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Principios distributivos y pensiones no contributivas en Argentina, Bolivia y Mexico.

Distributive principles and Non-Contributory Pensions in Argentina, Bolivia and Mexico

Historicamente, uno de los grupos que ha sido sujeto de atencion y asistencia social ha sido el de las personas de la tercera edad, ya sea a traves de la familia, las organizaciones de caridad o los esquemas publicos y privados de aseguramiento. Al menos durante la segunda mitad del siglo xx, en distintos paises del mundo se configuraron sistemas publicos para asegurar a la poblacion, principalmente a los trabajadores formales, frente al temor economico de la vejez (Castel, 1997; Esping-Andersen, 2000).

En America Latina, incluidos Argentina, Bolivia y Mexico, los sistemas previsionales se basaron inicialmente en un modelo contributivo en el que las prestaciones formaban parte del paquete salarial de algunos grupos ocupacionales (por ejemplo, los trabajadores de la industria en Argentina), para despues extenderse a la mayoria de los trabajadores formales1 (Arza, 2009; Wanderley, 2009; Alonso y Di Costa, 2015). Asi, el mercado laboral formal era la via privilegiada de integracion social, que a traves de distintas disposiciones protegia a los trabajadores y sus familias ante los principales riesgos sociales (enfermedad, vejez, desempleo). En esencia, se trataban de regimenes de naturaleza contributiva que seguian las pautas de los modelos tradicionales de seguro social (Bertranou, Solorio y Van Ginneken, 2002).

Si bien los sistemas previsionales en America Latina contenian ciertos objetivos distributivos, la solidaridad se limito a los trabajadores registrados. Esta solidaridad intragrupo consistia, entre otras cosas, en mejorar las tasas de sustitucion para los trabajadores mas pobres o en una mayor cobertura de riesgos. A partir de la decada de 1980, estos sistemas se enfrentaron a distintos problemas, como una baja cobertura de la poblacion economicamente activa (pea) y de los adultos mayores, elevada fragmentacion, evasion y mora, y desequilibrios financieros que pusieron en duda la viabilidad del esquema (Mesa-Lago y Ossio, 2013; Damian, 2016).

En la decada de 1990, al menos diez paises de America Latina siguieron el ejemplo de Chile (1981) y reformaron su sistema previsional como una manera de enfrentar los problemas senalados (Argentina en 1994; Bolivia y Mexico en 1997). Estos cambios estructurales privatizaron total o parcialmente las pensiones publicas de seguridad social, llevando a los sistemas "publicos" de reparto con prestaciones definidas hacia sistemas privados con cotizacion definida y capitalizacion individual (2) (Bertranou, Calvo y Bertranou, 2010; Mesa-Lago, 2013; Becker y Mesa-Lago, 2013).

Sin embargo, el fracaso de dichas reformas se hizo evidente durante la primera mitad de la decada de 2000. Cerca de la mitad de los paises latinoamericanos y de Europa del Este que reformaron su sistema de pensiones han vuelto al esquema de reparto solidario o han combinado ambos, principalmente debido a la baja cobertura, el elevado costo de transicion (como en Argentina y Bolivia), los bajos niveles de pensiones y las excesivas comisiones de las administradoras (privadas) (Damian, 2016). Argentina (2008) y Bolivia (2010) fueron los unicos paises en America Latina cuyas contrarreformas reimplantaron el sistema publico y de reparto al renacionalizar los fondos de pensiones. En Mexico, se avanzo aun mas en la privatizacion del sistema previsional al reformar el esquema del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 2007 (Bertranou et al, 2010; Villagomez, 2015: 295).

Frente al problema de la baja cobertura y la pobreza, los gobiernos de America Latina han implementado distintas estrategias y programas para expandir las pensiones a poblacion de la tercera edad anteriormente excluida y sujeta a vulnerabilidad e inseguridad economica (debido en gran medida a la informalidad y la precariedad laboral). Estos mecanismos consistieron en la expansion de programas no contributivos (Bonosol de Bolivia, creado en 1997 y extendido en 2008); la creacion de nuevos programas no contributivos (Mexico, 2007), o incluso la flexibilizacion de las condiciones de acceso a los programas contributivos tradicionales (Argentina en 2005, o Brasil entre 2006 y 2008) (Oliveri, 2016).

Estas politicas se caracterizan por ser mecanismos no estrictamente contributivos que desvinculan las prestaciones de la participacion en el mercado de trabajo formal, por lo que han sido llamadas pensiones no contributivas o "no convencionales". (3) Sin embargo, tienen variaciones importantes en su diseno, dependiendo de la definicion de la extension de la cobertura, la definicion del nivel de la prestacion, el costo fiscal del programa y su financiamiento, los criterios de focalizacion, la entidad u organismo publico administrador y su vinculacion con las instituciones tradicionales de seguridad social (Bertranou et al., 2002).

Considerando los aspectos financieros y administrativos, el objetivo de este documento es indagar en los principios distributivos y modelos de solidaridad y equidad que subyacen a su configuracion. Asi, al recuperar la propuesta analitica de Arza (2006, 2009) para clasificar, evaluar y comparar distintos modelos previsionales, me propongo analizar los principios distributivos de las estrategias y programas orientados a la expansion de las pensiones no contributivas en Argentina (Inclusion Previsional), Bolivia (Renta Dignidad) y Mexico (Programa Pension para Adultos Mayores o Programa 65 y mas), (4) y evaluar si ilustran modelos alternativos en funcion de su logica distributiva y potencial estratificador. Dicha logica se refleja en tres dimensiones de la politica previsional: la distribucion de derechos, de recursos, y de riesgos. Para ello, el analisis empirico de los distintos aspectos financieros y administrativos (cobertura, montos, financiamiento) permitira entender la logica distributiva en cada caso. Nuestro estudio se baso en una recopilacion bibliografica y la sistematizacion de informacion secundaria, revision de informes nacionales sobre los programas y analisis de documentos oficiales, principalmente.

La relevancia de este articulo consiste en dar cuenta de que la incorporacion de la poblacion de la tercera edad, previamente excluida, se da en terminos diversos; Argentina ilustra un esquema de pensiones no contributivas guiado en gran medida por el principio contributivo de distribucion de derechos, mientras Bolivia se inclina por uno basado en el principio de ciudadania, y Mexico por uno regido por el principio de necesidad. (5) La seleccion de estos casos es teorica y ha estado guiada por su pertinencia para ilustrar y clarificar los distintos modelos distributivos y de solidaridad identificados por Arza (2006, 2009).

Para cumplir el objetivo, en un primer apartado se desarrollan conceptualmente las dimensiones que guian el analisis y que comprenden la distribucion de derechos, de recursos y riesgos. En el segundo se analizan los criterios de seleccion de beneficiarios y la evolucion de la cobertura; en el tercero se examina la magnitud y evolucion de los montos que otorgan estos esquemas; en el cuarto me centro en la magnitud de los recursos fiscales comprometidos y en las distintas fuentes de financiamiento y, por ultimo, presento las conclusiones.

