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PERCURSOS DE INCLUSAO SOCIAL EM PORTUGAL--DOIS ESTUDOS DE CASO CENTRADOS NAS POLITICAS LOCAIS PARA PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS.

Social inclusion paths in Portugal--two case studies focusing on local policies for people with special needs

Introducao

ESTE ARTIGO ABORDA A PROBLEMATICA da inclusao social das pessoas com necessidades especiais nas cidades portuguesas que fazem parte da Associacao Internacional das Cidades Educadoras.

Tem-se assistido nas ultimas decadas a uma abordagem acerca das pessoas com necessidades especiais em que o enfoque deixa de estar centrado no individuo e nas suas dificuldades, para se direcionar para uma abordagem em que se valorizam, nas respostas as necessidades, o meio, as estruturas e os recursos, que se constituem como suporte as mudancas que sao necessarias e que devem ser empreendidas, de modo a que as pessoas possam ter uma vida o mais independente possivel. Skilar (2006) chama a atencao para o facto das sociedades, das estruturas, da escola, terem dificuldade em lidar com as diferencas, partindo, muitas vezes, de uma conotacao pejorativa que coloca fortes condicionamentos ao processo de socializacao. Nesta medida, os processos de inclusao social sao de dificil implementacao e exigem, por isso, um grande envolvimento dos agentes sociais. Rodrigues (2003) problematiza a ligacao e o prolongamento entre a educacao inclusiva e as sociedades inclusivas, referindo que a inclusao educativa nao se pode desligar da inclusao social.

A Assembleia Geral das Nacoes Unidas, em dezembro de 2006, vem reconhecer, atraves da Convencao dos Direitos das Pessoas com Deficiencia, que cabe a todas as sociedades criarem as melhores condicoes para que sejam garantidos os direitos fundamentais nos varios dominios considerados necessarios que, para se alcancarem, necessitam de politicas inclusivas em diferentes areas--a saude, a educacao, o emprego, a habitacao, os transportes, os suportes sociais e de servicos adequados ao bem-estar. Neste contexto, ganha particular pertinencia a curiosidade e a interrogacao sobre o que se pode fazer para promover as mudancas necessarias nas comunidades locais, mais proximas da vida das pessoas, emergindo dai o interesse pelas politicas inclusivas das nossas cidades. Para levar por diante este estudo, partiu-se para uma pesquisa centrada nas cidades portuguesas que aderiram a Associacao Internacional das Cidades Educadoras (AICE), o que implica o cumprimento dos vinte principios da Carta das Cidades Educadoras, em que os aspetos da luta contra as varias formas de exclusao e de discriminacao, bem como as politicas de coesao social, sao fundamentais na construcao das comunidades, pelo que, nesta conformidade, os modelos de governanca e as politicas prosseguidas por essas cidades estarao mais alinhadas com os objetivos da inclusao social.

Em varios documentos internacionais sao reconhecidas as diferentes formas de exclusao que as pessoas com necessidades especiais sofrem nas cidades em que vivem: baixo nivel de participacao civica, baixos niveis de integracao social, falta de acesso aos meios de informacao, baixos niveis de convivencia social, dificuldades de acesso aos bens comuns e aos servicos de apoio, problemas de acessibilidade nos espacos publicos e nos edificios, problemas de mobilidade e de transportes, maiores dificuldades de subsistencia economica e habitacao, entre outras limitacoes.

Por tudo isso, revelou-se importante observar as principais preocupacoes das politicas seguidas e as medidas e acoes concretas que lhes dao suporte, no sentido de se tomar contacto com a promocao que se estara a desenvolver nas cidades portuguesas associadas a aice. Para o efeito, utilizou-se um inquerito por questionario em que se fez o levantamento de percecoes para, posteriormente, se poderem elencar as cidades que tem uma percecao mais positiva do seu potencial de inclusao, partindo, depois, para a selecao de duas unidades de estudo que se constituirao como estudos de caso.

O interesse do presente estudo e o de cruzar a problematica da inclusao social das pessoas com necessidades especiais com a vida nas cidades, tendo em conta que e no espaco publico, nos bairros, nas oportunidades existentes, nos recursos e servicos que se encontram melhores ou piores condicoes para as varias facetas do desenvolvimento humano. Refere Teixeira (2015), citando o National Intelligence Council dos Estados Unidos, de que todos os anos se juntam mais 65 milhoes de pessoas a populacao urbana mundial, ou seja, as pessoas procuram, cada vez mais, as cidades como um espaco onde estao os recursos que satisfazem as suas necessidades. E neste plano que faz sentido falar de cidades inclusivas, pois nao basta que a cidade exista fisicamente e que desempenhe as suas funcoes mais tradicionais, e tambem necessario que ajude a promover o desenvolvimento e a equidade.

