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Un avance transformador: la ampliacion del aeropuerto internacional Jorge Chavez y el reasentamiento del asentamiento humano <>, Callao.

A las familias del asentamiento humano El Ayllu, para que su historia sea conocida por mas personas y todos podamos aprender de ella.

Transformative advancement: The expansion of the Jorge Chavez international airport and the resettlement of the <<El Ayllu>> population

Un avance transformador: la ampliacion del aeropuerto internacional Jorge Chavez y el reasentamiento del asentamiento humano <<el ayllu>>, callao

1. INTRODUCCION

El asentamiento humano - AH <<El Ayllu>> se encontraba a escasos metros del muro que bordea el aeropuerto internacional Jorge Chavez - AIJCH en el Callao. Alrededor de sus chacras verdes, arboles frondosos y coloridas casas, los ninos jugaban imaginando canchas y arcos sobre la tierra. De lejos los adultos se encargaban de cargar las hortalizas a los camiones antes de dirigirse a los mercados y de preparar el proximo almuerzo mientras charlaban sobre las buenas (y malas) nuevas. Por muchas decadas la vida transcurrio tranquila, a pesar de las muchas necesidades y con el sonido retumbante de los aviones como trasfondo en sus incesantes despegues o aterrizajes.

Una manana, un grupo de policias irrumpio el silencio de la calle donde nos encontrabamos a punto de comenzar una entrevista1. Era finales de 2012, y tras la instalacion de la oficina del Ministerio de Transportes y Comunicaciones - MTC en <<El Ayllu>>, aparecieron pequenos batallones en el pueblo. Esta presencia llamaba la atencion de las familias quienes recordaban la epoca en la que el AH albergo una comisaria. Esta fue desinstalada al poco tiempo porque en <<El Ayllu>> se <<mosqueaban los policias>> sin mucho que hacer. Sin embargo, los nuevos visitantes tenian mucho trabajo. Con el fin de evitar que familias de los AH cercanos invadiesen los terrenos eriazos de <<El Ayllu>>, salian todas las mananas a patrullar las cientos de hectareas que bordeaban al AH, ahora terreno del MTC. En ese momento, los policias pasaron abruptamente por nuestra calle marcando un paso firme y acelerado. Mientras los dejabamos pasar, la senora con quien estabamos los vio irse y nos dijo: <<El Estado es como una cajita: uno no sabe lo que va a salir de ahi>>. Se despidio luego cordialmente de nosotros para continuar con su rutina. Una rutina que la contenia en un contexto incierto por no saber aun donde viviria, con la unica certeza de que pronto ya no seguiria ahi.

El reasentamiento de <<El Ayllu>> realizado por el MTC a causa de la ampliacion del AIJCH es un caso util para analizar lo que llamamos el <<avance transformador>> de los Estados sobre sus territorios. Este avance puede ser entendido como la accion categorica de un Estado para definir un uso particular y distinto del territorio. La transformacion sucede cuando dicho Estado implementa proyectos de interes publico para desarrollar una actividad economica, productiva o de gestion social distinta de la existente.

El avance transformador implica la ejecucion de proyectos de infraestructura. Dichos proyectos pueden pertenecer a diferentes industrias: agricolas, ganaderas, minero-energeticas, vivienda, comunicaciones, entre otras. Los proyectos mencionados pueden tener caracter tanto publico como privado (2). En su implementacion, el Estado cambia la configuracion fisica del entorno y su uso social (3). En nuestro caso, la ampliacion del AIJCH no solo es un proyecto de infraestructura, sino que adicionalmente es de gran envergadura. Por tal motivo, la realizacion del proyecto ha motivado un fuerte interes publico.

La meta de la transformacion del territorio promovida por el Estado es generar mayor desarrollo para el conjunto de la poblacion. Si bien la implementacion de proyectos de infraestructura muchas veces se traduce en importantes ganancias macroeconomicas (como las rentas que el Estado peruano obtiene por las concesiones mineras), el impacto en las zonas que albergan tales proyectos puede ser cualitativamente opuesto. Paradojicamente, la implementacion de proyectos de infraestructura produce impactos sociales sistematicos en las localidades. Con esto, el conjunto de la poblacion puede obtener beneficios en tanto el Estado se enriquece; sin embargo, no pocas veces este resultado implica impactos en grupos minoritarios de la poblacion.

Un ejemplo de los costos sociales en las localidades por los procesos de transformacion es la reubicacion forzada de la poblacion que habitaba la zona destinada a los proyectos de infraestructura (Price, 2009). En el mundo, los mencionados procesos de reubicacion forzada se traducen en el empobrecimiento de las personas afectadas por el proyecto (Price, 2009). Este fenomeno se reproduce aun cuando los mencionados procesos se configuran siguiendo normas internacionales para aminorar impactos sociales. Los reasentamientos son procesos normados de reubicacion forzada, los cuales tienen como fin igualar o mejorar las condiciones de vida de la poblacion anteriores al proyecto (4). En nuestro caso, el MTC tuvo por encargo reasentar a la poblacion del AH <<El Ayllu>>. Esta tarea, sin embargo, no era en lo absoluto sencilla: los reasentamientos implican procesos complejos de gestion social por la entidad encargada del reasentamiento, que no suele estar capacitada para implementarlo (Cernea, 1999). Los resultados de la reubicacion forzada de las mas de cuatrocientas familias de <<El Ayllu>> responden al patron global de impacto en el ambito local, a pesar de haberse disenado bajo los criterios de un reasentamiento.

Para el caso del Peru, el avance transformador ha ido de la mano con la poca capacidad de control del Estado sobre los proyectos de caracter privado. Esta falta de capacidad se ha traducido muchas veces en impactos sociales, pues la fiscalizacion ambiental y social no es sistematica. Como respuesta, durante los ultimos diez anos la sociedad civil en el Peru ha realizado cientos de protestas contenciosas para criticar el avance transformador. Hasta ahora en las ciencias sociales peruanas el enfoque sobre los mencionados procesos de transformacion ha radicado en el analisis de casos en torno a las industrias extractivas y la aparicion de conflictos socioambientales que logran detener los proyectos. Sin embargo, poco se analiza el resto de los casos exitosos de implementacion de tales proyectos, sin que ello se traduzca en conflictos socioambientales. Es decir, aquellos casos que no hacen <<ruido>> y aparentan aceptacion de los afectados y la opinion publica. Mas aun, para el contexto peruano, no suelen estudiarse procesos de transformacion territorial donde el Estado juega un rol ejecutor y no fiscalizador. Nuestro caso es relevante, pues habla de un conflicto <<invisible>>, donde el Estado tuvo un rol <<ejecutor>> en la transformacion del territorio.

En el presente articulo nos enfocamos en los procesos politicos que caracterizaron la relacion entre la poblacion del AH y los funcionarios del MTC para buscar comprender como, a pesar de generarse tales impactos sociales en la localidad, el avance transformador de los Estados continua siendo exitoso. Para ello, argumentamos que en el caso de <<El Ayllu>> el Estado logro establecer una <<presencia ambigua>>. Por presencia ambigua entendemos la relacion de construccion de sentido que un Estado de pocas capacidades institucionales establece con una poblacion para legitimar la implementacion de una politica publica que puede producir impactos sociales. Como desarrollaremos mas adelante, si bien el Estado peruano enfrenta muchas dificultades para construir capacidades tecnicas en gestion social, consigue implementar los proyectos de infraestructura gracias a que se hace presente de manera categorica en otras dimensiones. En nuestro caso, el mecanismo que identificamos para legitimar la ampliacion del AIJCH fue el desarrollo de una imposicion simbolica en el lugar, basada en la despolitizacion de los fines del proyecto de ampliacion del AIJCH. Asi, es posible pensar que el avance transformador es exitoso en todo el mundo gracias a la invisibilizacion de los costos sociales del proyecto. Gracias a ello, los proyectos de infraestructura ganan legitimidad no solo ante la opinion publica, sino tambien ante los mismos afectados por el proceso.

Basandonos en Ferguson (1994), reconocemos la capacidad del uso del discurso del desarrollo para presentar a proyectos politicos como proyectos apoliticos, y mas aun, tecnicos. Al haber sido presentado como un proyecto que buscaba contribuir al desarrollo para el conjunto del pais, el Estado puede volver legitimas las formas esquematicas o reduccionistas de planeamiento y organizacion que son preferidas por el para abstraer la realidad (Scott, 1998). Como detallaremos mas adelante, en nuestro caso esta estrategia se grafico en el proceso de aceleracion para poder ejecutar el reasentamiento. Asi, el Estado demostro su fortaleza cuando utilizo la despolitizacion del desarrollo como mecanismo para establecer su presencia ambigua, y asi, influir en la lectura publica sobre los fines y riesgos del proyecto, legitimando su accionar.

