Printer Friendly

Politicas de transporte publico urbano: lecciones desde la experiencia de Transantiago.

Introduccion

La movilidad es uno de los factores que han definido historicamente el desarrollo de los asentamientos humanos alrededor del mundo, determinando las formas de comunicacion entre los individuos y su apropiacion del entorno. Desde mediados del siglo XIX la movilidad ha adquirido un caracter aun mas importante debido al desarrollo de nuevos medios de transporte que permitieron la expansion de las aglomeraciones urbanas. Este fenomeno facilito la diversificacion de las formas de produccion economica y social e intensifico las relaciones sociales a traves del espacio, incrementando las redes de interdependencia entre individuos y comunidades (Giddens, 1990). Lo anterior produjo, a su vez, un incremento en la demanda de transporte y puso de manifiesto la necesidad de estructurar sistemas de transporte complejos, eficientes y accesibles que permitieran el desplazamiento de individuos y productos en los centros urbanos.

Las exigencias en materia de movilidad han precisado la intervencion de los gobiernos a traves de politicas publicas, con el fin de garantizar el acceso equitativo al servicio de transporte y generar condiciones aptas para el desplazamiento en las ciudades. Estas politicas gubernamentales han contemplado diversas formulas de organizacion del transporte urbano, que en algunos casos han logrado solucionar efectivamente las problematicas relativas a la movilidad y se han convertido en modelos difundidos a nivel internacional. No obstante, las politicas publicas que han intentado sin exito mejorar la situacion de movilidad en las ciudades han sido ignoradas sistematicamente por los planeadores urbanos, a pesar de constituir fuentes valiosas de conocimiento y comprension sobre el funcionamiento del transporte en areas urbanas.

Esta reflexion suscito el interes por el estudio de la politica de transporte publico de Santiago de Chile, Transantiago, como una experiencia que a pesar de ser poco exitosa en sus inicios, puede brindar una serie de ensenanzas en materia de politicas de transporte publico urbano para otras ciudades con problematicas similares. De lo anterior, se derivo el objetivo que guio el desarrollo de esta investigacion: establecer las lecciones que aporta el caso de Trasantiago para la agendacion, formulacion e implementacion de politicas de transporte publico urbano. Para alcanzar este proposito se planteo una estrategia metodologica basada en la realizacion de un estudio cualitativo, exploratorio y descriptivo: exploratorio, en la medida en que buscaba examinar el tratamiento dado desde las politicas publicas--en Santiago de Chile--a un fenomeno sobre el que la informacion disponible era relativamente escasa --politicas de transporte publico--y cuyo abordaje en estudios precedentes habia reflejado vacios analiticos; y descriptivo, pues se pretendia especificar de forma detallada las propiedades mas importantes del fenomeno estudiado (Hernandez, Fernandez y Baptista, 1998).

El proceso investigativo fue desarrollado en tres fases: en la primera, se formulo el problema, se selecciono la estrategia de recoleccion de informacion (estudio bibliografico--investigaciones y articulos--y documental --reglamentos, boletines y periodicos) y se construyo un marco teorico para el abordaje estructurado del problema. La segunda etapa correspondio a la recoleccion de los datos sobre el desarrollo de la politica publica, que fueron posteriormente sistematizados y agrupados en una matriz. Finalmente, en la tercera etapa se establecieron una serie de reflexiones y conclusiones a partir del analisis de la informacion recolectada, lo que permitio redactar este articulo de investigacion que constituye una sintesis de los hallazgos y planteamientos del proceso investigativo. En consecuencia, este documento se encuentra estructurado de la siguiente forma: en un primer aparte se plantea la perspectiva teorica desde la que se aborda el estudio; el segundo presenta el analisis de la informacion recabada sobre el caso de Transantiago; y en el capitulo final se identifican las lecciones y conclusiones derivadas del proceso de investigacion.

1. Politicas publicas, movilidad y transporte publico

La estructuracion e integracion de los sistemas de transporte publico ha surgido en las ultimas decadas como una de las tematicas centrales en la planeacion urbana, debido a la importancia de la movilidad espacial para el desarrollo de las actividades cotidianas de los individuos y para el funcionamiento global de las sociedades contemporaneas. La efectividad de estos sistemas depende en buena medida de la capacidad de los agentes publicos para crear politicas que respondan de forma efectiva a las necesidades y demandas de transporte en los grandes centros urbanos. En este orden de ideas, se presenta a continuacion una serie de consideraciones teoricas con respecto al proceso de formacion de las politicas publicas, la movilidad urbana y el transporte publico urbano.

1.1 Politicas publicas

La expansion y diversificacion de las demandas sociales durante el ultimo siglo ha generado un creciente interes--particularmente desde la Ciencia Politic--en el analisis de los productos resultantes de la accion estatal. Dichos outputs son generados por el sistema politico en respuesta a las necesidades y problematicas identificadas en una sociedad especifica como relevantes, y se expresan por medio de resoluciones, reglas, planes y programas de caracter gubernamental dirigidos a afectar las condiciones de vida de una o varias comunidades en un tiempo y espacio determinados.

Estas acciones y decisiones que emanan del sistema politico se denominan politicas publicas, y pueden ser definidas como el "conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problematicas" (Salazar, 1999, 41). En esta definicion confluyen dos elementos fundamentales de las politicas publicas: por un lado, las politicas se componen esencialmente de una serie de decisiones, compromisos y acciones--o inacciones--emprendidas por individuos que detentan cargos de autoridad dentro del gobierno, para alcanzar una meta u objetivo especifico; y de otro lado, que del conjunto de problematicas presentes en una sociedad solo aquellas que logran adquirir un caracter objetivo, transformandose de asuntos individuales en cuestiones consideradas como problematicas que afectan valores sociales, son susceptibles de originar una accion por parte de las autoridades estatales (Birkland, 2005; Easton, citado por Salisbury, 1995; Gerston, 2004; Lasswell y Kaplan, citado por Salisbury, 1995; Lindblom, 1995; Theodoulou, 1995; Wilson, 2006).

Una caracteristica adicional de las politicas publicas, es que son procesos dinamicos en los que intervienen diversos actores politicos y sociales--formales e informales--que influyen de forma diferencial, de acuerdo con los recursos de que disponen (Easton, citado en Salisbury, 1995; Theodoulou, 1995). Con respecto a la dinamica que asume dicho proceso, existen multiples modelos analiticos que se aproximan a su comprension mediante el estudio de las diferentes propiedades constitutivas del proceso. Uno de estos modelos o enfoques es el del Ciclo de la politica publica o Policy cycle, el cual propone la desagregacion de las politicas publicas en segmentos o fases que constituyen el ciclo de una politica publica: inclusion en la agenda publica (agendacion), formulacion, implementacion y evaluacion (Meny y Thoening, 1992). Para aclarar el analisis de este ciclo, el modelo parte de la presuncion de que cada una de ellas puede ser identificada claramente durante el proceso y que, salvo algunas excepciones, siguen un orden cronologico que permite establecer su evolucion. A continuacion se describe brevemente cada una de las cuatro etapas que componen el ciclo de las politicas.

1.1.1 Agendacion

La agendacion o inclusion de un asunto en la agenda publica (1) es la fase en la que se definen los problemas que seran objeto de accion por parte del Estado. Dada la vasta cantidad de problematicas y necesidades que enfrentan los individuos en una sociedad, el Estado esta en capacidad de dar respuesta unicamente a aquellas que han dado el transito de un problema subjetivo a uno socialmente considerado, debido a las limitaciones que enfrenta en terminos de tiempo, recursos, interes, etc. (Gerston, 2004; Simon, 1997). La transformacion de una problematica subjetiva en una colectiva se produce a traves de diferentes situaciones o mecanismos, como la configuracion de nuevos gobiernos, las experiencias aprendidas de la implementacion de politicas publicas anteriores (feedback), la existencia de eventos criticos o focusing events y la existencia de grupos de interes comprometidos con una causa, que pueden determinar la inclusion de un tema en particular en la agenda publica (Cahn, 1995; Gerston, 2004; Kingdon, 1995; Mueller, 1993).

De igual manera, la existencia de Policy Windows o ventanas de oportunidad de politica publica son momentos en los que las condiciones idoneas estan dadas para la inclusion de un asunto determinado en la agenda publica (Kingdon, 1994, 1995). Estas ventanas de oportunidad son aprovechadas e incluso creadas por actores (medios de comunicacion, grupos de interes, autoridades publicas y burocratas) que tienen la capacidad de influir en la opinion publica y en los agentes gubernamentales (Kingdon, 1994; Salazar, 1999; Birkland, 2005; Ingram y Schneider, 2006; Page, 2006). Dentro del conjunto de actores que intervienen en este proceso, los grupos de interes son de particular relevancia dado que se constituyen en intermediarios entre ciudadanos y autoridades publicas que abogan por intereses especificos existentes en una comunidad determinada e imponen presiones sobre las autoridades para la atencion de las demandas sociales, influyendo en la percepcion de la problematica y los cursos de accion que se elijan para solucionarla (Vargas, 1999; Meny y Thoenig, 1992).