1. Un marco conceptual para clasificar, evaluar y comparar modelos previsionales

La naturaleza distributiva (principios distributivo, de solidaridad y equidad) de las estrategias y programas de pensiones no contributivas se proyecta en al menos tres dimensiones que guian mi analisis: la distribucion de derechos, de recursos y de riesgos; que, en terminos empiricos, basicamente se trata de cobertura, montos y financiamiento. Retomando la propuesta analitica de Arza (2006, 2009), en este apartado desarrollo conceptualmente cada una de estas dimensiones.

1.1 Distribucion de derechos

El analisis comparado de los regimenes de bienestar destaca diferentes fundamentos considerados como "legitimos" para la asignacion de derechos y beneficios en diversos contextos nacionales (Esping-Andersen, 2000; Titmuss, 1981). Ya sea como derecho universal, merito individual, logro colectivo o como una red de seguridad ante la privacion economica, estos fundamentos a menudo implican determinado arreglo institucional que produce ciertos resultados distributivos (Arza, 2006: 4). En terminos empiricos, estos modelos se proyectan en la definicion y caracter que adquiere la cobertura de estas estrategias y programas.

Los modelos de beneficio universal se estructuraron a partir del principio de ciudadania y ofrecieron beneficios basicos para todos sin considerar ingresos previos, contribuciones o trayectorias laborales, por lo que tienen un alto grado de desmercantilizacion. Los modelos contributivos vincularon el acceso a las prestaciones previsionales a las contribuciones y a los expedientes laborales personales. En este caso domina el principio contributivo por poco potencial desmercantilizador (Arza, 2006; Di Costa, 2014). Por otra parte, en el modelo residual o liberal la distribucion de derechos se fundamenta en el principio de necesidad y no en las contribuciones y trayectorias laborales, por lo que los beneficios suelen ser escasos, focalizados, sujetos a prueba de medios y tienen un alto caracter estratificador (Barba, 2005). Como senala Arza (2006: 4), en cada uno de estos modelos subyace un principio de inclusion economica, ya sea de ciudadania, contributivo, de estatus o necesidad, que a su vez define a los sujetos de la atencion del Estado.

1.2. Distribucion de recursos

La forma en que se distribuyen los recursos suele estar determinada por la asociacion entre el financiamiento y los beneficios individuales o, en otras palaras, en la formula con la que se calculan los beneficios. Hay al menos cuatro modelos (6) de distribucion de recursos (residual, plano, proporcional y actuarial) que reflejan que tanto de lo recaudado durante la etapa activa del trabajador es devuelto durante el periodo pasivo (Arza, 2006). Empiricamente es posible identificar hacia que modelo se orientan los programas a partir del analisis de la estructura de los beneficios que ofrecen.

El modelo residual de distribucion esta relacionado con la distribucion de derechos basada en prueba de medios y guiada por el principio de necesidad. El nivel de beneficios depende de los ingresos de los individuos durante su retiro y no de contribuciones previas. Ademas, suelen ser prestaciones minimas y relativamente uniformes, orientadas en gran medida a prevenir la pobreza. La mayoria de los programas de pensiones no contributivas se suman a este modelo (Bertranou et al., 2002; Aguila et al., 2013; Oliveri, 2016). Sin embargo, como se vera, en algunos casos tambien estan en tension con la logica plana y proporcional de distribucion de recursos.

El modelo plano de distribucion de recursos tambien desvincula el nivel de beneficios de las contribuciones previas y en su lugar se establece una misma ayuda para todos los adultos mayores; ademas, tampoco depende de los ingresos de los individuos durante su retiro. Debido a que los que ganan mas en su etapa activa contribuyen mas, al establecerse un mismo nivel de beneficio para todos durante la etapa pasiva, el modelo plano tiene un gran potencial redistributivo y suele estar guiado por el principio de solidaridad (Arza, 2006; Di Costa, 2014).

El modelo proporcional de distribucion de recursos si establece cierto vinculo entre contribuciones y beneficios, aunque no de manera estricta. Las contribuciones y beneficios se basan en los ingresos; sin embargo, las autoridades determinan distintos niveles de beneficios. Este modelo no genera una distribucion tan progresiva como el modelo plano, pero aun produce cierta distribucion intrageneracional, en especial por el tope a las jubilaciones mas altas y porque los que menos aportaron tienen asegurada una pension minima. Este tipo de modelo ha sido el mas comunmente adoptado en los sistemas publicos de reparto y suele estar guiado en parte por los principios de equivalencia (7) y solidaridad (Arza, 2006; Di Costa, 2014).

Finalmente, el modelo actuarial de distribucion de recursos establece un fuerte vinculo entre contribuciones y beneficios. Es el que comunmente se ha adoptado en los esquemas privados de capitalizacion individual (por lo que no abundaremos sobre el) y esta fuertemente guiado por el principio de equivalencia (Mesa-Lago, 2005).

1.3 Distribucion de riesgos

Las contingencias de la vida cuyas probabilidades y danos pueden estimarse han sido gestionadas--de maneras diversas en contextos nacionales y epocas especificas--principalmente a traves de la familia o el individuo, el mercado o el Estado. La enfermedad, la vejez y la viudez, entre otros riesgos, se vuelven "sociales" cuando distintos mecanismos e instituciones (el Estado de bienestar de forma mas amplia o la politica social de manera particular) permiten su gestion y reparten sus efectos y costos entre un colectivo de individuos "solidarios" (Esping-Andersen, 2000; Castel, 2003). Esta socializacion de los riesgos obedece al reconocimiento de que, en una sociedad compleja, las contingencias de la vida se originan mas alla de la voluntad del individuo, quien no deberia ser el unico responsable de sus consecuencias (Arza, 2006).

Los sistemas previsionales son uno de los mecanismos que permiten la gestion social del riesgo al distribuir los recursos entre generaciones y entre individuos en cada generacion con la finalidad de cubrir el riesgo de pobreza en la vejez. Estos modelos se diferencian en funcion de los riesgos que enfrentan, como en el grado de cobertura que ofrecen para enfrentar esos riesgos. En general, los modelos previsionales universales ofrecen mayor cobertura de riesgo, pues permiten transferir recursos de individuos y generaciones con "bajo riesgo" a aquellos con "alto riesgo". Al no establecer un fuerte vinculo entre contribuciones y beneficios individuales, el riesgo de que algunos trabajadores no contribuyan lo suficiente al retiro es cubierto por quienes tienen un riesgo menor (por ejemplo, trayectorias laborales mas estables). En los modelos mas individualistas no hay una cobertura de riesgo entre trabajadores con diferentes trayectorias laborales o niveles de ingreso, ni tampoco entre generaciones. Si un individuo es incapaz de acumular lo suficiente para el retiro, tiene que asumir individualmente los costos (Arza, 2006; Di Costa, 2014).