Tras la elaboracion de un estudio de caso con elementos basados en una etnografia politica (5) de dos anos de duracion (2011-2013), pretendemos dar luces sobre el avance transformador del Estado. Con todas las limitaciones que un estudio de caso posee, tiene la fortaleza de ayudarnos a desentranar procesos y hacer visibles relaciones sociales (aqui tambien politicas) tejedoras de procesos mas complejos. Mas adelante se presentara primero el caso de la ampliacion del AIJCH y el reasentamiento del AH <<El Ayllu>>. A continuacion se analizara la debilidad estatal a traves de la aceleracion del proceso a causa de la convivencia con un legado de pocas capacidades y la falta de coordinacion interna. En la siguiente seccion se analizara la imposicion simbolica del Estado y la invisibilizacion de los costos sociales a traves del uso del discurso del desarrollo. Finalmente, el articulo concluye con una reflexion sobre el encuentro de ambas situaciones, constituyentes de lo que hemos llamado la presencia ambigua del Estado.

2. UN <<AYLLU>> JUNTO A LA PISTA

El caso del reasentamiento de la poblacion de <<El Ayllu>> posee diversas aristas y continua siendo hoy un proceso entendido por unos como un caso ejemplar de ejercicio estatal, pero por otros como un caso donde el Estado peruano actuo desorganizadamente. Para empezar a generar una opinion sobre el proceso, es necesario considerar la magnitud del proyecto de ampliacion y el perfil de la poblacion afectada por el.

El aeropuerto

El AIJCH puede considerarse el primer hub de Sudamerica y juega un rol crucial en el sector de transportes para el Peru (6). Este aeropuerto es un punto de conexion que es capaz de recibir a casi 12 millones de pasajeros por ano y de conectar 35 destinos internacionales y 18 nacionales. Gracias a ello, el AIJCH le ha transferido al Estado peruano un total de US$ 1048 millones hasta el ano 2012 (7). Esto equivale al 46% de sus ingresos brutos (8). Sin embargo, para el ano 2012 el aeropuerto ya habia superado su capacidad de pasajeros y vuelos, colocando en riesgo su posicion como el principal aeropuerto del pais y la region. Por esta razon, la ampliacion del AIJCH es un proyecto de crucial importancia para el Peru. Desde un inicio fue catalogado como de interes nacional, ya que responde a tanto un contexto de deficit de infraestructura en comunicaciones en el pais como a la fuerte demanda que existe por el optimo funcionamiento del AIJCH.

La ampliacion del AIJCH es un proyecto de infraestructura de caracter mixto. Decimos mixto pues tanto el Estado como un actor privado estuvieron encargados de su ejecucion. Tras aprobarse la ley 27329, el proyecto de ampliacion fue encargado desde el ano 2001 al concesionario Lima Airport Partners - LAP. Fueron asignadas a LAP dos tareas principales: modernizar la infraestructura del aeropuerto y construir una segunda pista de aterrizaje y un nuevo terminal de pasajeros. Con la misma ley, el MTC fue asignado como el encargado de sanear los terrenos adyacentes al aeropuerto para entregarlos a LAP. El Estado tendria hasta febrero de 2013 para hacer entrega de los terrenos. De no cumplir con ello, no solo se tendria que pagar una millonaria sancion en favor de LAP, sino que tambien se pondria en riesgo el contrato de concesion.

Para cumplir con entregar los terrenos en febrero de 2013, el MTC debia desarrollar dos tareas: expropiar los terrenos y reasentar a las poblaciones que los habitaban. Llegado enero de 2012, a un ano de la fecha limite para entregar los terrenos a LAP, si bien el MTC era dueno del 97% de los terrenos, no habia iniciado los largos procesos para reasentar a las mas de ochocientas familias habitantes de los terrenos. De ellas, cuatrocientas familias pertenecian al AH <<El Ayllu>> (9). Solo contaban, para entonces, con ciertos insumos de su perfil socioeconomico.

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<<El Ayllu>>

Desde inicios del siglo XX, <<El Ayllu>> crecio como el ultimo pueblo tradicional del Callao. Sobre lo que fuera la antigua hacienda San Agustin, se establecio un lugar de encuentro a lo largo del siglo XX de familias migrantes de diferentes partes del Peru (10). Rodeadas por mas de 500 hectareas de campos de cultivo y teniendo como unico nexo hacia la ciudad un camino de trocha de 1,5 km, las familias que conformaron el <<El Ayllu>> crecieron entre sus costumbres, historias y musica fuera de la vista del resto del Callao. Sus calles estaban relativamente organizadas por familias, y tambien por lugares de origen. Si uno pasaba por el lugar a finales de agosto, podria haber disfrutado de su fiesta patronal. Por tres dias la salsa, la cerveza (siempre Pilsen), los almuerzos con carapulcras chinchanas, el incienso, y danzas como el Atajo de Negritos o las Puyas, celebraban a Santa Rosa de Lima y a San Agustin, patronos de la <<hermandad>> local. En <<El Ayllu>> no se sufria de delincuencia y el AH gozaba de una fluida vida publica, donde se podia <<dejar la puerta abierta>>.

Sin embargo, estas caracteristicas comunales coexistian con una situacion de marginalidad: la otra cara de la realidad de estas familias era su pobreza. A pesar de los anos, ninguna de ellas era propietaria del terreno que habitaba: todas eran posesionarias. La mayoria de estas familias (88%) vivia en la zona antes del ano 2000, cuando el proyecto de ampliacion se formalizo (11). El nivel educativo era bajo, mientras que menos de la mitad de los hogares alcanzaba el sueldo minimo. En lo referente a servicios, las condiciones de salubridad del AH fueron siempre deplorables. Al ser una poblacion que en algun momento tendria que irse, dada su proximidad con el aeropuerto, ninguna entidad publica destino recursos para instalar canales de desague o agua potable (12).

El principal modo de soporte mutuo que la poblacion desarrollo a su situacion de exclusion fue el trabajo en torno a la agricultura. Si bien el censo del Organismo de Formalizacion de la Propiedadad Informal - Cofopri (13) senalaba que solo el 6% de la poblacion se declaraba como agricultor, los niveles de involucramiento de esta poblacion con la agricultura eran mas extensos: en <<El Ayllu>> existia una <<cadena productiva>> que graficaba este fenomeno.

Habia tractoristas, regadores, sembradores, fumigadores, raspadores, empaquetadores, vendedores, contadores, conductores, acomodadores y cargadores. En el trabajo de la tierra se generaba toda una cadena de trabajos menos visibles, pero existentes: la cantidad de personas involucradas superaba al simple <<agricultor>>. Por ejemplo, el trabajo de raspador podian realizarlo ninos y personas mayores. El trabajo de acomodadores solian realizarlo jovenes del lugar, asi como el de cargadores. Al no haber una formalidad que limitara estas labores, pero si amplias extensiones de campo de cultivo, varios miembros de las familias podian colaborar con los ingresos familiares. Esto genero una sensacion de bienestar compartido, configurando al AH con las caracteristicas que Remy y Voye (2006) identifican para un pueblo tradicional.

El perfil marginal de la poblacion de <<El Ayllu>> no era casualidad. Usualmente, los procesos de reasentamiento por proyectos de infraestructura suelen afectar a poblaciones en condiciones de exclusion, tanto urbana como rural (Price, 2009). Este perfil genera un mayor riesgo al empobrecimiento tras el reasentamiento: la perdida de vinculos sociales y productivos estrechamente ligados al territorio que habitaban potencializa su empobrecimiento (Price, 2009). <<El Ayllu>> no fue la excepcion a esta norma.

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Cuando la poblacion abandono por completo los terrenos que habitaron desde varias decadas anteriores a la aparicion del aeropuerto mismo, el panorama no era muy prometedor. Para ese momento, la mitad de las familias opto por adquirir una vivienda en otra zona de la ciudad, mientras que el resto abandono su hogar sin tener aun donde mudarse, pues las casas prometidas desde 2000 aun no habian sido construidas. Solo tras mas de dos anos, en abril de 2015, se les hizo entrega de las mas de doscientas casas en el distrito de San Martin de Porres. La desestructuracion de las redes de trabajo y cuidado familiar fue de la mano con iniciativas muy pobres de reinsercion laboral. Solo se conto a un miembro por familia para ser sujeto de cursos de capacitacion. Estos durarian pocos meses y estarian destinados a capacitar a las personas en algunos services y en pequenos negocios. Sin embargo, las familias no fueron sujeto de una indemnizacion o la entrega de algun bono con el cual iniciar una actividad economica diferente. Este proceso afecto a las familias mas pobres de <<El Ayllu>>, principalmente vinculadas con la agricultura. Pero la reubicacion en zonas distintas de la ciudad alejo a las personas de sus centros de trabajo y a los ninos de sus lugares de estudio. A 2015, si bien ahora las familias cuentan con una propiedad y acceso a servicios, resta conocer cuales han sido los pormenores de los impactos sociales y economicos generados.

