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Servicio desconcentrado en la republica bolivariana de Venezuela: ?autonomia o autogestion?

Deconcentrated agency in the Bolivarian Republic of Venezuela: autonomy or self-management?

Introduccion

El articulo 173 de la Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) regula expresamente la desconcentracion y el articulo 141, ejusdem, regula implicitamente el principio de desconcentracion como fundamento de la Administracion Publica.

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2014) el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001) otorgan expresamente a la desconcentracion el caracter de principio de funcionamiento y organizacion de la Administracion Publica, y la conceptuan como la transferencia de competencias de un organo superior a un organo inferior, ambos pertenecientes a la misma persona juridica, con el objetivo de cumplir las metas de la Administracion Publica, acercarse a las personas y mejorar el servicio publico prestado. Ademas, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2014), el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001) distinguen dos clases de desconcentracion, a saber: desconcentracion funcional y desconcentracion territorial.

El servicio desconcentrado, manifestacion del principio de desconcentracion y especie perteneciente al genero organo desconcentrado, segun el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2014), el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001) configura un organo creado por el Presidente de la Republica en consejo de ministros ex novo o por conversion, mediante acto juridico normativo de efectos generales y rango sublegal, con el proposito de obtener recursos propios para ser afectados a la prestacion de un servicio publico, dependiente jerarquicamente de un organo de la Administracion Publica Central Nacional.

La polemica suscitada con relacion al servicio desconcentrado en los diferentes sectores de la Republica Bolivariana de Venezuela, vale decir, el sector juridico, el sector academico, el sector politico y el sector social, encuentra su eje central en: la denominacion, el organo de creacion, las formas de creacion, el acto juridico normativo de creacion, el proposito y el control.

Constituye, pues, el objetivo general de la presente investigacion, analizar el servicio desconcentrado en la Republica Bolivariana de Venezuela.

Se pretende especificar la recepcion normativa, constitucional y legal del principio de desconcentracion; conceptuar la tesis mayoritaria del principio de desconcentracion; conceptuar la tesis minoritaria del principio de desconcentracion; exponer los aspectos concordantes entre la tesis mayoritaria y la tesis minoritaria del principio de desconcentracion; exponer el aspecto divergente entre la tesis mayoritaria y la tesis minoritaria del principio de desconcentracion; precisar la tesis minoritaria del principio de desconcentracion en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica,

2014) el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001).

Igualmente, se persigue especificar la recepcion del servicio desconcentrado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2014) el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001); comparar los aspectos denominacion, organo de creacion, formas de creacion, acto juridico normativo de creacion, proposito y control del servicio desconcentrado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2014) el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001); conceptuar el servicio desconcentrado; e, identificar los aspectos denominacion, organo de creacion, formas de creacion, acto juridico normativo de creacion, proposito y control en el Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME).

La investigacion es desarrollada conforme a la estrategia de investigacion documental, sustentada en el metodo analitico. Las fuentes para la recoleccion de informacion atienden a cinco ambitos: constitucional, legal, sublegal, doctrinal y jurisprudencial.

El ambito constitucional refiere a la Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional, 1999). El ambito legal refiere al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2014) el derogado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica de la Administracion Publica (Presidencia de la Republica, 2008) y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica (Asamblea Nacional, 2001). El ambito sublegal refiere al Reglamento Organico del ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz de 2015 (Presidente de la Republica, 2015) y el Reglamento Organico del ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia (Presidente de la Republica, 2009). El ambito doctrinal refiere a criterios y principios, tanto nacionales como foraneos, de Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. El ambito jurisprudencial refiere a sentencias pronunciadas por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional y en Sala Politicoadministrativa.

Principio de desconcentracion

El Titulo IV "Del Poder Publico", Capitulo IV "Del Poder Publico Municipal", articulo 173 de la Constitucion de la Republica Bolivariana (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) confiere rango constitucional a la desconcentracion y la circunscribe expresamente a la Administracion Publica Municipal, sin embargo, "... la interpretacion integrativa del Texto Fundamental no encuentra obstaculo alguno para su extension a la Administracion Publica estadal y nacional" (Matheus Inciarte y Tavares Duarte, 2002: 99).

