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Reforma administrativa y seguridad social. La migracion, el rostro olvidado de la modernizacion/Administrative Reform And Social Protection. Migration, The Face Forgotten Modernization.

INTRODUCCION

La migracion y la seguridad social son dos fenomenos relevantes que se han transformado en las ultimas decadas adoptando nuevas formas, y en consecuencia diferentes relaciones entre Estado y sociedad. Esta importancia se encuentra asociada a otro tipo de movimientos tales como la modernizacion administrativa y la transformacion del marco institucional y forma de operar en el sector publico. En cuanto a la primera de ellas, las reformas han estado asociadas a lo que se conoce como Nueva Gestion Publica (NGP), y posteriormente como Post-Nueva Gestion Publica (Post-NGP) orientadas a maximizar la eficiencia de las agencias gubernamentales, asi como a mejorar la prestacion de los servicios publicos, ya sea a traves de la introduccion de herramientas gerenciales o bien mediante la implementacion de principios derivados del Nuevo Institucionalismo Economico (NIE). En el primero de ellos, se otorga una mayor libertad y autonomia a los funcionarios publicos, mientras que en el segundo, el Estado se retrae de algunas funciones dando lugar a diversos procesos de privatizacion de las empresas publicas. El resultado ha sido un mayor grado de especializacion horizontal y vertical en el gobierno con implicaciones importantes en la forma de relacionarse con la ciudadania, y de manera particular en la provision de bienes y servicios en sectores tan importantes como la politica social y la salud.

Algunos de los resultados de la introduccion de herramientas propias de la NGP se encuentran en la formacion de nuevas formas de coordinacion entre agencias y niveles de gobierno, como el caso de la reforma al sistema de seguridad social en Noruega (Fimreite y Laegreid, 2009) o bien, en el caso Latinoamericano sobresale la experiencia de la reforma al sistema de salud en Colombia (Cespedes-Londono et al 2002).

Los sistemas de bienestar social han sido objeto de cambios importantes no solo en su arquitectura institucional, sino tambien en sus procesos de gestion. Bajo este tipo de fenomenos se asume que la transformacion intencional del diseno institucional del gobierno en su conjunto, y de las estructuras y procesos administrativos traeria como resultado un beneficio a los ciudadanos, y en consecuencia una mejoria de su calidad de vida y una nueva relacion entre el Estado y la sociedad. Dichas transformaciones han operado distintas vias, una de ellas ha sido el retraimiento del Estado de muchas funciones y la otra el desarrollo de nuevas formas de regulacion e hibridos organizacionales en todas las areas del sector publico incluyendo aquellas relacionadas con la seguridad social, tales como salud y pensiones, en donde se aprecia no solo una participacion mayor del sector privado, sino tambien el alejamiento del Estado en la proteccion de grupos vulnerables de la sociedad.

No obstante que estas estrategias de modernizacion han sido introducidas de manera integral en la administracion publica, hay varios elementos que sobresalen a nivel internacional: por un lado, se ha senalado (Ravinder et al. 2013) que sus efectos tienden a variar de acuerdo con las tradiciones historico culturales de cada pais, derivando una creciente interdependencia entre las naciones y los organismos internacionales (Ravinder et al. 2013); y por otro lado, la existencia de sectores muy sensibles como la seguridad social que ha tenido un mayor impacto en los ciudadanos. A pesar de lo anterior, las reformas a la seguridad social han dejado de lado a grupos importantes de la sociedad y fenomenos sumamente significativos, como la migracion y la poblacion migrante tanto en los lugares origen como en los de destino.

En este sentido, el proposito del articulo consiste en abordar un tema que aunque ha sido muy poco estudiado tiene una gran importancia para el diseno e implementacion de programas sociales: el impacto y las dinamicas que han operado al interior de las reformas administrativas y en particular de la seguridad social y la relacion que guarda con la poblacion migrante. De esta manera, reflexionamos sobre las caracteristicas particulares de los esquemas de proteccion social en los lugares de origen de los migrantes, ya sea desde la vision gubernamental en la implementacion de programas publicos, o bien mediante las dinamicas propias de la participacion social y del tercer sector, con base en los mecanismos organizacionales / institucionales mediante los cuales funciona la proteccion social.

La premisa es que la implementacion de las politicas publicas, y sobre todo aquellas relacionadas con la proteccion social adoptan caracteristicas muy particulares cuando se trata de la poblacion migrante, como por ejemplo en la formacion de redes. Por ello, las reformas a la seguridad social han estado orientadas al diseno y construccion de esquemas que propician la participacion de otros sectores como el privado y el social en la prestacion de servicios y en la generacion de novedosos mecanismos de financiamiento para lograr una mejor integracion mediante la introduccion de tecnicas gerenciales o a traves de la especializacion vertical y horizontal del sector publico (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016). Asi, nos cuestionamos sobre el impacto que han tenido las reformas a los sistemas de seguridad social en las politicas publicas y como se pueden explicar las dinamicas de negociacion entre la sociedad civil (en este caso la poblacion migrante organizada) y el gobierno en sus diferentes niveles para implementar esquemas de proteccion social que propicien la cooperacion y promocionen el bienestar de la poblacion en las comunidades de origen de los migrantes.

