Printer Friendly

Regimul juridic al ordonantelor de urgenta in sistemul de drept romanesc.

I. Reglementarea constitutionala si legala a ordonantelor de urgenta

In sistemul de drept roman, categoria juridica a ordonantelor de urgenta, modalitate specifica prin care Guvernul exercita competenta legislativa facand concurenta Parlamentului, cunoaste o reglementare atat la nivel constitutional, cat si la nivel legal.

Reglementarea constitutionala a institutiei ordonantei de urgenta, act juridic al Guvernului cu aceeasi valoare normativa ca si a legii adoptate de catre Parlament, se produce prin intermediul dispozitiilor art. 108 si 115 din Constitutia Romaniei. Desi posibilitatea pentru Guvern, organ al puterii executive, de a adopta acte juridice cu aceiasi valoare juridica cu a legii adoptate de Parlament constituie o veritabila exceptie de la principiul separatiei puterilor in stat, validitatea exceptiei de la regula constitutionala generala isi gaseste drept fundament principiul suprematiei materiale a constitutiei, normat la noi in art. 1 alin. (5), doar constitutia, expresie a vointei puterii constituante, putand crea sau redelega competente (1). Avand caracter de exceptie, exercitarea competentei legislative din partea Guvernului prin intermediul ordonantelor este supusa unor conditii si limite constitutionale stricte ce rezulta din continutul normativ al art. 115.

Astfel, art. 115 alin. (4) stabileste conditiile speciale necesare reglementarii prin intermediul ordonantei de urgenta, dispunand ca "Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a motiva urgenta in cuprinsul acestora".

In ceea ce priveste procedura formala prin care o ordonanta de urgenta produce efecte juridice, alin. (5) al aceluiasi articol stabileste ca "Ordonanta de urgenta intra in vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei. Camerele, daca nu se afla in sesiune, se convoaca in mod obligatoriu in 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere. Daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta este considerata adoptata si se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea in procedura de urgenta. Ordonanta de urgenta cuprinzand norme de natura legii organice se aproba cu majoritatea prevazuta la articolul 76 alineatul (1)".

De asemenea, reglementarea prin ordonanta de urgenta comporta anumite limite absolute impuse prin intermediul alin. (6) care dispune ca "Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica".

La nivel legal, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative (2) prevede in cuprinsul art. 12 momentul intrarii in vigoare a ordonantelor de urgenta: "(2) Ordonantele de urgenta ale Guvernului intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sub conditia depunerii lor prealabile la Camera competenta sa fie sesizata, daca in cuprinsul lor nu este prevazuta o data ulterioara. (3) Actele normative prevazute la art. 11 alin. (1) (3), cu exceptia legilor si a ordonantelor, intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca in cuprinsul lor nu este prevazuta o data ulterioara. Atunci cand nu se impune ca intrarea in vigoare sa se produca la data publicarii, in cuprinsul acestor acte normative trebuie sa se prevada ca ele intra in vigoare la o data ulterioara stabilita prin text".

II. Regimul juridic general al ordonantelor de urgenta

Avand in vedere dispozitiile constitutionale si legale ce consacra in sistemul roman de drept institutia ordonantelor de urgenta, se impune a fi trasate coordonatele normative generale ale regimului juridic ale acestei institutii juridice.

In primul rand, competenta Guvernului de legiferare prin intermediul ordonantelor de urgenta poate fi exercitata numai daca este cauzata de existenta unor situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata. Este vorba deci de o cauza circumstantiata constitutional care poate conduce la exercitarea acestei competente.

In al doilea rand, in cazul in care existenta unei situatii extraordinare impune o reglementare din partea Guvernului care nu poate fi amanata, aceasta reglementare, sub aspect procedural, trebuie sa intruneasca in mod cumulativ mai multe conditii: sa existe o motivare formala a urgentei reglementarii in continutul normativ al ordonantei de urgenta, ordonanta de urgenta sa fie depusa spre aprobare la Parlament, autoritatea de drept competenta sa legifereze, si, de asemenea, sa fie publicata in Monitorul Oficial al Romaniei in vederea asigurarii caracterului de publicitate in raport cu destinatarii acesteia.

In al treilea rand, reglementarea prin ordonanta de urgenta nu are un caracter absolut, comportand anumite limite si neputand astfel interveni in domeniul legilor constitutionale, neputand afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si, de asemenea, neputand viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica.