1.1.2 Formulacion

La segunda etapa del ciclo se denomina formulacion y en ella se elabora el diseno de la politica publica. Es decir, se define el problema, se establecen sus objetivos, se elige un curso de accion y se instauran las regulaciones que guiaran su implementacion, todo ello como resultado de una serie de negociaciones y acuerdos entre los diferentes actores que participan del proceso. Esta caracteristica justifica la existencia de multiples modelos analiticos--racional, racional limitado e incremental--que destacan de forma diferencial la racionalidad que subyace a las decisiones y actuaciones de los agentes en el proceso de formulacion (Salazar, 1999). A pesar de que en algunos casos estos modelos han sido presentados como excluyentes entre si, es posible retomar elementos de cada uno de ellos para establecer una perspectiva teorica amplia en torno al proceso de formulacion de las politicas publicas.

De esta forma, es necesario tener en cuenta la existencia de una serie de actores formales e informales--con intereses especificos--que influyen en el proceso de formulacion, dando forma a las alternativas de solucion y eligiendo entre ellas (Lindblom, 1995; Salazar, 1999). Estos agentes cuentan con informacion, tiempo y capacidades computacionales limitadas, que les impiden tomar en cuenta todos los cursos de accion y consecuencias posibles, dando lugar a una eleccion satisfactoria--con base en una serie de criterios preestablecidos--entre las alternativas disponibles en un contexto de incertidumbre (Birkland, 2005; Simon, 1997; Winship, 2006).

En segundo lugar, dado que el tiempo y los recursos disponibles para la formulacion de politicas publicas son restringidos, los actores tienden a realizar cambios incrementales en los programas y proyectos existentes, con el fin de simplificar decisiones complejas, al tomar en cuenta la informacion disponible sobre politicas precedentes, y dar continuidad a los programas que han sido implementados previamente (Aguilar, 1992; Lindblom, 1995; Meny y Thoening, 1992). Sin embargo, no seria adecuado descartar la existencia de innovacion, ya que existen contextos especificos en los que se requiere la formulacion de una politica novedosa. Esto sucede cuando se conjugan una serie de variables internas de los Estados (motivacion, recursos, obstaculos y otras politicas), con fenomenos externos de difusion --nacional o regional a traves de canales institucionales e informales--de programas exitosos que permiten e incentivan la innovacion en las politicas de un sector especifico (Berry y Berry, 2007; Matsumotoa, King y Moric, 2007; Okongwu y Mencher, 2000).

1.1.3 Implementacion

Una vez disenada la politica publica, la siguiente etapa del ciclo se conoce con el nombre de implementacion (Gerston, 2004, 94). En esta etapa el diseno juega un papel esencial, pues establece la forma en que deben ser aplicados los programas, las metas que se espera alcanzar, los recursos con que se cuenta, los actores que intervienen en el proceso y, en general, el marco institucional en el que se implantan los programas y proyectos (Birkland, 2005; Rubin, 1995). Sin embargo, la implementacion no se presenta siempre como un reflejo automatico de la formulacion, pues en esta etapa intervienen una serie de agentes publicos--burocratas--y privados--grupos de interes y operadores--con intereses propios, que pueden alterar parcial o drasticamente el diseno de la politica, generando en algunos casos brechas entre el diseno de las politicas y su implementacion, conocidas como implementation gap (Gerston, 2004; Salazar, 1999, 146).

Adicionalmente, la manera en que se relacionan los actores y organizaciones de distintos niveles de gobierno durante la etapa de implementacion, puede determinar la eficacia de una politica publica. De esta manera, cuando una politica debe ser implementada por un amplio numero de organizaciones del nivel nacional, regional y local, el reto de lograr las metas planteadas es mayor debido a que se requiere un alto grado de articulacion, cooperacion, coordinacion y control entre las organizaciones para evitar fallas en la aplicacion de los programas y duplicacion de responsabilidades en los distintos niveles (Bourne, 1997; Cahn, 1995; Gerston, 2004).

1.1.4 Evaluacion

La evaluacion se plantea como la actividad mediante la cual se compara "un determinado proceso o unos especificos resultados con propositos u objetivos previamente establecidos" (Salazar, 1999, 75). De esta manera, la evaluacion tiene como objetivo valorar--en diferentes etapas del ciclo--la efectividad de una politica publica en terminos de su proceso y resultados de acuerdo con las metas planteadas durante la etapa de formulacion.

En esta fase del ciclo, el analisis puede centrarse en diferentes elementos y etapas del proceso de la politica publica, evaluando los medios utilizados, los resultados, la eficiencia o el impacto ocasionado (Birkland, 2005; Salazar, 1999, 76-77). Independientemente de los criterios utilizados para llevar a cabo la evaluacion, el valor de esta etapa reside en que hace posible la reformulacion o correccion de la politica publica si esta no se ha desarrollado correctamente o si ha producido consecuencias indeseadas, "Policy evaluation is a powerful tool of the policy-making process because of its potencial to reframe an issue once thought to be solved by policy-makers" (Gerston, 2004, 119).

1.1.5 Politicas publicas urbanas

Dado que las politicas publicas son respuestas del Estado que se encuadran en un espacio determinado, es posible hacer una distincion entre los niveles decisorios y los niveles de su aplicacion. De esta forma, las politicas publicas pueden ser de caracter supranacional (2), nacional, regional o local, dependiendo del nivel de gobierno en el que se formulan o implementan, y a partir de esta diferenciacion es posible establecer diversas combinaciones de niveles decisorios y de aplicacion de politicas publicas (3) (Bourne, 1997; Podesta, 2001; Salazar, 1999; Whitford, 2007; Wolam y Goldsmith, 1992).

En el marco de las politicas publicas locales, es posible identificar un tipo de politicas que se concentra especificamente en el tratamiento de los problemas que afectan a las ciudades, denominada politicas urbanas (Wolam y Goldsmith, 1992, 2). Este tipo de politicas son relevantes debido a que, por un lado, se han desarrollado en las ultimas decadas procesos de descentralizacion que confieren mayores responsabilidades a las autoridades locales; y por otra parte, a que las ciudades han adquirido gran importancia en el ultimo siglo como espacios dinamicos de desarrollo e intercambio economico, politico, social y cultural (Bourne, 1997; Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, 2004; Quigley, 2000). En este sentido, las politicas publicas urbanas son el resultado de una relacion cercana entre ciudadanos y autoridades publicas locales, lo que permite una mejor articulacion de las demandas sociales y los outputs del sistema politico (Quigley, 2000, 4).

Sin embargo, este flujo de demandas sociales hacia el sistema politico plantea una serie de problematicas debido a la limitada capacidad del gobierno para atender las necesidades de los ciudadanos, particularmente en las areas de prestacion de servicios y dotacion de infraestructura. Esta situacion ha dado lugar a la formacion de asociaciones entre el sector publico y el privado que buscan mejorar el suministro de los servicios publicos mediante la incorporacion de la capacidad de gestion del sector privado--en materia de financiamiento, comercializacion, operacion y mantenimiento--y el control estatal, para asegurar la prevalencia de los intereses publicos sobre los privados (Ferreira, 2003; Ingram y Schneider, 2006; Nagel, 1995; Penagos, 2000; Rojas, Rodriguez y Wegelin, 2004).

Por otra parte, es posible distinguir dos tipos de politicas publicas urbanas de acuerdo con la diferenciacion de los niveles decisorios presentada anteriormente: de un lado, se encuentran las politicas publicas que emanan del sistema politico local en un area urbana y que pretenden afectar situaciones que se presentan en dicho espacio, denominadas simplemente politicas publicas urbanas; y de otra parte, las politicas publicas urbanas nacionales que son formuladas por gobiernos nacionales pero afectan las ciudades y sus residentes (Quigley, 2000). Dichas politicas derivan su especificidad de factores particulares que afectan el desarrollo de las urbes y sus habitantes, los cuales son consecuentemente, objeto de respuesta por parte del Estado. Entre estos elementos se cuentan: impuestos locales, desarrollo economico y comunitario, seguridad ciudadana, equidad, pobreza, ordenamiento territorial y movilidad, entre otros (Belda, 2003; Ferreira, 2003; Quigley, 2000).

1.2 Movilidad

La movilidad, y especificamente la movilidad espacial, ha sido uno de los objetos fundamentales de las politicas publicas urbanas en las ultimas decadas. El interes suscitado por este tema se deriva fundamentalmente de la creciente necesidad de interconexion espacial producto de los procesos de globalizacion, la expansion espacial de las ciudades y los procesos de "metropolizacion" que han alterado las condiciones de los desplazamientos en las areas urbanas (Belda, 2003; Bianchi, 2003; Kain, 1999; Pickrell, 1999). La movilidad puede entenderse como la capacidad de los individuos para desplazarse por un espacio determinado, teniendo en cuenta la existencia de condiciones sociales, economicas y fisicas--caracteristicas del individuo y el espacio urbano--que determinan la existencia y las formas que asume dicho desplazamiento (Boareto, 2003; Peres, 2003; Vasconcellos, 2001).