El articulo aborda algunas consideraciones teorico-metodologicas sobre el desarrollo y evolucion de las reformas a los sistemas de seguridad social en Mexico. Posteriormente se analizan los programas y mecanismos de proteccion social para la poblacion migrante, haciendo hincapie en el papel que juegan las organizaciones de migrantes establecidas en Estados Unidos para atraer la atencion del gobierno y asi proponer politicas de integracion y de seguridad social para las comunidades a las que representan. El trabajo concluye que aun cuando las reformas a la seguridad social se han olvidado de este sector, el exito de las iniciativas dependera no solo del grado de participacion de los migrantes y la sociedad en su conjunto, sino tambien de la sincronia que guarden con el gobierno en sus tres niveles.

1. MIGRACION Y SEGURIDAD SOCIAL. NOTA TEORICO METODOLOGICA

El estudio de la seguridad social en el contexto de las migraciones se aborda a partir de la combinacion de dos enfoques teoricos: por un lado, el analisis institucional / organizacional que destaca el caracter autonomo de las instituciones y la importancia de la accion simbolica para comprender el comportamiento de los individuos dentro de las organizaciones (March y Olsen, 1983; Olsen, 1983). Bajo este enfoque, las instituciones no son otra cosa que una construccion social fundamentadas en las identidades y capacidades que poseen los individuos (March y Olsen, 1996). De esta manera, la atencion se dirige en primer lugar hacia el desarrollo y evolucion de las instituciones y en segundo lugar hacia el contexto administrativo y la estructura de los procesos de decision dentro del cual operan los programas publicos y las dinamicas propias de las organizaciones de migrantes.

Por otro lado, el analisis de redes que parte del supuesto de la existencia de diferentes tipos de asociaciones dependiendo de su formalidad, pero tambien en funcion del grado de compromiso de los participantes, que estan ligadas a traves de la formacion de redes y esquemas de colaboracion vertical y horizontal (Ramirez, 2016; Fimreite y Laegreid, 2009). Esto explica en gran medida la importancia del analisis de redes para la gobernanza, sobre todo cuando se trata de procesos de transformacion institucional (Peters, 1998). Para una gran parte de la literatura, el estudio de las redes incluye nuevas formas de control y la inclusion de actores diferentes al gobierno, como el sector privado y social. Las redes, ademas, se encuentran asociadas a la idea de la NGP, incluyendo los posteriores movimientos similares al de la gobernanza, asi como a nuevas formas de control y rendicion de cuentas (Christensen y Laegreid, 2011).

Con relacion al analisis de redes y la implementacion de politicas publicas, en los ultimos anos ha crecido el interes por estudiar las llamadas redes de gobernanza, como un mecanismo diferente a la coordinacion por medio de la jerarquia que permite estudiar las relaciones que existen entre los actores y como dichas relaciones dan lugar a nuevas formas de regulacion y supervision mas horizontal. Estas se vuelven una alternativa para el mercado y las jerarquias, entre otras razones por la legitimidad, la eficacia y la estabilidad con la que funcionan a traves de la coordinacion y la cooperacion (Oliver, 1990), asi como el acceso a la informacion (Hudson, 2004).

En terminos generales la seguridad social se concibe como: "la proteccion que la sociedad otorga contra las contingencias economicas y sociales derivadas de la perdida de ingresos a consecuencia de enfermedades, maternidad, riesgos de trabajo, invalidez, vejez y muerte incluyendo la asistencia medica", a cargo de sectores publico, privado y social (OIT 1984, en Ronzon y Montoya, 2013, p. 65). Desde un enfoque mucho mas amplio, la seguridad y proteccion social incluye a un conjunto de derechos sociales mediante los cuales se contribuye a alcanzar la dignidad y autonomia de las personas (Cecchinni y Nieves, 2015). Aunque la forma de abordarlo en su relacion con la migracion y grupos vulnerables ha adoptado muchas formas y depende fundamentalmente del contexto politico / administrativo dentro del cual opera, asi como de sus tradiciones historicas, algunos estudios lo abordan en sectores importantes como la ninez en la poblacion migrante (Skiveness et al. 2015). Esta incluye varios elementos como salud, educacion, vivienda, pensiones y cualquier riesgo que padezcan los migrantes y los no migrantes; pero en el lugar de destino presenta retos particulares como la multiculturalidad y la integracion (Skiveness, et al. 2015), asi como la gran importancia de los patrones que ha adoptado la migracion en las ultimas decadas. Sin embargo, el diseno e implementacion de las politicas publicas muchas veces no corresponde con las condiciones socio-demograficas esperadas (Welti-Chanes, 2013).

En la experiencia internacional, la migracion y seguridad social se ha vuelto cada vez mas importante por la diversidad cultural de los y las migrantes, asi como de sus descendientes en las sociedades de destino. Por supuesto, a ello se suma la carencia de servicios importantes como el acceso a una vivienda digna, ya que habitan en centros urbanos muy concentrados. Ademas se trata de una poblacion que frecuentemente se encuentran por debajo de las lineas de pobreza y realizando trabajos manuales (Castles and Schierup 2010). Muchas de sus implicaciones en la seguridad social parten de dos visiones: la primera es que estos sistemas de bienestar tienden a cambiar debido a la percepcion que se tiene sobre sobre las transferencias que se realizan a la poblacion migrante y minorias etnicas; y la segunda, por la llamada racializacion de los sistemas de seguridad social que generan procesos de tension entre la inclusion y la discriminacion (Castles and Schierup, 2010).

