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SUPPLEMENTARY LAW NO. 140/2011 AND ENVIRONMENTAL INSPECTION: DEVELOPING THE PRINCIPLE OF THE PRIMARY LICENSER-ENFORCER/LEI COMPLEMENTAR No 140/11 E FISCALIZACAO AMBIENTAL: O DELINEAMENTO DO PRINCIPIO DO LICENCIADOR SANCIONADOR PRIMARIO.

INTRODUCAO

Nao e novidade que a Lei Complementar no 140, de 8 de dezembro de 2011 (LC 140), e fonte de inumeras discussoes doutrinarias e jurisprudenciais desde a sua promulgacao, mais de cinco anos atras, para fixar normas de cooperacao entre a Uniao, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios nas acoes administrativas decorrentes do exercicio da competencia comum relativas a protecao das paisagens naturais notaveis, a protecao do meio ambiente, ao combate a poluicao em qualquer de suas formas e a preservacao das florestas, da fauna e da flora.

Nao era de se esperar menos de um diploma normativo de tamanha relevancia, na medida em que coube a LC 140 o herculeo dever de preencher, em relacao as competencias administrativas relacionadas a protecao do meio ambiente, lacuna de mais de duas decadas deixada pelo paragrafo unico do artigo 23 da Constituicao da Republica. De fato, o exercicio da competencia administrativa comum em materia ambiental ha muito ocupa posicao de destaque dentre as questoes contemporaneas de dificil solucao no Direito brasileiro, seja sob a otica do Direito Ambiental, seja pelo prisma do Direito Administrativo.

Muito embora se esteja diante de uma discussao cuja origem esta na Constituicao, o presente artigo aborda a tematica constitucional tao somente como um pano de fundo, porquanto nao se discute que todos os entes federativos tem competencia executiva comum para atuar na defesa do meio ambiente, na forma do artigo 23, incisos III, VI e VII, da Constituicao da Republica (3). O que se pretende aqui e analisar como tais competencias deveriam ser materialmente exercidas pelos entes federativos apos a edicao da LC 140, isto e, como a prescricao constitucional deve ser interpretada para dar cumprimento aos verdadeiros designios da lei complementar e a mens legis que imbuiu sua criacao.

Afinal, a LC 140 foi editada, repita-se, com respaldo do proprio dispositivo constitucional que ela regulamenta, de modo que nao faz sentido permitir atuacoes sobrepostas de orgaos ambientais em diferentes esferas de poder, em decorrencia de uma interpretacao fria, rigida e anacronica que so faz enfraquecer a cooperacao que o paragrafo unico do artigo 23 da Constituicao buscou garantir.

Nao por outra razao o legislador constituinte originario (4) previu a necessidade de regulamentacao do exercicio das competencias administrativas comuns, uma vez que a inexistencia da referida normatizacao implicaria a atuacao desordenada e ineficiente dos entes federativos no exercicio de suas respectivas competencias.

Como sabido, a competencia administrativa comum em materia ambiental abrange precipuamente as atribuicoes de licenciamento e de fiscalizacao de atividades potencialmente ou efetivamente poluidoras. Assim, sempre foi possivel analisar a questao a partir de dois prismas distintos, que, no mais das vezes, se sobrepunham: a problematica da competencia para conduzir o licenciamento ambiental de determinada atividade e a problematica da competencia para exercer o poder-dever de fiscalizacao em relacao a determinada atividade.

No que diz respeito ao licenciamento, apesar de nao ser o foco do presente trabalho, a ausencia de uma lei complementar que regulamentasse o artigo 23 da Constituicao dava margem a estrategias e criterios variados de definicao do ente federativo competente para licenciar esta ou aquela atividade, nao sendo rara a ocorrencia de conflitos de competencia e de consequentes reflexos na esfera fiscalizatoria (5).

Tal cenario de indefinicao era campo fertil para situacoes insustentaveis sob a otica do Direito Administrativo, especialmente se considerados os principios da cooperacao, eficiencia e da seguranca juridica, tal como era o caso, por exemplo, do defasado entendimento no sentido da possibilidade de multiplos licenciamentos de uma mesma atividade, como consta, inclusive, no precedente do Superior Tribunal de Justica (6).

Com efeito, nao eram incomuns casos de processos de licenciamento que, apos transcorrerem regularmente, acabavam sendo questionados judicialmente por questoes de competencia, conforme exemplificado nas referencias jurisprudenciais indicadas, malferindo tambem os principios da seguranca juridica e da protecao a confianca legitima.

Nao ha como negar que, na seara do licenciamento, a LC 140 introduziu inovacoes de grande relevancia, notadamente a substituicao do criterio definidor da competencia licenciatoria, que passou a ser preponderantemente a localizacao da atividade, em detrimento do alcance de seus impactos ambientais, bem como a disposicao expressa sobre um unico nivel de licenciamento (7). O mesmo pode ser dito em relacao ao poder-dever de fiscalizacao ambiental.

Antes da LC 140, a atividade fiscalizadora poderia ser exercida pelos entes federativos com base em criterios que nao necessariamente prestigiavam os principios da razoabilidade ou cooperacao. Esse modus operandi, que se acredita ter origem na interpretacao de que o exercicio da competencia comum significa a sobreposicao--e nao a soma--de esforcos para um mesmo objetivo, podia acabar resultando em inseguranca juridica, alem de onerar a maquina publica, em desprestigio aos principios da cooperacao e eficiencia. De fato, como bem elucida MUKAI (2012, p. 16), no federalismo cooperativo os niveis de governo nao devem se digladiar por suas competencias, mas sim se unir, para, cada um dentro de suas atribuicoes, darem conta das necessidades dos administrados.

E exatamente nesse contexto que se insere a promulgacao da LC 140, que buscou, de uma vez por todas, por fim as discussoes sobre que ente fiscaliza o que. Em sintese, a LC 140 adota a regra geral de que o ente competente para fiscalizar determinada atividade e o ente competente para licencia-la, nos termos de seus artigos 7, inciso XIII8, (8), inciso XIII9, (9), inciso XIII (10), e 17 (11).

Infelizmente, mesmo apos a edicao da LC 140, o que se percebe e que a competencia fiscalizatoria continua sendo exercida de forma um tanto quanto desregrada, podendo ser identificadas diversas razoes para isso. A primeira delas e que, nao ha como negar, as disposicoes do artigo 17 e seus paragrafos nao sao suficientemente claras, causando confusao em qualquer tentativa de interpretacao logico-sistemica. Essa dificuldade foi rapidamente verificada na pratica, ao ponto de ter sido necessaria a edicao de uma Orientacao Juridico:
   procedimentos do licenciamento ambiental. [section] 2 A supressao
   de vegetacao decorrente de licenciamentos ambientais e autorizada
   pelo ente federativo licenciador. (...)

   Art. 7--Sao acoes administrativas da Uniao: (...) XIII--exercer o
   controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja
   atribuicao para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
   cometida a Uniao; (...)

   Art. 8--Sao acoes administrativas dos Estados: (...) XIII--exercer
   o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja
   atribuicao para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
   cometida aos Estados; (...)

   Art. 9--Sao acoes administrativas dos Municipios: (...)
   XIII--exercer o controle e fiscalizar as atividades e
   empreendimentos cuja atribuicao para licenciar ou autorizar,
   ambientalmente, for cometida ao Municipio; (...)

   Art. 17--Compete ao orgao responsavel pelo licenciamento ou
   autorizacao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade,
   lavrar auto de infracao ambiental e instaurar processo
   administrativo para a apuracao de infracoes a legislacao ambiental
   cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
   autorizada.


Normativa (OJN) pelo IBAMA8 para orientar a atuacao de seus agentes fiscalizadores. Como se vera oportunamente, no entanto, entende-se que a referida OJN nao alcancou a interpretacao mais adequada no que concerne a competencia para lavratura de autos de infracao contra empreendimentos licenciados.

A segunda razao tem origem na resistencia a ideia de que as competencias estabelecidas pelo artigo 23 da Constituicao podem ser efetivamente regulamentadas sem que isso implique limitacao as competencias de cada ente. Contudo, parece que esta resistencia poderia ser facilmente vencida com a simples leitura do paragrafo unico do artigo 23. Sim, e verdade que o artigo 23 estabelece competencias comuns para todos os entes federativos, mas tambem e verdade que este mesmo artigo 23 preve a necessidade de regulamentacao sobre como esses entes cooperarao entre si. Isso porque, o exercicio indiscriminado de tais competencias, sem um minimo de coordenacao, pode trazer mais maleficios que beneficios a execucao de seus objetivos comuns. Portanto, negar qualquer tipo de organizacao e reparticao de atribuicoes significa negar o que o proprio legislador constituinte entendeu imprescindivel, dando margem a atuacoes superpostas e, no mais das vezes, contraditorias.