El reasentamiento de <<El Ayllu>> no fue un proyecto menor. Se trato del primer y mas grande reasentamiento asignado al Estado peruano hasta la fecha. Hasta ese momento, la experiencia con la que el Estado peruano contaba, sobre todo para el caso del sector transportes (uno de los sectores con los mayores avances de adecuacion normativa de estandares de gestion social), era de pequenos reasentamientos de solo decenas de familias. El proyecto se volvio entonces un reto: el MTC debia crear capacidades para sacar adelante el proceso para cumplir con sus responsabilidades con la poblacion y con la empresa. Sin embargo, como desarrollaremos en la siguiente seccion, a lo largo de los doce anos de duracion del proceso, y a pesar de sus esfuerzos, el Estado no logro construir estas capacidades para evitar los mencionados impactos sociales.

3. ?REASENTAMIENTO O SANEAMIENTO?

El avance transformador del Estado sobre su territorio se implemento en nuestro caso gracias al establecimiento de lo que hemos llamado la presencia ambigua del Estado. Como se ha senalado anteriormente, hablamos de ambiguedad pues, por un lado, el Estado no posee suficientes capacidades institucionales para construir o utilizar institucionalidad para gestionar la dimension social del territorio, pero al mismo tiempo es capaz de imponer la necesidad del fin del proyecto (el interes nacional) por sobre los impactos sociales (<<costos necesarios>>). Gracias a esto, el Estado en muchos casos es exitoso en la transformacion del territorio, a pesar de producir impactos sociales en el ambito local. En lo que sigue, trabajaremos el primer aspecto, dejando la imposicion para la seccion 4.

En nuestro caso, llegado el ano 2012 el Estado peruano se enfrentaba a una serie de problemas graves para lograr sanear los terrenos antes de la fecha limite: no habia realizado el proceso de calificacion de los afectados; el total de familias no entraba en el espacio inicialmente pensado para el reasentamiento y no contaba aun con la adjudicacion del terreno mismo debido a una serie de problemas legales. Adicionalmente, de no cumplir con el plazo establecido en el contrato de concesion, se arriesgaba a pagar un monto millonario a la empresa y poner en riesgo los terminos de la concesion.

?Por que si el Estado tuvo asignado el proceso de reasentamiento desde hacia doce anos no habia desarrollado grandes avances? Nosotros argumentamos que la convivencia con un legado institucional sin experiencia en reasentamientos de gran envergadura, una sistematica descoordinacion institucional interna y la presion ejercida por la premura del tiempo para entregar los terrenos incentivaron la aceleracion del proceso de reasentamiento, principal signo de la debilidad del Estado y causante de los impactos sobre la poblacion de <<El Ayllu>>. Este resultado, sin embargo, no puede explicarse desde la respuesta simplista de una <<falta de interes>>. Todo Estado convive con legados institucionales y maneras de hacer que le son familiares y sobre las cuales responde. Como veremos, el Estado peruano es una entidad compleja compuesta por areas que se transforman en el tiempo, siendo la coordinacion entre ellas uno de sus mayores retos.

Estrategias de aceleracion

En febrero de 2012, a un ano de que se venciera el plazo para que el MTC hiciera entrega de los terrenos a LAP, se aprobo con facilidad en el Congreso la ley 29836, la cual modifico varios aspectos de la ley 27329 del ano 2000 (14). La ley 29836 solo modifico precisamente el articulo referente a las poblaciones habitantes de los terrenos adyacentes al aeropuerto. Con esta ley se agregaron dos alternativas a la unica existente desde el ano 2000, que era construir viviendas en un solo espacio para todas las familias en el distrito de San Martin de Porres (15). Ahora, con la ley 29836, tambien se realizaria (i) la adquisicion o financiacion para la adquisicion de inmuebles de programas de vivienda ya construidos, tanto del sector publico como del sector privado, y (ii) el pago de una indemnizacion asistida que debe ser utilizada unicamente para los fines del reasentamiento de la poblacion afectada. Es decir, el Estado trato de facilitar opciones que permitiesen reubicar a las familias en nuevas viviendas en el corto plazo, en lugar de tener que esperar por los terrenos de San Martin de Porres y la construccion de las cuatrocientas viviendas faltantes.

El primer resultado de la ley 29836 fue la organizacion de un proceso de calificacion sobre documentacion formal respecto de la posesion del terreno y numeros de miembros del hogar. Para decidir sobre una u otra opcion de reubicacion, el Estado necesitaba estandarizar un proceso de calificacion para decidir a que familia colocar en que opcion. Para ello, eligio usar los criterios de antiguedad de la posesion y la cantidad de personas por predio (la carga familiar) para decidir el tipo de beneficio que otorgaria, todo basado en evidencia documentaria. Este proceso no estuvo exento de problemas. En primer lugar, al ser familias que durante muchos anos vivieron en la informalidad, la tenencia de documentos (e incluso el conocimiento sobre aquellos) que certificaran estos derechos no era una situacion generalizada. Por esta razon, la poblacion se vio en la necesidad de realizar muchos tramites con diferentes actores y enfrentarse a engorrosos procesos burocraticos. Para la mayoria significo un gasto importante, pues ante la premura del tiempo y la necesidad de formalizar su situacion ante el MTC, las familias pagaron cifras altas para ser calificadas. Al mismo tiempo, muchos retrasaron este proceso porque no podian pagar los montos o no disponian del tiempo necesario para atender los procesos.

Si bien la decision de calificar a la poblacion con criterios cuantificables en razon de documentos formales facilitaba al Estado el procesamiento de los datos, genero cierta incoherencia con la realidad de las familias: se dieron varios casos donde familias que vivian desde hacia menos tiempo en <<El Ayllu>> obtuvieron un mejor monto de calificacion que otras mas antiguas (e incluso con mas carga familiar) (16). Esto promovio la envidia y rechazo de muchas familias entre si, por no considerar justa la calificacion. En muchos casos primaba mas el nivel de formalidad que otros criterios que podrian haberse utilizado para identificar quien era merecedor de un monto mayor (como la cantidad de personas por hogar en funcion de edades y tipo de trabajo). El proceso de calificacion produjo entonces frustracion y divisiones dentro de la poblacion, y muchas familias decidieron desistir de participar del proceso por considerarlo injusto.

Como segundo resultado de la modificacion de la ley 27329 por la 29836, se dedicaron los mayores esfuerzos en colocar a las familias en programas de vivienda o en financiarles inmuebles y no en el reasentamiento a los terrenos originalmente pensados en el ano 2000. En terminos de tiempo, mientras se saneaban legal y fisicamente los terrenos, la fecha limite ya se habria cumplido, en cambio el proceso de colocar a las familias en hogares ya construidos o financiarles viviendas resultaba una estrategia mas veloz para poder retirar a las familias del lugar (aunque el precio fuese el desarme de la comunidad).

De esta forma, ante la premura del tiempo, las necesidades de la poblacion de <<El Ayllu>> fueron leidas en los terminos que el Estado necesitaba para implementar el reasentamiento. Como senala un exmiembro del MTC, este proceso <<empezo planificado, pero despues, ya por la premura, empezaron a hacerse un poco mas flexibles los criterios que se habian definido inicialmente. Al final se previeron una serie de medidas ya casi de emergencia>>.

La decision de utilizar las categorias detalladas y la priorizacion de las mejores estrategias para sacar a las personas del lugar no son improvisadas: responden a una manera de accion del Estado. En la implementacion del avance transformador a traves de proyectos de infraestructura, los Estados emplean formas esquematicas de planeamiento y organizacion. Scott (1998) ha llamado a este tipo de planeamiento <<la mirada simplificadora del Estado>>. A traves de esta <<mirada>>, el Estado busca generar tipificaciones que abstraigan la informacion que le interesa sobre la sociedad (Scott, 1998), para asi poder llevar a cabo sus disenos de gestion territorial. Es decir, los Estados poseen una forma particular de mirar la realidad social. Una mirada que busca al mismo tiempo ser efectiva, pero respetando sus propios conocimientos y mecanismos internos. En el caso de <<El Ayllu>>, a causa de la mirada simplificadora las necesidades de la poblacion fueron insertadas dentro de un esquema de priorizacion donde fueron entendidas como un obstaculo antes que como una meta a alcanzar, a causa de la premura del tiempo. Ahora, ?que sucedio en los anos anteriores? ?Como asi el Estado peruano llego al punto critico de 2012? La respuesta radica en el legado institucional de pocas capacidades que el MTC heredo.