Sin embargo, los modelos individualistas de cobertura del riesgo enfrentan dificultades para legitimarse si no pueden justificar su autofinanciamiento, es decir, si quienes se benefician no son quienes han pagado completamente para financiar el sistema. A menudo la poblacion en su conjunto financia un sistema previsional que solo beneficia a algunos trabajadores (basicamente los formales y los de mayores ingresos), por lo que hay una distribucion de caracter regresivo (Arza, 2009). Asi, para identificar empiricamente la amplitud de la cobertura de riesgo, hay que considerar la magnitud de los recursos fiscales comprometidos y las fuentes de financiamiento.

2. Distribucion de derechos: de la cobertura universal a la focalizacion

En Argentina, Bolivia y Mexico los sistemas previsionales (y la seguridad social en general) se inclinaron en cierta medida por el modelo contributivo; sin embargo, no lograron una amplia cobertura (con excepcion de Argentina, aunque desde la decada de 1990 mostro una tendencia a la baja). Asi, los que quedaron excluidos de este modelo fueron a menudo los trabajadores de menores ingresos (e informales) y las mujeres (que suelen tener trayectorias fragmentadas) (Di Costa, 2014; Arza y Chahbenderian, 2014).

Las reformas de los anos noventa, que establecieron esquemas privados de capitalizacion individual, se plantearon como un conjunto de mecanismos e incentivos que, en teoria, aumentaria el numero de contribuyentes. Sin embargo, la cobertura previsional continuo siendo baja y desigualmente distribuida (Damian, 2016). Ademas, con excepcion de Bolivia, ni en Argentina ni en Mexico se presto atencion para incluir a los trabajadores pobres e informales, y en general poco se hizo para extender las pensiones no contributivas a esta poblacion en el contexto de las reformas. Asi, en Argentina la cobertura paso de cerca de 78% en 1992 a 68% en 2003, en Bolivia de 11.7% en 1994 a 9.7% en 2003; (8) por el contrario, en Mexico los beneficiarios aumentaron de 16.6% en 1992 a 18.7% en 2002 (cuadro 1) (9) (Rofman y Oliveri, 2011a: 42, 143; Mesa-Lagos y Ossio, 2013: 111).

La cobertura previsional contributiva estaba, ademas, desigualmente distribuida entre los diferentes estratos sociales. Por ejemplo, en 2004 en Argentina 41% de los adultos mayores del primer quintil estaba cubierto, en contraste con 77% del quintil 5. En Bolivia la distribucion era aun mas desigual, pues en 2005 solo 0.12% de los adultos mayores del primer quintil tenia cobertura, contra 51.8% del quintil 5; mientras, en Mexico, en 2006 solo 3.8% perteneciente al primer quintil tenia una pension contributiva, en contraste con 38% del quintil 5 (vease el cuadro 2) (Rofman y Oliveri, 2011a: 49, 60, 146).

En los tres casos, el surgimiento de los programas no contributivos se debio parcialmente al reconocimiento de que el esquema contributivo se veia limitado para incorporar a los beneficios de la prevision social a un mayor numero de personas en un contexto de pobreza y elevada informalidad en el mercado de trabajo (mds, 2010: 269; Anses, 2013: 45; Escobar et al, 2013: 19; Sedesol, 2013: 11). Aunque en los tres casos se siguio de manera general la estrategia de implementar mecanismos no estrictamente contributivos; el principio que guio la distribucion de derechos, y por lo tanto el acceso a los beneficios, no fue el mismo.

En 2007, un programa previo llamado Bonosol (10) fue sustituido por la Renta Dignidad de caracter universal, pues eliminaba la restriccion de cohorte poblacional, disminuia la edad a 60 anos y seguia siendo no contributiva e independiente de los ingresos. Los motivos de su universalidad fueron la pobreza generalizada, los altos costos administrativos y el estigma creado por la prueba de medios (sobre todo entre los pueblos indigenas). En cuanto a las razones politicas, estuvo la amplia demanda de la poblacion de renacionalizar los recursos naturales y la voluntad del gobierno de redistribuir los ingresos fiscales que generaban a todos los bolivianos (Regalsky, 2006; Chavez y Mokrani, 2007; Monterrey, 2013; Mesa-Lago y Ossio, 2013). Al ser realmente universal y establecerse como un derecho, la Renta Dignidad se guia en gran medida por el principio de ciudadania, siendo la unica de su tipo en la region y ejemplo de "un esfuerzo inusualmente ambicioso para proveer beneficios sociales igualitarios en un pais muy pobre" (Whitehead en Muller, 2009: 169).

El Plan de Inclusion Previsional en Argentina evidencia fuertes tensiones entre los principios que guian la distribucion de derechos. Desde 2005, el Plan permitio a todos los adultos mayores de 65 anos que tuvieran un historial incompleto de aportaciones en el sistema contributivo, regularizarse y tener acceso a una jubilacion (11) (Rofman y Oliveri, 2011b). A diferencia de moratorias anteriores, en este caso la deuda se descontaba mensualmente de la prestacion, mientras que antes la deuda debia ser saldada en su totalidad para recibir el beneficio. En este sentido, el Plan actuo en la practica como una politica de corte universal, pero de esencia contributiva (Cardozo, 2011; Almonacid, 2013). Su universalidad estaba dada por la ausencia de prueba de medios y por establecer las facilidades de pago que, en efecto, incrementaron la cobertura a grupos excluidos. Sin embargo, la logica contributiva siguio presente, no ex ante sino ex post, en tanto la deuda se salda mientras se percibe la prestacion (Rofman y Apella, 2013; Alonso y Di Costa, 2015). Ademas, el Plan solo es valido para una cohorte, pues unicamente los aportes anteriores a 1993 pueden ser regularizados. (12) En este sentido, todo parece indicar que el principio contributivo guia la distribucion de derechos, aunque con cierta tension con el principio de ciudadania.

Desde su creacion en 2007, el Programa Pension para Adultos Mayores (PAM) de Mexico focalizo a la poblacion de 70 anos y mas que vivia en hogares beneficiarios de Oportunidades (ahora Prospera) en las localidades de menos de 5 000 habitantes. En los anos siguientes la cobertura se amplio a localidades de mayor tamano, y en 2012 se implementa la cobertura nacional, pero incorporando el criterio de que los beneficiarios no deben recibir ingresos por concepto de jubilacion o pension de tipo contributivo (o que esta sea menor a 1 092 pesos); ademas, en 2013 la edad minima bajo a 65 anos (Ortiz et al, 2015; Damian, 2016). Sin embargo, en los hechos las reglas de operacion del programa dan prioridad a los beneficiarios de la Cruzada Nacional contra el Hambre y de Prospera (Sedesol, 2015; Damian, 2016). Asi, a diferencia de los programas de Argentina y Bolivia, el pam es focalizado, pues establece una prueba de ingresos para la elegibilidad de los beneficiarios y se da prioridad a grupos de mayor vulnerabilidad (ya focalizados por otros programas sociales). En este sentido, puede decirse que el principio de necesidad es el que guia al pam en la distribucion de derechos (vease el cuadro 3).

