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Protecao social no Brasil: o que mudou na assistencia social apos a Constituicao de 1988.

Social protection in Brazil: what has changed in social assistance after the 1988 Constitution

Introducao

Embora grande parte do debate sobre as politicas assistenciais nos anos 2000 tenha se dado em torno dos programas de transferencia condicionada de renda para familias pobres, principalmente apos a criacao do Programa Bolsa Familia em 2003 e sua rapida expansao de cobertura, que alcancou de mais de 11 milhoes de familias em 2006, esse processo ocorreu junto a mudancas abrangentes na area da protecao social nas duas decadas que se seguiram a promulgacao da Constituicao de 1988: no plano da politica, pelos processos de descentralizacao e participacao; nas formas de governanca pela flexibilizacao organizacional e a formacao de novas arenas e atores na formulacao e implementacao das politicas e na area da assistencia social, pela construcao de um sistema de protecao de carater publico e universal.

A introducao, no pais, dos programas de transferencia de renda ocorreu paralelamente aos processos setoriais de formulacao e implementacao da politica assistencial, que remetem a mobilizacao de um grande numero de atores por meio de conferencias, foruns, conselhos da area da assistencia no periodo. Somente a partir de 2003, o combate a pobreza via programas de transferencia de renda adotados em meados da decada de noventa comecara a se integrar ao sistema de assistencia social. Uma dualidade que expressa as diferentes trajetorias, coalizoes de apoio e conflitos de valores traduzidos na oposicao focalizacao versus universalismo que define a logica e os principios do Programa Bolsa Familia e da politica de assistencia social pos-1988.

Esse trabalho discute a institucionalizacao da assistencia social. Aborda as transformacoes mais gerais da protecao e assistencia social nas ultimas decadas; os processos de reforma desse campo no Brasil nos anos noventa, sua expansao e redirecionamento nos anos 2000 e alguns efeitos desses processos.

Protecao e assistencia social

Pode-se localizar nos anos oitenta uma mudanca no significado de "protecao social" quando os paises centrais, diante dos efeitos da crise fiscal, comecam a reformar as politicas classicas de seguridade social. Como parte da agenda de restricao do gasto e das politicas universalistas, um conjunto de acoes e programas para enfrentar o aumento da pobreza e vulnerabilidade comeca a ser adotado por varios paises e difundido pelas organizacoes multilaterais.

A concepcao de protecao social assume certa polissemia, passando a ser utilizada tanto para servicos e beneficios assegurados como direitos, quanto para uma gama de programas e acoes dirigidos ao enfrentamento de diferentes niveis de privacao, risco e vulnerabilidade, prestados por tipos diversos de instituicoes, publicas ou privadas. No inicio da decada de noventa, quando no plano internacional as consequencias dos ajustes ja eram bem evidentes, em um contexto que tambem incluiu o colapso dos regimes socialistas e de seus sistemas de protecao social, as safety nets passam a designar todo um conjunto de intervencoes e programas dirigidos aos mais pobres (1-5) difundidas massivamente com apoio das organizacoes multilaterais, sobretudo do Banco Mundial. A disseminacao dos programas de transferencia condicionada de renda e parte dessas mudancas nos sistemas de protecao social, em que o proprio sentido da assistencia social tambem muda, adquirindo "um espectro bem mais amplo, envolvendo a formacao de capital humano e reducao da pobreza de longo prazo" (6), uma "virada em relacao a assistencia social tradicional" (2).

Com base no argumento de que em contexto de restricao fiscal os recursos deveriam ser alocados aos mais necessitados, a combinacao entre safety nets, transferencia de renda e focalizacao nos pobres surge como novas estrategias de protecao social. E verdade que essas posicoes jamais foram unificadas entre as proprias agencias multilaterais, uma vez que os organismos das Organizacoes das Nacoes Unidas (ONU) voltados para questoes sociais sempre foram mais criticos em relacao as consequencias socialmente adversas das reformas. Alguns marcos internacionais capitaneados pelo sistema ONU, como o World Summit on Social Development em 1995 e Declaracao do Milenio (7), conseguiram reunir alguma convergencia internacional em torno de uma visao de desenvolvimento incluindo dimensoes sociais e o estabelecimento de metas para a erradicacao da pobreza, o aumento da democracia e da equidade.

Na decada de 2000, o proprio Banco Mundial passa a afirmar que o combate a pobreza em meio a opulencia constitui um dos principais desafios mundiais (8). Difunde-se, com sua chancela, a ideia de que pobreza abrange nao apenas baixa renda e consumo, mas tambem baixos indicadores de educacao, saude, nutricao e outras areas do desenvolvimento humano. Em 2001, lanca o primeiro documento setorial sobre protecao social, defendendo programas de protecao social que nao apenas ajudem as pessoas a enfrentar os periodos de crise, mas sirvam de trampolim para superar a situacao de pobreza (4). Protecao social e definida como toda intervencao publica para ajudar individuos, domicilios e comunidades a administrar riscos ou apoiar os cronicamente pobres. Na visao do social risk management, essas acoes deveriam ser parte de abordagens integradas de reducao da pobreza, para diminuir a vulnerabilidade das familias e garantir suas capacidades futuras (2,4).

