supuesta relacion amorosa (Garcia, 2017: 8).

(18) En razon de su edad, genero, preferencia u orientacion sexual, etnia y otros. Entre los mas vulnerables senalan a las personas defensoras de los derechos humanos y los periodistas, asi como a las personas en situacion de desplazamiento interno.

(19) Ademas de las deficiencias de las estadisticas oficiales por omision y por falta de calificacion de los funcionarios publicos, se sabe que la mayoria de las victimas del delito y de violaciones a los derechos humanos no denuncian los hechos por temor y/o por falta de credibilidad en las instituciones.

(20) Un ejemplo de ello es el desollamiento del rostro que sufrio Julio Cesar Mondragon, uno de los estudiantes asesinados de la Escuela Normal de Ayotzinapa.

(21) Citado por Gatti (2011: 102).

(22) El Comite Cerezo, A. C., por ejemplo, esta conformado por 30 colectivos de familiares de desaparecidos de 26 de los 32 estados de la Republica y mas de 20 organizaciones que los acompanan. Otro referente de la adquisicion de agencia de las victimas es el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en Mexico, que articula a 70 organizaciones y movimientos de victimas de diferentes estados de la Republica, muchas de ellas participaron en el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad y cuando este se desarticulo permanecieron articuladas en este nuevo movimiento mas consolidado y fortalecido. Entrevista con Alberto Solis, director de Serapaz. Ciudad de Mexico, 27 de noviembre de 2015.

(23) Entrevista con Alberto Solis, director de Serapaz. Ciudad de Mexico, 27 de noviembre de 2015.

(24) Proponen que incluyan como minimo los siguientes elementos: empoderamiento, participacion activa de los familiares, perspectiva de genero, enfoque diferencial, igualdad y no discriminacion, intergubernamentabilidad, maximo uso de recursos posibles, caracter reparador y accion sin danos (AA. VV., 2015: 63).

(25) Entrevista con Omar Rabago, director de Cencos. Ciudad de Mexico, 7 de enero de 2016.

(26) Entrevista con Edgar Cortes, director del Instituto de Derechos Humanos y Democracia. Ciudad de Mexico, 3 de diciembre de 2015.

https://dx.doi.org/10.5209/poso.60793
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Title Annotation:MONOGRAFIA
Author:Reyes, Laura Loeza
Publication:Politica y Sociedad
Date:Jan 1, 2019
Words:9823
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