A partir de esta definicion, es posible identificar tres categorias que definen la capacidad de los individuos para movilizarse: la accesibilidad (4), que determina la disponibilidad de medios de transporte y comunicacion, asi como las condiciones en que estos pueden ser utilizados; las habilidades, que se refieren a las capacidades--fisicas, mentales y cognoscitivas--de las personas, que hacen posible la movilidad; y la apropiacion cognitiva, que determina las percepciones de los individuos sobre sus posibilidades de desplazamiento (Kaufmann, 2002; Widmer y Schneider, 2006-01). Adicionalmente, factores sociales, economicos y culturales como la renta, el genero, la edad y la ocupacion afectan tambien en gran medida los desplazamientos individuales en el espacio urbano, pues determinan la cantidad de desplazamientos, los medios de transporte elegidos y la regularidad con que se utilizan (Boareto, 2003; Peres, 2003; Vasconcellos, 2001).

Dadas las implicaciones de estos factores individuales en la seleccion de los formas de desplazamiento, es util en este punto aclarar dos de las tipologias de transporte mas representativas: en primer lugar, el transporte puede clasificarse como motorizado, aquel en el que se emplea vehiculos que funcionan por medio de combustion o energia electrica, y no motorizado, que incluye caminar, la bicicleta y caballos, entre otros (5) (Vasconcellos, 2000). De igual forma, el transporte motorizado puede catalogarse como privado o publico, el primero se refiere esencialmente a los automoviles que prestan un servicio particular, mientras que el segundo constituye un servicio publico--prestado por el Estado u operadores privados--sujeto a la regulacion y supervision de autoridades publicas, al que puede acceder cualquier individuo que este en capacidad de pagar las tarifas establecidas (Kain, 1999; Senna, 2003; Fouracre, Dunkerley y Gardner, 2003).

1.3 Transporte publico

El transporte publico es de suma importancia para la movilidad en las ciudades contemporaneas, dado que constituye el medio motorizado que representa menores costos para los usuarios y cuyo impacto en el medio ambiente es relativamente bajo con respecto al transporte privado (6). De igual forma, el transporte publico determina el acceso de los individuos, especialmente de aquellos con niveles de ingreso bajos, a los diferentes espacios de la ciudad, estableciendo una relacion directa entre transporte, equidad y desarrollo economico urbano (Boareto, 2003; Wood y Jonson, 1996). Dada la funcion esencial que cumple este tipo de transporte para la movilidad urbana, es importante identificar sus principales caracteristicas.

En primer lugar, existen dos clases principales de transporte publico, el masivo y el colectivo. El termino transporte publico masivo (Mass Rapid Transit) se utiliza para describir medios de transporte urbano caracterizados generalmente por la utilizacion de vehiculos con gran capacidad para el transporte de pasajeros, alta velocidad de desplazamiento, facilidades de acceso a los vehiculos, horarios, corredores y paradas establecidas. Dentro de esta categoria se encuentran diversos medios de transporte como el Bus Rapid Transit, el tranvia, el metro y los trenes suburbanos, cuya diferenciacion radica en la tecnologia que utilizan y en su grado de segregacion con respecto al trafico vehicular (Fouracre, Dunkerley y Gardner, 2003; Wright y Fjellstrom, 2002).

En las ultimas decadas el metro y el Bus Rapid Transit (BRT) han sido los medios de transporte publico predominantes en las grandes ciudades del mundo, particularmente en paises en desarrollo, ya que sus propiedades tecnologicas permiten transportar de forma eficiente grandes flujos de pasajeros con costos comparativamente bajos (7). Por un lado, el metro es un sistema de rieles caracterizado por obtener la energia para su desplazamiento de un tercer riel de alto voltaje, para lo cual requiere de una segregacion total de otros medios de transporte. Y por su parte, el BRT se caracteriza por la utilizacion de buses de alta capacidad, que emplean combustibles limpios y realizan sus recorridos por vias exclusivas--total o parcialmente segregadas--con estaciones fijas y accesibles. El pago de las tarifas en estos sistemas se hace de forma electronica (8) y cuentan con herramientas tecnologicas que permiten monitorear el funcionamiento del sistema garantizando la calidad en la prestacion del servicio (9) (Amundsen, 2001; Fouracre, Dunkerley y Gardner, 2003; Kain, 1999; Senna, 2003; Ward et al., 2006; Zimmerman y Levinson, 2006).

El segundo tipo de transporte publico, denominado transporte publico colectivo, se define por la utilizacion de buses que se desplazan por vias regulares (mixed traffic), los cuales varian tanto en sus caracteristicas fisicas -tamano, tecnologia, confort--como en los esquemas de operacion que utilizan, pudiendo funcionar de forma paralela o integrada con sistemas de transporte masivo (Rojas, 2005). En terminos generales el transporte publico colectivo (TPC) en los paises en desarrollo implica mayor congestion en las vias, tiempos de viajes mas largos y efectos contaminantes mas nocivos que el transporte masivo, ya que no cuenta con vias segregadas o estaciones fijas, lo que determina un alto numero de paradas y arranques, asi como un tiempo de espera--inmovil--mas elevado (Banco Mundial, 2002). En los paises en desarrollo este tipo de transporte se ha caracterizado por la precariedad del control estatal sobre su funcionamiento, el establecimiento de esquemas tarifarios inadecuados y la ausencia de planeacion del sector, lo cual ha producido exceso en la oferta de TPC, demarcacion inadecuada de recorridos, deterioro de los vehiculos, altos niveles de accidentalidad, deficiencia en la calidad del servicio y desintegracion del sistema de transporte publico (Banco Mundial, 2002; Vasconcellos, 2000).

La falta de integracion del sistema de transporte publico--presente en numerosos paises en desarrollo--determina la necesidad de mayores cantidades de tiempo y dinero para realizar los viajes, privando a las personas de bajos ingresos del acceso a los distintos espacios de la ciudad, es decir, provocando segregacion espacial (Rodrigues, 2003; Ferreira, 2003). Esta integracion puede ser modal--entre medios de transporte iguales--o intermodal--combinacion de dos o mas medios de transporte--y puede darse en distintos niveles: fisico, tarifario y operacional (Siligardi y Lana, 1998, 26).

La integracion fisica implica la presencia de infraestructura--terminales e intercambiadores modales e intermodales--que permita a los pasajeros hacer transferencias de un medio de transporte a otro de forma agil, eficiente y segura (Figueiredo, 2003). De otra parte, la integracion tarifaria esta dada por la existencia de una tarifa comun a los distintos medios de transporte--lo que no implica que el costo sea igual para todos--y de un sistema de pago unificado, agilizando los tiempos de viaje y racionalizando los costos del servicio. Finalmente, la integracion operacional es un estadio de integracion mas avanzado, ya que implica la coordinacion y sincronizacion de diferentes medios de transporte en terminos de horarios, esquema operacional, equipamientos y tarifas. Lo anterior, requiere la creacion de estructuras de coordinacion agiles y eficientes para la gestion de los servicios de transporte publico entre las entidades--publicas y privadas--y niveles de gobierno que intervienen en la prestacion del servicio (Assis, 2003; Chowdhury y Chien, 2002; Peres, 2003).

Los conceptos y consideraciones teoricas presentados hasta aqui entorno a las politicas publicas, la movilidad y el transporte publico, constituyen la base a partir de la cual se aborda en el siguiente aparte el analisis del ciclo de la Politica de Transporte Publico Urbano (PTPU) de Santiago de Chile, Transantiago.

2. El caso de Transantiago

El crecimiento vertiginoso experimentado por la economia chilena en las ultimas tres decadas, producto de la aplicacion de un conjunto de politicas de liberalizacion e integracion economica, ha convertido a Chile en uno de los casos paradigmaticos de desarrollo economico en Latinoamerica. Lo anterior, ha generado una dinamica de expansion demografica acelerada en las principales ciudades del pais, particularmente en Santiago que, como ciudad capital y principal nucleo urbano del pais, se ha convertido en el polo del desarrollo economico chileno, atrayendo grandes flujos migratorios y generando una dinamica de expansion territorial sin precedentes. Estos desarrollos han determinado el surgimiento de diversas problematicas urbanas asociadas a la capacidad de los individuos para movilizarse y acceder de forma eficiente y sostenible a los diferentes espacios de la ciudad, planteando una serie de retos para las autoridades en materia de politicas publicas de transporte urbano.

En respuesta a estos desafios, el gobierno nacional chileno implemento una politica publica tendiente a la reorganizacion e integracion del transporte publico en la ciudad denominada Transantiago (TS). En este apartado se analiza el desarrollo de las etapas de la politica publica y su repercusion sobre las condiciones de funcionamiento del sistema de transporte publico en Santiago, a la luz de las teorias y conceptos propuestos en el marco teorico de esta monografia. Para esto, la seccion se subdivide de la siguiente forma: en primer lugar se caracteriza brevemente el sistema de transporte publico de Santiago a partir de las transformaciones generadas por la implementacion de Transantiago. Y en la segunda parte se analizan las etapas de agendacion, formulacion e implementacion de la politica.

2.1 Caracterizacion del transporte publico en la region metropolitana de Santiago

La entrada en vigencia de la PTPU de Santiago en febrero de 2007 cambio radicalmente las condiciones de funcionamiento del sistema de transporte, al reemplazar la totalidad de microbuses de transporte colectivo que funcionaban tradicionalmente en la ciudad sin un esquema de integracion por un sistema de BRT, denominado Transantiago, que funciona de forma integrada con el metro. A continuacion se describen las principales caracteristicas de los dos componentes del nuevo sistema.