El Titulo IV "Del Poder Publico", Capitulo I "De las Disposiciones Fundamentales", Seccion Segunda "De la Administracion Publica", articulo 141 de la Constitucion de la Republica Bolivariana (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) preceptua que la Administracion Publica ".se fundamenta en los principios de honestidad, participacion, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicion de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcion publica, con sometimiento pleno a ley y al derecho". El citado articulo no incluye expresamente al principio de desconcentracion. En tal sentido, se estima que la desconcentracion constituye un principio rector de la Administracion Publica implicito en los principios de eficacia y eficiencia, por cuanto estos ultimos representan el basamento de la institucionalizacion del primero, vale decir, la optimizacion de la Administracion Publica (Matheus Inciarte y Tavares Duarte, 2002).

El Titulo II "Principios y Bases del Funcionamiento y Organizacion de la Administracion Publica", articulo 31 del DRVFLOAP de 2014 reconoce expresamente a la desconcentracion el caracter de principio. El referido articulo conceptua el principio de desconcentracion y lo clasifica en desconcentracion funcional y desconcentracion territorial:

La Administracion Publica, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, podra adaptar su organizacion a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus organos superiores a sus organos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Organica (Presidencia de la Republica, 2014).

La desconcentracion de atribuciones solo podra revertirse mediante la modificacion o derogacion del instrumento juridico que le dio origen.

El articulo 32, primer aparte, del DRVFLOAP de 2014 regula la consecuencia del principio de desconcentracion tanto funcional como territorial:

"La desconcentracion, funcional o territorial, transfiere unicamente la atribucion. La persona juridica en cuyo nombre actue el organo desconcentrado sera responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribucion o el funcionamiento del servicio publico correspondiente, manteniendo la responsabilidad que corresponda a las funcionarias y funcionarios que integren el organo desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecucion de la competencia o de la gestion del servicio publico correspondiente".

En la Republica Bolivariana de Venezuela, la tesis mayoritaria (Pena Solis, 2001) conceptua el principio de desconcentracion como la formula organizativa que consiste en:

"... trasladar competencias (titularidad y ejercicio), con caracter permanente, mediante un instrumento normativo, de un organo superior a un organo inferior, pudiendo ser este del mismo nivel territorial, o mejor de la misma jurisdiccion, o de un nivel territorial inferior o de jurisdiccion territorial inferior. Debe quedar claro que ambos organos (superior y subordinado) deben ser de la misma persona juridica.con la finalidad de optimizar el funcionamiento de la Administracion."

En tal sentido, se postula la tesis minoritaria (Matheus Inciarte y Tavares Duarte, 2002; Araujo Juarez, 2007) y conceptua el principio de desconcentracion como la formula organizativa o el principio rector de organizacion administrativa que consiste en distribuir, transferir o trasladar unicamente el ejercicio de la competencia o el servicio publico, de un organo superior a un organo inferior, de identica o diferente jurisdiccion, ambos pertenecientes a la misma persona juridica, mediante un acto juridico normativo de caracter permanente, con la finalidad de optimizar el funcionamiento y la organizacion de la Administracion Publica.

La tesis mayoritaria y la tesis minoritaria sobre el principio de desconcentracion, presentan aspectos concordantes y un aspecto divergente. Los aspectos concordantes se encuentra representados por:

* Es una formula organizativa o principio rector de organizacion administrativa.

* Configura una desviacion de la competencia, ello es, una distribucion, transferencia o traslado de la competencia.

* Opera de un organo superior a un organo inferior, ubicados en identico o distinto especio geografico, pero pertenecientes a la misma persona juridica, lo cual revela la existencia de una relacion interorganica y jerarquica.

* Mediante acto juridico normativo de caracter permanente (Dromi, 1996), en otras palabras, por intermedio de un instrumento juridico normativo con vocacion de durar en el tiempo. Asi, las competencias transferidas o trasladadas no resultan susceptibles de revocacion por parte del organo superior y la unica manera que el jerarca, "... salvo por la via excepcional de la avocacion, pueda llegar a asumir nuevamente esa competencia, es mediante la modificacion de dicho instrumento normativo, o bien mediante la derogacion del mismo por otro de igual o superior rango" (Pena Solis, 2001).

* Con la finalidad de optimizar el funcionamiento y la organizacion de la Administracion Publica, al encontrarse el principio de desconcentracion implicito en los principios de eficacia y eficiencia.

El aspecto divergente entre la tesis mayoritaria y la tesis minoritaria sobre el principio de desconcentracion se encuentra representado por el contenido de la transferencia. La tesis mayoritaria (Pena Solis, 2001) defiende la transferencia de todos los atributos de la competencia y el servicio publico, verbigracia, el traslado de la titularidad y el ejercicio de la competencia y el servicio publico. La tesis minoritaria (Matheus, Inciarte y Tavares Duarte, 2002; Araujo Juarez, 2007) defiende la trasferencia solo del ejercicio de la competencia y el servicio publico.