III. Intrarea in vigoare a ordonantelor de urgenta

Momentul intrarii in vigoare a unei norme juridice marcheaza momentul in care aceasta dobandeste caracter obligatoriu pentru destinatarii sai si devine aplicabila la nivelul ordinii juridice (4). In sistemul roman de drept, actualmente, principiul ce guverneaza intrarea in vigoare a legii este reglementat prin intermediul dispozitiilor constitutionale ale art. 78 care stabileste ca legea intra in vigoare la trei zile de la publicarea in Monitorul Oficial.

Intrarea in vigoare a ordonantelor de urgenta constituie o exceptie de la principiul enuntat anterior, exceptie creata prin vointa constituantului care in art. 115 alin. (5) prevede ca aceste acte juridice intra in vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei. Dispozitia constitutionala stabileste cele doua conditii cumulative necesare pentru intrarea in vigoare a ordonantelor de urgenta (depunerea spre aprobare la Parlament si publicarea in Monitorul Oficial), iar Legea nr. 24/2000, prin art. 12 alin. (2), consacra in mod concret momentul intrarii in vigoare, data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, dar sub conditia depunerii lor prealabile la Camera competenta sa fie sesizata si numai daca in cuprinsul lor nu este prevazuta o data ulterioara.

La nivelul doctrinei juridice romanesti5, avand in vedere continutul dispozitiei constitutionale a art. 115 alin. (5), care prevede in mod concret doar conditiile ce trebuie indeplinite pentru intrarea in vigoare a ordonantelor de urgenta, neconsacrand expressis verbis momentul intrarii in vigoare, s-a creat o reala controversa daca institutia juridica in discutie ar trebui sa respecte principiul general consacrat prin art. 78 din Constitutie cu privire la intrarea in vigoare a legii sau nu.

Argumentele exprimate in sensul ca regimul juridic al intrarii in vigoare al ordonantelor de urgenta ar trebui sa respecte coordonatele regimului general consacrat al legii sunt diverse. Astfel, s-a considerat ca (6) "pentru identitate de ratiune si situatii similare", cu toate ca dispozitia constitutionala se refera doar la "lege", prin acest termen trebuie sa intelegem toate actele juridice susceptibile de publicare, inclusiv ordonantele de urgenta.

In acelasi sens (7), s-a apreciat ca daca termenul stabilit pentru intrarea in vigoare a legii ca act al Parlamentului este stabilit la trei zile de la publicarea in Monitorul Oficial, "un act administrativ normativ subordonat legii" (n.n. ordonanta de urgenta) (8), nu se poate bucura de "favorul" de a intra in vigoare mai devreme.

O alta opinie in acelasi sens (9) pleaca de la considerarea ca delegarea legislativa constitutionala, modalitate prin care Guvernul dobandeste competenta adoptarii de ordonante de urgenta, a fost conceputa de catre constituant ca "un substitut al activitatii legislative parlamentare in perioade critice", astfel incat, ori de cate ori este utilizata aceasta procedura, ea nu poate excede cadrului general stabilit constitutional referitor la momentul intrarii in vigoare, iar actele normative subsecvente Constitutiei (n.n. Legea nr. 24/2000) care prevad un alt moment "ar putea fi considerate ca exced prevederile Legii fundamentale". In acelasi timp, se considera ca art. 115 alin. (6) prevede "numai procedura care trebuie de urmat pentru ca o ordonanta de urgenta sa intre in vigoare", si deci, nu si momentul concret al intrarii in vigoare.

Din punctul meu de vedere, consideratiile exprimate in acest sens nu pot fi primite, si consider ca dispozitia constitutionala, desi formal stabileste doar o procedura de urmat pentru intrarea in vigoare a ordonantelor de urgenta, constituita din necesitatea intrunirii cumulative a doua conditii consecutive temporal, fara a consacra expessis verbis momentul concret al intrarii in vigoare al acestui tip de acte juridice, constituie o exceptie de la regula instituita constitutional prin art. 78. Cauza reglementarii prin ordonanta de urgenta, existenta unei situatii extraordinare a carei reglementare nu poate fi amanata, impune o urgenta in reglementare si, prin urmare, un moment diferit de intrare in vigoare al ordonantei de urgenta fata de cel al legii (10). In acest sens, legiuitorul organic este abilitat sa stabileasca in concret momentul intrarii in vigoare al ordonantelor de urgenta la momentul publicarii acestora in Monitorul Oficial, fara ca acest lucru sa constituie o adaugare la textul Constitutiei.

IV. Receptarea la nivelul legii de aprobare a ordonantelor de urgenta

Starea de activitate a ordonantelor de urgenta dureaza din momentul publicarii acestora in Monitorul Oficial si pana in momentul aprobarii sau respingerii acestora prin lege de catre Parlament, daca in aceasta perioada de timp nu intervin acte legislative abrogatoare. La nivelul procedurii parlamentare privind adoptarea prin lege a unei ordonante de urgenta se disting doua situatii.