2.1.1 Metro

La politica publica de Transantiago permitio la extension de una linea de metro y la construccion de dos corredores ferreos en un plazo de 5 anos. El importante flujo de recursos destinados a la inversion en este medio de transporte determino que en 2006 su extension fuera de 67,7 km, es decir, 24,4 km mas que en 2001, contando con 77 estaciones, 133 trenes, 636 coches y una afluencia anual de 267,1 millones de pasajeros, lo que implica que en este ano entre el 10 y el 12% del total de viajes motorizados en la ciudad se hizo en metro (Feller Rate, 2006, mayo; Gomez-Lobo, 2007, junio).

Por otra parte, la introduccion de TS y su integracion con el metro, provoco un cambio en la estructura tarifaria de este medio de transporte, haciendo el precio mas accesible para personas de bajos ingresos con una tarifa integrada por el uso de los diferentes medios de transporte. Sin embargo, las deficiencias del sistema de buses TS en terminos de frecuencias y rutas, ocasionaron que parte de los antiguos usuarios de TPC optaran por utilizar el metro, lo que se tradujo en una mayor congestion de este medio de transporte, obligando a las autoridades a cerrar una estacion en promedio cada dos dias--en los primeros meses de 2007--debido a fallas tecnicas o con el fin de evitar la saturacion del sistema (Cerda, 2007, 24 de mayo).

2.1.2 Transantiago (BRT)

TS comenzo a operar formalmente en febrero de 2007, conformado por una flota de buses cercana a los 5.000 vehiculos--casi 4.000 menos que en el anterior sistema--que operaban en cinco redes troncales y nueve alimentadoras. La reestructuracion de las rutas de bus en la ciudad elimino la duplicacion de recorridos, reduciendo la congestion y contaminacion en sectores centricos de la ciudad, pero provocando a su vez una disminucion en la frecuencia y cobertura del transporte con respecto al sistema de microbuses tradicional. Ademas, el numero trasbordos necesarios para completar un viaje se incremento, lo que, sumado a la ausencia de intercambiadores modales y esquemas de operacion integrados, determino el deterioro de las condiciones de seguridad de los pasajeros, aumento los tiempos de espera, la demanda del metro y la utilizacion del automovil privado (Cerda, 2007, 23 de agosto; Estrada, 2007, 10 de agosto).

De otra parte, el sistema de remuneracion de los conductores y operadores --recaudo electronico y pago por demanda referencial--elimino las carreras por recoger pasajeros en las calles, pero produjo un aumento de la evasion del pago de aproximadamente 40% en los primeros meses de funcionamiento del sistema, ya que los dispositivos de recaudo y clearing financiero, licitados mediante contratos de operacion a empresas privadas, no se encontraban operando correctamente. La ausencia de estos mecanismos obligo al reajuste de las tarifas por debajo del nivel minimo requerido para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema, lo que beneficio a los pasajeros pero implico que el gobierno subsidiara los costos del sistema a traves de prestamos y transferencias de recursos de otras entidades publicas (Gomez-Lobo, 2007, junio).

De esta manera, la carencia de infraestructura y equipamientos con que comenzo la operacion de TS, sumadas a fallas en la campana de informacion a los ciudadanos, generaron un deterioro de las condiciones de movilidad en la ciudad, que motivo una serie de protestas por parte de los usuarios de transporte publico--algunas de las cuales derivaron en graves disturbios --obligando al gobierno nacional a tomar medidas contingentes para asegurar el mejoramiento y la sostenibilidad de la prestacion del servicio (10), que incluyeron el relevo de buena parte de su gabinete y la transferencia de grandes flujos de recursos, no contemplados en el diseno original de la politica, a las entidades encargadas del funcionamiento de TS (Campusano y Trujillo, 2007, 15 de agosto; Grupo de Diarios de America, 2007, 24 de mayo).

2.2 Analisis del ciclo de la politica publica

Una vez examinadas las condiciones de funcionamiento del sistema de transporte de Santiago, se analizaran los principales aspectos del ciclo de la politica publica de TS y las caracteristicas del proceso de toma de decisiones con el fin de lograr una comprension global de la politica y sus resultados.

2.2.1 Agendacion

La principal caracteristica del proceso de agendacion de TS fue la competencia entre las distintas organizaciones gubernamentales por captar los recursos derivados de la celebracion del Bicentenario de la independencia chilena. En este contexto, el gobierno tenia como objetivo dejar en marcha diversos planes que implicaran transformaciones sociales y que al tiempo sirvieran para conmemorar los doscientos anos de la republica en 2010. A partir de este objetivo gubernamental, los distintos ministerios pusieron en marcha sus maquinarias para generar politicas sectoriales que hicieran parte de dicho macro proyecto.

En este escenario de competencia organizacional, tanto el Ministerio de Obras Publicas Transporte y Telecomunicaciones (MOPTT) como la empresa Metro S.A. presentaron proyectos tendientes al mejoramiento del transporte publico en Santiago, los cuales, sin embargo, no fueron producto de una coordinacion interinstitucional pues la atencion de los agentes estuvo dirigida a la consecucion del aval del gobierno para sus respectivos proyectos. Sin embargo, estos dos planes no solo fueron impulsados desde el interior del gobierno, los grupos de interes y los medios de comunicacion influyeron tambien en el proceso creando un ambiente favorable para las politicas, en la medida en que visibilizaron el deficit de movilidad en la ciudad y plantearon la posibilidad de una transformacion en este sentido. De esta forma, confluyeron en la etapa de agendacion factores internos organizacionales y presiones externas que abrieron una ventana de oportunidad para que la politica publica de transporte fuera viable.

No obstante, de la misma forma en que el escenario se torno propicio para la agendacion de la politica, se establecieron presiones en terminos de tiempo para que los actores, en este caso el MOPTT y Metro S.A., presentaran los respectivos proyectos. Ademas, debido a la existencia de una gran cantidad de planes desde las distintas organizaciones publicas, los proyectos presentados debian ser atractivos para el gobierno en terminos de la racionalizacion de los recursos financieros y del alto impacto sobre las condiciones de vida de la poblacion.

Desde esta perspectiva, el MOPTT conformo un equipo de trabajo que elaboro la primera version del plan de renovacion del transporte publico para Santiago. Este equipo estaba conformado por un grupo de especialistas en transporte, quienes ademas de tener fuertes vinculos con el gobierno, habian trabajado con organismos internacionales (Banco Interamericano de Desarrollo --BID--y Banco Mundial--BM--) en el diseno e implementacion de sistemas de transporte publico para paises en desarrollo. Esta condicion determino la preeminencia del sistema de BRT como modelo para Santiago, dado que se trataba de un medio de transporte que por sus caracteristicas tecnicas y su modelo de gestion cumplia con los criterios de racionalidad, eficiencia y autosostenibilidad financiera requeridos por dichas organizaciones internacionales para el financiamiento de esta clase de proyectos.

De otra parte, en cuanto al proyecto de extension del metro, la presidencia acepto los altos costos que implicaba el plan debido a la gran aceptacion de este medio de transporte entre los ciudadanos y a sus ventajas comparativas con respecto al sistema de buses--velocidad y capacidad. Esta situacion puso en evidencia la descoordinacion entre los organos encargados del transporte en Santiago, ademas de la carencia de una politica global que rigiera la planeacion del sector, ya que cada organizacion impulso unilateralmente planes que, si bien tenian como objetivo comun el mejoramiento en la prestacion del servicio de transporte publico, contemplaban estrategias disimiles y en algunos puntos contradictorias para alcanzarlo. De esta manera, la estructuracion del nuevo sistema de transporte en Santiago dependio desde este periodo de la capacidad de los agentes de armonizar los dos proyectos, sin que se vieran amenazados los intereses especificos de cada organizacion, lo que impuso una restriccion adicional para la toma de decision de los actores en el proceso.

2.2.2 Formulacion

Contrario a la etapa anterior en la que la facultad de decidir estaba concentrada en dos organos (MOPTT y Metro S.A.), la formulacion de Transantiago se caracterizo por ser un proceso decisional fragmentado en el que participaron un gran numero de actores, principalmente de caracter estatal--formal--con facultades variables. Esta caracteristica fue determinante para la configuracion del diseno de la politica y la forma en que se establecieron las pautas para su implementacion.

En efecto, la conformacion del Directorio de Transportes de Santiago (11) tenia como proposito crear un escenario de deliberacion y negociacion en el que tuvieran cabida los distintos agentes institucionales que tenian relacion directa con el tema del transporte publico. Para ello, el Directorio estaba compuesto por funcionarios publicos de alto nivel--Ministros, directores de entidades publicas y autoridades del nivel regional--cuya funcion era tomar decisiones sobre el diseno del sistema de transporte publico de la ciudad. Sin embargo, la autoridad de cada uno de los miembros del Directorio frente al transporte publico era variable y en algunos casos se trataba solo de una responsabilidad tangencial, mientras que la capacidad de decision sobre el diseno era igual para todos los miembros del comite, lo que en algunos casos impuso obstaculos para la construccion de acuerdos y ocasiono pugnas entre los actores.