A terceira razao tem relacao com o "federalismo competitivo" abordado por GUERRA (2012, p. 128), para quem, no Brasil "ao inves de se estabelecer uma cooperacao entre os entes federativos, verifica-se uma desnecessaria competicao entre os citados entes, o que produz prejuizos a todos os segmentos da sociedade".

E nesse contexto que o presente artigo busca analisar criticamente as disposicoes do artigo 17 da LC 140, para que, a luz dos principios da cooperacao, eficiencia e seguranca juridica, bem como do proprio proposito que imbuiu a edicao da LC 140, possa extrair conclusoes a respeito de como tais competencias devem ser materialmente exercidas pelos entes federativos apos a edicao da LC 140, contribuindo para uma atuacao mais regrada e menos sobreposta por parte dos orgaos ambientais brasileiros e cunhando o denominado principio do licenciador sancionador primario.

Com esse objetivo, e valendo-se de metodologia precipuamente calcada na analise bibliografica e jurisprudencial a respeito do tema, o presente trabalho introduzira breves consideracoes a respeito dos principios informadores da atuacao da Administracao Publica que sao relevantes para o desenvolvimento das discussoes a respeito do exercicio das competencias comuns pelos diversos entes federativos. Em seguida, o artigo lanca as bases para adentrar o cerne da discussao, abordando o poder de policia ambiental no Direito brasileiro, com foco em sua materializacao e na diferenciacao entre sancao administrativa e medidas acautelatorias, tao importante para o que se pretende discutir.

Somente entao o artigo avanca para o nucleo da questao, buscando tracar uma linha interpretativa da LC 140 sob a otica dos citados principios e das proprias caracteristicas do poder de policia ambiental. Com base nessa linha interpretativa, e sem deixar de considerar os entendimentos contrarios ja existentes na doutrina especializada, o artigo pretende estabelecer as diretrizes para uma atuacao mais razoavel, cooperativa e eficiente dos entes federativos no exercicio da competencia comum de fiscalizacao de atividades potencialmente poluidoras, almejando mitigar a atuacao sobreposta de orgaos ambientais.

PRINCIPIOS DA COOPERACAO, EFICIENCIA E SEGURANCA JURIDICA

Antes de se adentrar a discussao objeto do presente artigo, cabem algumas breves consideracoes a respeito de alguns dos principios informadores da atuacao da Administracao Publica no Brasil, em particular daqueles que sabidamente informaram a discussao e promulgacao da LC 140. Sem esse pano de fundo, corre-se o risco de se interpretar alguns dispositivos da norma de maneira descontextualizada ou, pior, contra o proprio proposito da regulamentacao do artigo 23 da Constituicao, como nao raramente vem ocorrendo, a nosso ver, quando se esta a tratar do exercicio da competencia comum de fiscalizacao de atividades potencialmente poluidoras.

Conforme sinaliza GRANZIERA (2010, p. 58), cooperar e agir conjuntamente, somar esforcos. Segundo a autora, o combate a degradacao do meio ambiente deve ser compartilhado entre os entes competentes para que atuem de forma ordenada, em especial para racionalizar as medidas de protecao que se fizerem necessarias. Dos comentarios de Granziera, extraem-se duas importantissimas conclusoes para a compreensao do que e a real cooperacao entre os entes federativos: os esforcos devem ser somados (e nao sobrepostos) e ordenados/racionalizados. Em breves palavras, trata-se de um dos pressupostos do federalismo dito cooperativo, em contraposicao ao "federalismo competitivo" mencionado por GUERRA (2012, p. 128) e que, nos mais das vezes, e o que acaba se observando na atuacao dos orgaos da Administracao Publica brasileira.

BIM (2016, p. 78), valendo-se da catedra de Luis Roberto Barroso e Leonardo Greco, sintetiza que o federalismo cooperativo tem em mira evitar a sobreposicao inutil e dispendiosa da atuacao dos entes estatais, implicando coordenacao entre os entes politicos e sendo pautado por uma racionalidade que visa a evitar desperdicio dos escassos recursos estatais. De fato, GRECO (1992, p. 140) e preciso ao abordar o relevante papel da cooperacao no ambito do exercicio das competencias comuns em materia ambiental:
   Dentre as competencias administrativas encontram-se, sem qualquer
   duvida, as materias de competencia comum da Uniao, dos Estados, do
   Distrito Federal e dos Municipios, enunciadas no artigo 23 da
   Constituicao, entre as quais a protecao ambiental. Mas na
   competencia comum, a propria Constituicao determina que lei
   complementar federal fixe normas para a cooperacao entre as
   diversas esferas do poder, 'tendo em vista o equilibrio do
   desenvolvimento e do bem-estar em ambito nacional' (artigo 23,
   paragrafo unico), o que evidencia que essa area de administracao
   comum nao deve estar sujeita a desperdicio de esforcos e a
   superposicao de atividades, muito menos ao entrechoque de acoes
   administrativas de orgaos entre si autonimos, mas que todos, sob a
   egide da lei, devem agir de maneira harmoniosa e cooperativa, o que
   significa, em sintese, para os poderes locais, limitar o exercicio
   de sua propria competencia em funcao de regras de interligacao e de
   coexistencia com igual competencia de outras esferas de poder
   estatal e, ate mesmo, subordinar-se a administracao organica ou
   sistemica sob o comando de um ou mais orgaos da esfera federal,
   cujo primado na definicao das diretrizes da politica nacional de
   gestao de uma determinada area decorre da maior relevancia e maior
   generalidade de que se revestem os interesses nacionais, em relacao
   aos interesses locais ou setoriais.


De outro lado, pode-se dizer, de certo modo, que a eficiencia e um dos corolarios da cooperacao. Com efeito, o fato de haver cooperacao entre os orgaos da Administracao Publica ja e um grande passo para que a maquina publica seja gerida de forma eficiente. DI PIETRO (2011, p. 84) ensina que o principio da eficiencia pode ser vislumbrado por dois aspectos: o primeiro diz respeito ao modo de atuacao do agente publico, do qual se espera o melhor desempenho possivel de suas atribuicoes, para lograr os melhores resultados. Ja o segundo tem relacao com o modo com que a Administracao Publica se organiza, estrutura e disciplina, tambem com o mesmo objetivo de alcancar os melhores resultados na prestacao do servico publico.

Neste ponto, emprestamo-nos das licoes de JUSTEN FILHO (2014, p. 92), que bem sumariza a ideia por tras da eficiencia administrativa:
   Ora, um dos aspectos essenciais do direito administrativo reside na
   vedacao ao desperdicio ou ma utilizacao dos recursos destinados a
   satisfacao de necessidades coletivas. E necessario obter o maximo
   de resultados com a menor quantidade possivel de desembolsos. Assim
   o impoe a concepcao republicana de organizacao do poder publico,
   que estabelece que todas as competencias estatais tem de ser
   exercitadas do modo mais satisfatorio possivel.


Para os fins do presente artigo, o que importa e a eficiencia enxergada pelo prisma da organizacao da Administracao Publica no que concerne a reparticao racional de tarefas, evitando-se o desperdicio de esforcos direcionados a um mesmo objetivo. Tambem aqui se faz presente a maxima do principio da cooperacao: o que se busca e a soma de esforcos, e nao a sobreposicao, que, em ultima analise, e a mais pura expressao da desorganizacao e ineficiencia administrativas.

Por fim, o principio da seguranca juridica dispensa maiores comentarios. Diante do que se pretende expor ao longo do presente trabalho, basta que se tenha em mente as duas perspectivas tracadas por CARVALHO FILHO (2014, p. 37). Para o autor, o principio da seguranca juridica pode ser enxergado tanto pela perspectiva da certeza, como pela perspectiva da estabilidade:
   Como ja foi sublinhado em estudos modernos sobre o tema, o
   principio em tela comporta dois vetores basicos quanto as
   perspectivas do cidadao. De um lado, a perspectiva da certeza, que
   indica o conhecimento seguro das normas e atividades juridicas, e,
   de outro, a perspectiva de estabilidade, mediante a qual se difunde
   a ideia de consolidacao das acoes administrativas e se oferece a
   criacao de novos mecanismos de defesa por parte do administrado,
   inclusive alguns deles, com o direito adquirido e o ato juridico
   perfeito, de uso mais constante no direito privado.