Se estima que el DRVFLOAP de 2014 se aparta de la tesis mayoritaria y se inscribe en la tesis minoritaria. El articulo 32, primer aparte, del DRVFLOAP de 2014, al preceptuar "La desconcentracion, funcional o territorial, transfiere unicamente la atribucion", induce a suponer que el autor de la norma, el presidente de la Republica en consejo de ministros, limita el principio de desconcentracion a la transferencia o traslado del ejercicio de la competencia o del servicio publico, sin titularidad. Matheus Inciarte y Tavares Duarte (2002) senalan que el articulo 32, unico aparte, de la derogada LOAP de 2001, equivalente al articulo 32, primer aparte, del DRVFLOAP de 2014, "... aunado al encabezamiento del articulo, facilita colegir que.la desconcentracion implica transferencia solo del ejercicio, pues este es el efecto y no el antecedente de la titularidad".

El encabezado del articulo 31 de la derogada LOAP de 2001 especifica que la desconcentracion se efectua "... mediante acto normativo ...", no obstante, el encabezado del articulo 31 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el encabezado del articulo 31 del DRVFLOAP de 2014 disponen que la desconcentracion se efectua "... mediante acto administrativo ...". Este ultimo asunto se califica como una inadvertencia del presidente de la Republica en consejo de ministros, por cuanto el unico aparte del articulo 31 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el unico aparte del articulo 31 del DRVFLOAP de 2014 preven que "La desconcentracion ... solo podra revertirse mediante la modificacion o derogacion del instrumento juridico que le dio origen", y los unicos instrumentos juridicos que se modifican o derogan son los actos juridicos normativos y no los actos administrativos, pues estos se anulan o revocan.

Recepcion normativa del servicio desconcentrado

La recepcion normativa alude a la prevision en las normas del ordenamiento juridico positivo venezolano del servicio desconcentrado. Al respecto, se observa que la CRBV (Asamblea Nacional, 1999) si bien regula la desconcentracion no regula expresamente al servicio desconcentrado. El servicio desconcentrado es regulado en el Titulo IV "De la Desconcentracion y de la Descentralizacion Funcional", Capitulo I "De la Desconcentracion", articulos 92 al 97, ambos inclusive, del DRVFLOAP de 2014.

El servicio desconcentrado, tambien denominado en los articulos 94 y 95 del DRVFLOAP de 2014 servicio desconcentrado sin personalidad juridica, constituye una especie perteneciente al genero organo desconcentrado. La denominacion servicio desconcentrado sin personalidad juridica se considera redundante, puesto que el servicio desconcentrado configura un organo y todo organo carece de personalidad juridica (TSJ/SPA: 2-8-2005), por argumento a contrarium sensu del articulo 15, segundo aparte, del DRVFLOAP de 2014.

El articulo 94 del DRVFLOAP de 2014 dispone que el Presidente de la Republica en Consejo de Ministros:

"... podra crear organos con caracter de servicios desconcentrados sin personalidad juridica, u otorgar tal caracter a organos existentes en la Vicepresidencia Ejecutiva de la Republica, en las Vicepresidencias Sectoriales, en los ministerios o en las oficinas nacionales, con el proposito de obtener recursos propios para ser afectados a la prestacion de un servicio".

Solo podra otorgarse el caracter de servicio desconcentrado en aquellos casos de prestacion de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captacion de ingresos.

Los referidos servicios son organos que dependeran jerarquicamente de la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, la vicepresidenta sectorial o el vicepresidente sectorial, la ministra o ministro del Poder Popular o de la viceministra o viceministro, o de la jefa o jefe de la oficina nacional que determine el Decreto respectivo.

Esta norma se corresponde con el articulo 93 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 92 de la derogada LOAP de 2001, en los siguientes terminos:

"Articulo 93. La Presidenta o Presidente de la Republica, mediante el reglamento organico respectivo, en Consejo de Ministros, podra crear organos con caracter de servicios desconcentrados sin personalidad juridica, u otorgar tal caracter a organos existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales, con el proposito de obtener recursos propios para ser afectados a la prestacion de un servicio".

Solo podra otorgarse el caracter de servicio desconcentrado en aquellos casos de prestacion de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captacion de ingresos.

Los referidos servicios son organos que dependeran jerarquicamente de la ministra o ministro o de la viceministra o viceministro, o de la jefa o jefe de la oficina nacional que determine el respectivo reglamento organico (DRVFLOAP, 2008).