Pe de o parte, in cazul in care Legea de aprobare a ordonantei de urgenta nu intruneste numarul necesar de voturi pentru considerarea acesteia ca adoptata (11), aceasta se transforma in Lege de respingere, efectul juridic concret constand iesirea din vigoare a ordonantei de urgenta.

Pe de alta parte, in situatia in care Legea de aprobare a ordonantei de urgenta intruneste numarul necesar de voturi conform procedurii parlamentare, ordonantele Guvernului aprobate de Parlament prin lege inceteaza sa mai fie acte normative de sine statatoare si devin, ca efect al aprobarii de catre autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar daca, din ratiuni de tehnica legislativa, alaturi de datele legii de aprobare, conserva si elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de catre Guvern (12). Practic, dispozitiile ordonantei de urgenta devin parte integranta a legii de aprobare. Formal, ordonanta de urgenta continua sa faca parte din ordinea juridica dar nu se mai poate aplica, din punct de vedere juridic, singura norma obligatorie constituind-o legea prin care este receptata ordonanta de urgenta.

Am putea considera ca procedura parlamentara conduce la o abrogare din punct de vedere formal a ordonantei de urgenta, dar nu si din punct de vedere material, continutul reglementarii fiind receptat la nivelul unui nou corpus normativ, fie in mod identic, fie cu modificari sau completari, constituit prin jonctiunea cu continutul concret al legii de aprobare. Abrogarea priveste forma actului juridic, nu si continutul material al acestuia, reglementarea de baza.

Continutul reglementarii prin ordonanta de urgenta este unul circumstantiat constitutional, putand cuprinde doar norme juridice de nivelul legii ordinare sau al legii organice, si determina tipologia legii de aprobare: lege ordinara sau lege organica. Stabilirea in concret a tipologiei legii de aprobare a ordonantei de urgenta poate constitui in anumite situatii un demers complex. Astfel, in situatia in care prin ordonanta de urgenta se modifica sau se completeaza prevederi de natura legii organice de la nivelul unei legi adoptata ca lege ordinara, legea de aprobare a ordonantei trebuie sa aiba caracter organic. In mod corespunzator, in situatia in care avem dea face cu modificare sau completarea prin ordonanta de urgenta a anumitor dispozitii de natura legii ordinare din cuprinsul unei legi adoptata ca organica, legea de aprobare a ordonantei trebuie sa intruneasca cvorumul necesar pentru adoptarea legilor ordinare (13).

In cazul in care anterior aprobarii prin lege a unei ordonante de urgenta s-a constatat neconstitutionalitatea acestei ordonante, viciul de neconstitutionalitate nu poate fi acoperit prin aprobarea de catre Parlament a ordonantei respective. In consecinta, legea care aproba o ordonanta de urgenta neconstitutionala devine ea insasi neconstitutionala (14).

V. Jurisprudenta Curtii Constitutionale romane in domeniul ordonantelor de urgenta inainte de revizuirea din anul 2003

Anterior revizuirii constitutionale operate in anul 2004, Constitutia Romaniei din 1991 prevedea in art. 114 alin. (4) faptul ca "In cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta. Acestea intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca in mod obligatoriu".

Reglementarea constitutionala anterioara a institutiei ordonantei de urgenta stabilea o cauza circumstantiata in care Guvernul putea interveni prin aceasta modalitate in procesul de legiferare, cazul extraordinar, si o conditie procedurala specifica, depunerea ordonantei de urgenta spre aprobare la Parlament.

In raport cu aceste prevederi constitutionale care confereau Guvernului o marja larga de apreciere a oportunitatii interventiei prin intermediul ordonantelor de urgenta in procesul de legiferare atribuit de principiu Parlamentului, Curtea Constitutionala a dezvoltat o jurisprudenta bogata in acest sens.

Prin Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995 (15), Curtea stabilea faptul ca actul fundamental roman nu precizeaza continutul notiunii de "cazuri exceptionale", astfel incat ea trebuie interpretata sistematic, atat in logica institutiei delegarii legislative, consacrata in art. 114, cat si a edificiului constitutional in ansamblul sau. Astfel, prin cazuri exceptionale, in sensul art. 114 alin. (4) din Constitutie, se intelegeau acele situatii care nu se pot incadra in cele avute in vedere expres de lege. In consecinta, in opinia Curtii, daca legiuitorul nu a instituit o norma specifica unei circumstante exceptionale, ar fi contrar insesi vointei acestuia ca regulile existente sa fie aplicate cazurilor exceptionale la care se refera art. 114 alin. (4) din Constitutie. Avand in vedere aceasta, interesul public lezat de caracterul anormal si excesiv al cazurilor exceptionale justifica interventia Guvernului pe calea ordonantei de urgenta, in temeiul art. 114 alin. (4) din Constitutie. De aceea, o astfel de masura se poate fundamenta numai pe necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate, in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.