Sin embargo, -son pocos los estudios sobre migracion y las reformas a los sistemas de seguridad social- parte de la literatura se ha enfocado en analizar a la seguridad social como una politica publica orientada hacia la integracion de la poblacion migrante en los lugares de destino como un fenomeno multidimensional en donde intervienen, entre otros factores, el acceso a los servicios de salud y la educacion. Por ejemplo, en el caso del Reino Unido y los refugiados en particular, las politicas de integracion se llevan a cabo cuando estos contribuyen a la comunidad y tienen acceso a los servicios publicos (Phillmore, 2012). Otros estudios se enfocan en reflexionar sobre los cambios en la poblacion migrante a partir de las transformaciones en los sistemas de seguridad social, como por ejemplo en el caso del empleo de las mujeres con bajo nivel educativo y su propension a emigrar (Kaestner, et al, 2003); en el acceso a los servicios de salud (Hagan et al, 2003) low income migrants pregnant ( Suun-Hee Park et al 2000); o bien en la integracion al mercado de trabajo (OCDE, 2014).

Una situacion muy particular sobre la evolucion de los instrumentos de seguridad social en el origen, es el caso de los trabajadores migrantes de Polonia en Noruega, quienes aun cuando tienen la oportunidad de residir en Noruega, existe una proporcion muy alta que decide regresar a su lugar de origen utilizando en algunas areas instrumentos de seguridad social, sobre todo por cuestiones familiares y redes sociales (Friberg, 2012).

En este sentido el articulo retoma la informacion proveniente de una investigacion mas amplia con organizaciones de migrantes mexicanos establecidos en Estados Unidos. Dichas organizaciones corresponden a los denominados clubes de oriundos (hometown associations), que desde mediados de la decada de 1970 surgieron como espacios de socializacion, reivindicacion e integracion de la comunidad migrante en el pais vecino del norte. Mas tarde, en la decada de 1990, se volvieron un modelo organizativo eficiente que facilitaria la integracion de los migrantes y sus familias en la sociedad de acogida, asi como el acercamiento del gobierno mexicano con su diaspora.

Estas formas organizativas se reprodujeron en practicamente todo el territorio de la Union Americana, impulsados por los lideres migrantes que vieron en los clubes una oportunidad para apoyar a sus comunidades de origen; y por el gobierno mexicano a traves de la red de consulados, como instrumentos para acercar a la comunidad expatriada y hacerlos coparticipes en el diseno de programas sociales enfocados en la inversion de las remesas colectivas para promocionar el desarrollo comunitario. En algunos casos las organizaciones surgieron y se fortalecieron por el impetu de los lideres con experiencia civico-politica que impulsaron a los clubes como espacios accesibles para fortalecer a la comunidad e intervenir en la vida publica en ambos lados de la frontera (Orozco y Rouse, 2007; Escala Rabadan, 2016).

Es a traves de la experiencia organizativa de cinco asociaciones de migrantes: tres clubes de oriundos, una federacion y una confederacion, establecidas en California, Estados Unidos, asi como las diversas entrevistas realizadas a lideres migrantes, miembros activos y funcionarios, como ilustraremos la participacion de la sociedad civil migrante organizada en el diseno, promocion, financiamiento e implementacion de novedosos esquemas de proteccion social en sectores vulnerables. A partir de aqui se analizaran los mecanismos organizacionales / institucionales a traves de los cuales ha estado funcionando la proteccion social de un conjunto de la poblacion migrante. De esta manera, describiremos las caracteristicas particulares de los esquemas de proteccion social en el origen, desde la vision gubernamental a traves de la implementacion de programas publicos, y mediante las dinamicas propias de la participacion social.

Si bien estas organizaciones identifican los proyectos que pretenden financiar, el gobierno tambien se ha acercado a los liderazgos para proponerles el cofinanciamiento de obras sociales en sectores como educacion, salud y vivienda en las comunidades de origen. De esta manera, los clubes de oriundos promueven que el gobierno local promulgue mayores medidas de rendicion de cuentas y transparencia a cambio de su apoyo, inspirando el compromiso civico no solo con sus respectivos gobiernos municipales y comunidades de origen, sino tambien con organizaciones internacionales y el sector privado (Villacres, 2013).

2. REFORMAS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACION EN MEXICO

La seguridad social, como lo senala el informe sobre Migracion y Seguridad Social en America publicado por la Organizacion Internacional del Trabajo (OIT), es un aspecto importante para el bienestar de la sociedad en general y de los trabajadores y sus familias en particular. En otras palabras, se trata de un derecho humano fundamental para crear cohesion social, y por lo tanto forma parte importante en la politica social de los gobiernos como un mecanismo para evitar y aliviar la pobreza, contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social (OIT, 2010, p. 24-25). En particular el tipo de sistema de bienestar social que adopta cada pais depende en gran medida de un conjunto de factores historicos y politicos, mas alla de una concepcion simple de mercado (Sping-Andersen, 1990).

De manera muy amplia, las reformas a los sistemas de seguridad social han estado inspiradas en los modelos de la NGP enfocados en atender tres areas principales: 1) proteccion y cobertura de los servicios de salud, 2) seguro de desempleo, y 3) sistemas de pensiones en los diferentes niveles de gobierno (Stamboleva, 2012). El cambio se refleja en una mayor participacion del sector privado para lograr que los servicios publicos sean mas eficientes, y en el ambito organizacional con la introduccion de novedosas formas de regulacion que permiten evaluar el desempeno (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