"Articulo 92. Con el proposito de obtener recursos propios producto de su gestion para ser afectados al financiamiento de un servicio publico determinado, el Presidente o Presidenta de la Republica, mediante el reglamento organico respectivo, en Consejo de Ministros, podra crear organos con caracter de servicios autonomos sin personalidad juridica, u otorgar tal caracter a organos ya existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales".

Solo podra otorgarse el caracter de servicio autonomo sin personalidad juridica en aquellos casos de prestacion de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captacion de ingresos.

Los referidos servicios son organos que dependeran jerarquicamente del ministro o ministra o del viceministro o viceministra que determine el reglamento organico, o del jefe de la oficina nacional de ser el caso (LOAP, 2001).

El estudio concatenado del articulo 94 del DRVFLOAP de 2014, el articulo 93 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 92 de la derogada LOAP de 2001 permite revelar comparaciones en cuanto a los siguientes aspectos: denominacion, organo de creacion, formas de creacion, acto juridico normativo de creacion, proposito y control.

Denominacion

Los articulos 94 y 95 del DRVFLOAP de 2014 utilizan la denominacion servicio desconcentrado sin personalidad juridica; y, los articulos 94, 96 y 97, ejusdem, utilizan la denominacion servicio desconcentrado. Los articulos 93 y 94 del derogado DRVFLOAP de 2008 utilizan la denominacion servicio desconcentrado sin personalidad juridica; y, los articulos 93 y 95, ejusdem, utilizan la denominacion servicio desconcentrado. Los articulos 92 y 93 de la derogada LOAP de 2001 utilizan la denominacion servicio autonomo sin personalidad juridica; y, el articulo 94, ejusdem, utiliza la denominacion servicio autonomo.

Este cambio de denominacion no se reduce a lo meramente formal e implica una modificacion de fondo en lo atinente a la naturaleza juridica. En efecto, tanto el articulo 96, numeral 3, del DRVFLOAP de 2014 como el articulo 95, numeral 3, del derogado DRVFLOAP de 2008 confieren al denominado servicio desconcentrado un "... grado de autogestion ...". La autogestion significa la atribucion y la obligacion de un organo del Poder Ejecutivo Nacional para intervenir en los intereses peculiares de su vida interior, en otros terminos, la autogestion equivale solo a la participacion en la toma de decisiones propias.

Ahora bien, el articulo 94 de la derogada LOAP de 2001 reconoce al servicio desconcentrado un "... grado de autonomia ...". La autonomia constituye el estado y la condicion de independencia de un organo en ciertos aspectos, dentro del principio de legalidad, significa la atribucion y la obligacion de un organo del Poder Ejecutivo Nacional "... para regir intereses peculiares de su vida interior ..." (Ossorio, 1981), en otros terminos, la autonomia equivale a la toma de decisiones propias.

Organo de creacion

El articulo 94 del DRVFLOAP de 2014, el articulo 93 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 92 de la derogada LOAP de 2001 disponen que el presidente de la Republica en consejo de ministros es el organo con competencia exclusiva y excluyente, en el ambito nacional, para crear al servicio desconcentrado u otorgar tal caracter a organos existentes.

La mencionada competencia encuentra su basamento en la potestad organizativa, conceptuada como la atribucion y la obligacion que detenta la Administracion Publica en sentido subjetivo u organico, concretamente el presidente de la Republica en consejo de ministros, para crear, modificar y suprimir organos, entes y misiones del Poder Ejecutivo Nacional, regulada en los articulos 236, numeral 20 y primer aparte, de la CRBV (Asamblea Nacional Constituyente, 1999) en concatenacion con los articulos 15 y 61 del DRVFLOAP de 2014.

Formas de creacion

El articulo 94, en concordancia con el articulo 92, del DRVFLOAP de 2014 establece que el presidente de la Republica, en consejo de ministros, puede crear servicios desconcentrados u otorgar tal caracter a organos existentes "... en la Vicepresidencia Ejecutiva de la Republica, en las Vicepresidencias Sectoriales, en los ministerios o en las oficinas nacionales ..." (Articulo 94).

El articulo 93, en concordancia con el articulo 91, del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 92, en concordancia con el articulo 90, de la derogada LOAP de 2001 establecen que el presidente de la Republica, en consejo de ministros, puede crear servicio desconcentrado sin personalidad juridica o servicio autonomo sin personalidad juridica, respectivamente, u otorgar tal caracter a organos existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales.