Practic, cazul exceptional, de care depinde legitimitatea constitutionala a ordonantei de urgenta, se justifica "pe necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate, in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public".

Ulterior, prin Decizia nr. 83 din 19 mai 1998 (16), instanta constitutionala romana stabileste anumite coordonate normative ale notiunii de "caz exceptional", statuand ca acesta are un caracter obiectiv, in sensul ca existenta sa nu depinde de vointa Guvernului, care, in asemenea imprejurari, este constrans sa reactioneze prompt pentru apararea unui interes public pe calea ordonantei de urgenta. De aceea, in nici un fel nu constituie un caz exceptional schimbarea de catre Guvern a optiunii sale cu privire la actul legislativ folosit. Ordonanta de urgenta nu constituie o alternativa aflata la discretia Guvernului, prin care acesta si-ar putea incalca obligatia sa constitutionala de a asigura, in vederea indeplinirii programului sau de guvernare, reglementarea prin lege, de catre Parlament, a relatiilor ce constituie obiectul acestei reglementari.

Prin intermediul Deciziei nr. 15 din 25 ianuarie 2000 (17), Curtea stabileste continutul normativ al reglementarii prin ordonanta de urgenta, admitand, desi la nivel constitutional nu era stipulat in mod expres, competenta Guvernului de a adopta ordonante de urgenta in domeniul legilor organice. Astfel, Curtea declara faptul ca interdictia reglementarii de catre Guvern in domeniul legii organice priveste numai ordonantele Guvernului adoptate in baza unei legi speciale de abilitare, aceasta interdictie decurgand direct din textul constitutional. O asemenea limitare, in opinia Curtii, nu este prevazuta insa de alin.(4) al art.114 din Constitutie, referitor la ordonantele de urgenta, "deoarece cazul exceptional ce impune adoptarea unor masuri urgente pentru salvgardarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei reglementari de domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, daca nu ar putea fi adoptata, interesul public avut in vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalitatii constitutionale a institutiei" (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998 (18)). In aceasta lumina, ordonanta de urgenta nu este o varietate a ordonantei emise in temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezinta un act normativ, adoptat de Guvern, in temeiul unei prevederi constitutionale, care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, sa faca fata unui caz exceptional.

Consecventa acestei jurisprudente, Curtea retinea, totodata, ca posibilitatea Guvernului ca, in cazuri exceptionale, sa poata adopta ordonante de urgenta, in mod limitat, chiar in domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discretionar al Guvernului si, cu atat mai mult, aceasta abilitare constitutionala nu poate justifica abuzul in emiterea ordonantelor de urgenta. De asemenea, Curtea reitereaza punctul sau de vedere stabilit anterior prin intermediul Deciziei nr. 34 din 17 februarie 1998 conform caruia "modificarea sau unificarea legislatiei intr-un domeniu sau altul nu justifica, prin ea insasi, emiterea unei ordonante de urgenta".

VI. Jurisprudenta actuala a Curtii Constitutionale romane in domeniul ordonantelor de urgenta

In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala romana a interpretat dispozitia constitutionala ce permite exercitarea competentei legislative de catre un organ al puterii executive (19), Guvernul, ca impunand intrunirea cumulativa a unei cauze stricte (situatia extraordinara) si a unor conditii circumstantiate (obligatia de a motiva urgenta, depunerea spre adoptare la Parlament si publicarea in Monitorul Oficial).

1. Cauza reglementarii prin ordonanta de urgenta

Cauza reglementarii prin ordonanta de urgenta a unui anumit domeniu trebuie sa fie intotdeauna reprezentata de existenta unei "situatii extraordinare", a carei reglementare "nu poate fi amanata". Ce se intelege insa prin sintagma "situatie extraordinara"?

Pentru instanta noastra constitutionala ea desemneaza o stare de fapt care "exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun" (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005 (20)), sau existenta unei "stari de fapt obiective, cuantificabile, independente de vointa Guvernului, care pune in pericol un interes public" (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009 (21)).