La proteccion social de los migrantes y sus familias comprende al menos cuatro aspectos: 1) el derecho al acceso a un sistema formal de seguridad social, 2) la portabilidad de esos derechos en ambos paises, 3) la existencia de condiciones de trabajo adecuadas, y 4) el acceso a redes informales de apoyo para los migrantes y sus familias (Avato, et al. 2009). Este ultimo aspecto resulta fundamental para que esta poblacion pueda disminuir los posibles riesgos de su situacion, sobre todo en aquellos casos en lo que el migrante no cuenta con la documentacion legal para permanecer en el pais de acogida, pudiendo servir no solo como apoyo en una tierra lejana, sino tambien como una fuente de informacion confiable y ayuda mutua (Avato, et al. 2009; Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016). El siguiente testimonio ilustra la idea anterior:
Empezamos como un grupo de gente que miraba las necesidades de nuestra
aca [Estados Unidos], porque la mayoria eramos ilegales (sic.),
dedicabamos todo el tiempo para organizarnos y participar en las
marchas para luchar por la legalizacion de todos los migrantes, para
impulsar la reforma migratoria y para que se respetaran los derechos
humanos de todos nosotros. Siempre hemos estado activos, trabajando por
nuestra gente aca, para que tengan acceso a servicios y atencion
medica... no importa si son ilegales, siempre tratamos de ayudarlos y
canalizarlos con el Consulado Mexicano. Hemos andado en varios estados
y ciudades apoyando a los que llegan a este pais y no tienen donde
dormir, menos un trabajo. Hemos andado con otras organizaciones mas
grandes luchando por los migrantes para que se legalicen (Roberto,
Presidente, Club Social La Herradura, 2013). (4)


Ejemplos como el anterior, reflejan la importancia que los migrantes y sus organizaciones han tenido para construir alianzas con otro sectores tradicionales de la sociedad civil estadounidense como "organizaciones latinas consolidadas, redes de defensoria de inmigrantes, sindicatos, asociaciones empresariales y dirigentes politicos" (Selee, 2010, p. 56). Estas relaciones y practicas civicopoliticas de los migrantes y sus organizaciones les permiten retroalimentarse e influir en los contextos politico, social, institucional y transnacional.

En las ultimas decadas, el estudio de los sistemas de proteccion y seguridad social ha cobrado gran importancia por las consecuencias y efectos que han tenido los procesos de transformacion institucional y reforma administrativa en los esquemas de proteccion social. Pero tambien por la necesidad que tienen los paises por buscar mecanismos e instrumentos que aseguren que los servicios relacionados a la seguridad social sean prestados con eficiencia y equidad. Esta situacion es todavia mas significativa por los efectos que han producido los cambios demograficos a nivel mundial, asi como por una creciente disminucion de recursos del sector gubernamental para afrontar los gastos relacionados con la proteccion social de sus ciudadanos (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016). Es decir, las reformas afectan la coordinacion y por ende el mercado laboral de la migracion, sobre todo en el tema de las pensiones y la salud (Stambolieva, 2013). Ya se ha documentado que este tipo de reformas generan un impacto en el empleo y ademas son un vehiculo para la integracion de la poblacion migrante en el pais de destino (Carmel and Papadoupulus, 2011; Kaestner et al. 2009; Hagan et al. 2003, Park et al. 2010).

2.1 Reformas a la seguridad social en Mexico

Los origenes del sistema de seguridad social en Mexico pueden llegar a remontarse desde la segunda parte del siglo XIX con una vision mas de tipo asistencialista, aunque de manera formal e institucionalizada coincide con la creacion del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en la decada de 1940, quien fue el responsable de atender a un sector importante de la poblacion derechohabiente sobre todo en la proteccion de la salud y las pensiones. Y en la misma decada con el establecimiento de la Secretaria de Salud y Asistencia, encargada del cuidado de la salud de otro conjunto de poblacion. A partir de entonces comenzaron a construirse un conjunto de instituciones dedicadas al bienestar social, sobre todo en el terreno de la salud y las pensiones (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

En los anos siguientes, surgieron otro tipo de Instituciones dedicadas tambien a la proteccion social de otros sectores de la poblacion, tales como el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas (ISSFAM), o para trabajadores de sectores en particular como el caso de Petroleos Mexicanos (PEMEX) y la Comision Federal de Electricidad (CFE). Esta forma de seguridad social permanecio en el pais hasta finales del siglo XX, cuando se transformo el sistema de pensiones mediante el cual el sector privado adquiria una mayor participacion, al transitar hacia un esquema de cuentas individuales administrado por las llamadas Administradoras del Fondo para el Retiro (AFORES), reguladas por nuevas agencias como la Comision Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

Con relacion al sistema de salud -si bien existieron algunos esfuerzos descentralizadores en la decada de 1990-, fue hasta inicios del siglo XXI que se produjo uno de los cambios mas importantes con la creacion del Sistema de Proteccion Social en Salud (SPSS) el cual siguio una misma tendencia internacional de separar los organismos financiadores con los prestadores del servicio a traves de la Comision Nacional de Proteccion Social en Salud (CNPSS), mejor conocida como Seguro Popular (Bode y Culebro, 2014). Sin embargo, las reformas en las areas de salud y pensiones condujeron a una mayor fragmentacion en los instrumentos de regulacion, asi como una creciente debilidad institucional y poca coordinacion entre las agencias responsables; por ello, actualmente se busca la construccion de un sistema de seguridad universal mas cercano a estrategias como la Post-NGP, o bien a traves de programas como el Joined-up-Government (JUG) y el Whole of Government Approach (WOG) (Figueras y Culebro 2012; Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