De igual forma, el alto nivel jerarquico de los agentes que participaban del proceso dentro del gobierno impuso una serie de restricciones en terminos del tiempo y los recursos que cada uno podia invertir en este proyecto, ya que cada entidad era responsable por un gran numero de actividades y procesos en otras areas. Adicionalmente, la ausencia de una estructura decisional clara en el proceso implico roces entre los actores, que trataban de maximizar su cuota de poder en la direccion del plan, al tiempo que debian lograr acuerdos sobre cada uno de los puntos de la politica.

Por otra parte, se creo el cargo de coordinador de TS que se suponia debia ser el encargado de dirigir y ejecutar el plan. Sin embargo, la autoridad que emanaba del cargo no era clara, ya que dependia del MOPTT y no existia juridicamente, lo que implicaba que su poder de decision no era determinante y su capacidad para darle continuidad al proceso era limitada. En este escenario, no existian incentivos claros para que los actores alcanzaran consensos con respecto al plan, ya que la responsabilidad estaba diluida y no existia una autoridad con capacidad para marcar el curso del proceso e imponer sanciones ante el incumplimiento de los terminos acordados. Adicionalmente, los continuos relevos en la direccion de las distintas organizaciones generaron un ambiente de incertidumbre que fragmento el proceso y limito la racionalidad de los actores, dando lugar a elecciones intuitivas o arbitrarias sobre el diseno de TS.

Sumada a la fragmentacion en la gestion burocratica, la tension politicotecnica que se experimento durante esta fase de la politica publica, dio cuenta de la necesidad de los funcionarios publicos que conformaban el comite de anteponer razones politicas--apoyo popular y preservacion de la gobernabilidad--a los criterios tecnicos determinados por los organos especializados. Esta situacion condujo en ocasiones a que la eleccion de aspectos fundamentales de la politica fuera subordinada a intereses politicos de organizaciones especificas, dando lugar a fallas y vacios en el diseno del sistema. Un ejemplo claro de esta situacion fueron los plazos impuestos para la operacion de los distintos componentes del sistema: se establecio que el subsistema BRT debia entrar a operar en el ano 2005, precisamente antes de las elecciones presidenciales, mientras que la infraestructura que soportaria su funcionamiento se construiria y adecuaria gradualmente en un periodo limite de diez anos (2010) dado que implicaba una gran inversion de recursos publicos y privados.

Esto ilustra otra de las caracteristicas del proceso de formulacion, la disposicion de los actores a restar la importancia de posibles consecuencias futuras ante las presiones y condiciones del presente. Es decir, al hacer sus elecciones los agentes tenian como proposito esencial dar respuesta a las demandas que se presentaban en ese contexto especifico, tomando en cuenta solo marginalmente los efectos de sus decisiones en el mediano y largo plazo del proyecto (racionalidad limitada). Esta caracteristica pudo ser acentuada por la constante rotacion de los individuos que ostentaban cargos de autoridad en el gobierno, ya que no existia un sentido de continuidad en el proceso de la politica publica que incentivara la planeacion a largo plazo.

Adicionalmente, la precariedad de los mecanismos de participacion ciudadana y la poca presencia de entidades del nivel local en la elaboracion de la politica, determinaron un modelo de decision de arriba hacia abajo, que produjo un impacto negativo a nivel municipal, en la medida en que se instauro la percepcion de un modelo exogeno impuesto desde el gobierno nacional, en el que no se tuvieron en cuenta la necesidades y demandas de las comunidades afectadas por el proyecto.

2.2.3 Implementacion

El proceso de implementacion de TS estuvo determinado por la reestructuracion de la autoridad con respecto al plan. En este sentido, la evidencia de la falta de efectividad del Directorio de Transportes en la toma de decisiones durante la etapa anterior, hizo necesaria la transformacion de este en un organo con facultades exclusivamente consultivas, delegando al MOPTT la responsabilidad total sobre la ejecucion del plan. Esta reconfiguracion organizacional tuvo efectos positivos en la medida en que reagrupo la autoridad y elimino la dispersion institucional en torno a la politica publica; sin embargo, no estuvo acompanada del liderazgo y las habilidades gerenciales necesarias para dirigir un proyecto de tal magnitud, pues el MOPTT debia responder por una gran cantidad de proyectos ante la presidencia, lo que dejaba la implementacion de TS bajo la responsabilidad del director del proyecto, quien no contaba con las herramientas necesarias para realizar esta labor en terminos de recursos humanos, financieros y facultades juridicas.

Lo anterior, implico en un primer momento que las licitaciones para la operacion de las rutas del sistema fueran apresuradas y en muchos casos dejaran vacios importantes en los contratos con los operadores. Asi mismo, los continuos retrasos en la licitacion de la administracion financiera y el control de flotas determinaron que finalmente estas dos funciones, que en un principio se concebian como segregadas, fueran licitadas mediante un mismo contrato a un operador unico, condicion que mas adelante causaria fallas en la ejecucion de las dos actividades. Igualmente, las presiones provenientes de la Presidencia para la puesta en marcha del nuevo sistema de buses, determinaron la instauracion de un periodo denominado de transicion en el que el nuevo y el antiguo sistema de transporte se combinaron y enfrentaron, dando lugar a las problematicas operativas descritas en el apartado anterior.

En este escenario se produjo el cambio de gobierno en 2006 que dio un nuevo impulso al proceso a traves de la orientacion de mayores recursos financieros y organizacionales a la implementacion de la politica. Sin embargo, los problemas estructurales de diseno e implementacion persistieron y dados los continuos retrasos que se habian producido en las distintas fases del ciclo, el gobierno se vio obligado a poner en operacion la totalidad del sistema cuando aun no estaban listos sus diferentes componentes, generando una brecha en la implementacion (implementation gap) con respecto a las caracteristicas iniciales del diseno.

Esta brecha produjo una serie de inconvenientes, descritos anteriormente, cuyas repercusiones sobre la movilidad en la ciudad pueden agruparse en torno a tres categorias de movilidad: accesibilidad, habilidades y apropiacion cognitiva. La accesibilidad se vio restringida en la medida en que se redujo la disponibilidad de medios de transporte y su area de cobertura--contraccion de la oferta de transporte-, provocando dificultades para el acceso de los individuos a espacios de la ciudad que antes podian disfrutar. De igual forma, las habilidades para el desplazamiento se vieron diezmadas debido a la inoperancia de algunos mecanismos (cobradores, intercambiadores, etc.) y a la ausencia de metodos efectivos de informacion sobre el funcionamiento del nuevo sistema. Esta situacion genero, a su vez, en los habitantes de la ciudad percepciones negativas en torno a su capacidad para desplazarse por el espacio urbano, lo que determino la reduccion de los desplazamientos, particularmente de personas de edad avanzada, ninos y discapacitados. En suma, la introduccion de TS genero estragos en las condiciones de movilidad de los individuos, redujo la accesibilidad, provoco segregacion espacial y condujo al funcionamiento caotico del transporte publico en Santiago.

Esta situacion se presento en parte debido a la falta de una fiscalizacion adecuada de los operadores privados del sistema por parte de las autoridades publicas. Con esto se crearon incentivos negativos en torno a la prestacion del servicio, pues no existian mecanismos efectivos de control de la operacion, ni se habian establecido sanciones claras frente al incumplimiento en los terminos de los contratos, lo que implico la primacia de los intereses privados en la prestacion del servicio de transporte. Esta situacion fue agravada por las continuas protestas ciudadanas y las criticas de los medios de comunicacion y las organizaciones sociales al sistema, ya que todos los esfuerzos del gobierno se enfocaron en recobrar la gobernabilidad y buscar soluciones rapidas a las problematicas de movilidad derivadas de la implantacion del nuevo modelo de transporte publico.

En este aparte se han analizado los principales elementos que intervinieron en el ciclo de la politica Transantiago, intentando comprender de forma global el desarrollo del proceso y sus implicaciones para el funcionamiento del transporte publico en la RMS. A partir de este analisis se extraera una serie de lecciones para la agendacion, formulacion e implementacion de politicas de transporte publico.

3. Lecciones y conclusiones

A lo largo de este articulo se ha analizado la PTPU de Santiago de Chile, Transantiago, con base en una serie de fundamentos teoricos y conceptuales sobre politicas publicas, movilidad y transporte publico. Dicha tarea constituye uno de los primeros ejercicios academicos que busca aproximarse a la comprension integral de TS como politica publica, aportando una base de conocimientos sobre la materia que posibilitara una mayor estructuracion en su abordaje en estudios posteriores. De igual manera, las lecciones extraidas del analisis de Transantiago podran ser de gran utilidad para individuos e instituciones que participen en la construccion e implantacion de politicas de transporte publico urbano, ya que ponen de manifiesto la existencia de una serie de factores que pueden afectar--de forma positiva o negativa--el desarrollo del ciclo de una politica publica sobre esta materia.

Antes de exponer las lecciones encontradas a partir del estudio de TS, se identifican una serie de conclusiones con respecto a cadauna de las etapas del proceso de la politica publica. En primer lugar, es posible identificar dos caracteristicas fundamentales del proceso de agendacion de Transantiago: la competencia entre los actores por obtener el aval de la presidencia para sus respectivos proyectos y la fragmentacion en la planeacion del transporte publico en la ciudad, debido a la ausencia de mecanismos de comunicacion y coordinacion entre las entidades responsables.