Se observa que el DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 regulan dos formas de creacion del servicio desconcentrado, a saber: la creacion ex novo o por vez primera y la creacion por conversion o transformacion. La diferencia estriba en que el DRVFLOAP de 2014 amplia la posibilidad de pertenencia del servicio desconcentrado a otros organos de la Administracion Publica Central Nacional.

Acto juridico normativo de creacion

El articulo 96 del DRVFLOAP de 2014 otorga al "... Decreto ..." el caracter de acto juridico normativo de creacion del servicio desconcentrado. En tanto, el articulo 95 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 94 de la derogada LOAP de 2001 otorgan tal caracter al "... reglamento organico ...".

Sobre el particular, el decreto, decreto ordinario o decreto presidencial de rango sublegal, dictado por el presidente de la Republica en consejo de ministros, configura el acto juridico normativo o no normativo, de efectos generales o particulares, producto de la funcion administrativa y, por consiguiente, dotado de fuerza, rango o valor sublegal (Dromi, 1996; Tavares Duarte y otros, 2009). Asi, el termino decretos se utiliza solo "... para denotar la forma que revisten ciertos actos emitidos por el ... presidente de la Republica en consejo de ministros, y no para calificar el contenido normativo o no normativo, la funcion de la cual emanan y el rango de dichos actos" (Tavares, Duarte y otros 2009).

El reglamento organico dictado por el presidente de la Republica en consejo de ministros configura el acto juridico normativo, de efectos generales, producto de la funcion administrativa y, por consiguiente, dotado de fuerza, rango o valor sublegal. La denominacion reglamento organico alude a su contenido, ello es, a la organizacion administrativa u ordenacion de la Administracion Publica.

El nomen iuris decreto, previsto en el DRVFLOAP de 2014, y el nomen iuris reglamento organico, previsto en el derogado DRVFLOAP de 2008 y en la derogada LOAP de 2001, son equivalentes y refieren al acto juridico normativo, dictado por el presidente de la Republica en consejo de ministros, de efectos generales, producto de la funcion administrativa y, por consiguiente, dotado de fuerza, rango o valor sublegal, orientado a la creacion del servicio desconcentrado.

Proposito

El articulo 94 del DRVFLOAP de 2014, el articulo 93 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 92 de la derogada LOAP de 2001 regulan como proposito o finalidad del servicio desconcentrado la obtencion de recursos propios para ser afectados a la prestacion de un servicio publico, pues solo podra otorgarse el caracter de servicio desconcentrado "... en aquellos casos de prestacion de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captacion de ingresos".

Los ingresos provenientes de la gestion del servicio desconcentrado "... podran ser afectados directamente de acuerdo con los fines para los cuales han sido creados. Tales ingresos solo podran ser utilizados para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines" (DRVFLOAP, 2014: articulo 95; DRVFLOAP, 2008: articulo 94; LOAP, 2001: articulo 93).

Se destaca, pues, como aspecto constante del servicio desconcentrado ".el aspecto patrimonial, especificamente la capacidad de generar recursos con ocasion de la competencia llamada a desarrollar y que le permite autofinanciarse y sostener economicamente la actividad prestacional que le es asignada ..." (Canonico, 2013). Los ingresos del servicio desconcentrado son afectados a la cobertura de sus gastos, vale decir, desarrolla "... actividades con posibilidades de autofinanciamiento ..." (Vasquez, 1982).

Control

El articulo 28 del DRVFLOAP de 2014, el articulo 28 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 28 de la derogada LOAP de 2001 preceptuan que los organos y entes de la Administracion Publica Nacional estan internamente ordenados de manera jerarquica y vinculados con arreglo a la distribucion vertical de competencias en niveles organizativos. Los organos de inferior jerarquia estan sometidos a la direccion, supervision, evaluacion y control "... de los organos superiores de la Administracion Publica con competencia en la materia respectiva".

El articulo 93 del DRVFLOAP de 2014 atribuye a: el Vicepresidente Ejecutivo, el Vicepresidente Sectorial, el Ministro, el Viceministro o el Jefe de la Oficina Nacional la competencia para ejercer el "... control jerarquico sobre los organos desconcentrados ...". En consecuencia, el servicio desconcentrado es un organo dependiente jerarquicamente de la "... Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, la vicepresidenta sectorial o el vicepresidente sectorial, la ministra o ministro del Poder Popular o de la viceministra o viceministro, o de la jefa o jefe de la oficina nacional que determine el Decreto respectivo" (DRVFLOAP, 2014: articulo 94).