A ampliacao do conceito de pobreza corresponde a ampliacao do conceito de protecao social (3), cujo foco torna-se tanto a provisao de renda, quanto a de servicos de educacao e saude para a formacao de capital humano e reducao da pobreza entre as geracoes. Se nos anos oitenta a agenda dos bancos multilaterais girava em torno da reforma do Estado, desregulamentacao, privatizacao, abertura comercial e financeira e no nivel politico, em temas como transparencia e accountability da acao publica, no inicio da decada de 2000, o combate a pobreza adquire proeminencia.

Novos argumentos sobre as relacoes entre pobreza e desenvolvimento afirmam-se, como a ideia de "crescimento pro-pobre" (9) e a teoria das capacidades de Sen (10). A visao de que politicas e instituicoes voltadas para os grupos mais vulneraveis podem promover tanto eficiencia quanto equidade toma corpo, com base em evidencias de que investimentos em necessidades basicas humanas melhora a produtividade e o crescimento economico. Alem da renda, outras dimensoes da pobreza sao enfatizadas, sustentando o discurso sobre a necessidade de acesso a bens como saude e educacao como condicoes para a superacao da pobreza. A associacao entre desenvolvimento economico, equidade e democracia reforca a ideia do papel dos sistemas de protecao social como promotores do desenvolvimento das capacidades individuais e sociais.

Os programas de transferencia com condicionalidades e focalizados nos pobres passam a ser defendidos por suas funcoes ao mesmo tempo redistributivas e de alivio da pobreza, o que, por sua vez, produz novas e variadas criticas. Por problemas de governanca e implementacao, produziria erros de inclusao e exclusao, limitando sua efetividade na reducao da pobreza. A focalizacao, nesse sentido, seria um "luxo" para paises com aparatos administrativos mais sofisticados e um Estado que ja dispusesse de um alcance consideravel sobre sua populacao (11). Na perspectiva dos direitos, as criticas sao mais agudas, pois a ideia de uma "renda minima" com selecao de beneficiarios com base em teste de meios e condicionalidades se oporia a direitos melhor expressos na ideia de "renda basica incondicional" de cidadania (12-15). O significado classico de protecao social nao poderia ser reduzido ao acesso a renda, possuindo tambem a funcao de fomentar processos capazes de garantir direitos universais.

No contexto da sociedade brasileira, esta questao remete as relacoes entre desigualdades e exclusao. Temas recorrentes na discussao sobre os impasses com os quais se defronta o pais. Souza, por exemplo, ve as fontes da exclusao social do pais em sua propria forma de construir a modernidade pelo Estado e o mercado, instituicoes que jamais foram capazes de integrar efetivamente os escravos e seus descendentes e produzir a formacao de uma consciencia de interdependencia entre as diversas classes sociais (16). Reis, por outro lado, ve a formacao de um sentimento de pertencimento como crucial para a possibilidade de uma acao coletiva que permita ultrapassar as fronteiras do particularismo em direcao ao universalismo (17). Para ela, as agudas disparidades nas condicoes de vida produzem diferencas tao grandes nas orientacoes cognitivas que sentimentos de pertencimento simplesmente nao podem se fixar. Os muito destituidos so querem protecao e, ao nao se sentirem pertencendo a sociedade, nao podem ver a coisa publica como sua. Nesse sentido, sua participacao se daria muito mais para conseguir favores do que direitos.

A institucionalizacao do universalismo -- e seu duplo, a igualdade -- como principio organizador da esfera publica constitui um dos pilares das sociedades modernas. Os processos de exclusao social e simbolica dificultam a formacao de sentimentos de pertencimento e interdependencia social, necessarios para a institucionalizacao do universalismo na esfera publica (18). Os sistemas de protecao social, ao promoverem a inclusao a um sistema de direitos, tem, dessa forma, um papel crucial para a formacao de sentimentos de pertencimento e de interdependencia social -- e de inclusao social, politica e simbolica -- necessarios para a efetiva institucionalizacao do universalismo na esfera publica.

E nesse sentido que os papeis redistributivos, desenvolvimentistas e de inclusao das politicas universalistas, na perspectiva dos direitos, bem mais abrangentes do que as safety nets, permanecem relevantes para os que sempre apostaram na relacao entre politicas sociais e desenvolvimento (5,11,19). Embora a referencia nao seja mais as condicoes da seguridade social do pos-guerra europeu, em que o acesso universal a direitos se combinou com a reconstrucao e expansao economica dentro do regime classico de bem-estar, ainda assim, e crucial, como argumenta Townsend, colocar politicamente a importancia da inclusao social e do estabelecimento de padroes de vida minimos para as pessoas (5).