Como vemos, el sistema de seguridad social en Mexico es una compleja red de instituciones y organismos con diferentes competencias y responsabilidades en distintos niveles. Su diseno ha sido el resultado no solo de las recientes reformas que se caracterizan por la fragmentacion de sus principales componentes y por la inclusion de otras variables como la universalidad en la cobertura y los nuevos organismos reguladores y financiadores, sino tambien por la busqueda de mecanismos de coordinacion para que los objetivos del sistema en su conjunto se realicen y se adapten a las caracteristicas del contexto economico y social actual. Al igual que otras experiencias (Byrkjeflot et al 2014; Christensen et al 2007) el marco regulatorio de la migracion y la seguridad social resulta ser sumamente fragmentado y con debiles mecanismos de coordinacion. Entre los instrumentos mas importantes, esta por el lado de la seguridad social la ley General de Salud, los reglamentos y leyes de los institutos de seguridad social tales como el IMSS o el ISSSTE; y a nivel estatal, un conjunto de leyes locales que regulan los sistemas de seguridad social. Mientras tanto, en el ambito de la migracion sobresale la Ley de Migracion, y como organismo encargado de su aplicacion el Instituto Nacional de Migracion, y como auxiliares la Secretaria de Turismo y la Secretaria de Salud. Sin embargo, igual que muchos otros organismos, estos han sido tambien afectados por los diversos procesos de modernizacion administrativa, con algunas inconsistencias en su aplicacion (Castilla y Karlos, 2014).

3. SEGURIDAD SOCIAL A TRAVES DE LAS ORGANIZACIONES DE MIGRANTES

La migracion internacional en un contexto de globalizacion neoliberal ha contribuido a la transformacion de instituciones y estructuras socioculturales, politicas y economicas en diversos niveles en todo el mundo. Actualmente ninguna region del planeta escapa de los efectos de la movilidad global, la variedad de las rutas migratorias y las fuerzas que las motivan (Guarnizo, 2007). En el caso de Mexico, desde finales del siglo XIX, la migracion hacia Estados Unidos ha sido numerosa y se ha consolidado por su caracter legal ambivalente con dos poblaciones importantes una legal y otra indocumentada (Durand, 2007). Los migrantes mexicanos han estado en el centro de una de las mayores migraciones masivas de la historia moderna. De acuerdo con las estimaciones del Pew Research Center (PRC) entre 1965 y 2015 mas de 16 millones de migrantes de origen mexicano llegaron a los Estados Unidos (PRC, 2015). Esta poblacion alcanzo su maximo nivel en 2007 cuando las estimaciones indicaron la presencia de 12.8 millones de migrantes oriundos de Mexico, que para 2014 disminuyo a 11.7 millones, de los cuales cerca de 5.6 millones eran migrantes indocumentados (Passel y Cohn, 2014).

Los y las migrantes mexicanos se han establecido en practicamente todo el territorio de los Estados Unidos, sin embargo, una gran mayoria se localiza en estados como California, Texas, Illinois y Nevada. En estas urbes lograron tejer redes migratorias solidas a traves de las cuales se producen intercambios dinamicos que les permiten incrementar las relaciones de apoyo y mantenerse conectados con nuevos migrantes, exmigrantes y no migrantes entre diferentes lugares de origen y de destino por medio de relaciones familiares, de amistad o paisanaje (Kremer et.al., 2016). Estas redes incrementan la posibilidad de un movimiento internacional y brindan al migrante seguridad, informacion y proteccion durante el proceso migratorio. Por supuesto, tambien disminuyen los costos y riesgos del desplazamiento (Levitt, 2011).

Las organizaciones de migrantes (clubes de oriundos, comites, asociaciones, federaciones y confederaciones) surgen cuando se fortalecen dichos lazos de solidaridad que permiten a los migrantes, una vez que se establecen en Estados Unidos, permanecer conectados con las familias y los amigos que se quedan en las comunidades natales (Orozco y Rouse, 2007). Los clubes de oriundos al igual que otras formas asociativas contribuyen y facilitan la integracion de los migrantes en las sociedades receptoras. La importancia de estos recae en el suministro de recursos materiales y simbolicos que van y vienen a traves de la frontera y repercuten en el logro de formas de integracion mas plenas.

De esta manera, las asociaciones de migrantes se constituyen como espacios de preservacion de la cultura de origen, de formacion civico-politica, asi como importantes espacios de socializacion, reencuentro e integracion en el pais vecino del norte. Naturalmente, no todas cuentan con la misma trayectoria y estructura organizativa, mucho menos persiguen los mismos objetivos (Escala Rabadan, 2016 y Gonzalez Zepeda, 2016).

Para darnos una idea de su expansion en el territorio estadounidense: durante el periodo 1998-2003 pasaron de 441 a 623 organizaciones; mientras que para el periodo 2009-2013 incrementaron de 1392 a 1842 organizaciones respectivamente, una gran mayoria de estas eran clubes de oriundos (Rivera-Salgado, Bada y Escala Rabadan, 2005; Gonzalez Zepeda, 2012). Los estados con mayor numero de organizaciones de migrantes conformadas en Estados Unidos son Guanajuato (450), Hidalgo (134), Michoacan (122), Jalisco (93) y Zacatecas (30), este ultimo uno de los estados con los mayores indices de migracion hacia el Norte, que paso de 113 organizaciones en 1998 a solo 30 en 2016. (5)