Legado institucional

Uno de los funcionarios entrevistados manifesto, de manera muy ilustrativa, las dificultades del MTC a causa del legado institucional con pocas capacidades: <<Era un tema de experiencia. No habia una hoja de ruta. No habia nada escrito, ni tiempo. Todo empezo al reves. Lo primero debio haber sido lo social>>. Este legado se manifesto en el perfil de la primera entidad encargada del reasentamiento, la destinacion de presupuestos y las caracteristicas de la ley de expropiacion.

En primer lugar, a inicios de la decada de 2000, no existia en el Peru normativa en torno a los reasentamientos ni a la evaluacion y gestion de impactos sociales en la ejecucion de proyectos de infraestructura (o como veremos, era de caracter aun muy reciente y con bajos niveles de institucionalizacion). Por ello, el primer actor asignado fue una comision que tenia un perfil basicamente politico y no de gestion social: la Comision de Alto Nivel Encargada de la Expropiacion de los Terrenos Adyacentes al AIJCH - CANETA. Los miembros de la CANETA eran basicamente ingenieros y abogados. Asi, sus primeros trabajos estuvieron orientados a realizar un levantamiento topografico de toda el area a expropiar, y calcular el precio--y los procesos--para la expropiacion. La identificacion y calificacion de los afectados y el diseno de los mecanismos de compensacion quedaron relegados. En un contexto cambiante--incluidos cambios de gobierno y gabinetes--la CANETA permanecio con pocos recursos y con un personal insuficiente para realizar el trabajo asignado.

En segundo lugar, si bien la concesion a LAP genera al Estado peruano ingresos millonarios (en el sector transportes), no fue sino hasta 2008 cuando el MTC conto con suficiente <<caja>> para empezar a gastar en la expropiacion y luego en el reasentamiento. Es decir, en los primeros ocho anos de historia de la concesion se decidio no destinar ingresos para las labores de la CANETA.

En tercer lugar, la ley de expropiaciones dificulto el proceso de expropiacion. La ley establece un plazo que el Estado tiene que cumplir para pagar el valor del terreno expropiado al dueno. Si en cuarenta dias no se realiza el pago, la propiedad regresa al ex propietario y el proceso regresa a foja cero. Adicionalmente, la ley dificulta la negociacion con los duenos de los terrenos, pues solo se valora el metro cuadrado, mas no lo que existe sobre el: la ley no obliga al Estado a calcular la infraestructura, el costo de oportunidad y el tiempo perdido para las empresas, entre otros factores. Asi, el valor que el Estado queria pagar a los duenos de los terrenos adyacentes resulto insuficiente. Esto desemboco en <<una batalla campal contra grandes estudios de abogados en tribunales>> que alargo el proceso de expropiacion hasta 2011, cuando cerraron el ano con el 97% de los terrenos expropiados.

Descoordinacion institucional

El tercer elemento que caracterizo la debilidad del Estado y que explica la aceleracion del proceso fue un contexto de descoordinacion e inestabilidad institucional que conllevo a desaprovechar las oportunidades que se tuvo para evitar los impactos sociales. A pesar de que a inicios de la decada de 2000 al interior del MTC se construyo una normatividad e institucionalidad interna relativamente avanzada en gestion social, el proceso fue desestabilizado a raiz de una serie de decisiones basadas en criterios politicos.

La figura de los reasentamientos esta pautada desde el ano 2001 gracias a la ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacion de Impacto Ambiental. Con esta ley, se crearon areas dentro de diferentes sectores del Estado que debian evaluar si los proyectos de infraestructura respetaban los parametros prestablecidos. Precisamente, el MTC ha sido uno de los pocos sectores que ha generado normativa y agencias internas orientadas a la gestion social, incluido el reasentamiento. El area mas importante dentro del MTC es la Direccion General de Asuntos Socioambientales - DGASA, creada en 2003. Para realizar su tarea de revisar todos los estudios de impacto ambiental--EIA en los proyectos del Viceministerio de Transportes, la DGASA esta compuesta--en principio--por especialistas de diferentes disciplinas, incluidas las ciencias sociales. Esta Direccion posee un poder muy grande gracias a la ley 27446, porque si no brinda su aprobacion a los EIA, el MTC no puede aprobar los proyectos.

A inicios de la decada de 2000, la DGASA desempeno un fuerte rol fiscalizador. Como afirma un ex miembro: <<La DGASA (del periodo 2004 y 2009) era una especie de oasis dentro de la dinamica normal del Estado. No es comun encontrar a gente capacitada y competente. Usualmente hay intereses politicos y clientelares>>. Contradictoriamente, la priorizacion por los temas sociales no era respaldada por otros sectores dentro del propio MTC. Al ser evaluaciones estrictas para verificar que se cumpliese con los estandares, otras areas no soportaron la continua revision de sus proyectos. Por este motivo, en el ano 2009 se decidio cambiar a sus autoridades, provocando la mayor crisis dentro de la Direccion. En este periodo, la DGASA paso de tener catorce profesionales a tan solo tres para el ano 2011. La principal razon radico en la burocratizacion de los procesos y el recorte de presupuestos para realizar estudios a profundidad. Esto desmotivo a los profesionales iniciales los cuales terminaron por renunciar. Esta disminucion dramatica de personal genero un atolladero, con una gran carga procesal para los tres especialistas que quedaron. Cada uno manejaba mas de cien proyectos al mismo tiempo.

Es precisamente en este contexto de crisis y desestructuracion que el caso del reasentamiento de la poblacion de <<El Ayllu>> fue asignado a la DGASA. Es decir, que se tuvo un marco de oportunidad entre los anos 2004 y 2009 para asignar el caso a una DGASA altamente calificada, sin embargo, el reasentamiento permanecio a cargo de la CANETA (por el legado institucional detallado anteriormente). Asi, el caso es asignado a la DGASA tardiamente, tal vez en el peor momento para la Direccion. Esta decision significo un costo organizativo alto, pues asi la DGASA fuera capaz de fiscalizar proyectos, ejecutar un reasentamiento no pertenecia a su practica institucionalizada. Para un ex miembro de la Direccion:
   Si el caso hubiera sido asignado alrededor de 2007, [la DGASA]
   jamas hubiera asumido la ejecucion del proyecto [de
   reasentamiento]. Se hubiera necesitado a una consultora y como
   Direccion monitorear. Si bien habia experiencia, no habia capacidad
   (fundamentalmente tiempo). La unica manera [para que la DGASA lo
   asumiera] hubiera sido crear un area especial con presupuesto
   independiente y personal para encargarse. No puedes utilizar a la
   gente que te ve los proyectos de todo el pais para que
   adicionalmente viera ese caso.


Asi, por falta de decision y prevision politica, el caso fue asignado a DGASA en 2011, pues como senalaba un ex funcionario del MTC, <<el reasentamiento no tuvo mucho impulso, era un tema muy sensible [...] solo cuando se agotaba el tiempo se le dio importancia>>. El resultado fue que solo se conto con un equipo amplio y especialmente contratado para el proceso de reasentamiento hacia los primeros meses de 2012, cuando restaba menos de un ano para la fecha limite de entrega de terrenos.

Conclusion de seccion

Toda institucion cambia en el tiempo, tanto por razones exogenas como por procesos internos de adaptacion (Thelen, 2003). Estos cambios estan sujetos a ciertas condiciones que permiten renegociar algunos aspectos de la institucion. El punto importante, y el enfoque de la presente seccion, ha sido identificar el proceso interno mediante el cual una institucion--en nuestro caso el MTC--se adapto o no a las demandas de los procesos de reasentamiento.

Ante una coyuntura que exigia al Estado adaptar un nuevo marco normativo, y sobre todo desarrollar capacidades para implementar un proceso de reasentamiento, el MTC tuvo que modificar elementos en su interior. Si bien se creo la DGASA y se aprobo cierta normativa propia, una serie de factores, principalmente internos, dificulto gravemente el desarrollo de capacidades en torno a la implementacion de reasentamientos: el legado inexperto, la desarticulacion interna y la presion del tiempo tuvieron por consecuencia la salida de las familias en febrero de 2013 en un contexto de incertidumbre sobre si serian capaces o no de mejorar o igualar sus condiciones de vida.