Nas disputas sobre o significado de protecao social, o papel das organizacoes multilaterais na formacao e difusao da agenda da pobreza nao pode ser subestimado. Contudo, como ressalta a literatura sobre difusao, esse papel deve ser visto a luz dos contextos nacionais especificos, nos quais as escolhas dependem de variaveis de diferentes naturezas. E o que faz Melo, mostrando, com o exemplo da reforma previdenciaria brasileira, como as respostas nacionais a essas influencias sao heterogeneas e modeladas pelas instituicoes e processos domesticos. As ideias e paradigmas de politicas, difundidas no contexto da globalizacao, proporcionam um "conjunto de possibilidades" para escolhas sobre as quais incidem constrangimentos institucionais, administrativos, politicos e de path dependency, inerentes as varias areas e politicas setoriais (20).

No Brasil, a pobreza enquanto uma "questao" assume maior relevancia em meados da decada de noventa, quando a descentralizacao das politicas avanca junto a introducao dos novos programas focalizados na pobreza. Diante da polissemia da nocao de protecao social, varias questoes ficam em disputa; entre essas, de que tipo de protecao social se esta falando? Redes de protecao como intervencoes especificas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos pobres ou como parte de um sistema de protecao social garantindo direitos universais?

Reformas na protecao e assistencia social no Brasil

Draibe identifica dois ciclos de reformas das politicas sociais brasileiras. O primeiro, nos anos de oitenta, no quadro da instabilidade economica e processo de democratizacao; o segundo, a partir da segunda metade dos anos noventa, em que no contexto da estabilizacao economica e das reformas institucionais avancam os processos de descentralizacao e participacao, a organizacao dos fundos para o financiamento das politicas, orgaos e conselhos estaduais e municipais (21).

Costa observa que, enquanto na decada de oitenta, os impactos das politicas de ajuste sobre o sistema de protecao social foram residuais, com aumento de gasto publico e incorporacao de novas clientelas pela Constituicao de 1988, a decada de noventa caracterizou-se pela "negacao da agenda universalista em determinadas areas sociais, a focalizacao de programas e o constrangimento ao financiamento social" (22). O pais conquista, portanto, direitos universalistas de seguridade social universalista em um momento que experimenta restricao do financiamento social.

A decada foi inaugurada pelo primeiro presidente eleito por via direta -- Fernando Collor de Mello -- apos o fim do regime autoritario. A restricao do gasto social foi um dos pontos da estrategia de ajuste para estabilizar a moeda, o que, no entanto, falhou. A partir do segundo semestre de 1992, com o impeachment do presidente em meio a um escandalo de corrupcao, uma nova coalizao politica na Presidencia da Republica permite relativa recuperacao do financiamento social. A estabilidade monetaria apos o Plano Real em 1994 melhoraria as condicoes para que as politicas de protecao social seguissem, de acordo com as trajetorias setoriais especificas, seus processos de institucionalizacao. Mas esse processo se dava paralelamente a entrada na agenda social das estrategias focalizadas nos pobres, pois as restricoes de financiamento social e as reformas na protecao social permaneciam em pauta.

A implementacao das politicas dentro do desenho de descentralizacao fiscal e politica, com maior autonomia dos municipios para a execucao das politicas, a emergencia e institucionalizacao de novos atores, arenas e parcerias produziriam novas formas de governanca e de relacoes entre Estado e sociedade civil. Contudo, ao longo dos anos noventa, a prestacao dos servicos assistenciais sofreria poucas mudancas em seu modo de operacao. As entidades privadas sem fins lucrativos, financiadas por transferencias governamentais e isencoes fiscais, permanecem como principais provedoras dos servicos, atuando em um contexto de baixa regulacao e coordenacao estatal.

Em 1995, a 1a Conferencia Nacional de Assistencia Social, com a participacao de varios setores e organizacoes da sociedade, amplia a discussao de uma politica de assistencia social pautada em direitos. No entanto, o Estado continuava como financiador da filantropia, retardando a assimilacao da assistencia social como politica publica inserida no ambito da seguridade social. Ou seja, a institucionalizacao avancava no plano da descentralizacao politica, mas nao na oferta de servicos e beneficios como parte de um sistema, o que so se colocaria na decada seguinte. A introducao dos programas de enfrentamento a pobreza tambem caracterizariam esse periodo; no entanto, nao de forma integrada aos programas tradicionais da assistencia social.

Em um contexto combinando democracia, pobreza e desigualdade, a decada tambem assiste a mobilizacao da sociedade civil por movimentos como Acao da Cidadania contra a Fome e pela visibilidade politica das questoes da fome e da pobreza. Em 1993, e criado o Conselho Nacional de Seguranca Alimentar (Consea), orgao de carater consultivo, vinculado a Presidencia da Republica e composto por nove ministerios e 21 representantes da sociedade civil. A partir de 1995, ja no Governo Fernando Henrique Cardoso, e como parte de novas estrategias de enfrentamento a pobreza, o Consea e dissolvido, sendo criado o Comunidade Solidaria, que procurava articular de forma descentralizada e atraves de parcerias com a sociedade civil, programas ja existentes em diferentes ministerios para enfrentar a fome e a miseria. Os 1.072 municipios mais pobres selecionados (excluindo capitais) reuniam em torno de 700 mil familias em extrema pobreza, o que representava 7% do total de familias extremamente pobres no pais, ou ainda, 53% das familias extremamente pobres dos municipios selecionados (23). Deficiencias na articulacao intersetorial, no monitoramento da implementacao dos programas e na selecao de beneficiarios limitaram o alcance dessa tentativa de inovacao para mudar a situacao da pobreza e desigualdade no pais (24).