Mas alla de las diferencias en los principios que guian la distribucion de derechos, en los tres casos se ha observado una considerable ampliacion de la cobertura de la poblacion adulta mayor. Asi, el Plan de Inclusion Previsional cubre a 57% de los adultos de 65 anos o mas (y 90% en conjunto con el esquema contributivo), la Renta Dignidad ha permitido cubrir a 100% de los adultos mayores de 60 anos, mientras en Mexico el Programa Pension para Adultos Mayores cubre a cerca de 54% de los adultos de 65 o mas (Oliveri, 2016: 130; inegi, 2010; Anses, 2013). En terminos absolutos, en 2013 el Plan de Inclusion previsional cubria a 2.5 millones de adultos, la Renta Dignidad a 850 000 y el pam de Mexico a 4.8 millones (cuadro 4).

Por la naturaleza no contributiva o parcialmente contributiva de estos programas, los grupos de mas bajos ingresos, informales y mujeres, fueron los mas beneficiados. En el caso de Argentina se ha verificado que los principales beneficiarios del Plan de Inclusion fueron las mujeres, que representan 75% de los beneficiarios, (13) las personas menores de 70 anos (incremento de 32 puntos porcentuales-p.p.), las personas con bajo nivel educativo (27 p.p.) y las ubicadas en el primer quintil de ingreso (47 p.p.) (Di Costa, 2014; 100; Alonso y Di Costa, 2015: 52-53). En Bolivia se ha senalado que cerca de 57% de los beneficiarios son pobres, y que de ellos 79% vive en zonas rurales. Del total de beneficiarios, 84% nunca habia recibido una pension y 54% son mujeres (uape, 2010; 2012). En el caso de Mexico, Damian (2016: 165-166) destaca que cerca de 90% de los beneficiarios del pam son pobres, con un sesgo favorable a los considerados indigentes (38.9% del total de beneficiarios). Ademas, cerca de 60% de los beneficiarios son mujeres, lo que contrasta con su situacion en el esquema contributivo (donde solo son 36.5%).

3. Distribucion de recursos: de la subsistencia a mantener el consumo

En Argentina, desde la decada de 1990, los beneficios del sistema previsional no recibieron ajustes, de hecho, la crisis de la convertibilidad en 2001 provoco una abrupta caida de su poder adquisitivo. Sin embargo, despues de la crisis, las primeras medidas politicas se orientaron a incrementar la jubilacion minima, que aumento nominalmente 250% (mientras que los beneficios promedio lo hicieron en 97%) y, en terminos reales, 80%, entre 2003 y 2007 (Anses, 2013: 130; Calabria et al, 2012: 300; Di Costa, 2014: 96).

Es a partir del Plan de Inclusion en 2005 cuando los nuevos beneficiarios (en su mayoria con una jubilacion minima) se verian favorecidos con dichos incrementos. Estas medidas permitieron disminuir la vinculacion entre aportes y beneficios y llevaron "al sistema a una situacion cercana a la de un beneficio uniforme para todos los participantes" (Rofman y Oliveri, 2011b: 15), de tal forma que en 2007 la jubilacion minima era ya 80% de la jubilacion promedio. (14) Ademas, desde 2006 todas las prestaciones se incrementaron, (15) y en 2008 se establecieron por ley dos aumentos por ano para toda la escala de beneficios (Di Costa, 2014).

En Bolivia, los beneficios ofrecidos por los programas de pensiones no contributivas han sido en general bastante modestos. El Bonosol ofrecia US$20 mensuales en 1997, mientras que el programa que lo sustituyo en 1998 (Bolivida) ofrecio prestaciones aun mas bajas (US$6 mensuales). (16) Por su parte la Renta Dignidad incremento los beneficios en 27% en 2008 y en 35% en 2013 (Mesa-Lago y Ossio, 2013: 130; Mesa-Lago, 2013: 192; Muller, 2009: 166). Lo relevante de la Renta Dignidad es que, a pesar de su caracter universal (y quiza debido a ello), los beneficios para quienes perciben una pension contributiva son solo 75% de los beneficios que reciben quienes no tienen otro ingreso. El argumento es que dicha reduccion actua como mecanismo de focalizacion, por lo que los recursos se destinan en mayor medida a la poblacion mas pobre (Muller, 2009). Aunque los beneficios siguen siendo muy bajos, pues representa solo 10.8% de la pension contributiva promedio, son la unica fuente de ingresos para la mitad de los pobres (Mesa-Lago, 2013). Esto pareciera indicar que la fijacion de los montos se basa en gran medida en el principio de necesidad, pues se destinan mayores recursos a los mas vulnerables y porque solo estan destinados a prevenir la pobreza. Sin embargo, como quienes reciben una pension contributiva tambien se benefician, puede decirse que hay cierta tension con el principio de equivalencia.

Al igual que en Bolivia, el pam de Mexico brinda beneficios modestos, los cuales, de hecho, no tuvieron cambios durante seis anos (con una suma promedio mensual de US$39). Sin embargo, a diferencia de Argentina y Bolivia, en Mexico los aumentos de estos beneficios fueron muy bajos, pues solo se incrementaron 5% en 2012 y 10% en 2013, de tal forma que para 2014 el beneficio de la pam solo era de 9.5% del promedio de las pensiones contributivas (Damian, 2016: 165). Por otra parte, la inamovilidad de los montos, aunada a la depreciacion del peso frente al dolar, han hecho que su valor en dolares sea incluso menor en 2015 que el de la Renta Dignidad de Bolivia, y sea una novena parte de la pension minima de Argentina (cuadro 5).

A pesar de que estos programas son un esfuerzo por incluir a la poblacion anteriormente descartada de los esquemas de pensiones contributivas, los beneficios otorgados en Bolivia y Mexico siguen siendo inferiores a la linea de pobreza extrema de 2.5 dolares por dia a paridad de poder adquisitivo, mientras que en Argentina son superiores a la linea de pobreza moderada (Oliveri, 2016). Esto se debe en gran medida a que las pensiones no contributivas a menudo se orientan a prevenir la pobreza (como se plantea en el modelo residual de distribucion de recursos, esquema que siguen Bolivia y Mexico) y no a sustituir los ingresos o a mantener un nivel de consumo previo (como se plantea en el modelo proporcional, al que se inclina Argentina) (Di Costa, 2014). De los tres casos, Argentina es el que mejor sustituye el salario, por lo que cerca de 85% de los adultos mayores puede retirarse del mercado de trabajo, en contraste con Bolivia y Mexico, donde cerca de 50 y 37%, (17) respectivamente, complementa sus ingresos mediante su participacion laboral (Oliveri, 2016: 136; Damian, 2016: 168).