Por otra parte, la formulacion de la politica estuvo definida por cuatro factores fundamentales: fragmentacion y dispersion de la responsabilidad que obstaculizo la construccion de consensos entre los actores; tension entre los criterios politicos y tecnicos para la toma de decisiones; racionalidad limitada de los actores en terminos de la capacidad para prever consecuencias futuras de elecciones inmediatas; e insuficiencia en la descentralizacion y participacion durante el proceso.

Finalmente, el proceso de implementacion de TS se caracterizo en lineas generales por tres aspectos claves: en primer lugar, la falta de liderazgo y recursos (humanos y financieros) para la ejecucion del plan, derivada de la inexistencia de una autoridad unica en materia de transporte para Santiago; en segundo lugar, la apresurada implantacion del sistema que determino una serie de repercusiones negativas sobre las condiciones de movilidad en la ciudad; y por ultimo, la ausencia de una fiscalizacion efectiva de los operadores y contratistas, en un proceso en el que la participacion privada era fundamental para el exito del proyecto dado que se configuraba como un modelo de asociacion publico-privada.

A partir de este ejercicio analitico, es posible identificar las lecciones que aporta la experiencia de Transantiago para la construccion y aplicacion de politicas de transporte publico urbano. Si bien estas no son fruto de proposiciones generales acerca del fenomeno, pueden dar luces a los hacedores de politicas publicas acerca de los elementos que deberian tenerse en cuenta en cada una de las etapas del ciclo de una politica sobre esta materia. A continuacion se presenta una tabla que contiene las lecciones extraidas del caso de Transantiago para la agendacion, formulacion y evaluacion de politicas de transporte publico urbano.

Recibido: 07/03/08

Aprobado: 28/03/08

Bibliografia

Aguilar, L. (1992). "Estudio introductorio". La hechura de las politicas. Aguilar, L. (edit.). Mexico: Miguel Angel Porrua.

Amundsen, C. (junio de 2001). "Bus Rapid Transit. Everything Old is New Again". American City and County. Pp. 44-53.

Assis, IP (Tercer trimestre de 2003). "Modelo institucional metropolitano". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 151-158.

Astorga, L. M. (30 de marzo de 2003,). "La fuerza que saco a Correa". Diario El Mercurio. Disponible en: http://www.todotransito.cl/modules.php?name =News&file=article&sid=121. Recuperado el 27 de agosto de 2007.

Banco Mundial. (2002). Ciudades en movimiento. Revision de la estrategia de transporte urbano del Banco Mundial. s.l.: Banco Mundial.

Belda, R. (Tercer trimestre de 2003). "O usuario do futuro". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 39-44.

Berry, F. y Berry, W. (2007). "Innovation and Difusion Models in Policy Research". Theories of the Policy Process. P Sabatier (edit.). Boulder, Colorado: Westview Press. Pp. 223-260.

Bianchi, I. (Tercer trimestre de 2003). "A gestao integrada do transito e do transporte e do planejamento urbano". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 267-272.

Birkland, T. (2005). An Introduction to the Policy Process. Theories Concepts, and Models of Public Policy Making. New York: M.E. Sharpe.

Boareto, R. (Tercer trimestre de 2003). "A mobilidade urbana sustentavel". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 45-56.

Bourne, L. (1997). "Governance, Eficiency and Social Equity in Large Urban Aglomerations. Examples from the Recent Toronto Experience". Problems of Megacities. Social Inequalities, Environmental Risk and Urban Governance. Aguilar, A. G. y Escamilla, I. (edits.). Mexico: UNAM. Pp. 159-173.

Cahn, M. (1995). "The Policy Game". Public Policy. The essential readings. Theodoulou, S. y Cahn, M. (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Campusano, M. y Trujillo, R. (15 de agosto de 2007). "Fuego cruzado en la Camara". Diario El Mercurio. Disponible en: http://diario.elmercurio.com/2007/08/15/nacional /especial/noticias/69349885-BA86-4B79-832F-937868FD1DA1.htm?id = {69349885BA86 -4B79-832F-937868FD1DA1}. Recuperado el 22 de agosto de 2007.

"Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad" (2004) (en linea), disponible en: http://www.hic-al.org/documentos/cartaderechociudad.pdf, recuperado: 7 de agosto de 2007.

Cerda, R. (30 de octubre de 2005). "Quejas de vecinos en sus comunas Transantiago. municipios piden informacion". Diario El Mercurio. Disponible en: http://www. todotransito.cl/modules.php?name = News&file=article&sid = 1296. Recuperado el 27 de agosto de 2007.

Cerda, R. (24 de mayo de 2007). "Receta finlandesa para el transporte publico". Diario El Mercurio. Disponible en: http://www.todotransito.cl/modules.php?name =News&file = article&sid = 1763. Recuperado el 27 de agosto de 2007.

Cerda, R. (23 de agosto de 2007). "Transantiago. Mala frecuencia en los buses principal reclamo". Diario El Mercurio. Disponible en: http://www.todotransito.cl /modules.php?name = News&file=article&sid = 1844. Recuperado el 29 de agosto de 2007.

Chowdhury, S. y Chien, S. (2002). "Intermodal Transit System Coordination". Transportation Planning and Technology. Vol. 25. Pp. 257-287.

Estrada, D. (10 de agosto de 2007). "Transantiago sigue malo pero conocido". IPS Noticias. Disponible en: http://www.ipsnoticias.net/nota.asp?idnews = 41785. Recuperado el 25 de agosto de 2007.

Feller, Rate. (Mayo de 2006). "Empresa de transporte de pasajeros Metro S.A." Disponible en: http://www.feller-rate.cl/general2/corporaciones/metro0605.pdf. Recuperado el 4 de septiembre de 2007.

Ferreira, A. (Tercer trimestre de 2003). "Direto ao transporte e a mobilidade urbana sustentavel. Instrumento de combate a pobreza pela inclusao". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 65-76.

Figueiredo, V. (Tercer trimestre de 2003). "Os terminais do futuro. Fator de racionalizado do sistema de transporte". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 191-200.

Fouracre, P, Dunkerley, C. y Gardner, G. (2003). "Mass rapid transit systems for cities in the developing World". Transport Reviews. Vol. 23, num. 3. Pp. 299-310.

Gerston, L. (2004). Public policy making: process and principles. New York: M.E. Sharpe.

Giddens, A. (1990). The Consequences of Modernity. Standford: Standford University Press.

Gomez-Lobo, A. (Junio de 2007). "Transantiago. Una reforma en Panne". Trabajos de Investigacion en Politicas Publicas. Universidad de Chile. Disponible en: www.econ.uchile.cl/public/Archivos/pub/78d7308b-9823-467a-94cc-30d773582a33.pdf. Recuperado el 23 de agosto de 2007.

Grupo de Diarios de America. (24 de mayo de 2007). "Chile. Bachelet appoints transport czar". Disponible en: https://bases.javeriana.edu.co /f5-w-687474703a2f2f7765622e6c657869732d6e657869732e636f6d$$/universe /document?_m=4b8ee192fcb3aed2d2824ceea0a2db5a&_docnum = 1&wchp = dGLbVzb -zSkVA&_md5=a37733d20e0cf44a9336b942dd11d544. Recuperado el 15 de septiembre de 2007.

Hernandez, R., Fernandez, C. y Baptista, P. (1998). Metodologia de la investigacion. Mexico: McGraw Hill.

Ingram, H. y Schneider, A. (2006). "Policy Analysis for Democracy". The Oxford Handbook of Public Policy. M. Moran, M. Rein, y R. Goodin (edits.). Oxford: Oxford University Press.

Kahn, S. (Tercer trimestre de 2003). "Consumo de energia e meio ambiente: futuros possiveis". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 29-38.

Kain, J. (1999). "The Urban Transportation Problem. A Reexamination and Update". Essays in Transportation Economic and Policy. J. Gomez-Ibanez, W. Tye, W., y C. Winston (edits.). Washington D.C.: Brookings Institution Press. Pp. 459-401.

Kaufmann, V. (2002). Re-thinking mobility. Contemporary Sociolog. Burlington: Aldershot.

Kingdon, J. (1994). Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little Brown.

Kingdon, J. (1995). "Agenda Setting". Public Policy. The essential readings. S. Theodoulou, y M. Cahn (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Lindblom, C. (1995). "The Science of Muddling Through". Public Policy. The essential readings. S. Theodoulou y M. Cahn (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Matsumotoa, N., King, P y Moric, H. (2007). "Best Practice on Environmental Policy in Asia and the Pacific Chapter 6. Policies for Environmentally Sustainable Transport". International Review for Environmental Strategies. Vol. 7, num. 1. Pp. 97-116.

Mendanha, R., Silva, P, y Cinta, M. (Tercer trimestre de 2003). "Tendencias da prestacao de servicos de transporte urbano em um novo paradigma de mobilidade". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 111-122.

Meny, I. y Thoening, J. (1992). Las Politicas Publicas. Barcelona: Edit Ariel.

Mueller, D. (1993). The public choice approach to politics. Londres: Edward Elgar.

Nagel, S. (1995). "Trends in Policy Analysis". Public Policy. The essential readings. S. Theodoulou y M. Cahn (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Okongwu, A. y Mencher, J. (2000). "The Anthropology of Public Policy. Shifting Terrains". Annual Review of Anthropology. Vol. 29. Pp. 107-24.