Portanto, por forca do principio da seguranca juridica, e imprescindivel que a Administracao Publica se comporte de maneira a garantir ao administrado uma minima previsibilidade de suas acoes a luz do ordenamento juridico vigente. No que concerne ao exercicio das competencias comuns de fiscalizacao na seara ambiental, nao podem simplesmente os entes federativos virtualmente ignorar as disposicoes da LC 140, na medida em que os dispositivos do diploma complementar, notadamente seu artigo 17, foram promulgados exatamente para que se garantisse uma razoavel estabilidade das relacoes juridicas entre orgaos ambientais e empreendedores.

PODER DE POLICIA AMBIENTAL E SUA MATERIALIZACAO

Como cedico, no Direito brasileiro o conceito de poder de policia administrativa encontra-se inscrito no artigo 78 do Codigo Tributario Nacional, uma vez que e o exercicio desse poder de policia que constitui um dos fatos geradores das taxas (9):
   Art. 78--Considera-se poder de policia atividade da administracao
   publica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
   liberdade, regula a pratica de ato ou abstencao de fato, em razao
   de interesse publico concernente a seguranca, a higiene, a ordem,
   aos costumes, a disciplina da producao e do mercado, ao exercicio
   de atividades economicas dependentes de concessao ou autorizacao do
   Poder Publico, a tranquilidade publica ou ao respeito a propriedade
   e aos direitos individuais ou coletivos. (10)


Nesse sentido o poder de policia e a atividade do Estado consistente em limitar o exercicio dos direitos individuais em beneficio do interesse publico, de sorte que e a partir desse poder de policia que a Administracao Publica regulamenta as leis e controla a sua aplicacao, preventivamente (por meio de ordens, notificacoes, licencas ou autorizacoes) ou repressivamente (mediante imposicao de medidas coercitivas) (DI PIETRO, 2011, p 118).

Portanto, ao contrario do que possa inicialmente parecer, o poder de policia ambiental nao contempla tao somente a atividade de fiscalizacao de atividades potencialmente poluidoras e a consequente imposicao de sancoes ou medidas acautelatorias. Contempla tambem a atribuicao de licenciar estas mesmas atividades. Tratam-se, em verdade, de atribuicoes indissociaveis, nao sendo outra a razao pela qual a LC 140 optou por adotar a sistematica de vincular o poder-dever de fiscalizacao ao ente competente para conduzir o licenciamento ambiental. De fato, como elucida MILARE (2011, p. 1133):
   O poder de policia administrativa ambiental e exercido mais
   comumente por meio de acoes fiscalizadoras, uma vez que a tutela
   administrativa do ambiente contempla medidas corretivas e
   inspectivas, entre outras. Malgrado isso, dentre os atos de policia
   em meio ambiente, o licenciamento tambem ocupa lugar de relevo, uma
   vez que as licencas sao requeridas como condicionantes para a
   pratica de atos que, nao observadas as respectivas clausulas, podem
   gerar ilicitos ou efeitos imputaveis.


Nesse sentido, MACHADO (2003, p. 310) caracteriza o poder de policia ambiental como a atividade da Administracao Publica limitadora ou disciplinadora de direito, interesse ou liberdade, exercida por meio da regulacao da pratica de ato ou da abstencao de fato de interesse publico respeitante a saude da populacao, a conservacao dos ecossistemas, a disciplina da producao e do mercado, ao exercicio de atividades economicas ou de outras atividades dependentes de concessao, autorizacao/permissao ou licenca do Poder Publico e das quais possam decorrer poluicao ou agressao a natureza.

Ponto nevralgico para o desenvolvimento do presente trabalho diz respeito a materializacao do poder de policia, isto e, como o exercicio de tal poder se manifesta na pratica, no dia a dia da Administracao Publica. Para DI PIETRO (2011, p. 120), o poder de policia tem sua principal expressao nos
   atos administrativos e operacoes materiais de aplicacao da lei ao
   caso concreto, compreendendo medidas preventivas (fiscalizacao,
   vistoria, ordem, notificacao, autorizacao, licenca), com o objetivo
   de adequar o comportamento individual a lei, e medidas repressivas
   (dissolucao de reuniao, interdicao de atividade, apreensao de
   mercadorias deterioradas, internacao de pessoa com doenca
   contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.


Trazendo a discussao para a seara ambiental, e imprescindivel considerar o que dispoem a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998) e o Decreto no 6.514, de 22 de julho de 2008, que regulamenta a Lei de Crimes Ambientais para dispor sobre as infracoes e sancoes administrativas ao meio ambiente e estabelecer o processo administrativo federal para apuracao destas infracoes. Sao essas as duas principais normas que disciplinam a atuacao de orgaos ambientais no que concerne a faceta fiscalizadora do poder de policia que lhes e garantido.

De um lado, pode-se dizer que a Lei de Crime Ambientais, na qualidade de uma lei nacional, ao definir o que sao infracoes administrativas ambientais (11), lanca as bases para a atuacao fiscalizadora dos orgaos ambientais, uma vez que e exatamente para coibir e/ou reprimir a ocorrencia de tais infracoes que o poder-dever de fiscalizacao e exercido por tais orgaos.

De outro lado, o Decreto no 6.514, ao regulamentar a Lei de Crimes Ambientais a nivel federal, disciplina em detalhes como deve se dar o exercicio do poder de policia ambiental quanto ao poder-dever de fiscalizacao. Para o que releva ao presente trabalho, importam as disposicoes inscritas nos artigos 3 e 101 do referido diploma, notadamente porque estabelecem quais atos administrativos podem advir do exercicio do poder de policia ambiental, alem de deixarem claro que tais atos podem ser agrupados em duas categorias distintas: a de sancoes administrativas propriamente ditas e a de medidas acautelatorias, que nao necessariamente possuem natureza de sancao. Explicamos.

Assim dispoem os artigos 3 e 101 do Decreto no 6.514/08:

Art. 3--As infracoes administrativas sao punidas com as seguintes sancoes:

I. advertencia;

II. multa simples;

III. multa diaria;

IV. apreensao dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infracao, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veiculos de qualquer natureza utilizados na infracao; (Redacao dada pelo Decreto no 6.686, de 2008).

V. destruicao ou inutilizacao do produto;

VI. suspensao de venda e fabricacao do produto;

VII. embargo de obra ou atividade e suas respectivas areas;

VIII. demolicao de obra;

IX. suspensao parcial ou total das atividades; e

X. restritiva de direitos.

Art. 101--Constatada a infracao ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de policia, podera adotar as seguintes medidas administrativas:

I. apreensao;

II. embargo de obra ou atividade e suas respectivas areas;

III. suspensao de venda ou fabricacao de produto;

IV. suspensao parcial ou total de atividades;

V. destruicao ou inutilizacao dos produtos, subprodutos e instrumentos da infracao; e VI--demolicao.

Como se pode facilmente perceber de uma rapida analise dos dispositivos acima transcritos, ha uma serie de atos administrativos que podem (devem) ser emitidos pela Administracao Publica no exercicio do poder-dever de fiscalizacao ambiental. Sao nove ao todo: advertencia, multa (simples ou diaria), apreensao, destruicao de produtos, suspensao de venda e fabricacao de produtos, embargo, demolicao, suspensao de atividades e restricao de direitos.

Dentre tais atos, ha aqueles de natureza tipicamente sancionatoria, isto e, que sao lavrados com o intuito de impor penalidade no sentido de reprimir/punir uma conduta tida por indesejavel, rectius uma conduta tipificada como infracao administrativa ambiental. Tratam-se daqueles atos que, ao serem lavrados, dao ensejo a instauracao de um processo administrativo sancionador, onde, amparado pelo contraditorio e pela ampla defesa, o pretenso infrator tera a oportunidade de se defender ate que, ao fim, seja proferida decisao administrativa confirmando ou cancelando a sancao. E o caso tipico da advertencia, das multas e das restricoes de direito, que sao a mais pura expressao da natureza repressivopunitiva das sancoes administrativas propriamente ditas.

Ha outros atos, porem, que nao necessariamente trazem consigo essa natureza repressiva, podendo, por vezes, ser utilizados como meio de atuacao imediata da Administracao Publica para fins de prevenir ou fazer cessar a ocorrencia de um dano ao meio ambiente, sem que isso se traduza em uma sancao propriamente dita. Tais atos, ao serem editados, possuem eficacia imediata, independentemente do resultado do processo administrativo instaurado a partir de sua lavratura, uma vez que sao atos dotados de autoexecutoriedade e coercibilidade.