Las decisiones sobre la marcha detalladas en la seccion anterior dan cuenta de la <<debilidad>> del Estado peruano por implementar, sin impactos sociales, los proyectos de infraestructura con fines de desarrollo. En terminos de O'Donnell (1993), el Estado peruano de por si posee un grado bajo de presencia estatal, tanto funcional como territorial. Asi, no posee capacidades administrativas ni el alcance sobre su territorio para ejercer soberania. El legado institucional de pocas capacidades es signo de la reproduccion de esta debilidad, sin embargo, ?que se puede decir sobre la descoordinacion institucional?

Para problematizar la <<debilidad>> estatal, otros autores han preferido hablar mas especificamente de <<capacidad>> del Estado para senalar esta ambiguedad. Respecto de la capacidad burocratica del Estado, Dargent (2012) sugiere que esta capacidad posee dos dimensiones importantes: la autonomia y la efectividad.

Una puede estar mas o menos presente que la otra: un Estado puede ser efectivo en desarrollar sus proyectos sobre su territorio, pero puede tener menor autonomia frente al sector empresarial. Al mismo tiempo, puede existir una efectiva separacion de poderes, pero ser un Estado poco efectivo en implementar proyectos. Para comprender mejor ambas dimensiones, conviene tambien considerar al Estado no como una unidad, sino como el conjunto de sus agencias y organizaciones (Dargent, 2012). Asi, puede haber sectores dentro del Estado mas efectivos que otros, o dentro de una misma agencia, haber areas mas autonomas que otras. Al mismo tiempo, una misma area o un mismo sector puede, en el tiempo, obtener mayor o menor autonomia y convivir con mayor o menor efectividad. Este fue el caso de la DGASA en el MTC. Por un periodo largo (2004-2009) conto con un perfil altamente capacitado, pero se decidio no aprovecharlo por falta de prevision y legado institucional.

A pesar del contexto desfavorable para la culminacion del reasentamiento, lo mas importante politicamente era sacar adelante el proyecto de ampliacion. Habia por lo tanto fuertes intereses en la finalizacion del proceso de saneamiento, principalmente desde el Estado. Se decidio entonces por la aceleracion del proceso social, el cual se habia convertido hacia el ano 2012 en un impedimento (antes que en una meta) para empezar los trabajos de ampliacion del AIJCH. Esta aceleracion implico la reproduccion de la incertidumbre de la mayor parte de la poblacion, la cual abandono el terreno en febrero del 2013 sin tener aun la posibilidad de mudarse a un nuevo hogar. Sin embargo, para la opinion publica y para los politicos el proceso continuaba siendo un reasentamiento, pues no se habia cometido ninguna accion fuera del marco legal. Todo lo hecho era, pues, legitimo. Lo que resta ahora es entender como el MTC pudo sacar adelante el reasentamiento junto con todas sus deficiencias.

4. IMPOSICION SIMBOLICA Y DISCURSO DEL DESARROLLO

El exito de la estrategia de aceleracion implementada por el MTC fue posible gracias a la imposicion (y aceptacion) de una idea antes que de una politica: el desarrollo del pais como meta a alcanzar. Esta meta, no solo era tarea del MTC, sino tambien de la sociedad civil, incluida la poblacion del AH <<El Ayllu>>. Este discurso fue incorporado como estrategia de legitimacion para el proyecto de ampliacion. Su materializacion a traves de diversas formas de imposicion simbolica en la comunidad y fuera de ella jugo un papel muy importante en la invisibilizacion de los posibles impactos sociales. Gracias a ello, el MTC gano legitimidad para continuar implementando el proceso de reubicacion sin generar alarma en la opinion publica (y hasta cierto punto, en la propia poblacion). Esta capacidad de imponerse es el ultimo elemento que explica la presencia ambigua del Estado en el caso del AH <<El Ayllu>>.

La despolitizacion del discurso del desarrollo

El discurso del desarrollo es una poderosa herramienta para legitimar el avance transformador. Este discurso se ha extendido rapidamente en todo el mundo desde la decada de 1950 (Escobar, 1995) y actualmente es el sentido comun de cualquier funcionario publico (Ferguson, 1994). Su uso justifica la expansion burocratica del aparato estatal y asi el Estado gana un mayor control sobre el territorio (Ferguson, 1994). Para lograrlo, es necesaria la despolitizacion de este discurso: sus beneficios y medios se elaboran a traves de criterios tecnicos (Murray Li, 2007), promovidos desde especialistas, a traves de los cuales las consecuencias politicas de este tipo de expansion estatal son invisibles.

Parte de la fuerza de este discurso es que trasciende al Estado mismo: tambien se reproduce a traves de una comunidad mas amplia, como los organismos internacionales, otros Estados, el sector privado, la academia, entre otros (Ferguson, 1994). Asi, el discurso del desarrollo produce creencias generalizadas sobre los criterios tecnicos para identificar y dar solucion a los problemas. Estos criterios no requieren ser discutidos, invisibilizando y hasta legitimando impactos sociales y las decisiones sobre ellos. Esta imposicion discursiva, que trasciende al Estado mismo, fortalece al aparato estatal (Foucault, 1980), y despolitiza el avance transformador. Despues de todo el desarrollo, es un fin que debe ser alcanzado.

En nuestro caso, el discurso del desarrollo fue transmitido a traves de acciones de imposicion simbolica: declaraciones en medios para justificar la ampliacion a la opinion publica, la instalacion del MTC en el AH y los calificativos usados sobre la poblacion afectada son ejemplo de el. Todo esto establecio un contexto de despolitizacion del proceso e invisibilizacion de los impactos sociales, legitimando la accion del Estado.

El caso en los medios

Desde sus inicios, el proyecto de ampliacion del AIJCH fue calificado como un importante proyecto de desarrollo infraestructural. El AIJCH comenzo a ganar cada vez mas reconocimiento gracias a la obtencion de importantes premios internacionales desde el ano 2005 que lo posicionaron como el mejor aeropuerto de la region. El argumento de las autoridades para justificar el proyecto se centro en la urgencia por responder a la demanda por su ampliacion, en pro de estar a la altura de las necesidades de una economia en crecimiento.

Durante la segunda mitad del ano 2012, tras ocho meses de que se iniciara el proceso de calificacion de las familias, el ministro involucro al Ejecutivo en una campana mediatica para informar sobre los avances del proceso. En primer lugar, haciendo referencia al Plan Maestro del AIJCH al 2020, el ministro aseguro que era necesario atender a 23 millones de pasajeros (mas del doble de la capacidad para esa fecha): el promedio de pasajeros cuyos vuelos de conexion se realizan en el AIJCH crecio en 256% en los ultimos seis anos. Para lograr este objetivo, se hacia urgente la entrega de los terrenos saneados. Por ello, para el ministro, <<[...] la ampliacion es de vital importancia, pues el Jorge Chavez es la principal puerta de ingreso al pais, tanto para turistas extranjeros como gente de negocios y turistas nacionales, amen de las agroexportaciones y exportaciones en general que usan el aeropuerto para atender los mercados internacionales>> (17).

En este contexto de publicitacion de las consecuencias macroeconomicas, el presidente Humala visito las zonas de ampliacion (18). El 30 de octubre sobrevolo en un helicoptero los terrenos junto con el ministro Paredes, para luego dar una conferencia en el AIJCH. En esta ocasion, el presidente presento su conformidad con el proyecto, saludando los avances alcanzados por el MTC ya que <<la ampliacion del aeropuerto hoy dia se convierte en una necesidad nacional dado el crecimiento economico, [y] la posicion geografica del Peru, que lo convierte en un proyecto de hub internacional>> (19).

Tanto el ministro como el presidente tambien declararon en estas fechas sobre el proceso de reasentamiento. El ministro aseguro que <<se esta haciendo todo lo humanamente posible para trasladar a los posesionarios y mejorar su calidad de vida, por ello, ya hemos entregado departamentos a varias familias beneficiadas con este proceso>> (20), senalo en el Congreso de la Republica. En otras declaraciones, el presidente Humala aseguro que la liberacion y toma de areas por el MTC se venia dando dentro de un plan que tenia por fin elevar la calidad de vida y bienestar de los beneficiarios: <<Estas alternativas [de reubicacion] son de libre eleccion por cada uno de los beneficiarios debidamente identificados que les permitira acceder a mejores oportunidades de vida>> (21).