Por ultimo, se debe destacar que, aun siendo uno de los paises mas pobres de America Latina, Bolivia tiene la unica pension de corte universalista de la region y otorga un beneficio mayor al de Mexico, tanto como porcentaje de la pension contributiva promedio a paridad de poder de compra, como porcentaje del pib per capita (vease cuadro 6). El caso de Argentina es relevante porque la determinacion de los beneficios no solo considera los efectos redistributivos, sino tambien los efectos sobre la demanda agregada (Amico, 2013). Si bien el Plan de Inclusion se oriento en una primera etapa a aumentar la cobertura (y por tanto la masa de consumidores), la recuperacion de los beneficios elevo la capacidad de consumo. En este sentido, la politica salarial y las transferencias son funcionales para un proyecto economico impulsado por el mercado interno, a diferencia del caso mexicano (orientado al mercado externo) o el boliviano (en cierta medida centrado en la exportacion de bienes primarios) (Anses, 2013).

4. Distribucion del riesgo: de la responsabilidad colectiva a la responsabilidad individual

Como senalamos, antes de las reformas que implantaron esquemas de corte mas individualista en los anos de 1990, los sistemas previsionales ya presentaban deficits financieros que eran cubiertos tanto por los afiliados como por la poblacion en general. Las reformas neoliberales no solucionaron este problema y, de hecho, en los casos de Argentina y Bolivia los costos de transicion fueron muy elevados y tuvieron que ser cubiertos a partir de impuestos generales (Mesa-Lago y Ossio, 2013; Damian, 2016).

En general, los programas de pensiones no contributivas son una forma de distribuir los riesgos entre aquellos que por distintas razones no pudieron contribuir (o no lo hicieron de forma suficiente) y aquellos en una mejor posicion en el mercado de trabajo durante su vida activa. Estos esquemas asumen formas diferenciadas de financiamiento que suponen distintos modelos de solidaridad y distribucion del riesgo. Algunos lo hacen principalmente a traves de impuestos generales (como en Mexico), de impuestos especificos (como en Bolivia) o del mismo fondo del esquema contributivo (como en Argentina) (Muller, 2009; Di Costa, 2014; fiap, 2011).

En Argentina, desde hace mas de tres decadas, el sistema contributivo no ha logrado autofinanciarse, lo que se agravo con la reforma que lo privatizo parcialmente en 1994 y con la crisis del mercado de trabajo (desempleo, informalidad y empleo precario), por lo que desde finales del siglo pasado una porcion significativa del deficit del sistema ha sido financiado mediante impuestos generales (18) que solo benefician a los ya incluidos (Di Costa, 2014; Anses, 2013). Sin embargo, en la etapa que se inicia en 2003, se establece un quiebre con dicha pauta de distribucion del riesgo. En primer lugar se produce una expansion de la cobertura mediante el Plan de Inclusion Previsional en 2005, que permitio la incorporacion de adultos mayores que durante su etapa activa fueron informales, desempleados o amas de casa, y ademas se produjo la nacionalizacion de las cuentas individuales y la eliminacion del sistema previsional privado, lo que supuso volver al regimen de reparto y de administracion publica (19) (Arza, 2009; Busquets y Pose, 2016). Esto ultimo se oriento a restablecer el pacto intergeneracional en el que los trabajadores activos contribuyen al mantenimiento del sistema y a financiar los beneficios de los pasivos. Por otro lado, se procuro recomponer la solidaridad intrageneracional a traves del parcial aplanamiento de las jubilaciones, orientado a "atenuar en la edad pasiva las diferencias de ingresos existentes entre los trabajadores activos" (Anses, 2013: 67).

En Bolivia la reforma privatizadora de 1997 exacerbo los efectos antisolidarios del sistema previsional, principalmente al financiar mediante impuestos al consumo la cobertura de unos cuantos pensionados, con claros efectos regresivos (Mesa-Lago y Ossio, 2013). En este sentido, el Bonosol actuo como mecanismo de compensacion con caracter mas solidario, aunque su financiamiento provenia sobre todo de la privatizacion de empresas publicas. Sin embargo, desde 2008, la Renta Dignidad se financia en gran medida con fondos especificos provenientes de la renta de hidrocarburos, en el contexto del proyecto de renacionalizacion emprendido por el presidente Morales (Muller, 2009; Oliveri, 2016). Como senala Muller (2009: 169), el que la Renta Dignidad se sufrague con recursos destinados originalmente a educacion, salud, infraestructura y en general al "desarrollo productivo", implica un importante cambio en la perspectiva del gobierno en terminos de justicia social y de obligacion con los adultos mayores. Ademas, en 2010 Bolivia se convirtio en el segundo pais en la region en renacionalizar los fondos individuales y privados, y reinstalo el sistema publico de reparto con caracter mas solidario (Busquets y Pose, 2016; Mesa-Lago y Ossio, 2013).

En Mexico el sistema previsional contributivo depende, crecientemente, de recursos provenientes del gobierno federal (hasta 10% del presupuesto anual) (ciep, 2014). Sin embargo, como senalamos, solo cerca de 30% de la poblacion adulta mayor cuenta con una pension contributiva, por lo que se reproduce el patron de distribucion regresivo en el que una porcion significativa de la poblacion financia a un pequeno sector ya cubierto. En el caso del pam, su financiamiento es a traves de recursos federales e impuestos de afectacion general, que en el contexto de America Latina han demostrado tener un efecto regresivo en la distribucion del ingreso (Di Costa, 2014). A contracorriente de Argentina y Bolivia, Mexico agudizo el desmantelamiento del esquema publico de reparto al establecer la capitalizacion total y cuentas individuales en el ISSSTE en 2007, por lo que el sistema previsional en su conjunto ha avanzado y profundizado la individualizacion del riesgo (vease el cuadro 7).

Estos programas no solo difieren en las fuentes principales de financiamiento y el modelo de solidaridad subyacente, tambien lo hacen en la cuantia de los recursos que se les destinan. Para el caso de Argentina, se estima que los beneficios otorgados por el Plan de Inclusion Previsional involucraron un gasto de alrededor de 2.43% del pib en 2012, mientras que en Bolivia la Renta Dignidad represento cerca de 0.98%, y en Mexico, 0.13% (Arza y Chahbenderian, 2014; Oliveri, 2016: 133).