Neste pressuposto a educacao nas cidades e um forte instrumento estrategico para trabalhar a dimensao da inclusao, dado que a educacao vai muito para alem da escola e da familia, pois quanto mais rico for o territorio em experiencias, em oportunidades de aprendizagem, em redes de conhecimento e em recursos educativos, melhor consegue promover o crescimento e as potencialidades humanas. E neste entendimento que as cidades educadoras podem favorecer processos educativos e sociais que tornem os territorios, as dinamicas sociais e a interacao entre os atores sociais mais favoraveis a inclusao social. Na reflexao sobre esta materia levantaram-se um conjunto de interrogacoes: Quais sao os fatores que, nas cidades, impulsionam a implementacao de politicas e medidas que as tornem mais inclusivas? Qual o papel dos governos locais na dinamizacao e no desenvolvimento dessas politicas? Qual a participacao da sociedade e das suas organizacoes nesse processo, nomeadamente, das organizacoes representativas das pessoas com necessidades especiais? Quem sao os principais dinamizadores dos projetos socioeducativos levados a cabo nas diferentes cidades? Que resultados concretos sao obtidos com a implementacao dessas medidas para o aumento do nivel de participacao dos cidadaos na vida das comunidades? Serao essas medidas de caracter duradouro ou meramente temporario? Como se expressam no terreno e na realidade a concretizacao das politicas inclusivas, nomeadamente, tendo em conta a vida quotidiana das pessoas com necessidades especiais?

Foi este conjunto de interrogacoes que estiveram subjacentes a procura de uma pergunta aglutinadora que pudesse ser o motor do trabalho de investigacao e dos objetivos que procuram dar substancia operacional ao trabalho e que se enunciam de seguida. Nessa perspetiva, a pergunta de partida do nosso estudo sera: Como se promovem politicas inclusivas nas cidades que fomentem a equidade de acesso aos recursos e as oportunidades educativas, culturais e sociais aos cidadaos com necessidades especiais?

Para a concretizacao do presente estudo tracaram-se tres grandes objetivos: i. identificar, em termos de igualdade e direitos, quais os meios e oportunidades de formacao, entretenimento e desenvolvimento pessoal que as cidades oferecem aos grupos com necessidades especiais; 2. identificar como fomentam as cidades, em termos de planeamento e de ordenamento do espaco fisico, respostas que favorecam o acesso dos cidadaos com necessidades especiais aos espacos de convivio, de lazer, de equipamentos e servicos comunitarios; 3. identificar como sao desenvolvidas as politicas locais de fomento da coesao social, por forma a incluir socialmente todos, em particular, os cidadaos com necessidades especiais.

1. As pessoas com necessidades especiais na sociedade, perspetiva diacronica e sincronica

Aguado Diaz (1995) chama a atencao para as dificuldades que se levantam quando se quer enveredar pela dupla abordagem da linha cronologica e tematica, referindo que nao e um percurso historico linear apresentando-se de multiplas formas, caracterizadas por polemicas e conflitos, nao havendo uma progressao linear de ideias e acontecimentos, mas antes uma sobreposicao de praticas e de concecoes que acabam, frequentemente, por nao suplantarem as anteriores, resultando numa grande heterogeneidade de modelos que tem caracterizado as decadas mais recentes.

Apesar disso, numa sintese geral apresentada pelo mesmo autor, e possivel tracar um quadro geral das oscilacoes, dos progressos e das fragilidades que se poderao resumir da seguinte forma: a marginalizacao como uma constante historica e com multiplas variacoes; a constante oscilacao entre as concecoes da deficiencia e os tratamentos que lhe sao dispensados; as abordagens historicas provam que a integracao social das pessoas com deficiencia nao depende da sua capacidade, mas antes das necessidades da sociedade e do contexto social, conforme ficou demonstrado no periodo do posguerra, quer na Europa, quer nos Estados Unidos; o mesmo acontece, em termos opostos, com a industrializacao e a escolaridade obrigatoria que lhe esta associada, por exemplo com os deficientes intelectuais; na atualidade, com as crises economicas, as dificuldades de alocar recursos a educacao especial, a reabilitacao e ao emprego, revelam o peso dos contextos sociais na evolucao e na conciliacao dos principios com a realidade objetiva; ao longo da historia ha, tambem, a evidencia de pessoas com necessidades especiais que ficaram anonimas ou votadas a marginalizacao, mas outras que ficaram famosas pelos seus feitos, ou seja, apesar de um tempo historico marcado pela indiferenca e, por vezes, crueldade, foi possivel, pelos seus atributos particulares, terem destaque nas artes, na politica e na ciencia, entre outras areas.