De esta manera, casi culminando el ano, el Estado promociono una imagen de avance satisfactorio y limpio del reasentamiento de la poblacion y la consecuente ampliacion del AIJCH. Sin embargo, al restar solo cinco meses para que venciera el plazo para entregar los terrenos, el ministro Paredes agregaba que <<no [habia] posibilidad de ampliar el plazo. Vamos a cumplir con lo que el contrato de concesion establece y a febrero del proximo ano, se entregaran los terrenos para la ampliacion del aeropuerto internacional Jorge Chavez>>, agregando que para culminar con el proceso de saneamiento iban a <<hacer cumplir estrictamente la ley y nos valdremos de todos los mecanismos que la ley nos da>> (incluido un desalojo, un temor muy grande en la poblacion de <<El Ayllu>>) (22).

El presidente y el ministro no fueron los unicos actores en pronunciarse. La legitimacion del proyecto tambien se plasmo en reportajes de prensa escrita y medios televisivos. Un primer ejemplo fue el reportaje emitido el dia domingo 2 de diciembre en el muy sintonizado programa Cuarto Poder. El programa genero gran expectativa en la poblacion, pues era exclusivamente sobre la situacion de <<El Ayllu>> (23). Con una duracion de aproximadamente quince minutos, los periodistas dieron cuenta de la falta de resultados del proceso y pusieron enfasis en mostrar a <<El Ayllu>> como un pueblo en inminente extincion. Se recogieron algunos reclamos de algunos pobladores, principalmente sobre las cargas familiares y como las familias no iban a poder entrar en los 60 [m.sup.2] que se pretendian construir en las nuevas viviendas de San Martin de Porres. Tambien se recogio el drama de algunas personas que no habia podido ser reconocidas en el proceso de calificacion, a pesar de declarar entre lagrimas que vivian hace mucho tiempo en el lugar. Sin embargo, los representantes del MTC no reconocieron la mayoria de estos reclamos, alegando que como MTC estaban <<dando muestras inequivocas [de] que [estaban] haciendo las cosas del modo correcto>> (declaracion del procurador). Adicionalmente, a pesar de mostrar varios de los problemas, el enfoque final del reportaje fue presentar a la poblacion de <<El Ayllu>> como los responsables por no haber colaborado en el MTC y rechazar ser sacados del lugar. El comentario final de la conductora Sol Carreno, una conocida periodista, termino por confirmar esta vision:
   Evidentemente hay casos individuales que pueden conmover, pero lo
   cierto es que en nuestra Constitucion, cuando se da una necesidad
   publica, el Estado tiene la capacidad de expropiar, pagar el
   justiprecio y darles el uso a los terrenos que el pais requiere. En
   este caso el uso que el pais requiere es evidente, es el uso del
   terreno del aeropuerto. El pais ha crecido mucho, cada vez tenemos
   un mayor intercambio comercial [.] lo cierto es que estos terrenos
   han sido pagados por el Estado y a estas personas se les han dado
   varias opciones, la opcion del dinero, se les ha dado la opcion de
   un departamento, de ir a [San Martin de Porres] donde se les
   construiria una casita. Si no quieren aceptar estas opciones, hay
   un dicho que dice <<la ley es dura, pero es la ley>>; si ya no
   quieren opciones, se va a tener que aplicar la ley [es decir, el
   desalojo].


Proceso de categorizacion

En este proceso, la poblacion tambien fue objeto de diferentes calificativos en funcion de las fases del proceso. Muchas veces fueron entendidos como invasores, luego como posesionarios, posteriormente como afectados, y finalmente como beneficiarios. El resultado de esta calificacion fue atribuir a la poblacion mas o menos derechos, lo que la posicionaba como un impedimento para el buen desarrollo del proyecto e, incluso, un costo necesario.

Un primer cambio significativo fue pasar de llamar a las familias <<asentamientos humanos>> a <<afectados>>. La ley 29836 de febrero de 2012 es un buen punto de inicio para relacionar las diferentes fases del proyecto con la calificacion que se dio a la poblacion. Si bien con la nueva ley el proceso comenzo a llamarse <<reasentamiento>>, la poblacion paso a ser entendida formalmente como afectada. Anteriormente, con la ley 27329, solo se hablaba de <<asentamiento humano>> y no de <<poblacion>>.

En una segunda fase se paso de calificarlos como <<afectados>> a <<beneficiados>>. Las autoridades empezaron a declarar que los procesos que se venian realizando eran para reubicar/reasentar a la poblacion beneficiada. Esta fase puede ser entendida como el inicio de la insercion del discurso del desarrollo no solo para el proyecto de ampliacion, sino tambien para justificar el proceso de reasentamiento mismo. Un primer momento fue cuando el ministro aparecio en los medios en junio repartiendo las viviendas para las primeras familias. El resto del ano, la prensa informo sobre los primeros beneficiados que ya habian sido colocados en programas de reinsercion laboral o que el MTC venia realizando el proceso de calificacion para los beneficiarios del reasentamiento.

Un elemento fue agregar la busqueda de la mejora de la calidad de vida de la poblacion dentro del discurso. Como se ha citado anteriormente, el ministro declaro que se estaba haciendo <<todo lo humanamente posible>> para trasladar a los posesionarios y <<mejorar su calidad de vida>>. Esto se inscribe en el proceso mencionado de insertar al reasentamiento dentro del discurso del desarrollo para justificar su ejecucion (y tambien sus resultados): al ser una poblacion marginal y pobre, el reasentamiento era una oportunidad para elevar su calidad de vida.

El cambio de afectado a beneficiado es un punto clave en la legitimidad que las acciones del MTC obtuvieron en la opinion publica. Dejar de tratar a estas familias como afectadas y empezar a hacerlo como beneficiadas significaba que el rol que el Estado jugaba dejaba de ser el de un posible afectador para pasar a ser un benefactor, sin el cual, muy probablemente, estas familias nunca hubieran sido capaces de acceder a una propiedad y a servicios basicos dignos. Las autoridades involucradas en estas declaraciones no fueron tecnicos intermedios o (solo) lideres de opinion, sino el mismo ministro de Transportes y el presidente de la Republica. Esta serie de declaraciones establecio en la opinion publica, y sobre todo en la poblacion de <<El Ayllu>>, una especie de carrera contra el tiempo donde por un lado estaba el interes nacional y por el otro un grupo minoritario de poblacion que no abandonaba el lugar. Se establecio entonces una situacion de ganancia para todas las partes involucradas: el Peru tendria un aeropuerto mas moderno y acorde a la demanda, y esta poblacion marginal elevaria su calidad de vida a traves de un proceso pautado de reasentamiento. Ante este escenario, las posibilidades de cuestionar ciertas caracteristicas del proceso que iban en contra de su aparente limpieza y efectividad eran realmente remotas.

Presencia en el lugar

La imposicion simbolica no solo se desarrollo en un nivel discursivo: tambien tuvo una expresion material a traves de la instalacion de los funcionarios del MTC en el lugar. Esta presencia se inicio formalmente con la primera asamblea que realizaron en la zona hacia marzo de 2012. En ella, los funcionarios del MTC explicaron en que consistirian los trabajos a realizar en <<El Ayllu>>, que era un reasentamiento y cuales eran las nuevas opciones que la ley 29836 contemplaba. Sin embargo, durante su exposicion dieron a entender que no todas las opciones eran igual de beneficiosas para la poblacion: el reasentamiento a San Martin de Porres, la figura original del ano 2000, era la opcion menos viable de las tres.

La inviabilidad radicaba en que el proceso del analisis social tomaria un aproximado de seis meses (finalizaria en septiembre de 2012) y la construccion de las casas en San Martin de Porres tomaria entre doce y dieciocho meses una vez culminado el estudio. Es decir, que el reasentamiento recien podria hacerse efectivo a partir de septiembre de 2013, o incluso en marzo de 2014. Esto preocupo a la poblacion, pues la fecha limite para abandonar el lugar era el 14 de febrero de 2013. Ante ello la pregunta se hacia evidente: ?en donde iban a vivir entre febrero y septiembre de 2013, o incluso inicios de 2014?

La inviabilidad tecnica de la opcion de San Martin de Porres presentada abiertamente por los funcionarios, contrastaba con la facilidad de optar por la compra de departamentos. En palabras de los ponentes del MTC, esto podria tomar solo pocos meses, y si asi lo querian, podian llevar buses los fines de semana para que quien quisiera se acercase a ver los proyectos inmobiliarios.

Presentadas asi las opciones, muchas familias empezaron a dudar por primera vez sobre si optar por ir a San Martin de Porres. El hecho de que los principales encargados del proceso les dijeran formalmente que esto seria dificil genero muchas dudas, ya que si en tantos anos el Estado no habia conseguido sacarlos del lugar, ?que les aseguraba que el MTC iba a cumplir con entregarles casas en las fechas que decian a medida que el tiempo se acortaba?