Asi se evidencia que el pais que menos destina a su programa de pensiones no contributivas, como porcentaje del pib, es Mexico, lo que contrasta fuertemente con Argentina y Bolivia, cuyo presupuesto es 18.5 y 7.5 veces mayor, respectivamente (vease cuadro 8). Esto muestra las distintas prioridades de los gobiernos y las obligaciones que se plantean con la poblacion previamente excluida de la seguridad social tradicional. Ademas, da cuenta de hasta donde llega la voluntad politica para establecer esquemas previsionales mas solidarios, o si, por el contrario, se promueven esquemas individualistas no solidarios con el fin de evitar lo que se consideran distorsiones y "desincentivos" en los mercados laborales (Mesa-Lago y Ossio, 2013; Villagomez y Sierra, 2014).

5. Conclusiones

En Argentina, Bolivia y Mexico, el surgimiento de los programas no contributivos se debio parcialmente al reconocimiento de los limites del esquema contributivo para incorporar a los beneficios de la prevision social a un mayor numero de personas excluidas del sistema tradicional de seguridad social. Aunque en los tres casos se siguio la estrategia de implementar mecanismos no estrictamente contributivos, el analisis nos ha permitido apreciar que estos programas difieren tanto en los principios que los guian como en su impacto distributivo. Sin embargo, debe senalarse que si bien cada caso se inclina hacia un modelo guiado por un principio de distribucion de derechos o un modelo de distribucion de recursos, ubicarlos en una posicion u otra solo tiene una funcion heuristica (la de ilustrar y entender diversos esquemas previsionales), pues, como se aprecia, hay tensiones y contradicciones.

En cuanto a los principios que guiaron la distribucion de derechos de las estrategias de pensiones no contributivas, en Bolivia predomino el principio de ciudadania, en Argentina el contributivo y en Mexico el de necesidad. Sin embargo, en los tres casos se ha observado una considerable ampliacion de la cobertura de la poblacion adulta mayor. Con estas estrategias, Argentina ha logrado llegar a 57% de adultos mayores, Bolivia a 100% y Mexico a cerca de 54%. La naturaleza no contributiva (o parcialmente contributiva) de estas estrategias ha significado un importante avance para llegar a los grupos de mas bajos ingresos, informales y mujeres, que han sido historicamente excluidos de los esquemas tradicionales de prevision social.

El que en un caso la distribucion de derechos este guiada en gran medida por el principio de ciudadania tiene diversas implicaciones. Asi, al establecer el beneficio previsional como un derecho universal exigible, se incide tanto en la magnitud del presupuesto asignado como en la

garantia de continuidad del programa o estrategia. En Bolivia, donde la Renta Dignidad se ha establecido como un derecho, el gobierno realiza un esfuerzo mayor en terminos presupuestarios--en comparacion con Mexico--para financiar su programa, aun siendo uno de los paises mas pobres de la region.

En cuanto a la distribucion de recursos de los esquemas de pensiones no contributivas, Bolivia y Mexico se inclinan mas a un modelo residual de distribucion, en tanto se orientan a prevenir la pobreza y no a sustituir los ingresos o mantener un nivel de consumo previo, como ocurre en el caso de Argentina. En este ultimo caso, la distribucion de recursos se inclina a un modelo proporcional, pues sustituye de mejor forma al salario, al permitir que cerca de 85% de los adultos mayores se retire del mercado de trabajo, en contraste con 50 y 37% de Bolivia y Mexico, respectivamente.

En cuanto a la distribucion del riesgo, Argentina y Bolivia son los unicos paises de la region que han renacionalizado los fondos individuales y reinstalado el sistema publico de reparto de caracter mas solidario. Mientras tanto, Mexico agudizo el desmantelamiento del esquema publico de reparto al establecer la capitalizacion total y cuentas individuales con la reforma al ISSSTE de 2007, por lo que el sistema previsional en su conjunto ha avanzado y profundizado la individualizacion del riesgo. Ademas, mientras en Argentina y Bolivia las pensiones no contributivas son administradas por un Sistema Integral de Pensiones, en Mexico el pam lo gestiona la dependencia encargada de la politica asistencial (Sedesol), lo que ha incrementado la fragmentacion del sistema previsional y evidenciado una menor solidaridad entre los insiders y outsiders (Esping-Andersen, 2000).

En Argentina la incorporacion de los beneficiarios del Plan de Inclusion al esquema previsional contributivo evito la segmentacion institucional entre las destinadas a los pobres e informales y los trabajadores formales. Ademas, el virtual aplanamiento de la escala de beneficios evito una mayor estratificacion, es decir, la diferenciacion del tipo y calidad de los beneficios y, por tanto, atenuo en la edad pasiva las diferencias de ingresos entre los trabajadores activos (Di Costa, 2014; Alonso y Di Costa, 2015). En Bolivia, el establecimiento de la Renta Dignidad como derecho universal permitio afirmar la igualdad de estatus entre los sujetos sociales que lo portan y, en el caso particular de la poblacion indigena, evito la estigmatizacion asociada a las politicas focalizadas. Sin embargo, al igual que en Mexico, se mantuvo la diferencia en la calidad de los beneficios entre los dos esquemas con la finalidad de mantener los incentivos a la afiliacion al esquema contributivo (Mesa-Lago y Ossio, 2013: 114-115).

Finalmente, consideramos que los casos de Argentina, Bolivia y Mexico son relevantes porque no solo difieren en las estrategias adoptadas, sino tambien en las trayectorias institucionales de sus regimenes de bienestar, y con ello en los niveles previos de cobertura, rango de beneficios, condiciones de acceso, etc. Y aunque este trabajo no pretende identificar relaciones causales, los resultados pueden contribuir a posteriores investigaciones orientadas a controlar variables para explicar las diferencias de resultados en las estrategias de pensiones no contributivas.

http://dx.doi.org/10.24201/es.2019v37/n110.1649

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Recibido: 04 de agosto de 2017

Aprobado: 24 de mayo de 2018

Datos del autor:

Benjamin Sandoval Alvarez es doctor en Ciencias Politicas y Sociales con orientacion en Sociologia por la Universidad Nacional Autonoma de Mexico.

Sus lineas de investigacion se centran de manera general en las politicas y luchas por la redistribucion y el reconocimiento en Mexico y America Latina.

Entre sus publicaciones recientes se encuentran:

(2012). El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: origen, desarrollo y operacion desde una perspectiva municipal, Revista Espacialidades, 3.

(2015). Tensiones entre la condicionalidad de oportunidades y las ideas de responsabilidad y reciprocidad que le subyacen. Estudios Sociologicos, 31(97), enero-abril, p. 329.

(2016). ?Inclusion en que? Conceptualizando la inclusion social. Revista Ehquidad, 5, p. 71.