Prima expresie a notiunii furnizata de catre Curte este, intr-o exprimare ce se doreste ponderata, in cel mai bun caz una neadecvata. Chiar daca nu putem trece cu vederea dificultatea demersului de conturare juridica a conceptului de "situatie extraordinara" in contextul denumirii marginale fluide si nejuridice utilizate de catre constituant, referirea Curtii la un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun nu reprezinta in niciun caz o modalitate juridica de delimitare a cadrului normativ implicat.

Ne putem intreba, astfel, care este criteriul in baza caruia poate fi calificat un grad de abatere de la normal sau comun ca fiind mare? Sau, ce trebuie sa intelegem prin comun sau normal? Curtea nu reuseste, astfel, in aceasta prima incercare de definire a conceptului decat sa complice lucrurile prin introducerea unor termeni nejuridici, care, la randul lor sunt imprecisi si care se pot releva diferit prin subiectivismul interpretului (22).

Constienta, probabil, de imprecizia conturarii juridice a conceptului de "situatie extraordinara", ulterior, Curtea ataseaza cauzei generale necesare in reglementarea prin ordonanta de urgenta mai multe conditii cumulative specifice ale starii de fapt care, daca sunt intrunite, justifica existenta conditionarii impuse si legitimeaza actiunea guvernamentala.

In primul rand, starea de fapt generatoare a interventiei legislative guvernamentale trebuie sa fie "obiectiva", adica, in opinia Curtii, ca opusa unei stari de fapt subiective, "invocarea unui element de oportunitate, prin definitie de natura subiectiva, caruia i se confera o eficienta contributiva determinanta a urgentei ceea ce, implicit, il converteste in situatie extraordinara", impunand concluzia ca "aceasta nu are, in mod necesar si univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie si unor factori subiectivi, de oportunitate (...)".

O astfel de definitie este circulara (23), deoarece defineste o stare obiectiva ca o stare opusa celei subiective, definind astfel o notiune printr-o alta notiune ce se poate defini in raport cu ea si, in cel mai bun caz are meritul de a centra sub aspect negativ starea de fapt obiectiva pe lipsa unor elemente de oportunitate in justificarea reglementarii care a fost procedata.

In al doilea rand, starea de fapt trebuie sa fie si "cuantificabila", adica, potrivit Curtii, o stare de fapt fundamentata pe factori cuantificabili, adica factori care nu sunt subiectivi sau de oportunitate, astfel incat, afirma Curtea, "intrucat asemenea factori nu sunt cuantificabili (n.n. cei subiectivi sau de oportunitate), afirmarea existentei situatiei extraordinare, in temeiul lor sau prin convertirea lor intr-o asemenea situatie, confera acesteia un caracter arbitrar, de natura sa creeze dificultati insurmontabile in legitimarea delegarii legislative".

Din nou, instanta constitutionala romana nu reuseste sa contureze juridic notiunea de "stare de fapt cuantificabila", argumentatia fiind la fel de circulara ca si in cazul precedent (de genul, factor cuantificabil, adica factor care nu este subiectiv sau de oportunitate, si prin urmare este un factor obiectiv, factor obiectiv care la randul sau este un factor care nu este subiectiv!).

Ceea ce ar putea fi, totusi, luat in considerare este faptul ca o astfel de stare calificata ca atare trebuie fie sa aiba drept fundament relatii sociale, politice sau juridice determinate, a caror emergenta de la nivelul socialului determina si obliga fenomenul reglementarii acestora, fie sa acopere o situatie problematica cu caracter general care poate fi cuantificata prin intermediul unor date exacte, statistici realizate, prognoze economice etc..

In al treilea rand, starea de fapt trebuie sa fie "independenta de vointa Guvernului", in acest sens Curtea trebuind sa verifice daca starea justificativa nu reprezinta in realitate un rezultat al unei actiuni sau omisiuni a Guvernului.

Fara indoiala, un astfel de demers la care instanta constitutionala trebuie sa procedeze in mod obligatoriu se constituie intr-o operatie juridica dificila, avand in vedere faptul ca implica o activitate de probare a existentei sau inexistentei unui raport juridic de cauzalitate intre un fapt sau omisiune guvernamentala si o stare de fapt cu pretentie justificativa in reglementarea prin ordonanta de urgenta.

Avand in vedere caracterul de exceptie al normei constitutionale in cauza, norma ce permite Guvernului exercitarea competentei legislative in locul autoritatii abilitate in acest sens, Parlamentul, consideram ca sarcina probei nondependentei starii de fapt de vointa Guvernului revine acestuia din urma si nu autorilor sesizarii, in mod evident si acestia putand furniza in sesizare aspecte care sa probeze faptul contrar, in scopul invalidarii actului normativ controlat.