Assinalar que, segundo recorda o autor, os maiores progressos historicos se deram devido a tres fatores principais: a) O avanco da ciencia e da saude: de salientar os avancos na medicina e ciencias biomedicas, na psiquiatria, na psicopatologia, na cirurgia, na ortopedia, no desenvolvimento da psicologia e das ciencias da educacao, com efeitos no tratamento e na prevencao das doencas que podem gerar deficiencias; b) As aportacoes e trabalhos de alguns dos grandes pioneiros pelo conjunto de inovacoes que geraram: especialmente, nas areas das tecnicas e nas formas de abordagem ao tratamento e a intervencao, lembrando, aqui, as ajudas tecnicas introduzidas, as novas tecnicas de ensino-aprendizagem, a atencao comunitaria, a desinstitucionalizacao, a integracao e a inclusao na escola, entre outros exemplos; c) Os avancos sociais: essencialmente, em termos dos direitos e do acesso aos bens comuns das pessoas com necessidades especiais e o que isso representa em novas atitudes publicas e coletivas, face as pessoas diferentes, possibilitando o acesso a novas oportunidades de participacao nas sociedades.

No seculo xx, os avancos tecnicos e cientificos continuaram a marcar algumas mudancas, nomeadamente com o aparecimento de novas disciplinas do conhecimento, como sejam a psicologia, a psicanalise e a pedagogia, podendo fazer-se, tambem aqui, referencia aos pioneiros que ficaram ligados a historia contemporanea das ciencias sociais e humanas: Freud, Piaget, Binet, Watson, Skinner, entre outros, e que tiveram grande importancia, porque ajudaram a compreender melhor os sistemas do comportamento humano, da aprendizagem, das emocoes, contribuindo, desse modo, para que se melhorassem os processos psicopedagogicos e sociais de abordagem a problematica das pessoas com necessidades especiais.

O seculo xx e palco de ocorrencias historicas que tiveram grande impacto na vida da civilizacao, nomeadamente, as duas Guerras Mundiais com o exterminio de milhoes de pessoas, com os milhoes de mutilados e estropiados de guerra, com a destruicao de cidades inteiras, com o investimento de avultadas verbas na industria de guerra, com o expansionismo das ideias de exterminio e do eugenismo. Aguilera Jimenez e Castillo Segurado (2011) sistematizam deste modo: eliminacao fisica--nestes periodos do eugenismo, ou em momentos mais recuados como a Antiguidade e a Idade Media, onde eram legitimados os comportamentos de infanticidio e de homicidio, chegandose ao ponto de sacrificar a mae por ser responsavel pelo nascimento; utilizacao para a diversao--os casos mais conhecidos sao o do bobo da corte para gaudio do Rei e dos cortesaos, ou a exibicao das malformacoes, quer no circo quer nas ruas, para fins de recolha de <<esmolas>>; exclusao e ocultacao--incluindo-se, aqui, todos os processos de segregacao e de separacao a que estes grupos foram sujeitos socialmente, mesmo em momentos historicos mais recuados, em que foram confundidos com os loucos ou os marginais; negacao dos direitos--pela dificuldade em participarem socialmente, nao tiveram acesso, muitas vezes, a direitos elementares, como sejam a educacao, a saude, o trabalho e o conhecimento. Apesar de tudo, o pos-guerra e a reconstrucao que se lhe seguiu gerou e impulsionou novos movimentos em diferentes areas como a psicologia de reabilitacao, a reabilitacao fisica, a ortopedia, o incremento das ajudas tecnicas, o avanco da medicina ao nivel da genetica, das infecoes a farmacologia e a cirurgia cerebral. Ao mesmo tempo, e neste periodo que se observam grandes progressos ao nivel dos direitos humanos e dos direitos das minorias, bem como ao recurso aos tribunais para fazer valer esses direitos, quer na Europa, quer nos Estados Unidos.