No entanto, nada impede que estas mesmas medidas, por vezes dotadas de carater acautelatorio, tambem sejam utilizadas como forma de imposicao de penalidades, como resultado de um processo administrativo sancionador. E o caso das medidas listadas tanto no artigo 3, como no artigo 101, do Decreto no 6.514, nomeadamente apreensao, destruicao de produtos, suspensao de venda e fabricacao de produtos, embargo, demolicao e suspensao de atividades.

A respeito da diferenciacao entre sancoes administrativas e medidas acautelatorias, a doutrina administrativista e clara. CARVALHO FILHO (2014, p. 94) traz lucidas consideracoes sobre o tema:
   Modernamente tem sido feita--corretamente, diga-se de
   passagem--distincao entre sancoes de policia e medidas de policia.
   Sancoes sao aquelas que espelham uma punicao efetivamente aplicada
   a pessoa que houver infringido a norma administrativa, ao passo que
   as medidas sao as providencias administrativas que, embora nao
   representando punicao direta, decorrem do cometimento de infracao
   ou do risco em que esta seja praticada. Em algumas circunstancias,
   a mesma conduta administrativa pode caracterizar-se como uma ou
   outra modalidade, sempre considerando o que a lei tiver previsto
   para enfrentar a referida situacao. E o caso, para exemplificar, da
   interdicao de estabelecimento: tanto pode ser ato punitivo direto
   pela pratica de infracao grave, como pode ser medida
   administrativa, adotada em face da pratica de infracao para a qual
   a lei previu sancao direta.


No mesmo sentido, MELLO (2014, p. 877):
   Cumpre-se discernir sancoes administrativas de providencias
   administrativas acautelatorias, que muitas vezes poderiam ser com
   elas facilmente confundidas. (...) Providencias administrativas
   acautelatorias sao medidas que a Administracao muitas vezes
   necessita adotar de imediato para prevenir danos serios ao
   interesse publico ou a boa ordem administrativa e cuja finalidade
   nao e--como a das sancoes--intimidar eventuais infratores para que
   nao incorram em conduta ou omissao indesejada, mas, diversamente, e
   a de paralisar comportamentos de efeitos danosos ou de abortar a
   possibilidade de que se desencadeiam. (...) Quase sempre tais
   providencias precedem sancoes administrativas, mas com elas nao se
   confundem.


Na seara ambiental, MILARE (2013) traz as seguintes consideracoes ao comentar a Lei no 9.605:
   Nada obstante a terminologia utilizada pelo legislador, nominando
   como sancoes todas as figuras que estao no art. 72, o Decreto
   regulamentador, com melhor tecnica, chama aquelas constantes dos
   incs. IV a IX--por sua natureza mais acautelatoria do que
   propriamente sancionatoria--de medidas administrativas (art. 101,
   caput, do Dec. 6.514/2008), ou, como queiram, medidas preventivas
   ou cautelares da Administracao, que tem como objetivo 'prevenir a
   ocorrencia de novas infracoes, resguardar a recuperacao ambiental e
   garantir o resultado pratico do processo administrativo' (art. 101,
   [section] 1., do Dec. 6.514/2008). Dai a oportuna ponderacao de
   Flavio Dino e Nicolao Dino Neto de que o tratamento normativo
   dessas medidas confere-lhes carater hibrido, ora assumindo a feicao
   de providencias de natureza preventiva, decorrentes do poder de
   policia, ora espelhando os contornos de sancao administrativa, em
   face de seus desdobramentos.


A diferenciacao entre sancoes e medidas acautelatorias e algo reconhecido pelos proprios orgaos ambientais. Tal como aqui, a Procuradoria do IBAMA tambem teve de enfrentar a questao como pano de fundo para a discussao quanto ao exercicio da faceta fiscalizatoria do poder de policia concedido aos orgaos ambientais. Veja-se as consideracoes registradas na OJN no 49/2014/PFE/IBAMA:
   E necessario esclarecer, de inicio, a distincao entre as medidas
   acautelatorias e as penalidades aplicadas como resultado do
   processo administrativo punitivo. As penalidades sao confirmadas no
   curso do processo administrativo instaurado com esse proposito, em
   que e garantido ao autuado o exercicio da ampla defesa e do
   contraditorio, alem da devida instrucao processual, com a producao
   de provas, caso necessario. De outro modo, as medidas
   acautelatorias serao aplicadas pelos agentes de fiscalizacao sempre
   que constatada a ocorrencia de iminente risco ao meio ambiente ou
   em situacao de efetiva degradacao, que impoe a adocao de acao
   imediata para cessa-las.


Como se vera a seguir, a diferenciacao entre as sancoes administrativas propriamente ditas e as medidas administrativas de carater acautelatorio e essencial para o desenvolvimento da tese que se pretende defender no capitulo a seguir, notadamente no que concerne ao delineamento do que se convencionara chamar de principio do licenciador sancionador primario. A nosso ver, apesar de ignorado por grande parte da doutrina, parecenos que o legislador propositalmente estabeleceu dinamicas diversas de atuacao dos orgaos ambientais a depender do tipo de medida cabivel em cada caso, com o objetivo de dar vazao aos principios da cooperacao, eficiencia e seguranca juridica. E o que se examina a seguir.

FISCALIZACAO AMBIENTAL SOB A EGIDE DA LEI COMPLEMENTAR No 140/11: CUNHANDO O PRINCIPIO DO LICENCIADOR SANCIONADOR PRIMARIO

Antes de se adentrar o cerne do presente capitulo, e preciso desde ja fixar o ponto de partida da presente analise: a LC 140 deve ser necessariamente enxergada a luz de todo o contexto que desaguou em sua promulgacao, bem como de todos os principios ja analisados no presente trabalho, e nao apenas a partir de um olhar restrito tao somente ao que dispoe o artigo 23 da Constituicao da Republica.

Nao se esta aqui a falar de um simples olhar interpretativo ou de uma mera ilacao a respeito de quais foram os designios dos legisladores complementares ao editarem a norma. De fato, a necessidade de se interpretar a LC 140 pelo prisma da cooperacao, da eficiencia e da seguranca juridica e algo que esta expresso no texto da propria lei, que, em suas disposicoes gerais, e enfatica ao afirmar que (artigo 3, inciso III):
   Constituem objetivos fundamentais da Uniao, dos Estados, do
   Distrito Federal e dos Municipios, no exercicio da competencia
   comum a que se refere esta Lei Complementar, (...) harmonizar as
   politicas e acoes administrativas para evitar a sobreposicao de
   atuacao entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de
   atribuicoes e garantir uma atuacao administrativa eficiente.


E bem verdade que o ideal de cooperacao entre entes federativos nunca foi uma novidade introduzida pela LC 140, uma vez que a necessidade de cooperacao sempre esteve insculpida no proprio dispositivo constitucional que deu origem a lei complementar (paragrafo unico do artigo 23). No entanto, apesar da diretriz constitucional que determinava a cooperacao entre os entes federativos no exercicio da competencia comum de protecao ao meio ambiente, o que, a nosso ver, se observava na pratica (e que, em certa medida, acreditase que continua ocorrendo) eram recorrentes litigios entre os agentes federativos (AMADO, 2017, p. 60), tanto na seara da fiscalizacao, como na seara do licenciamento.

Nao por outra razao MIRANDA (2010, p. 77) aduzia, antes de promulgada a LC 140, que, ate a edicao da tao aguardada lei complementar, nao haveria como evitar um cenario de inseguranca juridica, na medida em que, segundo afirmava o autor, a atuacao conjunta (rectius sobreposta) dos entes da Federacao implicava relevante entrave burocratico.

E nesse contexto que a LC 140 adentrou o mundo juridico, cabendo a ela o importantissimo dever de, diante dos desafios enfrentados ao longo de duas decadas de vazio legislativo, finalmente fazer os entes federativos atuarem em regime de efetiva cooperacao, propiciando eficiencia a maquina publica e seguranca juridica aos administrados. Ao abordar este ponto, MUKAI (2012, p. 33) assevera que:
   e esse objetivo o mais importante a ser alcancado por essa Lei,
   pois, por erros palmares de interpretacoes da expressao 'comum',
   todos os entes federativos tem se comportado como se cada um deles
   possa atuar cumulativamente sobre qualquer degradacao ambiental,
   seja local, regional ou nacional, o que e absolutamente
   inconstitucional.


Buscando cumprir esta ardua tarefa, a LC 140 adotou a sistematica de vincular o exercicio da competencia comum para fiscalizar ao exercicio da competencia comum para licenciar, nos termos dos ja mencionados artigos 7, inciso XIII, 8, inciso XIII, 9, inciso XIII, e 17.