Quando a crise financeira global de 1997 atinge o Brasil, a pobreza e a desigualdade persistiam junto ao avanco da legislacao dos direitos socio-assistenciais. Os novos programas de combate a pobreza encontrariam uma ampla clientela, ou desprotegida ou distribuida entre os tradicionais programas assistenciais e os beneficios assistenciais conquistados apos a Constituicao de 1988. No entanto, ate a decada seguinte, diferentes programas e beneficios permaneceriam fragmentados e pulverizados em diferentes orgaos e niveis de governo, sem uma logica nacional e sistemica.

Os primeiros programas de transferencia condicionada de renda foram implementados no municipio de Campinas, no Estado de Sao Paulo, e no Distrito Federal, ambos em 1995. Em 1996, o Governo Federal lanca o Programa de Erradicacao ao Trabalho Infantil, com o objetivo de retirar criancas e adolescentes do trabalho precoce e combinando transferencia de renda com a participacao em uma jornada ampliada de estudos e atividades correlatas. Todos esses programas eram dirigidos a familias pobres com criancas ou adolescentes.

No Brasil, segundo Britto, a pressao internacional na criacao dos programas de transferencia condicionada de renda focalizados nos pobres foi menor do que no caso de outras safety nets na America Latina, como os fundos de investimento social. O Programa Bolsa-Escola federal, que antecedeu o Bolsa Familia, se inspirou mais nas iniciativas locais ja existentes do que no aconselhamento internacional e se baseou inicialmente em financiamento governamental, sendo os recursos internacionais aportados somente mais tarde (25).

Na esfera dos direitos assistenciais, o Beneficio de Prestacao Continuada (BPC) foi o principal beneficio implementado neste periodo. Garantido constitucionalmente, consiste em um salario minimo mensal aos idosos com 65 anos ou mais, impossibilitados de prover sua manutencao, e aos portadores de deficiencia incapacitados para a vida independente e o trabalho. Regulamentado pela Lei Organica da Assistencia Social (LOAS) em 1993, sua implementacao foi iniciada em 1996.

No final da decada de noventa, apesar do volume dos gastos sociais relativamente elevado -- cerca de 21% do PIB -, a intensidade da pobreza mantinhase relativamente estavel e sua diminuicao esteve mais associada aos efeitos da politica de estabilizacao da moeda -- o Plano Real de 1995 -- do que a politicas de reducao de desigualdades ou a estrategias focalizadas nos pobres. Com o coeficiente de Gini durante as duas decadas anteriores em torno de 0,60, o pais entraria no seculo XXI com a desigualdade de renda em padroes inaceitaveis se comparado a outros paises (26,27).

Nesse cenario, ganham forca nao apenas as estrategias de focalizacao de programas sociais nos segmentos mais pobres, mas tambem as variadas criticas, sobretudo a esquerda, a essas estrategias. Os argumentos vao desde sua baixa efetividade em atingir os mais pobres e em produzir efeitos na reducao da desigualdade (28,29), ate seu carater nao universalista, compensatorio, filantropico e seletivo, desvinculado do sistema de garantia de direitos da seguridade social (14,30-32). Para Draibe, essa era uma falsa dicotomia que polarizava o debate sobre os programas contra a pobreza, produzindo uma certa paralisia entre os intelectuais e formadores de opiniao e atraso um enfrentamento mais decidido da pobreza (33).

Um novo ciclo da assistencia social

Na decada de 2000, mudancas significativas inauguram um novo ciclo da assistencia social, em um movimento que inicia timidamente no Governo Fernando Henrique Cardoso e no Governo Lula se expande, mas ao mesmo tempo redireciona alguns processos anteriores. A tendencia a ampliacao da protecao social se manifesta nas diretrizes do Plano Plurianual (PPA) de 2000- 2003; na introducao dos programas de transferencia de renda federais que logo depois seriam unificados no Programa Bolsa Familia (34); na definicao de dois tipos de protecao para o sistema assistencial, a basica e a especial; e no aumento dos recursos investidos nos programas assistenciais, ai incluidos os de transferencia de renda com condicionalidades.

Ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso, apos a aprovacao pelo Congresso Nacional, do Fundo de Combate e Erradicacao da Pobreza, seriam lancados, em 2001, os primeiros programas federais de transferencia de renda, por tres diferentes ministerios: Bolsa-Escola, do Ministerio da Educacao; Bolsa-Alimentacao, do Ministerio da Saude, Auxilio-Gas, do Ministerio de Minas e Energia. Em 2002, o Bolsa-Escola, com a maior cobertura, ja alcancava cerca de 5 milhoes de familias (25).