Esses movimentos vao ter grande influencia no dominio social, nomeadamente na educacao, dando-se, na segunda metade do seculo xx, importantes alteracoes no sentido do direito a educacao para todos, a necessidades de compensar as necessidades educativas com novos meios de intervencao, com recurso a professores especializados, a programas educativos adaptados, a recursos tecnicos adequados. Tudo isto acompanhado por uma legislacao reguladora dessa mudanca, sendo a mais paradigmatica e mesmo um marco historico, a publicacao, nos Estados Unidos, da Lei Publica 94142, aprovada em 1975, que consagra o direito a educacao a todos as criancas em <<ambientes menos restritivos>>, abrindo, deste modo, a escola publica a todas as criancas, o que ate ai nao acontecia por via de uma opcao a uma educacao segregada. Tambem muito relevante foi a aprovacao, no Reino Unido, do Relatorio Warnock (1978) que consagra, entre outros aspetos, a mudanca do paradigma medico para o paradigma educativo, ou seja, independentemente das deficiencias, as criancas e os jovens tem direito a educacao e introduz, ainda, o conceito de Necessidades Educativas Especiais, de onde se tomou de emprestimo a designacao que se utiliza, ao longo deste trabalho, para designar de outro modo as pessoas com deficiencia, evitando o estigma que acarreta, preferindo designar como necessidades especiais. Necessidades educativas especiais, na acecao do Relatorio Wornock, nao significa as criancas serem especiais pelas suas caracteristicas, mas sao os meios que temos que mobilizar para responder as suas necessidades que sao especiais. Por esta razao, procurou-se, neste trabalho, marcar a rutura com o termo <<deficiencia>>, o que implica a utilizacao, em alternativa, do termo necessidades especiais. Conforme Serrano (2005), Necessidades Educativas Especiais (NEE) e <<o que toda a pessoa necessita para aceder aos conhecimentos, habilidades, aptidoes e atitudes socialmente consideradas basicas para a sua integracao ativa no meio a que pertence, como pessoa adulta e autonoma>> (p. 57).

Estima-se, pelos estudos internacionais referidos pelas Nacoes Unidas (2015), que existe uma prevalencia entre 10% a 12% de pessoas com algum tipo de necessidades especiais, constituindo perto de 1 biliao em todo o mundo. 80% dessa populacao vive nos paises em vias de desenvolvimento. O Banco Mundial estima que 20% das pessoas mais pobres tem necessidades especiais e que as mulheres sofrem desvantagens multiplas por via do sexo e das necessidades especificas.

O caminho percorrido tem sido longo para que se possa encarar este grupo de cidadaos, nao numa perspetiva de caridade e de indulgencia, mas como cidadaos de pleno direito na vida social e no exercicio da cidadania. Desde a decada de 70/80 do seculo xx que varios movimentos civicos e sociais tem vindo a contribuir para essa mudanca de mentalidades e praticas. Muitos desses movimentos contribuiram para o resultado dos trabalhos das varias Assembleias Gerais das Nacoes Unidas que, em 1981, declarou o Ano Internacional das Pessoas com Deficiencia e que aprovaram, em 1982, um Programa Mundial de Acao para as Pessoas com Deficiencia, que constituiu uma etapa historica, pois a vastidao das areas envolvidas da conta da complexidade e da amplitude que a abordagem as problematicas das necessidades especiais implica, como e o caso de combater as discriminacoes e as diferentes formas de exclusao, bem como as barreiras fisicas e sociais que impedem a sua participacao na sociedade. Em 1992, a Assembleia Geral instituiu o dia 3 de dezembro como o Dia Internacional da Pessoa com Deficiencia e definiu o decenio de 1993 a 2002 para a Asia e Pacifico como a decada para as pessoas com necessidades especiais, chamando, deste modo, a atencao dos governos e das sociedades para o muito que esta por fazer ao nivel dos direitos e da qualidade de vida deste grupo de pessoas. Tambem as instituicoes europeias, ao nivel do Concelho da Europa e do Parlamento Europeu, tomaram um conjunto de iniciativas no mesmo sentido, comemorando-se, pela primeira vez, em 1993, o Dia Internacional da Deficiencia. Em 2006, o mesmo Conselho da Europa aprova o Plano de Acao do Conselho da Europa, que vigorara entre 2006 e 2015 e que procurou mobilizar os estados membros, as suas estruturas, nacionais, regionais e locais.