Por su parte, el articulo 92 del derogado DRVFLOAP de 2008 y el articulo 90 de la derogada LOAP de 2001 atribuyen a: el ministro o el Jefe de la Oficina Nacional la competencia para ejercer el "... control jerarquico sobre los organos desconcentrados ...". En consecuencia, el servicio desconcentrado es un organo dependiente jerarquicamente del ministro, el viceministro o el Jefe de la Oficina Nacional que determine el respectivo reglamento organico (DRVFLOAP, 2008: articulo 93, ultimo aparte; LOAP, 2001: articulo 92, ultimo aparte) o decreto ordinario.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, afirma que el control de jerarquia o control jerarquico implica la subordinacion o sometimiento de un organo inferior respecto de un organo superior, por tanto:

"... solo tiene lugar en las relaciones que se producen en el interior de una misma estructura u organizacion administrativa (caracter intraorganico) integrada, por ejemplo, en un mismo ente politicoterritorial, a cuya personalidad juridica (republica, estados, municipios) se imputan o atribuyen, conforme a la teoria del organo, los efectos juridicos de las actuaciones realizadas por cualquiera de los organos que integran su Administracion Publica, siendo en este caso comun, al contemplarlo normas legales, que el superior jerarquico imparta instrucciones directas con respecto a la prestacion del servicio publico que tiene encomendado, o con la administracion de los recursos que les son asignados por las leyes de presupuesto de cara a la consecucion de los fines a los que atiende su actividad, o con la designacion, remocion, direccion y supervision del personal subalterno que labora en ella ...".

En este orden de ideas, el control jerarquico constituye la fiscalizacion o revision efectuada por un organo superior de la Administracion Publica Central Nacional sobre los actos positivos y negativos, las funciones u omisiones y la estructura de un organo inferior de la Administracion Publica Central Nacional, ambos con competencia en la misma materia y pertenecientes a la misma persona juridica. En otras palabras, el control jerarquico constituye la fiscalizacion o revision efectuada por el vicepresidente ejecutivo, el vicepresidente sectorial, el ministro, el viceministro o el Jefe de la Oficina Nacional sobre los actos positivos y negativos, las funciones u omisiones y la estructura del servicio desconcentrado respectivo. Esto permite calificar al control jerarquico ejercido sobre el servicio desconcentrado como un control administrativo, interno e interorganico.

El DRVFLOAP de 2014 amplia los organos con competencia para ejercer el control jerarquico sobre el servicio desconcentrado, con respecto al derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001, al incluir al vicepresidente ejecutivo y al vicepresidente sectorial. Tambien, el articulo 97 del DRVFLOAP de 2014 incluye como novedad la variacion de la dependencia jerarquica al disponer:

"La Presidenta o el Presidente de la Republica, en Consejo de Ministros, podra variar la dependencia jerarquica de los ... servicios desconcentrados de la Vicepresidencia de la Republica, de las vicepresidencias sectoriales, de los ministerios del Poder Popular y de las oficinas nacionales, a otro organo superior de la Administracion Publica Nacional, mediante Decreto que debera indicar el organo que ejercera el control jerarquico".

Segun el DRVFLOAP de 2014, el Presidente de la Republica, en Consejo de Ministros, mediante decreto, decreto ordinario, decreto presidencial de rango sublegal o reglamento organico, es el organo competente para crear y variar la dependencia jerarquica del servicio desconcentrado.

Concepto de servicio desconcentrado

El examen concordado de los aspectos denominacion, organo de creacion, formas de creacion, acto juridico normativo de creacion, proposito y control del servicio desconcentrado, contenidos en los articulos 92, 93, 94, 95, 96 y 97, Capitulo I "De la Desconcentracion", Titulo IV "De la Desconcentracion y de la Descentralizacion Funcional", del DRVFLOAP de 2014 facilitan conceptuar al servicio desconcentrado de la siguiente manera:

"El servicio desconcentrado es un organo o unidad administrativa, derivado del principio de desconcentracion, dotado de un grado de autogestion o nivel de participacion en la toma de decisiones presupuestarias, administrativas, financieras y de gestion, creado en el ambito nacional exclusiva y excluyentemente por el presidente de la Republica en consejo de ministros, en ejercicio de la potestad organizativa, ex novo o por vez primera y por conversion o transformacion, mediante decreto, reglamento organico o acto juridico normativo, de efectos generales, producto de la funcion administrativa, de fuerza, rango o valor sublegal, con el proposito de desarrollar actividades orientadas a la obtencion de recursos destinados a la prestacion de un servicio publico, dependiente de la vicepresidencia ejecutiva, la vicepresidencia sectorial, el ministerio, el viceministerio o la Oficina Nacional; y, por ende, sometido al control jerarquico o revision efectuada por el vicepresidente Ejecutivo, el vicepresidente sectorial, el ministro, el viceministro o el Jefe de la Oficina Nacional, respectivamente".