A eleicao de Lula, apoiada por uma coalizao de partidos de esquerda e movimentos populares e inicialmente sob desconfianca internacional, produz um conjunto de condicoes favoraveis para o impulso e a direcao que entao tomou a assistencia social. Merecem destaque, ja a partir de 2003, primeiro ano do governo: a unificacao dos programas de transferencia de renda federais no Programa Bolsa Familia, o que viabilizou sua expansao nacional para alcancar todas as familias abaixo da linha de pobreza estabelecida; a deliberacao de construcao do Sistema Unico de Assistencia Social, pela IV Conferencia Nacional de Assistencia Social.

O primeiro ano do governo Lula seria marcado por dificuldades, desgastes e equivocos nas tentativas de implementacao de uma politica de combate a fome e a pobreza, entao concentrada no Ministerio Extraordinario de Seguranca Alimentar responsavel pela gestao do eixo dessa politica, o Fome Zero. Alem de um novo beneficio de transferencia de renda -- Cartao Alimentacao -- que deveria ser usado exclusivamente para a compra de alimentos, previa-se a articulacao de um grande numero de programas e acoes intersetoriais, como educacao alimentar, agricultura familiar, distribuicao de alimentos, banco de alimentos, hortas e cozinhas comunitarias, alimentacao escolar. A dificuldade de articular um numero significativo de instituicoes e estabelecer parcerias entre niveis de governo e organizacoes da sociedade civil logo mostraria os limites dessa estrategia para alcancar os objetivos propostos.

A unificacao dos programas federais de transferencia de renda no Bolsa Familia (exceto o PETI neste momento) foi um dos primeiros passos para a racionalizacao da gestao dos programas contra a fome e a pobreza, o que viabilizaria sua expansao nacional. Por sua vez, a formacao do Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), em janeiro de 2004, criou as condicoes organizacionais para a integracao ou articulacao entre os diferentes programas assistenciais. Com isso, passaram a uma gestao federal unificada as tradicionais acoes da assistencia social, os programas de transferencia de renda com condicionalidades e uma parte de acoes de seguranca alimentar que se encontravam dispersas e fragmentadas em diferentes orgaos. A integracao institucional induziu a articulacao entre estas tres areas, tanto do ponto de vista discursivo quanto nas propostas de acoes de gestao e implementacao, ainda que cada area tenha se mantido como uma Secretaria especifica no interior do MDS, conformando segmentos tecnicos e politicos com culturas, projetos e trajetorias diferenciadas.

Entre 2000 e 2007, ha um crescimento continuo dos recursos executados nos programas de transferencia de renda que, a partir de 2004, ficaram sob responsabilidade do MDS -- Programa Bolsa Familia, Programa de Erradicacao do Trabalho Infantil, Beneficio de Prestacao Continuada e Agente Jovem. A execucao orcamentaria de 2007 em relacao ao inicio do periodo, quase quadruplica, como se ve na Figura 1.

A rapida expansao do Programa Bolsa Familia a partir de sua unificacao em 2003 e os altos indices de aprovacao conseguidos pelo Presidente Lula, sobretudo nas regioes mais pobres e com maior cobertura, acirrou o debate publico e as acusacoes, sobretudo pela imprensa conservadora e partidos de oposicao, acerca do carater assistencialista e eleitoreiro do programa, do nao cumprimento das condicionalidades, dos erros de focalizacao. Ataques que, ao trazerem implicita a negacao da assistencia social como direito, de certa forma conseguiam neutralizar ou mesmo tornar obsoletas as criticas a esquerda, que haviam centrado suas baterias contra as politicas focalizadas na pobreza, ou contra a exigencia do cumprimento das condicionalidades em saude e educacao. Alem disso, os evidentes efeitos de inclusao dos mais pobres a um sistema de protecao social conseguiam, de certa forma, deixar em segundo plano a disputa ideolo gica entre focalizacao versus universalismo, carreando para o governo o apoio necessario para a acelerada expansao de cobertura de um programa de nitido sucesso junto as camadas populares. Uma significativa parcela da populacao mais pobre e vulneravel seria incorporada ao sistema de protecao e ao mercado de consumo popular.

Ainda que as condicoes e decisoes politicas internas tenham sido decisivas para a rapida expansao do programa, o papel das organizacoes multilaterais, sobretudo o do Banco Mundial, nao pode ser negligenciado. Ai incluem-se diferentes atividades de construcao e difusao de agenda, como recursos financeiros, apoio tecnico e a promocao de eventos internacionais para discussao de experiencias com a presenca de tecnicos governamentais, academicos, especialistas e outros da policy community. Entre 2002 e 2006, o Banco Mundial organizou tres conferencias internacionais sobre programas de transferencia condicionada de renda -- no Mexico, Brasil e Turquia.