Benjamin Sandoval Alvarez

Universidad Nacional Autonoma de Mexico (doctorado en la Fcpys)

Mexico

sandoval.alvarez@gmail.com

(1) Las diferencias mas notables entre los casos radicaban en el tipo de esquema de bienestar adoptado. En el caso de Argentina se siguio un modelo universal, con una expansion gradual y virtualmente universal de los servicios sociales, principalmente a traves de una politica de pleno empleo y de la vinculacion de la proteccion social al mercado laboral formal. En Bolivia se desarrollo un modelo excluyente, pues si bien el Estado de la Revolucion de 1952 se oriento a la proteccion del trabajador y a establecer relaciones obrero-patronales clasicas, el sistema de seguridad social tuvo una extension bastante limitada (una quinta parte de la poblacion ocupada).

En una posicion dual se encontraba Mexico, ya que el modelo de industrializacion por sustitucion de importacion (isi) beneficio principalmente a los trabajadores formales de las ciudades a costa de excluir al trabajador campesino del medio rural (Barba, 2004; Banegas, 2008; Wanderley, 2009). Sin embargo, mas alla de su extension, en los tres casos los esquemas previsionales tuvieron un fuerte caracter contributivo vinculado a las trayectorias laborales.

(2) Tanto Bolivia como Mexico optaron por un modelo "sustitutivo", cerrando el viejo sistema de reparto para los nuevos trabajadores y sustituyendolo por cuentas privadas individuales. Argentina opto por un sistema tanto paralelo, por la coexistencia de dos regimenes, como mixto, porque en uno de los regimenes la prestacion combina un componente de reparto con uno de capitalizacion individual. La mixtura se reflejaba en que el primer pilar publico otorgaba una pension basica, mientras el segundo de capitalizacion individual (privado o publico) concedia una pension complementaria (Bertranou et al., 2010; Di Costa, 2014).

(3) Considero que el termino "no convencionales" captura de mejor forma la diversidad de estrategias en la region para expandir la cobertura de las pensiones de la tercera edad, sobre todo si se toma en cuenta el caso de Argentina (o Brasil), cuya estrategia no fue la eliminacion del caracter contributivo de la prevision social sino su flexibilizacion. Sin embargo, caracterizo conjuntamente estas estrategias como "pensiones no contributivas" por las distintas denominaciones que adquieren en los paises de la region y porque en la literatura sobre el tema es el concepto mas utilizado (Bertranou et al, 2002: 12).

(4) Tambien llamado Programa Pension para Adultos Mayores.

(5) Dichos principios no son coherentes en las tres dimensiones de la politica previsional (distribucion de derechos, recursos y riesgos) en ninguno de los casos, e incluso aunque en cada dimension tiende a dominar un principio, suele estar en tension con otros (e.g. principio de ciudadania versus principio contributivo).

(6) Como senala Arza (2006), estos modelos son tipos ideales, ya que en la realidad hay una combinacion de ellos, pero sirven como herramienta analitica para identificar patrones de cambio en los sistemas previsionales.

(7) El principio de equivalencia se refiere a que lo cobrado por una persona como haber previsional esta relacionado directamente con lo aportado por el individuo, segun sus ingresos, durante su vida activa. Este principio no contiene ninguna logica solidaria (Di Costa, 2014: 104).

(8) Basado en cotizantes en el sistema publico antiguo (Mesa-Lagos y Ossio, 2013: 112).

(9) Esta disminucion en la cobertura se explica, entre otros factores, por el endurecimiento de los parametros de acceso. En los tres casos se aumento la edad de jubilacion de 60 a 65 anos. En Argentina, el numero minimo de anos de aportaciones paso de 20 a 30, y en Mexico de 10 a 26 anos (Di Costa, 2014: 93; Damian, 2016: 160).

(10) El Bonosol de Bolivia de 1997 fue el primer programa de pension no contributiva de corte universal de la region; sin embargo, no estuvo motivado por consideraciones de equidad o ciudadania, sino como mecanismo de compensacion frente a la ola de privatizaciones de empresas estatales y del sistema previsional. En los hechos estaba dirigido a una cohorte especifica (los nacidos antes de 1975), de tal forma que el Bonosol desapareceria tras la muerte del ultimo beneficiario. Ademas, el supuesto detras de dicha restriccion era que este grupo poblacional habia contribuido, como trabajadores o con impuestos, a las empresas estatales ahora privatizadas (Muller, 2009), por lo que descansaba en el principio contributivo y no en el de ciudadania.

(11) Se tomaba como valida una declaracion del trabajador que indicara que, en los anos faltantes, se habia desempenado como trabajador autonomo (aunque no se verifico). El ejemplo tipico de estos beneficiarios corresponde a las mujeres que, habiendose dedicado a las tareas domesticas durante su vida activa, debian definirse como trabajadoras independientes para acceder al beneficio (Rofman y Oliveri, 2011b: 16; Rofman y Apella, 2013: 78).

(12) Aquellos adultos mayores que tuvieran adeudos posteriores a la fecha quedaban excluidos al no poder afrontar el pago de la deuda. Sin embargo, en 2014 se creo la Nueva Moratoria (mediante la Ley 26.970) con la cual podrian regularizarse los aportes anteriores a diciembre de 2003 y posteriores a 1993. De cualquier manera, "la universalidad" declarada de las jubilaciones por el Plan solo adquiere sentido de manera coyuntural cada vez que se crea una nueva moratoria, y a partir de alli, gradualmente, se va extinguiendo la posibilidad de usarla hasta la creacion de una nueva, si es que se crea (Rofman y Apella, 2013).

(13) De hecho, extraoficialmente y para uso mediatico el Plan de Inclusion Previsional fue conocido como moratoria y "Jubilacion de Amas de Casa" (mds, 2010).

(14) Mientras en 2002 la jubilacion minima representaba 40% de la jubilacion media.

(15) Las pensiones maximas contributivas aumentaron tres veces para ubicarse en 3 108 dolares en 2012; las pensiones promedio contributivas aumentaron cinco veces (combinando los dos pilares publicos) a 560 dolares (Mesa-Lago, 2013: 190).

(16) Sin embargo, en 2002 se reinstala el Bonosol, cuyos beneficios mensuales eran de US$20. Este programa se mantiene hasta 2007 cuando se crea la Renta Dignidad.

(17) Aunque habria que considerar que la Renta Dignidad cubre a adultos mayores desde los 60 anos, mientras en el pam de Mexico es a partir de los 65 anos. Los adultos mayores de 60 y menores de 65 suelen seguir participando en el mercado de trabajo, a diferencia de los mayores de 65 anos.

(18) Cerca de 45% de los recursos no provienen de aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores, sino de otras fuentes de financiamiento, como lo recaudado por impuestos.