Estas formas organizativas cobraron mayor importancia a mediados de la decada de 1990 por los vinculos que lograron tejer entre las comunidades de origen y destino para intercambiar, organizan y transformar ideas, practicas y recursos que les permitieran generar sinergias con los gobiernos locales a fin de elevar la participacion de la poblacion migrante organizada en la promocion del desarrollo comunitario (Gonzalez Gutierrez, 1995). Los clubes de oriundos mexicanos en poco tiempo se constituyeron como un mecanismo de coordinacion y cooperacion: por un lado, para brindar ayuda y proteccion a los nuevos migrantes que se aventuran en la busqueda de mas y mejores empleos en el pais vecino del norte; y por el otro, para transferir dinero y otros recursos a las comunidades de origen con el fin de promocionar un bienestar equitativo y mejores condiciones en sectores vulnerables (Gonzalez Zepeda, 2012).
Una de las razones por las que decidimos organizarnos fue para apoyar a
nuestro pueblo con la construccion de un consultorio medico y la
donacion de una ambulancia que conseguimos aca [Estados Unidos] por
medio del concejal de la ciudad y las donaciones de los paisanos que
viven en esta region. Desde antes le habiamos dicho al presidente
municipal que el consultorio era una necesidad importante, pues el
hospital regional esta muy lejos del pueblo y la gente luego no tiene
recursos para ir hasta alla... pero puras largas nos dieron, una y otra
vez nos reunimos con ellos, pero nada resolvian. Por eso decidimos que
nosotros buscariamos la forma de obtener los recursos para empezar con
la construccion del consultorio... hasta una ambulancia, sillas de
ruedas y maquinas para dialisis logramos llevar al pueblo, todo era
cuestion de organizarnos y trabajar, no esperamos nada del gobierno
(Adriana, Secretaria, Club Social Contadero, 2012).


Es tal la importancia que han ganado estas organizaciones, que el gobierno mexicano promovio en 1995 la creacion de una agencia encargada de promover y coordinar el acercamiento de las comunidades de mexicanos en el exterior e incorporarlos en las acciones y estrategias gubernamentales cuyo objetivo principal era el mejoramiento de las condiciones sociales en las comunidades de origen de los migrantes, el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior PCME (Gonzalez-Gutierrez, 1995). (6) Este giro en la politica migratoria del gobierno mexicano resulto del fortalecimiento de la actividad consular y de un mayor apoyo para la creacion y consolidacion de las organizaciones de migrantes dedicadas tradicionalmente a la extension y fortalecimiento de las "redes migratorias" y al "envio de remesas colectivas" para la promocion del desarrollo en las comunidades natales (Goldring, 2005; Garcia Zamora, 2012). Incluso en los ultimos anos se enfocarian en promover la "participacion civica y politica" en las comunidades de destino, principalmente para defender los derechos humanos de la poblacion migrante indocumentada (Fox y Gois, 2010; Bada, Fox y Selee, 2006).
La confederacion de organizaciones de migrantes mexicanos en Estados
Unidos se formo para impulsar tres ejes importantes: el voto de los
mexicanos en el exterior; la promocion del Programa 3x1; y la defensa
de los derechos humanos de todos los migrantes y sus familias en este
pais. Esos son los tres puntos basicos. Aqui participaban las
federaciones mas fuertes como Zacatecas, Jalisco, Michoacan, Sinaloa,
Oaxaca y otras mas pequenas. Nuestro organigrama es muy sencillo: un
presidente, un vicepresidente, un secretario y el resto somos
voluntarios. Nuestro objetivo es claro, buscar el apoyo de Mexico para
que nuestros paisanos aca [Estados Unidos] tengan una vida digna y no
vivieran con miedo, pero tambien que sus familias alla [Mexico] reciban
todos los servicios para que puedan vivir dignamente: becas para
estudiantes, seguro de desempleo, empleos para las poblaciones mas
marginadas y cosas asi. Fueron muchas las negociaciones con el gobierno
mexicano, mas cuando propusimos el voto de los mexicanos en el
exterior, ahi surgio la base para crear el consejo del Instituto de los
Mexicanos en el Exterior, que se creo justamente en el 2002. Asi hemos
estado trabajando para buscar mejores condiciones para los migrantes,
sus familias tanto aqui como alla (Tomas, Director, Confederacion de
Mexicanos en USA, 2013).


Como vemos, las organizaciones de oriundos (clubes, federaciones y confederaciones) se han concentrado desde sus inicios en actividades que buscan acercar, integrar y dotar de capacidades civico-politicas a la comunidad expatriada en los lugares de acogida; pero tambien se han convertido en un instrumento que permite impulsar la seguridad social necesaria para alcanzar esa vida digna que les permita aliviar las necesidades latentes de algunos sectores de la poblacion en las comunidades natales, caracterizadas por los altos indices de migracion, pobreza y desigualdad.

3.1 Seguridad social desde el gobierno

Las organizaciones de migrantes promueven obras y proyectos en materia de seguridad social que son responsabilidad directa del gobierno mexicano como el abastecimiento de agua potable, mantenimiento de escuelas, centros de salud y espacios publicos en las comunidades de origen. Sin embargo, a partir de la visibilidad que han ganado sus obras filantropicas, el gobierno mexicano impulso esfuerzos de cooperacion a traves del Programa 3x1 para Migrantes que tiene como proposito general vincular la participacion de las organizaciones de oriundos y la inversion de las "remesas colectivas" en obras y proyectos que impacten en el desarrollo de las comunidades natales (Gonzalez Zepeda, 2017). En el tema de la salud, se encuentra la puesta en marcha del Sistema de Proteccion Social en Salud, mediante la incorporacion de los migrantes y sus familias al llamado Seguro Popular, en el cual la afiliacion puede realizarse en los Consulados Mexicanos en el extranjero; en algunos casos, ello ha permitido la implementacion del "Programa de Seguro Popular para Migrantes" (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

El proposito principal del Programa 3x1 (7) es impulsar iniciativas entre el gobierno y las organizaciones de migrantes para alentar la inversion social en las comunidades de alta migracion y pobreza (Fernandez et. al, 2007). Los proyectos financiados por el 3x1 se enfocan en el desarrollo de infraestructura social basica. Sin embargo, tambien se han generado proyectos que permiten a los migrantes retornados iniciar un negocio en los lugares de origen, como un mecanismo para evitar el desempleo y nuevas migraciones.