Los meses siguientes transcurrieron con la instalacion de una oficina del MTC en <<El Ayllu>>, en lo que fue anteriormente una panaderia. Para abril de 2012, el MTC habia logrado formar dentro de la DGASA a un equipo de mas de veinte personas dedicado exclusivamente a este caso. En el nuevo local y con el nuevo equipo, en un horario de lunes a viernes de ocho de la manana a cuatro de la tarde, los tecnicos del MTC se encargaron de recibir la documentacion que la poblacion tenia que presentar, mientras al mismo tiempo se les informaba sobre las opciones que existian. La calificacion era, pues, el segundo paso basico (luego del estudio socioeconomico) para realizar el reasentamiento. Si bien se busco avanzar rapidamente con la calificacion, el proceso se amplio hasta noviembre de 2012 (e incluso al ano siguiente, en algunos casos).

La instalacion en la panaderia no fue el unico modo como el MTC empezo a demostrar su presencia. Otro elemento fueron los carteles que se colocaron desde finales de 2011 en los terrenos que rodeaban a <<El Ayllu>>. Si uno avanzaba por la avenida Nestor Gambeta, podia observarlos a lo largo de la zona de ampliacion. Si se ingresaba por la trocha hacia el AH, tambien eran visibles. En ellos se leia que la zona ahora era <<propiedad>> del MTC y se prohibia el paso. Estos carteles serian luego, a finales de 2012, acompanados por letreros informativos/promotores de las opciones a elegir para ser reasentado. El mensaje de <<Peru, progreso para todos>>, hablar de <<cambios>>, <<oportunidades>>, <<promesas cumplidas>> contrastaban con la destruccion del terreno y el cada vez menor margen de tiempo para optar por alguna de las opciones.

Esta presion simbolica por tomar una opcion rapidamente tambien se vio materializada en la colocacion de diferentes carteles de empresas privadas que promovian proyectos de vivienda desde la instalacion del propio MTC. A diferencia del proyecto de San Martin de Porres, las opciones para la indemnizacion asistida y la compra de inmuebles se veian respaldadas por la invasion de propuestas que se pegaron en todo <<El Ayllu>> (mientras que para San Martin de Porres se coloco solo un cartel del MTC explicando los pasos del proceso). A esta presencia grafica se sumo la presencia de expoventas y la llegada de buses de las diferentes empresas, los cuales gratuitamente, y durante un periodo casi semanal, transportaban a quien lo deseara a visitar los proyectos inmobiliarios.

Sin embargo, ninguna accion simbolica fue tan fuerte como la decision del MTC hacia finales de 2012 de demoler las viviendas ya desocupadas por familias reubicadas. Una vez que habian sido aprobados la compra de un inmueble o el pago de la indemnizacion asistida, los funcionarios del MTC daban a las familias pocos dias para abandonar sus viviendas. Como este proceso fue gradual, las casas iban quedando abandonadas de a pocos. El Estado tomo la decision de evitar invasiones demoliendo las viviendas. Lo primero que se hacia era pintar con letras azules <<MTC>> en las fachadas, para anunciar que seria demolida. Luego, con una <<cuadrilla>> de demoledores (contratados en su mayoria del propio <<El Ayllu>>), se encargaba la destruccion el predio. El resultado de esta practica fue la convivencia de cientos de familias con calles destruidas a medias. Uno podia avanzar y encontrarse con viviendas en perfecto estado al lado de casas totalmente destruidas.

La progresiva presencia fisica del MTC en la zona transformo el otrora tranquilo y colorido pueblo de <<El Ayllu>> en una serie de desmontes y calles cada vez mas desoladas, decorada con carteles y mensajes de un futuro <<accesible>>. Era una especie de cuenta regresiva para el resto de familias que aun no optaba por una alternativa, esperando tanto conseguir mejores inmuebles, como la definicion del proyecto de San Martin de Porres. De esta forma, la presencia del Estado estuvo orientada a incentivar la toma de decision de la poblacion a medida que el tiempo se agotaba, pero lo hizo en un contexto de imposicion simbolica donde no restaba mucho espacio para la negociacion de los terminos de su salida.

Interiorizacion del discurso de desarrollo

La imposicion simbolica tiene un ultimo espacio de expresion en las opiniones de los pobladores sobre la continuidad del proceso de ampliacion durante las etapas mas criticas e inciertas de su propio reasentamiento: en ella se hace evidente la priorizacion del bienestar nacional.

Declaraciones como: <<La necesidad publica es del Estado, pero nosotros no nos estamos oponiendo. [Aunque] estamos pidiendo lo justo>> (poblador) o <<No podemos ir en contra de desarrollo, tenemos que ir a la par. Si es de interes publico, a pesar de la nostalgia, el Estado lo tiene que tomar, pero reconociendonos los derechos que nos competen>> son muestra de una aceptacion frustrante, pero aceptacion al fin. Un poblador comentaba que <<queremos el desarrollo del pais, eso si. Estamos de acuerdo con eso. Porque esta es la puerta del Peru al mundo [...]>>; sin embargo, no encontraba aun mayor respuesta a en que podria trabajar al ano siguiente, o si sus hijos podrian seguir asistiendo al colegio. En otra manifestacion, la poblacion elaboro carteles que senalaban: <<No nos oponemos al desarrollo del Peru, pero no pisoteen nuestros derechos>>, <<El pueblo no se opone a la modernizacion del pais pero si a la imposicion del MTC>>. Sin embargo, las manifestaciones publicas se redujeron a plantones frente al MTC, comportandose mas como un acompanamiento de sus dirigentes en las reuniones con el ministerio. Precisamente, declaraciones en el ano 2010 del encargado de la directiva de <<El Ayllu>>, Jose Yataco, correspondian con este discurso: <<Cuando comenzo a instalarse el aeropuerto, dio trabajo a mucha gente de la hacienda, pero desgraciadamente con el desarrollo globalizado sabemos que el aeropuerto tiene que crecer y tenemos que aceptar esto. No queremos estar en contra del desarrollo del pais. Que nos afecta es cierto, pero no hay forma de oponernos, nos resignamos, aunque siempre existe cierta melancolia>> (Jose Yataco, revista Somos, febrero de 2010).

Conclusion de seccion

La capacidad de imponerse simbolicamente para lograr que la poblacion decidiera por opciones que le eran beneficiosas al MTC, ya que le permitirian culminar el proceso de entrega de los terrenos (y ahorrarse una serie de esfuerzos propios de un reasentamiento), es el elemento que nos permite hablar de una presencia ambigua del Estado. Como se ha trabajado en la primera seccion, el MTC lidiaba con serias deficiencias en sus capacidades tecnicas para implementar el proceso, pero por otro lado, tuvo la capacidad de desarrollar estrategias (conscientes o no) de imposicion simbolica en el lugar. La imagen del proyecto y sus consecuencias gracias al discurso del desarrollo fueron despolitizadas, lo cual permitio, en terminos de Ferguson (1994) en dialogo con Scott (1998), una transformacion grafica del territorio por el Estado: lo que hasta hace poco fue el pueblo de <<El Ayllu>>, fue transformado en terrenos saneados, proximos a volverse una extension de asfalto y una infraestructura de primer nivel en la region.

5. CONCLUSIONES

La transformacion del territorio a traves de proyectos con fines de desarrollo es un proceso que produce, sistematicamente, impactos sociales en las localidades. Este avance transformador, apoyado--y a veces como en nuestro caso, ejecutado--por el Estado establece relaciones de dominacion social sobre las personas habitantes de los terrenos destinados a los proyectos. Si bien existen, de modo cada vez mas creciente, poblaciones movilizadas que consiguen negociar las condiciones de ejecucion de estos proyectos, el avance transformador ha sido en general exitoso.

La presente investigacion etnografica en torno a la ampliacion del AIJCH ha buscado identificar las caracteristicas del proceso de lo que hemos llamado la presencia ambigua del Estado: por un lado, el Estado no fue capaz de desarrollar capacidades en torno a la implementacion de reasentamientos. Esta incapacidad fue generada principalmente por factores internos, como el legado inexperto, la desarticulacion interna y la presion del tiempo. En ese contexto, el MTC opto por acelerar el proceso social, el cual se habia convertido hacia el ano 2012 en un impedimento (antes que una meta) para empezar los trabajos de ampliacion del AIJCH. Esta aceleracion se baso en la mirada simplificadora que posee el Estado, que le permite organizar la informacion requerida para alcanzar sus objetivos del modo como conoce (y puede) hacerlo.