In al patrulea rand, starea de fapt trebuie sa aiba caracterul unei stari apte "sa puna in pericol un interes public". Instanta constitutionala romana nu se pronunta cu privire la intelesul acestei sintagme, ci doar o proclama ca si conditie specifica ce trebuie intrunita pentru a fi in contextul unei "situatii extraordinare". Ce poate intra in continutul unei sintagme astfel proclamate? Aproape orice, termenii utilizati de "pericol" sau "interes public" fiind fluizi si inconsistenti din punct de vedere juridic.

2. Conditiile circumstantiate ale reglementarii prin ordonanta de urgenta

Prima conditie circumstantiata impusa prin continutul normativ al art. 115 alin. (4) din Constitutie se constituie in impunerea unei obligatii constitutionale pentru Guvern de motivare a urgentei reglementarii procedate prin ordonanta de urgenta. Instanta constitutionala trebuie sa verifice mai intai procedural indeplinirea obligatiei de motivare a urgentei, iar apoi sa verifice substantial compatibilitatea urgentei invocate cu starea de fapt care a determinat optiunea reglementarii prin ordonanta de urgenta si cu reglementarea in ansamblu realizata.

Astfel, conditia "urgentei" reglementarii datorita unei "situatii extraordinare" trebuie sa fie indeplinita de catre actul normativ adoptat atat sub aspect material, normele juridice incluse in actul normativ sa reglementeze primar domeniul in cauza, cat si sub aspect formal, intrarea in vigoare a normelor juridice trebuind sa se produca imediat, altfel urgenta nu se mai justifica.

Fara intrunirea cumulativa a cauzei stricte (situatia extraordinara) si a primei conditii circumstantiate (obligatia de a motiva urgenta), actul normativ adoptat sub forma unei ordonante de urgenta nu poate fi valid produs, Curtea statuand ca "urgenta reglementarii nu echivaleaza cu existenta situatiei extraordinare, reglementarea operativa putandu-se realiza si pe calea procedurii obisnuite de legiferare" (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007 (24)).

De asemenea, pentru ca o masura care ar putea prezenta urgenta ceruta de art. 115 alin. (4) din Constituie sa se justifice, trebuie sa existe si sa fie descrise concret acele situatii enumerate generic in preambulul ordonantei de urgenta si in Nota sa de fundamentare si sa se explice de ce aceste imprejurari constituie "situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata" (Decizia nr. 258 din 14 martie 2006 (25)).

Inexistenta sau neexplicarea urgentei reglementarii situatiilor extraordinare (26) se constituie intr-o limita constitutionala in calea adoptarii de catre Guvern a unei ordonante de urgenta in sensul aratat, a decide altfel insemnand "a goli de continut dispozitiile art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa si a lasa libertate Guvernului sa adopte in regim de urgenta acte normative cu putere de lege, oricand si--tinand seama de imprejurarea ca prin ordonanta de urgenta se poate reglementa si in materii care fac obiectul legilor organice--in orice domeniu".

A doua conditie circumstantiata impusa prin continutul normativ al art. 115 alin. (5) din Constitutie rezida sub aspect formal in depunerea ordonantei de urgenta spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata.

Daca nu se afla in sesiune, Camerele se convoaca in mod obligatoriu in 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere. Daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta este considerata adoptata si se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea in procedura de urgenta.

Aprobarea prin lege a unei ordonante de urgenta nu are insa un caracter absolut, in sensul ca prin efectul aprobarii de Parlament a unei ordonante viciate de neconstitutionalitate, viciul preexistent al ordonantei in cauza nu este acoperit, nu dispare, de vreme ce prin lege nu se poate deroga de la Constitutie, ci, dimpotriva, se transmite si legii de aprobare, care devine astfel, in aceeasi masura si pentru aceleasi motive, neconstitutionala (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005).

A treia conditie circumstantiata rezultata prin dispozitiile art. 115 alin. (5) din Constitutie consta in publicarea ordonantei de urgenta in Monitorul Oficial al Romaniei in vederea aplicarii si aducerii la cunostinta publica.

3. Limitele reglementarii prin ordonanta de urgenta

Exercitarea competentei legislative prin intermediul ordonantelor de urgenta de catre Guvern in baza art. 115 alin. (4) din Constitutie isi gaseste drept limite cazurile enumerate in cadrul alin. (6), ordonantele de urgenta neputand fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, neputand afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si neputand viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica.