Com efeito, esta e, dentre outras, uma das principais novidades introduzidas pelo diploma complementar, na medida em que, ate sua promulgacao, "restava clara uma nitida desvinculacao entre a competencia para licenciar e a competencia para fiscalizar atividades potencialmente poluidoras, ou seja, a competencia para fiscalizar nao ficava adstrita a competencia para licenciar a atividade" (SILVA, 2012, p. 61).

Esta situacao era, inclusive, respaldada por jurisprudencia do Superior Tribunal de Justica, segundo o qual:
   a competencia constitucional para fiscalizar e comum aos orgaos do
   meio ambiente das diversas esferas da federacao, inclusive o art.
   76 da Lei 9.605/1998 preve a possibilidade de atuacao concomitante
   dos integrantes do Sisnama", de modo que uma "atividade
   desenvolvida com risco de dano ambiental a bem da Uniao pode ser
   fiscalizada pelo Ibama, ainda que a competencia para licenciar seja
   de outro ente federado. (12)


Ocorre que, como elucida FARIAS (2013, p. 87), era exatamente esta falta de conexao entre licenciamento e fiscalizacao um dos principais fatores que resultavam na desordem que era o exercicio do poder-dever de fiscalizacao em materia ambiental:
   Ocorre que essa duplice competencia administrativa tambem gerou
   inumeros conflitos, uma vez que o ente discordava do licenciamento
   feito pelo outro aplicando embargo e multa em uma atividade que, ao
   menos na visao do orgao licenciador, atendia a todos os padroes de
   qualidade legalmente estabelecidos. Por exemplo, o orgao meramente
   fiscalizador entendia que o orgao licenciador se equivocou ao
   conceder a licenca ambiental para determinada atividade, seja
   porque a mesma nao deveria ter sido concedida naqueles termos ou
   porque a mesma nao poderia ter sido concedida de maneira alguma, o
   que fazia com que a contenda terminasse no Poder Judiciario--que,
   por sua vez, prolatava as mais variadas e contraditorias decisoes.


Da mesma forma, esclarece MUKAI (2011, p. 9) que:
   o exercicio do poder de policia administrativa em materia ambiental
   (como ocorre em outros setores) se da em duas fases sucessivas e
   indissociaveis (a primeira fase, a do licenciamento e a segunda de
   repressao), o que leva a conclusao de que somente quem licencia
   pode aplicar sancoes.


Portanto, nada mais logico do que vincular a atividade fiscalizadora a atividade de licenciamento. Afinal, os orgaos ambientais encarregados do licenciamento de determinado empreendimento conhecem, concretamente, a dinamica das atividades licenciadas, os empreendedores que as exercem, seus equipamentos e sistemas de controle, sua gestao ambiental, as particularidades do setor economico, os prazos razoaveis para saneamento de irregularidades etc.

Por tais razoes, este foi o criterio adotado pelo legislador complementar, a nosso ver, com acerto: o orgao licenciador, por estar mais proximo ao empreendedor e a sua atividade, e quem primordialmente deve exercer a fiscalizacao do cumprimento a legislacao de protecao ao meio ambiente. Com esta regra basica, a LC 140, alem de dar vazao aos principios da cooperacao e eficiencia, tambem deu amparo a seguranca juridica, que era tao fragilizada diante da ausencia de regras claras de cooperacao entre os entes federativos.

Alias, o racional por tras da vinculacao da fiscalizacao ao licenciamento e o mesmo que justifica a definicao de que o licenciamento somente podera ocorrer em um unico nivel federativo, conforme artigo 13 da LC 140 (13). Afinal, assim como "nao e razoavel que dois entes federativos se proponham a licenciar um mesmo tipo de atividade enquanto uma serie de outras atividades nao esta sendo licenciada por falta de alcance e de estrutura desses mesmos orgaos" (FARIAS, 2017), tambem nao e razoavel que recursos sejam desperdicados em funcao da superposicao de esforcos de fiscalizacao direcionados a uma mesma atividade, quando se sabe que, em um pais de dimensoes continentais, ainda ha muitos obstaculos a serem vencidos para o alcance de uma efetiva protecao ao meio ambiente.

Dito isso, nao ha duvidas de que o principal dispositivo da LC 140 para fins de regulacao da atividade de fiscalizacao e aquele inscrito em seu artigo 17 e respectivos paragrafos. Dada a importancia de tais disposicoes, estas serao transcritas a seguir, na medida em que venham a ser analisadas:
   Art. 17--Compete ao orgao responsavel pelo licenciamento ou
   autorizacao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade,
   lavrar auto de infracao ambiental e instaurar processo
   administrativo para a apuracao de infracoes a legislacao ambiental
   cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
   autorizada.


Ao se debrucar sobre a interpretacao desta nova sistematica de atuacao, a Procuradoria do IBAMA, por meio da OJN no 49/2014/PFE/IBAMA, discorreu sobre o que denominou de principio do licenciador fiscalizador primario:
   Tem-se aqui, legalmente posto, o principio do
   licenciador-fiscalizador primario, que atribui ao orgao licenciador
   o dever primario de fiscalizar as atividades cujo controle
   ambiental previo foi por ele exercido. Com isso, pretende-se evitar
   que o ente fiscalizador interfira na discricionariedade
   administrativa de outro orgao ambiental, ao se imiscuir no merito
   da licenca emitida, para concluir por seu cumprimento ou
   descumprimento.


No entanto, ao que nos parece, o artigo 17 vai alem de simplesmente estabelecer uma correlacao entre licenciamento e fiscalizacao. Com efeito, se for considerado o pano de fundo que resultou na promulgacao da LC 140, bem como a propria redacao dada ao artigo 17, parece que o principio em questao poderia, em verdade, ser denominado de principio do licenciador sancionador primario. E o que se desenvolve a seguir.

De imediato, uma breve analise do caput do artigo 17 permite extrair a primeira conclusao relevante a respeito da sistematica adotada pela LC 140 para regular o exercicio da competencia fiscalizatoria dos orgaos ambientais: em linha com os artigos 7, inciso XIII, 8, inciso XIII, e 9, inciso XIII, da LC 140, o caput do artigo 17 estabelece, de forma bem clara, que compete ao orgao ambiental licenciador "lavrar auto de infracao ambiental e instaurar processo administrativo para a apuracao de infracoes" pelo empreendimento licenciado.

Do ponto de vista hermeneutico, e preciso estar atento a escolha de palavras do legislador complementar. Veja-se: o caput do artigo 17 nao prescreve que compete ao orgao licenciador "fiscalizar" ou "exercer o poder de policia" sobre a atividade licenciada.

Compete ao orgao licenciador "lavrar auto de infracao" contra a atividade licenciada.

Esta e uma diferenciacao nevralgica para a tese que o presente artigo busca defender e para o delineamento do principio do licenciador sancionador primario, uma vez que, como ja abordado, a fiscalizacao de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras pode materializar-se de diversas maneiras. Por meio do exercicio do poder-dever de fiscalizacao, orgaos ambientais podem solicitar informacoes, realizar vistorias, impor medidas acautelatorias para impedir ou fazer cessar danos, impor sancoes administrativas propriamente ditas mediante a lavratura de autos de infracao etc.

Neste ponto, pedimos venia para discordar de FARIAS (2013, p. 87) quando afirma que o ato de fiscalizar implica na obrigacao de impor sancoes administrativas caso alguma infracao seja identificada, porque, segundo o autor, "de nada adiantaria possuir poder de policia para fiscalizar sem a possibilidade de aplicar as penalidades correspondentes".

De fato, nao necessariamente o exercicio do poder-dever de fiscalizacao culminara com a imposicao de uma penalidade por meio da lavratura de um auto de infracao (sancao administrativa propriamente dita). Na verdade, em situacoes em que a protecao do meio ambiente demande intervencoes imediatas para impedir ou fazer cessar a ocorrencia de danos, a mera imposicao de sancao administrativa sequer seria o meio mais eficaz para tanto, cabendo, nessas circunstancias especificas, a imposicao de medidas acautelatorias emergenciais, que, como visto, nao necessariamente possuem natureza juridica de sancao administrativa.

Assim, ao estabelecer que o orgao licenciador e competente para "lavrar auto de infracao" contra a atividade licenciada, o que o caput do artigo 17 faz e exatamente reconhecer que a imposicao de penalidades por meio da lavratura de autos de infracao e apenas uma das modalidades de materializacao do poder de policia ambiental. O que o dispositivo pretende, a nosso ver, e limitar tao somente a competencia para "lavrar auto de infracao", ao mesmo tempo em que respeita e preserva a competencia comum em materia ambiental do artigo 23 da Constituicao para fins dos demais atos administrativos que possam decorrer do exercicio dessa competencia.