Esse processo de difusao de agenda ajustavase a um cenario combinando, no plano global, a reformulacao dos paradigmas de protecao social, e no plano domestico, o nao cumprimento da promessa de um sistema integrado de seguridade social (35,36). Contudo, e preciso ver o significado da adocao dos programas de transferencia de renda nas condicoes do pais. A assistencia social nos anos 2000 muda seu patamar pela expansao nacional do Programa Bolsa Familia e sua convergencia com o sistema de direitos socio-assistenciais. Jaccoud, ao ressaltar sua cobertura universal no grupo beneficiario, conclui: "se de fato o PBF nao pode ser identificado a um direito social, sua criacao, entretanto, significou um alargamento expressivo na seguridade social brasileira no campo da seguranca de renda" (37).

No Brasil, ao contrario da situacao de retracao ou desmantelamento dos sistemas de protecao social que ocorrera em varios paises, a maior parte do publico-alvo ja vivia na penuria e informalidade e jamais tivera acesso a algum tipo de transferencia direta de renda via sistema bancario, cuja contrapartida nao fosse o voto barganhado ou outro tipo de submissao clientelista, mas a condicao de mandar suas criancas a escola e ao posto de saude.

Mesmo que os erros de focalizacao consistam em um dos pontos frageis dos programas com selecao de beneficiarios segundo teste de meios, as familias beneficiadas pelo Programa Bolsa Familia estao entre as que apresentam os piores indicadores sociais na populacao brasileira. A Tabela 1 compara indicadores de escoamento sanitario, destino do lixo e abastecimento de agua, entre familias beneficiarias do Programa Bolsa Familia e a populacao em geral.

Em julho de 2006, o Programa Bolsa Familia alcancou a meta de 100% das familias abaixo da linha de pobreza estabelecida para elegibilidade ao programa, chegando a uma cobertura de 11, 1 milhoes de familias. Varias condicoes contribuiram para a viabilidade politica dos programas de transferencia condicionada de renda, introduzidos incrementalmente a partir de diferentes setores sociais, e alcancando todos os 5.564 municipios apos sua unificacao. A oposicao entre focalizacao e universalismo tendo sido superada pelas evidencias da inclusao dos mais pobres em um sistema de protecao, as ideias de alivio imediato da pobreza por meio de transferencia direta de renda e ruptura da pobreza entre geracoes por meio das condicionalidades em saude e educacao mostraram-se atraentes para um largo espectro ideologico e profissional, de economistas a assistentes sociais, passando por profissionais de saude e educacao. Nesse sentido, o pragmatismo venceu as resistencias ideologicas. A cobertura nacional do Programa Bolsa Familia, junto com a construcao do Sistema Unico de Assistencia Social (SUAS) sao os elementos que definirao as feicoes da assistencia social no pais no final dos anos 2000.

O Sistema Unico de Assistencia Social (SUAS)

Uma nova etapa da assistencia social e inaugurada com a deliberacao de construcao do Sistema Unico de Assistencia Social (SUAS) pela IV Conferencia Nacional de Assistencia Social em 2003 e a aprova cao da Politica Nacional de Assistencia Social (PNAS) em 2004, com a definicao de dois niveis de protecao, a basica e a especial. Embora o SUAS tenha sido gestado na decada de noventa preservando em sua arquitetura institucional o lugar ja consolidado das organizacoes filantropicas, a PNAS estabelece a primazia da responsabilidade em cada esfera de governo na conducao da politica, sendo o papel do setor privado definido como complementar e submetido a regulacao e coordenacao estatais. Pretendese, desta forma, romper com o vies filantropico na oferta dos servicos, caracterizando-os como direitos socio- assistenciais (38).

A partir de 2005, os recursos federais destinados ao financiamento das acoes de assistencia social refletem essa perspectiva. Em 2007, os recursos transferidos aos municipios para cofinanciamento da oferta de servicos ja haviam aumentado 36% em relacao a 2004 (39). Este incremento dirigiu-se sobretudo a implantacao e custeio continuado das novas unidades publicas municipais de servicos instituidas pelo SUAS, especialmente os Centros de Referencia da Assistencia Social (CRAS), unidades de atendimento socio-assistencial que constituem a porta de entrada do sistema.

No periodo 2003 e 2008, foram implantados 3.910 CRAS com financiamento continuado do governo federal. A expansao destas unidades ganhou impulso a partir de 2005, como mostra a Figura 2. Esses CRAS estao distribuidos em 3.187 municipios, o que correspondia a 57% dos municipios brasileiros. Alem deste numero de unidades cofinanciadas pelo MDS, ha ainda, aproximadamente, outros 1.200 CRAS financiados exclusivamente com recursos municipais e estaduais, totalizando 5.110 CRAS (40). ## Na protecao basica, a implementacao do BPC, que iniciara em 1996 com cerca de 346.000 beneficiarios, expandiu sua cobertura para um total de 2,68 milhoes de beneficiarios em 2007, como mostra a Figura 3. Em termos orcamentarios, chegou a R$11,55 bilhoes executados em 2007, sendo R$5,99 bilhoes em pagamentos para deficientes fisicos e R$5,56 bilhoes para idosos.