3.2 Seguridad social: el papel de la sociedad civil migrante

Para el caso de los migrantes mexicanos establecidos en Estados Unidos los clubes de oriundos funcionan como un instrumento de proteccion y apoyo que los individuos que se insertan por primera vez en el circuito migratorio utilizan para buscar un hogar en el pais vecino del norte, reencontrarse con familiares y amigos o bien para encontrar un empleo una vez iniciado el mentado sueno americano (Gonzalez Zepeda, 2017; Orozco y Rouse, 2007). A traves de las organizaciones de oriundos, los migrantes han logrado establecer alianzas solidas con otras organizaciones que tienen como proposito generar cohesion social, luchar por los derechos humanos de los migrantes e integrar a las comunidades expatriadas en las politicas publicas que permitan el desarrollo y bienestar en el terruno.

Las alianzas de cooperacion que han establecido en Estados Unidos han sido principalmente con la Labor Council for Latin American Advancement (LCLAA), que tiene el objetivo de empoderar a las comunidades de migrantes y apoyar esfuerzos que permitan alcanzar la justicia economica y social para los trabajadores; la League of United Latin American Citizens (LULAC), que se enfoca en impulsar mejores condiciones economicas, educativas y de salud, asi como defender los derechos civiles de los estadounidenses de origen hispano (Heredia, 2010; Bada, Fox y Selee, 2006; Gonzalez Zepeda y Culebro 2016).

Otra organizacion a traves de la cual las comunidades de migrantes mexicanos pueden beneficiarse en distintos rubros es la Mexican-American Legal Defense Fund (MALDEF), que tiene como mision promover politicas publicas sanas, leyes y programas que salvaguarden los derechos civiles de los millones de Latinos que viven en Estados Unidos, concentrando su fuerza e incidiendo en sectores como educacion, empleo, inmigracion, acceso politico y temas de equidad en torno a recursos publicos (Heredia, 2010).

Es importante resaltar que las organizaciones latinas concebidas en los Estados Unidos, aun cuando se han interesado especificamente en proteger los derechos civiles y politicos de las comunidades latinas, tambien lo hacen atendiendo situaciones que preocupan a los migrantes mexicanos quienes han desarrollado una relacion mas cercana con organizaciones lideradas por migrantes (Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016). De esta manera para MALDEF la importancia de la sinergia entre los migrantes es crucial para generar esfuerzos en la definicion de politicas, respeto de los derechos humanos, e incluso para beneficiarse de programas que les permitan desarrollar capacidades civico-politicas en Estados Unidos (Fox y Gois, 2010; Heredia, 2010).

En el caso de la National Alliance Of Latin American and Caribbean (NALACC), otra asociacion que mantiene alianza con las comunidades de migrantes y especialmente con los clubes de oriundos, tiene como proposito el fortalecimiento de las organizaciones de migrantes para que puedan abogar de manera eficaz por las politicas migratorias a nivel local, estatal, nacional y transnacional (NALACC, 2014; Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

Finalmente, la National Council of La Raza (NCLR), es una de las organizaciones mas grandes que promueven los derechos civiles y la defensa de la comunidad hispana en Estados Unidos, esta cuenta con mas de 300 organizaciones comunitarias de base como parte de su estructura. Su actividad es el analisis de las politicas migratorias y la defensa de los derechos humanos de los migrantes en cinco areas principales: derechos civiles, inmigracion, educacion, empleo y estado economico y de salud (NCLR, 2014; Gonzalez Zepeda y Culebro, 2016).

CONCLUSIONES

Las reformas a la seguridad social generalmente han estado inspiradas en la NGP con una gran orientacion al mercado y un interes en la eficiencia han transformado la relacion estado sociedad afectando a todas las esferas del gobierno, sin embargo, dejan de lado a un sector muy importante, y que paradojicamente surge a partir de los fracasos de los sistemas de proteccion social, como el caso de la poblacion que emigra a otros lugares fuera del pais. Algunos de los ejemplos mas caracteristicos se encuentran en los sectores de salud y pensiones (Bode, 2007; Bode et al 2011), asi como en su relacion con las ONGs (Bode, 2006). En ellos el enfasis en el mercado ha traido como resultado comportamientos diferenciados en los actores, generando asi dificultades en la prestacion de los servicios.

El debate en este sentido, resulta a veces contradictorio, primero por la poca atencion a la poblacion migrante, sobre todo cuando intervienen sectores todavia mas vulnerables como la ninez y personas de la tercera edad; y en segundo lugar por la atencion que se le ha otorgado a cuestiones administrativas tales como la busqueda de un equilibrio en la autonomia necesaria para que funcionen correctamente los organismos encargados de la migracion y el control politico necesario (Christensen and Laegreid, 2009). No obstante, a pesar de esto existen algunos esfuerzos por generar algun tipo de proteccion social tanto para el migrante en su destino, como para sus familiares en su lugar de origen.