Em outras palavras, o que o caput do artigo 17 quer dizer--e, como se vera a seguir, isso se confirma quando o caput e lido em conjunto com seus paragrafos--e que todos os entes federativos podem (devem) fiscalizar toda e qualquer atividade efetiva ou potencialmente poluidora, mas somente os entes licenciadores podem, em regra, lavrar autos de infracao contra empreendimentos licenciados. Dai o entendimento de que, em verdade, nao e simplesmente a fiscalizacao que deve ser preponderantemente exercida pelo ente licenciador (principio do licenciador fiscalizador primario, como sustentou a Procuradoria do IBAMA), mas, principalmente, a lavratura de atos administrativos sancionadores (principio do licenciador sancionador primario, aqui sustentado).

Esta interpretacao esta absolutamente em linha com a propria razao de ser da LC 140, notadamente se considerarmos as decadas de vazio legislativo que antecederam a promulgacao do diploma. Como visto, tal vazio dava margem para conflitos de competencia relacionados ao licenciamento ambiental e ao exercicio da atividade fiscalizadoras. E ai reside o grande avanco do artigo 17: vincular a competencia para a lavratura de autos de infracao a competencia para conducao do licenciamento ambiental.

Como visto, no entanto, esta nao parece ser a intepretacao que vem sendo dada pelos orgaos ambientais brasileiros (14), ou mesmo por parte da doutrina (15), a sistematica implementada pelo artigo 17 da LC 140. E a razao disso nao e dificil de identificar: o paragrafo terceiro do mencionado artigo:
   Art. 17, [section] 3--O disposto no caput deste artigo nao impede o
   exercicio pelos entes federativos da atribuicao comum de
   fiscalizacao da conformidade de empreendimentos e atividades
   efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos
   naturais com a legislacao ambiental em vigor, prevalecendo o auto
   de infracao ambiental lavrado por orgao que detenha a atribuicao de
   licenciamento ou autorizacao a que se refere o caput.


Com efeito, nao obstante a primeira parte do paragrafo esteja perfeitamente alinhada com a interpretacao defendida neste artigo ("o disposto no caput deste artigo nao impede o exercicio pelos entes federativos da atribuicao comum de fiscalizacao", exatamente como acabamos de explicar), sua segunda parte nao foi bem ao afirmar que prevalecera "o auto de infracao ambiental lavrado por orgao que detenha a atribuicao de licenciamento ou autorizacao a que se refere o caput".

Em principio, a leitura dessa segunda parte pode levar a conclusao de que todos os entes federativos podem lavrar autos de infracao contra as atividades fiscalizadas, independentemente de serem os licenciadores ou nao, e que, somente caso haja a lavratura de mais de um auto de infracao, prevalecera a penalidade imposta pelo orgao licenciador, em detrimento das demais. Todavia, parece que esta interpretacao viola regras basicas de hermeneutica juridica, segundo as quais os paragrafos devem ser interpretados de acordo com o caput, estando por este limitados. Caso prevalecesse a interpretacao em questao, farse-ia letra morta do caput do artigo 17. Pior ainda, far-se-ia letra morta de uma das principais conquistas da LC 140, basicamente ignorando os avancos alcancados por uma norma aguardada durante longos vinte e tres anos.

Nao por outra razao que MUKAI (2011, p. 13) adjetiva como "confusa" a norma inscrita no paragrafo terceiro, com o que nao podemos discordar. Pergunta-se: adotando-se a sistematica ora questionada, que avanco teria trazido entao a LC 140?

A uma, as atuacoes continuariam sobrepostas, em prejuizo da eficiencia administrativa. A duas, persistiria o cenario de inseguranca juridica tipico do periodo pre LC 140: se os orgaos puderem continuar lavrando autos de infracao indiscriminadamente, para apenas posteriormente ser decidido qual auto de infracao prevalecera, empreendedores continuarao refens de custos e percalcos que poderiam ser evitados caso a regra do caput fosse seguida, tais como honorarios advocaticios e entraves causados no relacionamento com a Administracao Publica em decorrencia de autos de infracao que serao posteriormente declarados nulos para a prevalencia de apenas um.

Afinal, era exatamente isso que ja ocorria antes da LC 140 quando mais de um auto de infracao era lavrado por orgaos distintos em virtude de uma mesma infracao: decisoes judiciais recorrentemente declaravam nulos os multiplos autos de infracao, por evidente violacao ao principio do non bis in idem, para que somente um prevalecesse.

A tres, nao haveria que se falar em qualquer tipo de cooperacao entre os entes administrativos, na medida em que a interpretacao ora combatida simplesmente permitiria que cada orgao atuasse de forma absolutamente alheia a atuacao dos demais.

Nesse contexto, chega-se finalmente ao nucleo da tese que o presente artigo busca expor: como entao conjugar as disposicoes do caput e do paragrafo terceiro do artigo 17 em uma interpretacao logico-sistematica que, sem violar regras de hermeneutica, faca sentido a luz do vazio que a LC 140 buscou preencher e dos principios que ela buscou garantir (cooperacao, eficiencia e seguranca juridica)? Parece que esta interpretacao deve necessariamente perpassar o que dispoem os paragrafos primeiro e segundo do artigo 17, bem como o artigo 2, inciso II, da LC 140, que aborda a atuacao supletiva de orgaos ambientais:
   Art. 17, [section] 1--Qualquer pessoa legalmente identificada, ao
   constatar infracao ambiental decorrente de empreendimento ou
   atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
   potencialmente poluidores, pode dirigir representacao ao orgao a
   que se refere o caput, para efeito do exercicio de seu poder de
   policia.

   [section] 2--Nos casos de iminencia ou ocorrencia de degradacao da
   qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do
   fato devera determinar medidas para evita-la, fazer cessa-la ou
   mitiga-la, comunicando imediatamente ao orgao competente para as
   providencias cabiveis.

   Art. 2--Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se: (...)
   II--atuacao supletiva: acao do ente da Federacao que se substitui
   ao ente federativo originariamente detentor das atribuicoes, nas
   hipoteses definidas nesta Lei Complementar; (...)


Em sintese, o paragrafo primeiro trata do dever de comunicacao da ocorrencia de infracoes ambientais ao orgao ambiental licenciador, ao passo que o paragrafo segundo cuida da imposicao de medidas administrativas emergenciais para evitar, fazer cessar ou mitigar eventuais danos ao meio ambiente. De imediato, o que se extrai da diccao de cada dispositivo so vem a confirmar a interpretacao que ora se defende.

De um lado, o paragrafo primeiro e claro ao afirmar que a ocorrencia de infracoes administrativas (puniveis por meio de sancoes administrativas mediante lavratura de autos de infracao) devem ser comunicadas ao ente licenciador (pois e ele que, nos termos do caput, tem a competencia pala lavrar auto de infracao e impor sancao contra a infracao comunicada). De outro, o paragrafo segundo nao deixa duvidas de que, independentemente da infracao que esteja sendo cometida pelo transgressor (quer ela tenha sido detectada em uma vistoria, quer ela tenha sido comunicada na forma do paragrafo primeiro), todo e qualquer ente federativo pode atuar de forma emergencial, por meio da imposicao de medidas acautelatorias (e nao sancoes administrativas), para impedir, fazer cessar, ou mitigar eventuais danos ao meio ambiente.

Como se ve, toda esta sistematica esta perfeitamente em linha com a competencia comum estabelecida pelo artigo 23 da Constituicao, bem como com a limitacao estatuida pelo caput do artigo 17 da LC 140, que permite somente aos orgaos licenciadores lavrarem autos de infracao contra atividades licenciadas. Aliando-se a interpretacao do artigo 17 a possibilidade de atuacao supletiva de um ente em relacao ao outro, conforme previsao do artigo 2, inciso II, parece que a intepretacao mais adequada para a sistematica implementada pela LC 140 deve seguir o racional explicado a seguir, verdadeiramente materializando o principio do licenciador sancionador primario.

Em primeiro lugar, e preciso ter em mente duas premissas ja expostas oportunamente ao longo do presente artigo: (a) uma infracao administrativa pode ou nao resultar em perigo iminente ou efetivo ao meio ambiente, a demandar ou nao a adocao de medidas acautelatorias emergenciais; e (b) o exercicio da competencia comum de fiscalizacao ambiental pode materializar-se por diversos atos administrativos.