Efeitos da expansao da assistencia social

Os efeitos redistributivos mais evidentes associamse aos programas de transferencia de renda. Embora seja dificil determinar com seguranca os impactos desses programas sobre a pobreza e as varias formas de desigualdades, varios estudos tem apontado correlacoes positivas em relacao as desigualdades de renda. O fato e que, nos anos 2000, o cenario da desigualdade de renda comeca a mudar. O grau de desigualdade de renda declinou de forma continua, uma queda atribuida em 50% a evolucao da renda nao derivada do trabalho, entre as quais os programas de transferencia de renda (28). Entre 2001 e 2006, houve uma queda de 3,45 pontos no coeficiente de Gini brasileiro, terminando o periodo em 0,56, reducao bastante expressiva caso se mantenha ao longo dos proximos anos (27). Soares et al. estimam, para o ano de 2004, que o BPC e o Bolsa-Familia foram responsaveis por 28% da reducao da queda do Coeficiente de Gini em relacao a 1995, sendo o BPC responsavel por 7% e o Bolsa-Familia, responsavel por 21% dessa queda (41). O aumento da renda dos mais pobres, possibilitado pelos programas de transferencia de renda, tem sido capaz de retirar um numero significativo de pessoas das situacoes de indigencia e de pobreza. Jaccoud, com base na PNAD/ 2004, estima que, sem o PBF, o BPC e a Previdencia Social, o numero de indigentes passaria de 11% para 23% e de pobres aumentaria de 30% para 42% (38).

[FIGURA 3 OMITIR]

O segundo efeito foi o aumento da capacidade institucional do estado no campo da assistencia social. A unificacao dos programas de transferencia de renda sob gestao de um unico ministerio, tambem responsavel pela area de assistencia social, induziu a uma reestruturacao administrativa similar principalmente nos municipios. Como a forma de operacionalizacao da descentralizacao das politicas sociais no Brasil tende a reproduzir nos niveis locais os formatos organizacionais da administracao federal, a necessidade de gestao do Programa Bolsa Familia promoveu a melhoria das estruturas e recursos administrativos municipais na area assistencial. O fato da gestao de um programa social de cobertura nacional e grande legitimidade politica e social como o Bolsa Familia passar a integrar as acoes desenvolvidas pelos orgaos municipais de assistencia social, favoreceu o status dessa area nos municipios.

Com a diversidade orcamentaria, fiscal e gerencial dos municipios brasileiros, sao enormes os problemas de governanca e implementacao descentralizada das politicas sociais. Contudo, a implementacao do SUAS e do Programa Bolsa Familia vem reforcando o aparato institucional e organizacional dos municipios. A inducao a capacidade institucional e a profissionalizacao da assistencia social fez com que as secretarias municipais de assistencia social fossem assumindo a responsabilidade pela implementacao e gestao do Bolsa Familia no ambito dos governos municipais. Em 2005, 80% dos municipios brasileiros possuiam Secretaria Municipal Assistencia Social, sendo que 21% aglutinavam mais de uma politica setorial, e 59% consistiam em Secretaria exclusiva desta area (42). Nos demais municipios, a gestao da politica de assistencia social era realizada por algum departamento ou setor subordinado a outra Secretaria ou a chefia do Executivo, e apenas dezesseis municipios nao possuiam estrutura administrativa especifica para a gestao desta area. No mesmo ano, em 91% dos municipios, o orgao gestor da assistencia social do municipio era responsavel pelo Cadastro Unico para Programas Sociais do Governo Federal, instrumento que cadastra as familias beneficiadas pelo Bolsa Familia (42).

Incentivos financeiros aos municipios para a melhoria da gestao (atualizacao do cadastramento e das informacoes cadastrais; informacao das condicionalidades em saude e educacao) foram criados por meio do Indice de Gestao Descentralizada (IGD). Em dezembro de 2006, 5.346 municipios haviam recebido mais de R$ 160 milhoes em recursos federais de incentivo a gestao com base no IGD, utilizados para a aquisicao de equipamentos, contratacao de recursos humanos, etc. (43). Frente ao sucesso politico do Programa Bolsa Familia, muitos municipios criaram programas proprios de transferencia de renda, ou por meio de complementacao dos valores do beneficio de transferencia de renda ou com atividades voltadas para os beneficiarios dos programas federais (44,45).

O terceiro efeito e o significado social, politico e simbolico de inclusao de um amplo segmento populacional a um sistema publico de assistencia social por meio da criacao de mecanismos de provisao de beneficios e de servicos fora dos padroes tradicionais do assistencialismo/clientelismo. Nao se trata apenas de acesso ao consumo via transferencia de renda, mas da criacao de bases institucionais e organizacionais para a incorporacao dos segmentos sociais mais pobres e vulneraveis a um sistema de protecao, em que beneficio assistencial nao significa assistencialismo, mas direito. Ainda que as relacoes particularistas permanecam um fenomeno longe de ter desaparecido da esfera publica, sobretudo na area da assistencia social, a construcao do SUAS e a institucionalizacao do Programa Bolsa Familia como meio de seguranca de renda criaram um campo de acao universalista para a area da protecao social.