El referido concepto de naturaleza descriptiva del servicio desconcentrado permite identificar sus aspectos en el Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria, normado en el derogado ROMPPRIJ de 2009 y el ROMPPRIJP de 2015.

Denominacion

El articulo 66 del ROMPPRIJP de 2015 preve: "El Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria es un servicio desconcentrado ...".

El Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria "... podra utilizar, conjunta o separadamente, las siglas SAIME para todos los efectos administrativos y jurisdiccionales" (ROMPPRIJP, 2015).

Organo de creacion

El organo de creacion del Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) es el Presidente de la Republica en Consejo de Ministros, en ejercicio de la potestad organizativa contemplada en el articulo 236, numeral 20, de la CRBV (Asamblea Nacional Constituyente, 1999).

Forma de creacion

El Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) es creado por conversion o transformacion de la extinta Oficina Nacional de Identificacion y la Direccion General de Extranjeria. En efecto, el articulo 68 del derogado ROMPPRIJ de 2009 senala: "La Oficina Nacional de Identificacion y la Direccion General de Extranjeria pasa a denominarse Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria con caracter de servicio desconcentrado sin personalidad juridica ...".

Acto juridico normativo de creacion

El Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) es creado mediante acto juridico normativo, de efectos generales, producto de la funcion administrativa, de fuerza, rango o valor sublegal, denominado ROMPPRIJ de 2009.

El nombrado reglamento organico es derogado conforme a la disposicion derogatoria primera del ROMPPRIJP de 2015, el cual establece: "Se deroga el Reglamento Organico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz ... de 2009 ...".

Proposito

El Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) tiene como competencias la "... identificacion de personas, naturalizacion, nacionalidad, ciudadania, extranjeria, migracion y control de extranjeros" (Reglamento Organico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, 2015: articulo 67). Asi, el articulo 68 del Reglamento Organico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz del 2015 regula como mision del Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME):

"... brindar celeridad y funcionalidad a la identificacion ciudadana, mediante la implantacion de alta tecnologia en sus procesos, con el proposito de garantizar oportunamente el derecho a la identidad y a la seguridad juridica, asi como el ejercicio de sus atribuciones como autoridad de migracion, ademas de lograr el efectivo control de los extranjeros y extranjeras que se hallaren en el pais, en aplicacion de las politicas de identificacion, migracion y extranjeria emanadas del Ministerio del Poder Popular con competencia en esta materia".

La competencia descrita permite al Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) autofinanciarse y sostener economicamente el servicio publico a su cargo, segun lo dispone el articulo 69, numerales 1, 3 y 7, del Reglamento Organico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz del 2015:

"Articulo 69. Son ingresos del Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria:

1. Hasta un setenta y cinco por ciento (75%) de lo recaudado por concepto de contribuciones o tasas por los servicios que preste, de conformidad con la ley que rige en materia de timbre fiscal.

3. Los intereses y demas productos que resulten de la administracion de sus fondos.

7. Cualquier otro recurso que se genere por la autogestion".

Control

El Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) depende "... jerarquicamente del ministro o ministra del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz y su coordinacion sera ejercida por el viceministro o viceministra de Politica Interior y Seguridad Juridica" (Reglamento Organico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, 2015: articulo 66).

En consecuencia, corresponde a la Oficina de Auditoria Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz ejercer sobre el Servicio Administrativo de Identificacion, Migracion y Extranjeria (SAIME) el control administrativo, interno e interorganico, denominado control jerarquico (Reglamento Organico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, 2015: articulo 70).

Conclusiones

La CRBV de 1999 regula implicitamente el principio de desconcentracion como fundamento de la Administracion Publica, en tanto, el DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 regulan expresamente la desconcentracion como principio de funcionamiento y organizacion de la Administracion Publica.

La tesis mayoritaria y la tesis minoritaria sobre el principio de desconcentracion presentan aspectos concordantes: principio rector de organizacion administrativa, desviacion de la competencia, relacion interorganica y jerarquica, acto juridico normativo de caracter permanente y optimizacion del funcionamiento y organizacion de la Administracion Publica. La tesis mayoritaria y la tesis minoritaria sobre el principio de desconcentracion presentan un aspecto divergente: el contenido de la transferencia.