Como se pudo apreciar a lo largo del documento, existen dos grandes formas de dotar de algun tipo de proteccion social a los migrantes tomando en cuenta sus caracteristicas. Desde la politica publica con el apoyo y coordinacion de varios niveles de gobierno; y en el ambito de la salud en particular, mediante esquemas de proteccion universal que funcionan desde el lugar de origen, pero que incluyan la participacion de las organizaciones de migrantes en los lugares de destino como una forma concreta de representar las redes de relaciones transnacionales que sirven a los migrantes como mecanismo de solidaridad, ayuda y comunicacion en ambos lados de la frontera. Los procesos de institucionalizacion de estas dinamicas obedecen a muchos factores, entre ellos el caracter simbolico de las interacciones que se desarrollan bajo esquemas de participacion ciudadana. Dichas formas de organizacion interactuan con otras organizaciones con las que colaboran y han consolidado una sociedad civil migrante que tiene como proposito mejorar las condiciones y el bienestar de los migrantes, ese rostro olvidado por la modernizacion.

Aun cuando en la modernizacion administrativa y las reformas a la seguridad social ha existido una tendencia a dejar de lado a un grupo tan importante como el de los migrantes, encontramos a lo largo de este trabajo que la institucionalizacion de la participacion ciudadana y el involucramiento del tercer sector ha logrado convertirse en un factor de exito para la implementacion de programas sociales. Esta participacion puede tomar diversas formas, y una de ellas ha sido la formacion y construccion de redes en forma de asociaciones como una caracteristica principal, asi como el desarrollo de nuevas formas de gobernanza, ya sea mediante la generacion de instrumentos novedosos de proteccion social o bien a traves de mecanismos de regulacion mucho mas horizontales. Lo que se vuelve mucho mas significativo a partir de las transformaciones en las condiciones demograficas y economicas en diversas regiones del planeta, pero sobre todo en Mexico.

En este sentido, una de las contribuciones de este articulo es comenzar las primeras etapas de una nueva agenda de investigacion en reformas a los sistemas de proteccion social, no solo desde el punto de vista organizacional/institucional, sino tambien con relacion a la participacion de los actores involucrados y su impacto en los mecanismos de transparencia y rendicion de cuentas. Lo que nos sugieren este tipo de movimientos es que: por un lado, pareciera ser que con el retraimiento del Estado y los fenomenos de globalizacion e interdependencia, asistimos a la presencia de un nuevo tipo de ciudadania que ademas es objeto de una proteccion social muy particular; y por el otro, que cada vez es mas importante la interdependencia institucional y reconocer que muchos de los problemas sociales atraviesan por diversos sectores de la politica publica, que dificilmente pueden ser analizados desde un solo enfoque.

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Carlos Alberto Gonzalez Zepeda (2)

Jorge Enrique Culebro Moreno (3)

Recibido 27 de junio de 2017--Aceptado 18 de julio de 2017

(1) Agradecemos a los dictaminadores anonimos las observaciones que nos permitieron enriquecer este trabajo. Por supuesto, cualquier omision de informacion es responsabilidad exclusiva de quienes escriben.

(2) Candidato a Doctor en Ciencias Sociales y Humanidades por la Univer sidad Autonoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa, Ciudad de Mexico. Coordinador del Seminario en Estudios Multidisciplinarios sobre Migracion Internacional (SEMMI-UAM) y colaborador en El Observatorio Regional de las Migraciones en El Colegio de Michoacan, Mexico. Direccion electronica: carlosgonzalezzepeda@gmail.com

(3) Doctor Polit por la Universidad de Bergen, Noruega. Profesor-investigador del Departamento de Estudios Institucionales, Universidad Autonoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa. Coordinador del Proyecto sobre Coordinacion, Regulacion y Transformacion Institucional. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II. Direccion electronica: jcmoreno@correo.cua.uam.mx

(4) El nombre real de los entrevistados asi como el de las organizaciones a las que representan han sido modificados para preservar su anonimato.

(5) Es importante destacar que los datos que se presentan deben tratarse con cautela ya que las fuentes, a traves de las cuales se elaboraron presentan limitaciones e inconsistencias tal es el caso del Directorio de Clubes y Organizaciones de Migrantes, elaborado por el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) y la Secretaria de Relaciones Exteriores (SRE). Para mayor profundidad vease Gonzalez Zepeda (2012).

(6) La creacion del pcme contemplaba tres objetivos principales: 1) el fortalecimiento de los vinculos entre los mexicanos en ambos lados de la frontera a traves de la formacion de clubes de oriundos como un modelo ideal para la lograr dicha vinculacion; 2) el mejoramiento de la imagen de los mexicano-americanos en Mexico a partir de sus logros y exitos; y 3) la promocion de un mejor entendimiento entre el gobierno mexicano y la poblacion de mexicanos en el exterior, por supuesto, a partir de la incorporacion y participacion de los migrantes en el diseno de las politicas publicas de seguridad y bienestar social como el Programa 3x1 (Gonzalez-Gutierrez, 2006).

(7) El esquema de participacion del programa consiste en que por cada peso aportado por los clubes de migrantes, este se complementa con un peso del gobierno federal, uno del estatal y otro mas del municipio al que corresponda el club (Fernandez et al., 2007).
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Author:Zepeda, Carlos Alberto Gonzalez; Moreno, Jorge Enrique Culebro
Publication:Cimexus
Date:Jan 1, 2017
Words:9654
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