Consideracoes finais

As configuracoes especificas do sistema assistencial brasileiro resultam de uma trajetoria combinando os processos e conquistas constitucionais, a emergencia de novos atores, arenas de participacao social, -- portanto, de novos projetos e disputas -- mas tambem de condicoes produzidas por outras politicas, como a estabilidade monetaria e a introducao da agenda da pobreza na decada de noventa. Os avancos na area da assistencia social foram mais lentos e intermitentes -- se comparados, por exemplo, aos do setor saude -- ate mesmo pelo pouco poder de vocalizacao de sua clientela. Passaram-se cerca de dez anos entre a publicacao da Lei Organica da Assistencia Social e a aprovacao do SUAS e a Politica Nacional de Assistencia Social. Nesse periodo, foram adotados e expandidos os programas de transferencia de renda voltados para os pobres, que acabaram convergindo para um mesmo sistema de protecao social.

Embora a concepcao de protecao social como parte de um sistema de seguridade social seja mais ampla do que a provisao de servicos e beneficios assistenciais, os processos de institucionalizacao e universalizacao da assistencia social vem, nao obstante, incorporando um segmento populacional ate entao com limitado acesso a um sistema de direitos nesse campo. O sistema de assistencia social alargou substantivamente o escopo da inclusao social. Este e um dos principais ganhos do periodo no que se refere a protecao social.

A dimensao politica, economica e simbolica que assumiu o Programa Bolsa Familia conseguiu mobilizar -- contra e a favor -- um amplo circulo de atores e formadores de opiniao. Um efeito positivo, nao intencional e nao antecipado dessa exposicao politica foi o debate publico sobre pobreza, desigualdade e as outras politicas sociais. Ao dar visibilidade a existencia de um contingente de mais de 11 milhoes de familias pobres, o programa revelou ao mesmo tempo a insuficiencia das demais politicas no Brasil em atingir as populacoes mais pobres, pelos mais diferentes motivos, desde os problemas de financiamento e implementacao ate a ma qualidade dos servicos oferecidos.

Certamente, os efeitos redistributivos, institucionais, politicos e simbolicos das politicas assistenciais tem limites para a reducao das diferentes formas de pobreza, desigualdade e exclusao da sociedade brasileira. Mas o enfrentamento da fome e da pobreza como objeto de politicas publicas, a introducao de um programa nacional de garantia de renda e a implementacao dos beneficios e servicos enquanto direitos socio-assistenciais colocaram na agenda publica uma questao que os paises de sistemas de bem-estar maduros ja haviam colocado ha decadas: a importancia de inclusao social e do estabelecimento de padroes de vida minimos para o conjunto da populacao.

Colaboradores

J Vaitsman, GRB de Andrade e LO Farias participaram igualmente de todas as etapas da elaboracao do artigo.

Artigo apresentado em 06/11/2008 Aprovado em 09/01/2009 Versao final apresentada em 30/01/2009

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Jeni Vaitsman [1] Gabriela Rieveres Borges de Andrade [1] Luis Otavio Farias [2]

[1] Departamento de Ciencias Sociais, Escola Nacional de Saude Publica Sergio Arouca, Fundacao Oswaldo Cruz. Rua Leopoldo Bulhoes 1480/916, Manguinhos. 21045-210 Rio de Janeiro RJ. vaitsman@ensp.fiocruz.br

[2] Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome.
Tabela 1. Condicoes de moradia: familias
beneficiarias do PBF e populacao, 2006.

                              PBF *   PNAD *

Escoamento sanitario
Rede coletora/Fosse septica   52,7%   70,7%
Outros (inadequados)          47,3%   29,4%
Destino do lixo
Coletado                      66,4%   86,6%
Nao coletado                  33,6    13,4%
Abastecimento de agua
Rede geral                      65%   83,2%
Outros                          35%   16,8%

* Total em milhoes de familias: PBF - 10.801; PNAD - 53.114.
Fontes: SENARC/MDS e PNAD--Sintese de Indicadores 2006.

Figura 1. Execucao orcamentaria dos programas de
transferencia de renda, 2000-2007. Valores
corrigidos pela inflacao.

             Valor (bilhoes R$)

2000         6,14
2001         7,98
2002        10,64
2003        12,96
2004        16,22
2005        18,32
2006        20,82
2007        23,37

Fonte: Camara dos Deputados/SIAFI/Cadernos dos Suas III

Note: Table made from line graph.

Figure 2. Evolucao da implementacao dos CRAS.

2003         451
2004         900
2005        1980
2006        3248
2007        3248
2008        3910

Fonte: Secretaria Nacional de Assistencia Social/ Ministerio do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome.

Note: Table made from line graph.
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Author:Vaitsman, Jeni; Borges de Andrade, Gabriela Rieveres; Otavio Farias, Luis
Publication:Ciencia & Saude Coletiva
Article Type:Report
Date:Jan 1, 2009
Words:8406
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