Sin embargo, al mismo tiempo el MTC fue capaz de establecer una imposicion simbolica en el AH gracias al discurso del desarrollo. El discurso de desarrollo y su materializacion, a traves de diversas formas de imposicion simbolica en la comunidad y fuera de ella en los medios, jugaron un papel muy importante tanto en la despolitizacion del proceso de reasentamiento como en la invisibilizacion de los posibles costos sociales. Gracias a ambos resultados, se permitio que el proceso avance dentro de sus deficiencias pero al mismo tiempo ganando legitimidad publica. Este avance no genero alarma ni en la opinion publica ni en los mismos afectados, restando elementos argumentativos a la poblacion para oponerse a las irregularidades del proceso.

Desde el punto de vista del MTC, todo lo sucedido entre los anos 2000 y 2013 en torno al caso la ampliacion del AIJCH y el reasentamiento del AH <<El Ayllu>> puede considerarse como legitimo: se diseno e implemento un proceso que contemplaba la reinsercion de familias en nuevos espacios y con nuevos empleos. Desde el punto de vista de la poblacion, solo se colaboro pacificamente con las propuestas del MTC, buscando el dialogo en situaciones de diferencias. Asi, en un panorama donde todos los involucrados buscaron colaborar, ?como se explica el desarme de la comunidad y la incertidumbre por la perdida de vinculos sociales y laborales entre las familias?

Para comprender el avance transformador es necesario colocar el enfasis en los procesos de construccion de sentido, en los modos de presencia, en las contradicciones, pero tambien en las situaciones de un orden aparente, en los discursos tanto a favor como en contra, en las estrategias de colaboracion y de resistencia, en procesos no culminados, en la incertidumbre. Es en estos contextos donde se construye la complicidad no buscada, la legitimacion de la imposicion y el silencio de los afectados a traves del avance transformador.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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Gobierno y Politicas Publicas de la Pontificia Universidad Catolica del Peru. Escobar, A. (1995). Encountering Development. Princeton: Princeton University Press.

Ferguson, J. (1994). The anti-politics machine: development, depoliticization, and bureaucratic power in Lesotho. Minnesota: University of Minnesota Press.

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Scott, J. (1985). Weapons of the Weak. Everyday Forms of Peasant Resistance. New Haven, CT: Yale University Press.

Scott, J. C. (1998). Seeing like a state: How certain schemes to improve the human condition have failed. New Haven, CT: Yale University Press.

Thelen, K. (2003). How Institutions Evolve: Insights from Comparative Historical Analysis. En J. Mahoney y D. Rueschemeyer, Comparative Historical Analysis in the Social Sciences. Nueva York: Cambridge Press.

Recibido: 1 de octubre, 2014

Aceptado: 11 de junio, 2015

Lorena de la Puente Burlando *

University of Oxford, Oxford, Reino Unido

* Lorena de la Puente Burlando es licenciada en Sociologia por la Pontificia Universidad Catolica del Peru-PUCP (2013). Actualmente es estudiante en la maestria de Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Oxford, Reino Unido. Correo: lorena.delapuente@pucp.pe

(1) El acercamiento de la autora con el caso se dio gracias a un proyecto impulsado por Direccion Academica de Responsabilidad Social-DARS en la PUCP durante septiembre de 2011 y mayo de 2012. En este proyecto participaron quince estudiantes de derecho, arquitectura, geografia y sociologia, y la autora fue la encargada principal del proyecto. El resultado fue el informe <<Diagnostico social, espacial y legal del AH <<El Ayllu>>, Callao>>, devuelto a la poblacion y teniendo su registro la DARS.

(2) Estos proyectos pueden ser de caracter publico o privado (a traves de concesiones). Seguimos hablando de agencia estatal aun en el caso de proyectos privados, pues el Estado ha concedido ciertas extensiones de su territorio para desarrollar un proyecto, que es de interes nacional (del cual obtendra rentas y otros beneficios, cumpliendo un rol de fiscalizador).

(3) Encontramos ejemplos del avance transformador cuando zonas tradicionalmente agricolas se vuelven campamentos mineros, cuando bosques amazonicos son inundados para construir hidroelectricas, cuando se expanden las ciudades o cuando los valles son atravesados por caminos y carreteras.

(4) El proceso de desarraigo en este tipo de poblaciones es aun mayor por tratarse muchas veces de agricultores, o incluso poblacion indigena, que establece un vinculo de mayor dependencia con el entorno (Price, 2009).

(5) Para conocer un caso latinoamericano de investigacion basada en el uso de etnografias politicas, revisar Auyero y Swistun (2009).

(6) El AIJCH ha sido nombrado por Skytrax Research por sexto ano consecutivo como ganador del World Airport Award al mejor aeropuerto de Sudamerica (2014) y tambien ha sido reconocido por cinco anos hasta 2013 por los World Travel Awards como el aeropuerto lider de la region, ademas de ser rankeado en el mismo ano en el puesto 25 del mundo.

(7) Estamos utilizando datos hasta el ano 2012, por ser la informacion sobre la cual el Estado peruano diseno sus politicas hasta marzo de 2013.

(8) Fuente: Memoria anual 2012, www.lima-airport.com/esp/Documents/memoriaanual2012.pdf

(9) La presente investigacion trabajo solo el caso del AH <<El Ayllu>> por tratarse del AH mas antiguo y que concentraba al mayor numero de poblacion afectada. El resto, de cuatrocientas familias, se dispersaba en seis asentamientos humanos ubicados cerca de la avenida Nestor Gambeta. Estos AAHH tenian dinamicas sociales y politicas diferentes.

(10) Las familias mas antiguas llegaron desde el sur, en Ica, para trabajar los campos de una de las ultimas haciendas algodoneras a cargo de la familia Prado. Conforme avanzaban los anos, tambien llegaron migrantes desde la sierra: alli habitaron muchas familias de origen ancashino y ayacuchano, varias de las cuales llegaron durante la epoca de la violencia politica. Ya en sus ultimos anos llegaron familias desde la selva, principalmente de Loreto. Aproximadamente habia 1500 personas en el asentamiento humano. Adicionalmente, a inicios del siglo XX muchas familias de origen japones (nikkei) arribaron a la zona para trabajar la tierra. Tras la reforma agraria, muchas de ellas se hicieron propietarias de los terrenos. Si bien estas familias no formaban parte del AH, integraban el entramado social y cultural del lugar.

(11) Datos de Cofopri.

(12) Si bien no contaban con servicios basicos, si tenian una posta medica y un colegio primario.

(13) Solicitado por el MTC en el 2010.

(14) La mencionada Ley regulo el processo de expansion del AIJCH en el ano 2000.

(15) Como senala un ex funcionario del MTC: <<[Llegado 2012], la cantidad de gente que queria ir [al terreno destinado desde el ano 2000], no entraba. Antes de modificar la ley, ya se sabia que entraban solo cuatrocientas [familias]. Tenian tambien problemas de saneamiento fisico legal: no tenian habilitacion urbana [...] Con estos problemas jamas llegaban al plazo [de marzo de 2013]>>.

(16) El MTC debia asignar un monto a cada familia a traves del cual valorizar la compra del inmueble o la reubicacion a San Martin de Porres.

(17) Fuente: www.andina.com.pe/Espanol/noticia-ampliacion-aeropuerto-jorge-chavez-demandarainversion-830-millones- 434131.aspx

(18) Este hecho genero mucha expectativa en la poblacion. Las personas creian que tendrian la posibilidad de dialogar cara a cara con el presidente y contarles su situacion, sin embargo, la visita consistio en un sobrevuelo en helicoptero sobre los terrenos y no implico que el presidente Humala visitara los AAHH afectados.

(19) Fuente: http://elcomercio.pe/economia/1489763/noticia-humala-ampliacion-jorge-chavez-permitirarecibir-20-millones- pasajeros

(20) Fuente:www.andina.com.pe/Espanol/noticia-en-febrero-se-inicia-entrega-terrenos-para-construirsegunda-pista- aeropuerto-432324.aspx

(21) Fuente: www.andina.com.pe/Espanol/noticia-ampliacion-aeropuerto-jorge-chavez-demandarainversion-830-millones- 434131.aspx

(22) Fuente: www.larepublica.pe/23-11-2012/mtc-ya-tiene-el-85-de-los-terrenos-para-ampliar-elaeropuerto-jorge-chavez

(23) Fuente: Cuarto Poder-02.12.12. <<El Ayllu>>: el ultimo AAHH cerca al aeropuerto Jorge Chavez: www.youtube.com/watch?v=ffq55bC1pXs (usuario: amercanoticiaspe)
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Author:de la Puente Burlando, Lorena
Publication:Debates en Sociologia
Date:Jan 1, 2015
Words:12237
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