Nesse cenario, ocorrendo uma infracao administrativa ambiental, e preciso sopesar se tal transgressao implica ou nao perigo imediato ou iminente ao meio ambiente. Caso a resposta seja positiva, cabera a qualquer ente fiscalizador, na forma do artigo 17, [section] 2, tomar as medidas administrativas cabiveis (rectius medidas acautelatorias) para impedir, interromper ou mitigar eventuais danos. Caso contrario, havendo infracao que justifique a lavratura de um auto de infracao, mas que nao justifique a imposicao de medidas acautelatorias, a regra e que somente o orgao ambiental licenciador podera proceder com a lavratura do auto de infracao. Afinal, neste caso, os demais entes federativos nao poderao contar com o permissivo do paragrafo 2 e, alem disso, estarao limitados pelo que dispoem o caput do artigo 17, bem como os incisos XIII dos artigos 7, 8 e 9, da LC 140.

Caso seja um orgao nao licenciador a constatar uma infracao administrativa que nao implique perigo de dano imediato ou iminente ao meio ambiente, cabera a este orgao, nos exatos termos do paragrafo primeiro do artigo 17, comunicar o orgao licenciador a respeito da infracao, para que este sim, respaldado por sua competencia para lavrar auto de infracao, possa tomar as medidas sancionatorias cabiveis (imposicao de sancoes administrativas propriamente ditas).

Por fim, levando-se em consideracao a possibilidade de atuacao supletiva, entende-se que orgaos nao licenciadores somente poderiam lavrar autos de infracao nos casos em que, depois de tomada a providencia do paragrafo primeiro do artigo 17, o orgao licenciador permanecesse inerte diante da comunicacao.

Com efeito, parece que esta situacao falaria em desfavor da capacidade do orgao ambiental licenciador para fazer frente a transgressao da norma ambiental, o que pode ocorrer por diversos fatores, sendo o mais comum deles a falta de estrutura administrativa para dar vazao as demandas de fiscalizacao. Nessa hipotese, perfeitamente aplicavel o artigo

15 da LC 140, que determina a atuacao dos entes federativos em carater supletivo quando "inexistir orgao ambiental capacitado", o que legitimaria, pelo menos provisoriamente, a lavratura de um auto de infracao por orgao nao licenciador.

Seria precisamente nesta situacao em que a parte final do paragrafo terceiro se encaixaria: quando o referido dispositivo afirma que prevalecera o auto de infracao lavrado pelo orgao licenciador, nao quer ele dizer que orgaos nao licenciadores podem continuar lavrando autos de infracao para impor sancoes administrativas propriamente ditas a empreendedores licenciados. Afinal, nao custa repetir, essa interpretacao violaria a disposicao do caput, alem de, em ultima analise, permitir a continuidade de uma situacao caotica que, a nosso ver, reinava durante o periodo de vazio legislativo previo a promulgacao da tao aguardada lei complementar.

Neste ponto, apesar de divergirem em diversos aspectos relacionados a interpretacao do artigo 17, Talden Farias e Toshio Mukai reconhecem que a LC 140 nao pode ser interpretada de maneira a anular os proprios objetivos que ela buscou alcancar:

E importante lembrar que o objetivo da reparticao de competencia no Estado federativo e garantir eficiencia e impedir a ocorrencia de conflitos. Logo, nao faria sentido interpretar a novel ordem juridica com olhares de antanho (...) (FARIAS, 2017)

No mesmo sentido:

(...) qualquer interpretacao do art. 23 da CF que traga conflitos de competencias entre os entes federativos sera inconstitucional, porque estara violando o comando referido (trazer o equilibrio do desenvolvimento e do bem-estar em ambito nacional). (MUKAI, 2012, p. 17)

E e exatamente aqui que reside a principal diferenca entre a interpretacao defendida neste artigo (principio do licenciador sancionador primario) e a interpretacao que vem sendo adotada por orgaos ambientais e que foi, inclusive, adotada por Orientacao Juridico Normativa do IBAMA (principio do licenciador fiscalizador primario).

Na pratica, adotando-se a interpretacao da referida Orientacao Juridico Normativa, e possivel que orgaos ambientais nao licenciadores continuem procedendo a lavratura de autos de infracao com imposicao de sancoes administrativas propriamente ditas, de forma alheia ao licenciamento dos empreendimentos autuados e sem interface com o orgao licenciador. Esta e precisamente a situacao de inseguranca juridica, ausencia de cooperacao e ineficiencia administrativa que a LC 140 buscou enderecar.

Contra a intepretacao ora defendida, o principal argumento da doutrina e o de que impedir o orgao nao licenciador de lavrar auto de infracao diante da constatacao de uma transgressao a norma ambiental significaria limitar a competencia comum prevista pelo artigo 23 da Constituicao, alem de colocar em risco a protecao ao meio ambiente, que e exatamente o objetivo de toda a normatizacao sobre o tema.

Entretanto, a nosso ver, tais preocupacoes estariam afastadas a luz de tudo quanto ja restou explicado a respeito da materializacao do poder de policia ambiental. Como visto, a lavratura de autos de infracao (imposicao de sancoes administrativas propriamente ditas) e apenas uma das facetas do exercicio do poder-dever de fiscalizacao em materia ambiental.

Assim, nao obstante a limitacao primaria imposta pelo caput do artigo 17 a lavratura de autos de infracao por orgaos licenciadores, fato e que tais orgaos continuam legitimados para exercer sua competencia material de fiscalizacao, podendo expedir notificacoes, realizar vistorias e, nas hipoteses previstas no paragrafo segundo do artigo 17, adotarem medidas acautelatorias diante de situacoes que as justifiquem. Ademais, mesmo a lavratura de auto de infracao continuara sendo possivel, desde que obedecida a sistematica da comunicacao previa ao orgao licenciador (paragrafo primeiro do artigo 17) e caracterizada inercia capaz de ensejar a atuacao supletiva (artigo 17, [section] 3, in fine, c/c artigo 2, inciso II e artigo 15).

Alias, parece evidente que a (de)limitacao de atribuicoes e consequencia inevitavel de qualquer norma que busque regulamentar o paragrafo unico do artigo 23, de sorte que nao faz sentido apegar-se a uma interpretacao simploria de que as competencias previstas no artigo 23 sao inexoravelmente absolutas, quando e o proprio artigo 23 que reconhece a necessidade de imposicao de regras de cooperacao entre os entes federativos. Sobre este ponto, oportunas as consideracoes de FARIAS (2017):
   Trata-se, no entanto, de uma interpretacao meramente literal do
   artigo 23 da Lei Fundamental, que nao leva em conta a concepcao
   federativa nem a sistematica constitucional adotada. De fato, a
   compreensao de que a competencia comum nao pode sofrer
   regulamentacao nao parece gozar do necessario embasamento
   constitucional, dado que o federalismo cooperativo pressupoe a
   organizacao de tarefas. Admitir a responsabilidade comum absoluta
   seria nao apenas aceitar, mas sobretudo estimular as atuacoes
   sobrepostas e contraditorias entre os entes, alimentando os tao
   recorrentes conflitos positivos e negativos de competencia. (...)
   Por certo, nao existe outra forma de regulamentar tal competencia
   senao delimitando as responsabilidades especificas de cada ente
   federativo. Alem do mais, foi exatamente a ausencia dessas regras
   que causou uma serie de conflitos, resultando em prejuizos de ordem
   economica, ecologica, juridica e social.


A protecao ao meio ambiente, por sua vez, permaneceria resguardada com base na possibilidade de adocao de medidas acautelatorias imediatas por quaisquer dos entes federativos, licenciadores ou nao.

Diante de tudo isso, e com a devida venia a posicionamentos diversos, quer nos parecer que a interpretacao mais adequada para a solucao da problematica ora analisada e aquela que preserva a competencia comum dos entes federativos para atuar na protecao ambiental, ao mesmo tempo em que impoe regras de cooperacao para lavratura de autos de infracao que dao cumprimento aos imperativos da eficiencia e seguranca juridica, tao estimados pela LC 140. De outro modo, arrisca-se colocar a perder um dos principais avancos da lei complementar, na medida em que, da forma como vem sendo interpretada no dia-a-dia dos orgaos ambientais, pouca--ou mesmo nenhuma--mudanca ha em relacao ao vazio legislativo e a inseguranca juridica que tornaram o diploma tao premente.

CONCLUSAO

Diante de tudo quanto abordado ao longo do presente trabalho, viu-se que a LC 140 foi editada com o proposito de preencher o vazio legislativo que existiu, durante mais de duas decadas, em relacao a regulamentacao demandada pelo paragrafo unico do artigo 23 da Constituicao da Republica. Tal regulamentacao, como previsto pelo proprio paragrafo unico, tem o dever primordial de colocar ordem na atuacao dos diversos entes federativos no exercicio da competencia comum de protecao ao meio ambiente, evitando atuacoes sobrepostas, ou mesmo contraditorias, que contribuem para cenarios de ineficiencia administrativa, inseguranca juridica e falta de cooperacao entre os entes federativos.