Page, E. (2006). "The Originis of Policy". The Oxford Handbook of Public Policy. M. Moran, M. Rein, y R. Goodin (edits.). Oxford: Oxford University Press.

Penagos, G. (2000). Empresas estatales. Proyeccion al siglo XXI. Bogota: Doctrina y Ley.

Peres, V. (Tercer semestre de 2003). "Mobilidade urbana, cidadania e inclusao social". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 273-282.

Pickrell, D. (1999). "Transportation and Land Use". Essays in Transportation Economic and Policy. J. Gomez-Ibanez, W. Tye, y C. Winston (edits.). Washington D.C.: Brookings Institution Press. Pp. 403-433.

Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS). (2003). Transantiago. Subete. Santiago de Chile: Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Telecomunicaciones.

Podesta, J. (Octubre de 2001). "Problematizacion de las politicas publicas desde la optica regional". Revista Ultima Decada. Num. 15. Pp. 163-175.

Quigley, J. (2000). "Urban diversity and economic growth". Readings in urban economics. Issues and public policy. R. Wassmer (edit.). Massachusetts: Blackwell Publishing.

Reinicke, W. (1998). Global Public Policy. Governing without Government?. Washington D.C.: Brookings Institution Press.

Rodrigues, J. (Tercer trimestre de 2003). "Educado e mobilidade. Rumo a um novo caminho". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 131-138.

Rojas, E., Rodriguez, E. y Wegelin, E. (2004). Volver al centro. La recuperacion de areas urbanas centrales. Washington D.C.: Alfaomega-BID.

Rubin, E. (1995). "The Politics of Budgeting". Public Policy. The essential readings. S. Theodoulou, y M. Cahn (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Salazar, C. (1999). Las Politicas Publicas. Bogota: Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Juridicas, Facultad de Ciencias Economicas y Administrativas, Facultad de Administracion de Empresas.

Salisbury, R. (1995). "The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles". Public Policy. The essential readings. S. Theodoulou y M. Cahn (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Senna, C. (Tercer trimestre de 2003). "Marketing e comunicado com usuarios". Revista dos Transportes Publicos. Ano 25, num. 100. Pp. 122-130.

Siligardi, G. y Lana, A. (1998). El transporte multimodal. Bogota: Universidad Externado de Colombia.

Simon, H. (1997). Models of bounded rationality. Cambridge: MIT.

Taylor, B. (Verano de 2006). "Putting a Price on Mobility. Cars and Contradictions in Planning". Journal of the American Planning Association. Vol. 72, num. 3. Pp. 279-285.

Theodoulou, S. (1995). "The Contemporary Language of Public Policy". Public Policy. The essential readings. S. Theodoulou y M. Cahn (edits.). New Jersey: Englewood Cliffs.

Vargas, A. (1999). Notas sobre el Estado y las politicas publicas. Bogota: Almudena Editores.

Vasconcellos, E. (2000). Transporte urbano nos paises em desenvolvimiento: reflexoes e propostas. Sao Paulo: Annablume.

Vasconcellos, E. (2001). Transporte urbano espago e equidades: analise das politicas publicas. Sao Paulo: Annablume.

Ward, N. et al. (15 de julio de 2006). "An Evaluation of a Lane Support System for Bus Rapid Transit on Narrow Shoulders and the Relation to Bus Driver Mental Workload". Ergonomics. Vol. 49, num. 9. Pp. 832-859.

Whitford, A. (Marzo de 2007). "Decentralized Policy Implementation". Policy Research Quarterly. Vol. 60, num. 1. Pp. 17-30.

Widmer, E. y Schneider, N. (edits.). (2006). State-of-the-Art of Mobility Research. A Literature Analysis for Eight Countries. S.D.

Wilson, R. (2006). "Policy Analysis as Policy Advice". The Oxford Handbook of Public Policy. M. Moran, M. Rein, y R. Goodin (edits.). Oxford: Oxford University Press.

Winship, C. (2006). "Policy Analysis as Puzzle-solving". The Oxfor Handbook of Public Policy. M. Moran, M. Rein, y R. Goodin (edits.). Oxford: Oxford University Press.

Wolam, H. y Goldsmith, M. (1992). Urban politics & policy: a comparative approach. Cambridge: Blackwell Publishers.

Wood, D. y Johnson, J. (1996). Contemporary Transportation. Upper Saddle River, New Jersey: Prentice Hall.

World Bank. (1975). Urban transport. Sector policy paper. Washington: World Bank.

Wright, D. (1997). Para entender las relaciones intergubernamentales. Mexico: Fondo de Cultura Economica.

Wright, L. y Fjellstrom, K. (2002). Mass Transit Options, Sustainable Transport. A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities. Eschborn: ITDP-GTZ.

Zimmerman, S. y Levinson, H. (Mayo de 2006). "The Facts About BRT". American Planning Association. Pp. 34-35.

* Articulo de reflexion derivado del trabajo de grado Politicas de transporte publico urbano: lecciones desde la experiencia de Transantiago para optar al titulo de Politologo de la Pontificia Universidad Javeriana. Bogota D.C. 2008.

(1) La agenda publica es definida por Gerston como: "a political barometer of the most sensitive problems that have reached the attention of policy makers for management and disposition" (Gerston, 2004, 50).

(2) Para profundizar en el caracter global de las politicas publicas y su repercusion en las concepciones de soberania, remitirse a: Reinicke, 1998.

(3) Las relaciones de autoridad que se establecen entre los tres niveles de gobierno--nacional, estatal y local--varian segun el contexto, Wright (1997) propone tres modelos de autoridad: coordinada, traslapante e inclusiva.

(4) El concepto de accesibilidad es definido y estudiado en profundidad por Boareto, 2003; Mendanha, Silva y Cinta, 2003; y Vasconcellos, 2001.

(5) Para un estudio detallado de las caracteristicas y ventajas de los medios de transporte motorizados y no motorizados, consultar: Ferreira, 2003; Kahn, 2003; Taylor, 2006; y World Bank, 1975.

(6) Para profundizar en la discusion sobre el desarrollo del transporte privado y sus efectos nocivos en areas urbanas densamente pobladas consultar: Bianchi, 2003; Boareto, 2003; Kahn, 2003; Pickrell, 1999; Taylor, 2006; y Vasconcellos, 2000.

(7) Con respecto a las ventajas comparativas del metro y el BRT, ver: Fouracre, Dunkerley y Gardner, 2003; Kain, 1999; y World Bank, 1975.

(8) Las ventajas financieras y operativas del BRT frente a otros medios de transporte masivo han provocado un fenomeno de difusion de este sistema--originalmente implantado en Curitiba, Brasil--alrededor del mundo, en ciudades como Belo Horizonte, Bogota, Delhi, Los Angeles, Ottawa, Pittsburg, Quito, Santiago de Chile, Seul y Yakarta, entre otras (Matsumotoa, King y Moric, 2007).

(9) En los ultimos anos se ha producido un fenomeno de descentralizacion de las responsabilidades del transporte publico, que ha permitido la formacion de asociaciones entre el sector publico y privado, y fomentado la competencia entre empresas privadas para la operacion y financiamiento del transporte publico masivo. Ver: Banco Mundial, 2002; Ferreira, 2003.

(10) Tambien se presentaron dificultades con las municipalidades que conforman el Gran Santiago debido a la falta de informacion sobre el proceso de implementacion de Transantiago, asi como problemas relacionados con el abastecimiento de recorridos en zonas especificas (Cerda, 2005).

(11) El DTS estaba conformado por: el MOPTT, el Ministro de Vivienda y Urbanismo, el Intendente de la Region Metropolitana de Santiago, el Presidente del Directorio Metro S.A., el Director Ejecutivo de CONAMA, el Coordinador General de Concesiones del MOPTT, el Secretario Ejecutivo de SECTRA, y el Coordinador de Transantiago, quien actuaba como Secretario Ejecutivo del Comite (Astorga, 2003; Plan de Transporte Urbano de Santiago --PTUS--, 2003).

Andres Navas-Quintero, Egresado de la Carrera de Ciencia Politica de la Pontifica Universidad Javeriana. Correo electronico: navas.a@javeriana.edu.co
Tabla 1. Lecciones de politica de transporte publico urbano

Categoria            Experiencia de              Leccion
                      Transantiago

Agendacion       Se tomaron en            Debe haber una
                 cuenta todos los         planeacion integral
                 subsistemas, pero        del sistema de
                 se planificaron por      transporte publico.
                 separado.

                 Participaron             Consultar a
                 organizaciones           la comunidad
                 de la sociedad           afectada por la
                 civil, pero no se        politica.
                 hicieron consultas
                 a las comunidades
                 sobre las posibles
                 alternativas de
                 solucion.

                 Metro y MOPTT            Establecer canales
                 no contaban con          de comunicacion y
                 mecanismos de            coordinacion entre
                 coordinacion, lo         organizaciones.
                 que provoco que
                 presentaran dos
                 planes diferentes con
                 el mismo objetivo.

                 Se creo el DTS pero      Constituir una
                 no se especifico la      estructura
                 estructura jerarquica,   organizacional
                 ocasionando              adecuada.
                 superposicion
                 de autoridades y
                 pugnas internas.