Se instituie, astfel, o obligatie negativa de natura constitutionala pentru Guvern de a nu adopta ordonante de urgenta in domeniile enumerate limitativ in cadrul art. 115 alin. (6). Interdictia constitutionala este totala, in sensul ca nu poate suporta derogari, expresia vointei constituantului fiind clara in acest sens.

Jurisprudenta Curtii Constitutionale in materia limitelor exercitiului competentei legislative prin ordonante de urgenta, reluata de altfel si in decizia de fata, se dovedeste ciudata, instanta constitutionala incercand o interpretare gramaticala a termenilor utilizati de catre constituant, problematica si confuza (27).

Astfel, Curtea afirma ca <<interdictia adoptarii de ordonante de urgenta este totala si neconditionata atunci cand mentioneaza ca "nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale" si ca "nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica">>, insa <<in celelalte domenii prevazute de text, ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate daca "afecteaza", daca au consecinte negative, dar, in schimb, pot fi adoptate daca, prin reglementarile pe care le contin, au consecinte pozitive in domeniile in care intervin" (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 (28)).

Curtea opereaza in acest mod o distinctie intre domenii cu privire la care constituantul a impus o interdictie totala prin utilizarea unor expresii precum "nu pot fi adoptate" sau "nu pot viza" si domenii cu privire la care interdictia devine partiala, putand suporta derogari, in considerarea impunerii limitarii sub forma "nu pot afecta".

Cu alte cuvinte, Curtea afirma ca regimul juridic al institutiilor considerate fundamentale ale statului, precum si domeniul drepturilor, libertatilor si indatoririlor constitutionale pot fi reglementate prin ordonanta de urgenta daca "au consecinte pozitive". Mergand in sensul argumentatiei Curtii nu putem observa nicio diferenta a sensurilor termenilor utilizati de catre constituant.

"A afecta" un regim juridic sau un drept fundamental nu poate avea niciun sens decat in situatia in care este produsa o norma juridica lezionara, adica daca este "adoptata". De altfel, din incercarea Curtii de a explica sensul juridic al verbului "a afecta" din cuprinsul textului constitutional al art. 115 alin. (6), ca retinand diferite nuante, precum "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a antrena consecinte negative", nu reiese decat ca toate aceste variante sinonimice ale verbului nu pot prinde contur juridic decat in contextul adoptarii unui act normativ.

Astfel, toti acesti termeni induc o interdictie care este totala, neputand suporta exceptii.

In plus, nu putem sa nu remarcam ca in situatia in care constituantul a dorit sa permita posibilitatea unor derogari de la interdictii constitutionale instituite, a evidentiat in mod expres acest lucru, precum in art. 15 alin. (2) care prevede ca "Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile".

Note:

(1) Dan Claudiu Danisor, Drept constitutional si institutii politice, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2007, p. 174-175; Ioan Muraru, Elena Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, vol. II, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2005, p. 64.

(2) Republicata in temeiul art. II din Legea nr. 60/2010 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 61/2009 pentru modificarea si completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 215 din 6 aprilie 2010, dandu-se textelor o noua numerotare.

(3) Este vorba, conform art. 11 alin. (1), despre legile si celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotararile si ordonantele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autoritatilor administrative autonome, precum si ordinele, instructiunile si alte acte normative emise de conducatorii organelor administratiei publice centrale de specialitate.

(4) A se vedea in acest sens Dan Claudiu Danisor, Ion Dogaru, Gheorghe Danisor, Teoria generala a dreptului, Ed. C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p. 328-329.

(5) Ion Deleanu, Revizuirea Constitutiei, Revista Dreptul nr. 12/2003, p. 23; Corneliu-Liviu Popescu, Data intrarii in vigoare a actelor normative in lumina dispozitiilor constitutionale revizuite, Revista Dreptul nr. 4/2004, p. 38; Izabela-Nina Navrotchi, Data intrarii in vigoare a ordonantelor de urgenta, Revista Dreptul nr. 3/2011, p. 75-76.

(6) Ion Deleanu, op.cit.

(7) Corneliu-Liviu Popescu, op.cit.

(8) Autorul isi fundamenteaza in mod gresit asertiunea pe o subordonare normativa de principiu a ordonantei de urgenta in raport cu legea. Ambele categorii de acte normative au aceeasi valoare din punct de vedere juridic, valoare legislativa, fiind plasate in ierarhia normativa pe aceeasi treapta ierarhica. De asemenea, calificarea ordonantei de urgenta ca "un act administrativ normativ" constituie o greseala, Guvernul, desi ca exponent al puterii executive este abilitat sa adopte acte administrative de organizare a executarii legii, in situatia adoptarii ordonantelor de urgenta nu exercita o competenta executiva, ci o competenta de ordin legislativ.