Se afirma que el DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica del 2001 se apartan de la tesis mayoritaria y se inscriben en la tesis minoritaria, pues su interpretacion permite colegir que el principio de desconcentracion implica transferencia del ejercicio de la competencia y el servicio publico, sin titularidad.

La CRBV de 1999 no contempla expresamente el servicio desconcentrado, a diferencia del DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001.

En tal sentido, se estima pertinente destacar que el servicio desconcentrado constituye una especie perteneciente al genero organo desconcentrado.

El estudio concatenado del DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada Ley Organica de la Administracion Publica del 2001 revelan las siguientes comparaciones sobre el servicio desconcentrado:

El DRVFLOAP de 2014 y el derogado DRVFLOAP de 2008 utilizan las denominaciones servicio desconcentrado sin personalidad juridica y servicio desconcentrado. La derogada LOAP de 2001 utiliza las denominaciones servicio autonomo sin personalidad juridica y servicio autonomo. Este cambio de denominacion implica una modificacion de fondo en lo atinente a la naturaleza juridica del servicio desconcentrado, por cuanto la autogestion equivale solo a la participacion en la toma de decisiones propias y la autonomia equivale a la toma de decisiones propias. Se aprecia, pues, que la tendencia en la organizacion administrativa venezolana es la supresion de la autonomia y su sustitucion por la autogestion.

El DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 confieren, en el ambito nacional, competencia exclusiva y excluyente al presidente de la Republica en consejo de ministros para crear al servicio desconcentrado u otorgar tal caracter a organos existentes.

El DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 preven tanto la creacion ex novo o por vez primera como la creacion por conversion o transformacion del servicio desconcentrado.

El DRVFLOAP de 2014 utiliza el nomen iuris decreto, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 utilizan el nomen iuris reglamento organico, ambas expresiones son equivalentes y refieren al acto juridico normativo orientado a la creacion del servicio desconcentrado.

El DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 regulan como proposito del servicio desconcentrado la obtencion de recursos propios para ser afectados a la prestacion de un servicio publico.

El DRVFLOAP de 2014, el derogado DRVFLOAP de 2008 y la derogada LOAP de 2001 preceptuan el control jerarquico sobre el servicio desconcentrado, entendido como un control administrativo, interno e interorganico.

Asi, el servicio desconcentrado se conceptua como un organo, derivado del principio de desconcentracion, dotado de un grado de autogestion, creado en el ambito nacional exclusiva y excluyentemente por el presidente de la Republica en consejo de ministros, en ejercicio de la potestad organizativa, ex novo y por conversion, mediante decreto o reglamento organico, con el proposito de desarrollar actividades orientadas a la obtencion de recursos destinados a la prestacion de un servicio publico, dependiente de la vicepresidencia Ejecutiva, la vicepresidencia sectorial, el ministerio, el viceministerio o la Oficina Nacional; y, por ende, sometido al control jerarquico ejercido por el vicepresidente Ejecutivo, el vicepresidente sectorial, el ministro, el viceministro o el Jefe de la Oficina Nacional, respectivamente.

Se recomienda, en una eventual modificacion del DRVFLOAP de 2014, utilizar exclusivamente la denominacion servicio desconcentrado y obviar la denominacion servicio desconcentrado sin personalidad juridica, puesto que el servicio desconcentrado configura un organo y todo organo carece de personalidad juridica.

Recibido: noviembre 2015 * Acepta do: mayo 2016

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Fabiola Tavares * y Loiralith Chirinos **

* Abogada, Mencion Summa Cum Laude. Magister Scientiarum en Ciencia Politica y Derecho Publico, Mencion Derecho Publico. Doctora en Derecho. Investigadora y docente adscrita al Instituto de Estudios Politicos y Derecho Publico "Dr. Humberto J. La Roche" (IEPDP) de la Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas de la Universidad del Zulia (LUZ). Maracaibo, Venezuela. Correo electronico: fabiolatavares2011@gmail.com.

** Abogada, Mencion Summa Cum Laude. Magister Scientiarum en Ciencia Politica y Derecho Publico, Mencion Derecho Publico. Doctora en Ciencias Juridicas. Investigadora y docente adscrita al Instituto de Estudios Politicos y Derecho Publico "Dr. Humberto J. La Roche" (IEPDP) de la Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas de la Universidad del Zulia (LUZ). Maracaibo, Venezuela. Correo electronico: loichirinos@hotmail.com.
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Author:Tavares, Fabiola; Chirinos, Loiralith
Publication:Revista Telos
Date:Sep 22, 2016
Words:7626
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