Formulacion      Constantes relevos       Dar continuidad a
                 en el MOPTT              las organizaciones
                 provocaron retrasos      y actores que
                 y rupturas en la         participan en el
                 continuidad del          proceso.
                 proceso.

                 El proceso de toma       Descentralizar el
                 de decisiones estuvo     proceso de toma
                 concentrado en           de decisiones
                 las autoridades          y generar
                 nacionales y la          participacion
                 participacion se         ciudadana.
                 limito a informar a la
                 comunidad sobre el
                 estado del proceso.

                 Se tomaron               Hacer compatibles
                 decisiones sobre         los criterios tecnicos
                 aspectos tecnicos        y politicos durante
                 del diseno (tiempo       la formulacion
                 requerido y              y el diseno de la
                 gradualidad de la        politica.
                 implementacion)
                 con base en intereses
                 politicos especificos
                 del gobierno
                 nacional.

                 Se planteo un            Planear
                 proyecto de              adecuadamente el
                 autofinanciamiento       financiamiento de
                 del BRT en todos         la politica.
                 sus componentes,
                 incluyendo
                 infraestructura, lo
                 que termino por
                 implicar mas gastos.

                 Al final de la           Establecer
                 formulacion el           claramente los
                 Presidente asigno al     actores que
                 MOPTT la ejecucion       participaran en la
                 del plan y al Comite     implementacion
                 Interministerial como    y las condiciones
                 organo consultivo.       en que se llevara a
                                          cabo.

Implementacion   No se establecieron      Precisar las
                 sanciones claras o       funciones y
                 no se cumplieron,        mecanismos de
                 dando pie a              control de los
                 incumplimientos          actores privados del
                 continuos de los         proceso.
                 operadores.

                 La informacion           Mantener un
                 sobre el sistema         sistema de
                 fue precaria, lo que     informacion al
                 causo confusion en       ciudadano y
                 la ciudadania y mal      realizar campanas
                 funcionamiento del       de difusion
                 sistema.                 efectivas.

                 La respuesta a los       Hacer una
                 problemas que            evaluacion
                 se presentaron           sistematica
                 durante la ejecucion     constante de la
                 fue coyuntural           ejecucion de la
                 e intuitiva, no          politica.
                 obedecio a un plan
                 estructurado con
                 base en mediciones
                 o estudios sobre
                 el impacto de la
                 politica.

Categoria                            Explicacion

Agendacion       La planeacion del sistema de transporte
                 publico en una ciudad debe contemplar
                 los multiples subsistemas que lo
                 componen--colectivo, masivo,
                 individual--con el objetivo de encontrar
                 soluciones integrales que mejoren
                 efectivamente las condiciones de la
                 movilidad y accesibilidad en el area
                 urbana.

                 Desde la primera etapa del proceso de la
                 politica publica se debe consultar a la
                 comunidad o comunidades afectadas por el
                 proyecto sobre las demandas, necesidades
                 y posibles soluciones en torno al problema
                 de transporte publico. Esto permite que la
                 politica se dirija a atacar las verdaderas
                 problematicas que son percibidas por los
                 usuarios y legitima el proceso.

                 Es necesario contar con mecanismos que
                 permitan a las organizaciones y agentes
                 que intervienen en el proceso coordinar
                 las acciones que se llevaran a cabo para
                 la consecucion de un objetivo comun. Su
                 ausencia puede determinar la duplicacion
                 de esfuerzos y posibilitar la adopcion de
                 estrategias incompatibles para la solucion
                 de una misma problematica.

                 Para lograr coordinacion entre las distintas
                 instancias encargadas de disenar y ejecutar
                 la politica, es necesario que exista claridad
                 en las responsabilidades y competencias
                 especificas de cada organizacion, asi como su
                 relacion con respecto a la politica global y a
                 otras entidades. Esto es particularmente
                 importante en casos en los que un gran numero
                 de actores participan en el proyecto desde
                 diferentes areas.

Formulacion      Debe existir un esquema organizacional que
                 permita a los actores interactuar en un ambiente
                 de incertidumbre controlada, para lo cual es
                 recomendable que exista continuidad en las
                 organizaciones que intervienen en el proceso y
                 en cierta medida tambien en los individuos que
                 detentan cargos de autoridad, ya que posiblemente
                 se lograran acuerdos con mayor facilidad entre
                 agentes que deben interactuar en repetidas
                 ocasiones y que dependen unos de otros para
                 realizar sus actividades. Adicionalmente, esto
                 podria influenciar positivamente la planeacion
                 de mediano y largo plazo, pues la estabilidad
                 permitiria a los actores disponer de sus recursos
                 con una perspectiva menos inmediatista y
                 coyuntural.

                 Es aconsejable otorgar facultades a las
                 autoridades locales dentro del proceso de
                 formulacion, ya que ellas cuentan con una
                 informacion mas completa sobre los problemas
                 de las comunidades que gobiernan. De igual
                 forma, es util conocer la opinion de los
                 ciudadanos que se verian afectados por la
                 politica pues podria dar luces sobre la
                 idoneidad de ciertas medidas y generar un
                 proceso mas cercano a la comunidad. Estas
                 medidas son importantes pues de estos
                 individuos depende en gran medida el exito
                 del sistema, ya sea en su rol como ejecutores,
                 gestores o usuarios.

                 Es necesario armonizar los criterios e intereses
                 politicos de los actores que participan en la
                 formulacion y los criterios tecnicos de las
                 entidades encargadas de disenar el proyecto. Lo
                 anterior, ya que si bien los criterios politicos
                 deben guiar el desarrollo del proceso en busca de
                 mejorar la calidad de vida de los habitantes,
                 tambien es necesario tener en cuenta que los
                 aspectos tecnicos del diseno son claves para el
                 correcto funcionamiento del sistema de transporte,
                 por lo que no se debe sacrificar uno u otro pues
                 se pondria en riesgo el exito de la politica
                 publica con efectos negativos sobre la movilidad
                 urbana.

                 La forma de financiacion y el monto de recursos
                 destinados a la implementacion de un proyecto,
                 deben ser acordes a sus objetivos y a las
                 acciones que se planea ejecutar. Asi mismo,
                 dado que el transporte publico es un servicio
                 publico, el gobierno y los formuladores de la
                 politica deben estar concientes de la necesidad
                 de tener un financiamiento publico significativo,
                 pues dejar esta tarea principalmente en manos
                 del sector privado puede ser nocivo, cuando
                 las actividades no son suficientemente rentables.

                 Al igual que en la etapa de agendacion, es
                 importante estructurar un modelo organizacional
                 que permita distribuir claramente las funciones
                 de cada entidad y los resultados que se espera
                 de ella en la implementacion de la politica
                 publica. Asi mismo, para evitar inconvenientes
                 en la siguiente etapa, se deben fijar de forma
                 precisa los criterios que guiaran las acciones
                 de los agentes y la forma en que se evaluara el
                 proceso.

Implementacion   Es necesario que se establezcan claramente en
                 los contratos las funciones y los productos que
                 corresponden a cada operador o contratista
                 privado en la implementacion de la politica. Asi
                 mismo, se deben especificar los plazos para cada
                 actividad y establecer mecanismos de monitoreo y
                 control de las autoridades publicas, asi como
                 las sanciones que se derivan del incumplimiento
                 de los terminos del contrato, las cuales deben
                 ser aplicadas de forma efectiva por la autoridad
                 respectiva.

                 Buena parte de los problemas de implementacion
                 de Transantiago estuvo ligada a la ausencia de
                 informacion a los usuarios del sistema y a los
                 ciudadanos en general. Por ello, es importante
                 que existan medios para que la ciudadania este
                 informada sobre el desarrollo del proceso y las
                 acciones que se estan ejecutando, con el fin de
                 darle transparencia y credibilidad al proyecto.
                 De igual manera, se deben realizar campanas de
                 difusion con suficiente antelacion que permitan
                 informar al usuario del transporte publico sobre
                 los cambios que tendran lugar y las condiciones
                 de funcionamiento del sistema.

                 La evaluacion y monitoreo de la politica publica
                 es fundamental en esta etapa del proceso, en la
                 medida en que se pueden hacer las correcciones
                 necesarias en caso de que se hallan cometido
                 errores en el diseno de la politica. Para esto
                 es necesario que las autoridades cuenten con
                 espacios de participacion para las comunidades
                 afectadas, los usuarios y organizaciones sociales,
                 que permitan canalizar las demandas e
                 inconformidades de forma constructiva.

Fuente: elaboracion propia.
COPYRIGHT 2008 Pontificia Universidad Javeriana
No portion of this article can be reproduced without the express written permission from the copyright holder.
Copyright 2008 Gale, Cengage Learning. All rights reserved.

Article Details
Printer friendly Cite/link Email Feedback
Author:Navas-Quintero, Andres
Publication:Papel Politico Estudiantes
Date:Jan 1, 2008
Words:12439
Previous Article:Los movimientos sociales ecuatorianos como elementos centrales del gobierno de Rafael Correa.
Next Article:Dimensiones cualitativas de la explotacion sexual infantil en la localidad de Chapinero: limites de la politica publica distrital y alternativas de...

Terms of use | Privacy policy | Copyright © 2019 Farlex, Inc. | Feedback | For webmasters