(9) Izabela-Nina Navrotchi, op.cit.

(10) A se vedea in acelasi sens Ioan Vida, Comentariul art. 78, in Ioan Muraru, Elena Simina Tanasescu, coord., Constitutia Romaniei. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2010, p. 729.

(11) In functie de continutul concret al reglementarii prin ordonanta de urgenta, de natura legii organice sau a legii ordinare, majoritatea ceruta pentru considerarea ca adoptata a legii poate fi diferita.

(12) Decizia Curtii Constitutionale nr. 95 din 8 februarie 2006, publicata in M. Of. nr. 177 din 23 februarie 2006; Decizia Curtii Constitutionale din 1039 din 9 iulie 2009, publicata in M. Of. nr. 582 din 21 august 2009; Decizia Curtii Constitutionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicata in M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009; Decizia Curtii Constitutionale nr. 1610 din 15 decembrie 2010, publicata in M. Of. nr. 863 din 23 decembrie 2010.

(13) Prin Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicata in M. Of. nr. 495 din 2 iulie 2008, Curtea Constitutionala a stabilit ca este posibil ca o lege organica sa cuprinda, din motive de politica legislativa, si norme de natura legii ordinare, dar fara ca aceste norme sa capete natura de lege organica, intrucat, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constitutie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinara se pot modifica dispozitii dintr-o lege organica, daca acestea nu contin norme de natura legii organice, intrucat se refera la aspecte care nu sunt in directa legatura cu domeniul de reglementare al legii organice.

(14) Decizia Curtii Constitutionale nr. 421 din 8 februarie 2007, publicata in M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007; Decizia Curtii Constitutionale nr. 1105 din 21 septembrie 2010 publicata in M. Of. nr. 684 din 8 octombrie 2010.

(15) Publicata in M. Of. nr. 129 din 28 iunie 1995

(16) Publicata in M. Of. nr. 211 din 8 iunie 1998.

(17) Publicata in M. Of. nr. 267 din 14 iunie 2000.

(18) Publicata in M. Of. nr. 88 din 25 februarie 1998.

(19) Curtea caracterizeaza exercitarea acestei competente ca o "delegare legislativa constitutionala" cu ocazia Deciziei nr. 1189 din 6 noiembrie 2008.

(20) Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 511 din 16 iunie 2005.

(21) Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 507 din 23 iulie 2009.

(22) A se vedea Madalina Putinei, Nota la Decizia Curtii Constitutionale romane nr. 190 din 2 martie 2010, Revista romana de jurisprudenta, nr. 2/2010, p. 69.

(23) Madalina Putinei, Nota la Decizia Curtii Constitutionale romane nr. 35 din 14 ianuarie 2010, Revista romana de jurisprudenta nr. 1/2010, p. 37.

(24) Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 367 din 30 mai 2007.

(25) Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 341 din 17 aprilie 2006.

(26) Madalina Putinei, Nota la Decizia Curtii Constitutionale romane nr. 35 din 14 ianuarie 2010, Revista romana de jurisprudenta nr. 1/2010, p. 37.

(27) A se vedea in acest sens Dan Claudiu Danisor, Intelegerea trunchiata a competentei exclusive a Curtii Constitutionale in domeniul contenciosului constitutional--(II). Partajul competentelor de justitie constitutionala in raport cu distingerea validitatii de conformitate, Revista Pandectele Romane nr. 3/2011, p. 31-32.

(28) Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 787 din 25 noiembrie 2008.

George Liviu GIRLESTEANU,

Universitatea din Craiova,

Facultatea de Drept si Stiinte Administrative,

E-mail: girlesteanugeorge@yahoo.com
COPYRIGHT 2011 University of Craiova
No portion of this article can be reproduced without the express written permission from the copyright holder.
Copyright 2011 Gale, Cengage Learning. All rights reserved.

Article Details
Printer friendly Cite/link Email Feedback
Title Annotation:POLITICA SI REFORMA IN JUSTITIE
Author:Girlesteanu, George Liviu
Publication:Revista de Stiinte Politice
Article Type:Report
Date:Apr 1, 2011
Words:5654
Previous Article:Reforma judiciara intre exigentele europene si realitatile romanesti: ocupatiunea ca mod de dobandire a proprietatii in reglementarea Noului Cod...
Next Article:Notes towards a new geopolitics in the Balkans. Old national ideologies vs. new religious beliefs.

Terms of use | Privacy policy | Copyright © 2019 Farlex, Inc. | Feedback | For webmasters