Nao obstante a competencia comum de protecao ao meio ambiente manifeste-se tanto no licenciamento ambiental, como na fiscalizacao ambiental, o presente artigo lancou seu foco sobre as atividades de fiscalizacao, buscando avaliar como as disposicoes da LC 140 podem ser interpretadas da maneira mais adequada, isto e, da maneira que de maior alcance e efetividade aos principios que sao a sua propria razao de ser: cooperacao, eficiencia e seguranca juridica.

A luz dos designios de cada um desses principios, viu-se tambem que o exercicio do poder de policia ambiental para fins de fiscalizacao de atividades potencialmente poluidoras pode manifestar-se de diversas maneiras. Ao contrario do que se possa pensar a partir de uma analise superficial, a imposicao de sancoes administrativas por meio da lavratura de autos de infracao nao e a unica maneira de atuacao de orgaos ambientais em defesa do meio ambiente. Ha hipoteses, por exemplo, em que serao necessarias a imposicao de medidas acautelatorias em carater de urgencia, e outras em que a simples exigencia de apresentacao de documentos ou esclarecimentos darao solucao a questao.

Essa multiplicidade de atuacoes decorrentes do exercicio da competencia comum de fiscalizacao ambiental significa dizer que a (de)limitacao de apenas uma dessas atuacoes nao implica limitacao a competencia comum propriamente dita, ainda mais considerando que a fonte de tal (de)limitacao e o proprio dispositivo constitucional regulamentado, que reconhece a necessidade de reparticao de tarefas e atribuicoes, sob pena de colocar em risco os ja mencionados principios.

Ao interpretar a sistematica estatuida pelo artigo 17 da LC 140, a Procuradoria do IBAMA discorreu sobre o que denominou de principio do licenciador fiscalizador primario, no sentido de que o orgao competente para exercer a fiscalizacao sobre atividades licenciadas e primariamente o orgao competente pelo seu licenciamento. Em apertada sintese, no entender da Procuradoria esta interpretacao seria adequada, porque, ao mesmo tempo em que permitiria a todos os entes federativos continuarem exercendo o poder-dever de fiscalizacao ambiental, faria prevalecer, em regra, somente os atos administrativos sancionadores lavrados pelo orgao licenciador.

Entretanto, parece que esta interpretacao acaba resultando, na pratica, na possibilidade de lavratura de autos de infracao, contra empreendimentos licenciados, por todo e qualquer orgao ambiental, licenciador ou nao, para somente posteriormente serem declarados nulos os atos exarados por quem nao possuia competencia para tanto. Tal interpretacao parte da premissa de que as competencias do artigo 23 seriam inexoravelmente absolutas, fechando os olhos para o que dispoe seu paragrafo unico e, em ultima analise, para a propria razao de ser da LC 140.

A luz do que se defendeu ao longo do presente artigo, nao basta que a unica limitacao a atuacao dos orgaos ambientais seja a prevalencia do auto de infracao do orgao licenciador sobre os demais, mesmo porque isso ja acontecia antes da LC 140, por meio de decisoes judiciais que recorrentemente declaravam nulos os multiplos autos de infracao lavrados por diferentes orgaos em decorrencia de uma mesma infracao, por evidente violacao ao principio do non bis in idem.

Como se viu, diante de uma interpretacao logico-sistematica do artigo 17, em consonancia com o artigo 23 da Constituicao e com os principios da eficiencia, cooperacao e seguranca juridica, e perfeitamente possivel limitar a atuacao de orgaos nao licenciadores no que concerne especificamente a imposicao de sancoes administrativas mediante lavratura de autos de infracao, permitindo-os atuar nesse sentido tao somente em situacoes de inercia do orgao licenciador.

Em outras palavras, entende-se que nao e simplesmente a fiscalizacao que deve ser preponderantemente exercida pelo ente licenciador, conforme sustentado pela Procuradoria do IBAMA, mas, principalmente, a lavratura de atos administrativos sancionadores, consubstanciando o principio do licenciador sancionador primario desenvolvido ao longo do presente trabalho.

DOI: 10.12957/rdc.2017.29016

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Trabalho enviado em 03 de junho de 2017.

Aceito em 16 de outubro de 2017.

Luiz Gustavo Escorcio Bezerra (1)

Gedham Medeiros Gomes (2)

(1) Doutorando em Ciencias Ambientais pela UERJ. Coordenador da Comissao de Estudos de Meio Ambiente do Instituto Brasileiro de Estudos do Direito da Energia (IBDE). E-mail: lgbezerra@mattosfilho.com.br

(2) Mestre em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail: gedham.gomes@mattosfilho.com.br

(3) Art. 23. E competencia comum da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios: (...) III--proteger os documentos, as obras e outros bens de valor historico, artistico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notaveis e os sitios arqueologicos; (...) VI--proteger o meio ambiente e combater a poluicao em qualquer de suas formas; VII--preservar as florestas, a fauna e a flora; (...)

(4) Apesar de a redacao atual do paragrafo unico do art. 23 decorrer de emenda constitucional, sua redacao original ja contemplava a necessidade de existencia de lei complementar disciplinando o assunto. A alteracao introduzida pela Emenda Constitucional no 53/2006 apenas substitui a expressao "lei complementar" por "leis complementares".

(5) A esse respeito, vide os seguintes precedentes exemplificativos: STJ, REsp 114.549/PR, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/10/1997, DJ 24/11/1997, p. 61111; STJ, REsp 588.022/SC, Rel. Ministro JOSE DELGADO, PRIMEIRA TURMA, j. 17/02/2004, DJ 05/04/2004, p. 217; STJ, REsp 910.647/RJ, Rel. Ministra DENISE ARRUDA,

PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/10/2008, DJe 29/10/2008; e TRF1, Agravo de Instrumento no 0016525-19.2005.4.01.0000 / MT, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES, SEXTA TURMA, DJ p.113 de 20/02/2006.

(6) STJ, REsp 588022/SC, Rel. Ministro JOSE DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/02/2004, DJ 05/04/2004, p. 217.

(7) Art. 13--Os empreendimentos e atividades sao licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um unico ente federativo, em conformidade com as atribuicoes estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. [section] 1 Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao orgao responsavel pela licenca ou autorizacao, de maneira nao vinculante, respeitados os prazos e

(8) BRASIL. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis. OJN no 49/2014/PFE/IBAMA. Disponivel em: http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15501732. Acesso em 2 de abril de 2017.

(9) Artigo 145, II, da Constituicao da Republica, e artigo 77 do Codigo Tributario Nacional.

(10) BRASIL. Presidencia da Republica. Lei Federal no 5.172, de 25 de outubro de 1966. Disponivel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172Compilado.htm. Acesso em: 18 de marco de 2017.

(11) Art. 70--Considera-se infracao administrativa ambiental toda acao ou omissao que viole as regras juridicas de uso, gozo, promocao, protecao e recuperacao do meio ambiente. (BRASIL. Presidencia da Republica. Lei Federal no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Disponivel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm. Acesso em: 11 de fevereiro de 2017.)

(12) STJ, AgRg no REsp 711.405/PR, Rel. Min. Humberto Martins. SEGUNDA TURMA, j. 28.04.2009, DJ. 15/05/2009.

(13) Art. 13--Os empreendimentos e atividades sao licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um unico ente federativo, em conformidade com as atribuicoes estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.

(14) No ambito federal, vide: BRASIL. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis. OJN no 49/2014/PFE/IBAMA. Disponivel em: http://www.agu.gov.br/page/download/ index/id/15501732. Acesso em 2 de abril de 2017.

(15) A esse respeito, vide: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Legislacao florestal (Lei n. 12.651/2012) e competencia e licenciamento ambiental (Lei Complementar 140/2011). Sao Paulo: Malheiros, 2012.; FARIAS, Talden. Fiscalizacao e sancao no licenciamento ambiental antes e depois da Lei Complementar no 140/2011. Forum de Direito Urbano e Ambiental, Belo Horizonte, a. 12, n. 69, p. 87-88, mai./jun., 2013.; e CIRNE, Mariana Barbosa. A Lei Complementar 140/2011 e as competencias ambientais fiscalizatorias. Revista de Direito Ambiental, Sao Paulo, v. 72, p. 67-113, out./dez., 2013.
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Author:Bezerra, Luiz Gustavo Escorcio; Gomes, Gedham Medeiros
Publication:Direito da Cidade
Date:Dec 1, 2017
Words:10979
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