(19) El sistema formalmente continuo teniendo dos pilares: uno financiado por contribuciones patronales (destinado a pagar la jubilacion minima) y otro financiado por aportes personales (destinado a pagar una jubilacion proporcional) (Rofman y Oliveri, 2011: 17).
Cuadro 1

Beneficiarios de pensiones contributivas como porcentaje
de poblacion de 65+ anos

       Argentina   Bolivia (a)   Mexico

1992     75.24                   16.66
1994    77.16 *                  15.72
1996     76.34                   17.95
1997     75.19       19.92 *       *
1998     73.38                   19.88
2000     70.7         16.97      19.03
2002     69.44        14.71       18.7
2004     68.13        15.05

Fuente: Elaboracion propia con datos de Rofman y Oliveri, 2011a.

(a) Se han omitido los datos entre 1992 y 96 debido a que
comprenden solo zonas urbanas.

* Corresponde al ano de la reforma del sistema previsional.

Cuadro 2

Tasa de cobertura de pension contributiva para los adultos
mayores por quintil de ingreso

                       Quintil 1   Quintil 2   Quintil 3

Argentina (2004) (a)     41.56       65.97       75.42
Bolivia (2005)           0.12        0.12        11.97
Mexico (2006)            3.86        15.70       25.39

                       Quintil 4   Quintil 5

Argentina (2004) (a)     80.02       77.65
Bolivia (2005)           25.68       51.89
Mexico (2006)            33.56       38.14

Fuente: Elaboracion propia con informacion de Rofman y Oliveri,
2011a.

(a) Para los tres casos se ha tomado el ano inmediatamente anterior
a la implementacion de las distintas politicas de pensiones no
contributivas.

Cuadro 3

Criterios de acceso de las pensiones no contributivas en Argentina,
Bolivia y Mexico

                              Argentina                Bolivia
                          (Plan de Inclusion       (Renta Dignidad)
                             Previsional)

Edad jubilatoria           65 (Hombres) y 60          60 (H y M)
                               (Mujeres)

Requisito                Si (contribuciones ex            No
contributivo                     post)

Importancia de la        Si (se debe declarar             No
trayectoria laboral    haberse desempenado como
                               autonomo)

Focalizacion por                  No                      No
ingresos

Limitacion por           Si (regularizacion de            No
cohorte                aportes anteriores a 1993
                         y anteriores a 2003)

Principio de                 Contributivo             Ciudadania
distribucion de
derechos

                         Mexico (Programa
                             65 y mas)

Edad jubilatoria            65 (H y M)

Requisito                       No
contributivo

Importancia de la               No
trayectoria laboral

Focalizacion por       Si (ingresos menores
ingresos               a 1092 pesos--Linea
                       de Bienestar Minimo)

Limitacion por                  No
cohorte

Principio de                 Necesidad
distribucion de
derechos

Fuente: Elaboracion propia.

Cuadro 4

Beneficiarios de pensiones no contributivas en Argentina,
Bolivia y Mexico

            Argentina             Bolivia           Mexico
       (Plan de Inclusion    (Renta Dignidad)    (Programa 65
          Previsional)                              y mas)

2005         22.943
2006         689.817
2007        1 369.110             493.437          1 031.005
2008        1 842.713             752.663          1 863.945
2009        2 092.500             779.954          2 050.626
2010        2 380.339             802.239          2 105.306
2011        2 508.458             823.744          2 149.024
2012        2 527.384             854.068          3 056.819
2013        2 545.900             856.195          4 851.025
2014                                               5 487.664
2015                                               5 226.563

Fuente: Elaboracion propia con informacion de Ortiz et al. (2015)
para Mexico y de Arza y Chahbenderian (2014) para Argentina y
Bolivia.

Cuadro 5

Valor del beneficio no contributivo mensual en Argentina,
Bolivia y Mexico (en dolares)

       Argentina   Bolivia   Mexico

2005     $131        $19
2006     $154        $19
2007     $195        $20      $46
2008     $208        $22      $37
2009     $226        $29      $38
2010     $276        $29      $40
2011     $356        $29      $36
2012     $386        $29      $38
2013     $379        $36      $40
2014     $376        $36      $39
2015     $297        $36      $34

Fuente: Elaboracion propia con informacion de Arza y Chahbenderian
(2014) para Argentina y Bolivia, actualizada y ampliada a partir de
reglas de operacion e informes de las distintas dependencias
nacionales (incluido Mexico).

Nota: En los tres casos se tomo el valor del beneficio y el tipo de
cambio a diciembre de cada ano. Las variaciones en el caso de Mexico
se deben a la fluctuacion del tipo de cambio.

Cuadro 6

Indicadores cuantitativos de los beneficios no contributivos

                           Argentina      Bolivia        Mexico
                           (Inclusion      (Renta     (Programa 65
                          Previsional)    Dignidad)       y mas)

Incremento nominal            629%           67%           16%
acumulado 2007-2015

Incremento del valor en        52%           80%           -26%
dolares 2007-2015

Como porcentaje de             75%          10.8%          9.5%
pension contributiva
promedio (2015)

En dolares a paridad de       $13.4         $2.7          $1.07
poder adquisitivo
(2012) /por dia

Como porcentaje del pib       34.9%         13.4%          4.6%
per capita (2012)

Como porcentaje del            76%           20%          37.9%
salario minimo (2012)

Fuente: Elaboracion propia y actualizada con informacion de Oliveri
(2016: 132).

Cuadro 7

Caracteristicas y fmanciamiento de los programas de pensiones
no contributivas

                       Argentina (Inclusion      Bolivia (Renta
                           Previsional)            Dignidad)

Fuente principal de    Fondo de Garantia de    Impuesto directo a
financiamiento          Sustentabilidad del    los hidrocarburos
                       esquema contributivo          (30%)
                        (47%) Impuestos con
                            afectacion
                         especifica (53%)

Integracion con el       Si (reforma 2008)        Parcialmente
sistema contributivo                             (reforma 2010)

Renacionalizacion de     Si (reforma 2008)     Si (reforma 2010)
fondos individuales

                       Mexico (Programa 65
                              y mas)

Fuente principal de    Recursos federales/
financiamiento             impuestos de
                        afectacion general
                              (100%)

Integracion con el              No
sistema contributivo

Renacionalizacion de   No (se profundiza el
fondos individuales     esquem de cuentas
                          individuales)

Fuente: Elaboracion propia.

Cuadro 8

Gasto publico estimado en programas de pensiones no contributivas
como porcentaje del pib 2007-2014.

         Argentina      Bolivia       Mexico
        (Inclusion      (Renta     (Programa 65
       Previsional)    Dignidad)      y mas)

2007       0.52          0.91          0.06
2008       1.16           1.1          0.09
2009       1.85          1.39          0.12
2010       1.94          1.27          0.11
2011       2.03          1.08          0.10
2012       2.43          0.98          0.13
2013                     1.19          0.18
2014                                   0.27

Fuente: Elaboracion propia y actualizado a partir de Arza y
Chahbenderian (2014).
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Author:Sandoval Alvarez, Benjamin
Publication:Estudios Sociologicos
Date:May 1, 2019
Words:10540
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