Barnes e Mercer (2004) apresentam o modelo social da deficiencia como sendo a abordagem que permite a analise da situacao da pessoa com necessidades especiais, numa perspetiva de que a necessidade decorre da relacao da pessoa com o meio que a rodeia, incluindo as atitudes, crencas, arquitetura, sistemas e servicos. O modelo social e um instrumento essencial para a concretizacao dos direitos desta populacao, pois permite determinar, exatamente, o que tem de ser alterado para garantir os direitos e a dignidade das pessoas aos mais diferentes niveis da sua qualidade de vida. Este modelo defende que a incapacidade e a deficiencia sao uma construcao social, pelo que se impoe a necessidade de uma abordagem mais politica do que cientifica, no sentido de se promoverem as mudancas sociais adequadas a um novo entendimento dos problemas que se colocam.

Este conjunto de mudancas criou condicoes para que, em 13 de dezembro de 2006, a Assembleia Geral das Nacoes Unidas aprovasse a Convencao Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiencia, que tem uma enorme relevancia por ser o primeiro tratado de direito internacional que reconhece um conjunto de direitos as pessoas com necessidades especiais e que rompe com uma visao do passado, assumindo a dimensao social e politica da problematica. Apesar dos multiplos avancos, um Relatorio da Organizacao Mundial de Saude (2011) ainda identifica um vasto conjunto de barreiras que se revela necessario ultrapassar, ao nivel da saude, do enquadramento escolar, da atividade economica, das elevadas taxas de pobreza, fortes restricoes a participacao e as vivencias comunitarias e, ainda, fortes barreiras a acessibilidade aos edificios, a via publica, as tecnologias e a comunicacao.

2. A inclusao social das pessoas com necessidades especiais

Nas sociedades contemporaneas, os excluidos nao sao um grupo homogeneo, embora tenham uma importancia numerica muito expressiva. As proprias formas de evolucao das sociedades geram fenomenos de exclusao que, por essa via, desestabilizam os grupos sociais sendo, por isso, um fenomeno multidimensional, atravessando varias areas em que se manifestam os seus sintomas, desde o emprego a habitacao, a juventude, etc.

Subirats (2004) desenvolve uma taxonomia de categorizacao dos principais fatores de exclusao, definindo varios ambitos de exclusao: economica--a pobreza, dificuldades financeiras, dependencia de subsidios; ambito laboral--o desemprego e a precaridade laboral; ambito formativo--o acesso a educacao, o fracasso escolar e o abandono escolar; ambito socio sanitario--o acesso aos recursos sanitarios, as necessidades especiais, os problemas e doencas mentais e outras deficiencias que provocam dependencia; ambito residencia--falta de habitacao, acesso precario a habitacao, espaco urbano degradado e bairros degradados; ambito relacional--deterioracao das relacoes familiares e sociais, debilidade das redes sociais e estigma social; ambito da cidadania e da participacao--privacao dos direitos, acesso a cidadania e a participacao politica.

No que diz respeito as pessoas com necessidades especiais existe uma forte relacao entre as suas dificuldades e a discriminacao, a pobreza e a exclusao social, sendo que este grupo social figura entre aqueles que sao mais desfavorecidos socialmente. Priestley (2001) chama a atencao para as diferentes formas de exclusao, mais ou menos desenvolvidas, que as criancas, os adultos e os idosos sofrem, conforme as zonas do mundo onde vivem, com mais ou menos capacidade de reivindicacao, com maior ou menor espaco para a cidadania destas populacoes.

Gutierrez (2005) reforca que se deverao encontrar novas vias para lutar contra a exclusao e a discriminacao social, essencialmente, abandonando a abordagem de que o que esta em causa e um problema medico, de natureza individual, ao qual se faz uma abordagem medica e caritativa para, pelo contrario, olhar para o problema como sendo uma questao de direitos humanos e de igualdade de oportunidades. Segundo Clavel (2004), e necessaria uma profunda evolucao cultural que deve acompanhar as transformacoes economicas, sociais e institucionais, sendo isso uma das primeiras condicoes para podermos passar de uma sociedade da exclusao para uma sociedade inclusiva e da solidariedade. Existem algumas condicoes que contribuem para esta evolucao e que foram definidas pelo mesmo autor. A primeira, diz respeito ao questionamento dos fatores e aos valores que estao subjacentes ao crescimento economico e industrial que, frequentemente, tem objetivos de mera producao, esquecendo os fatores humanos e sociais associados. A segunda, pressupoe a colocacao dos excluidos no centro das politicas e das praticas. Refletir sobre o impacto que as medidas de politica tem sobre a integracao, no sentido de avaliar sobre os efeitos que poderao ocorrer na vida deste grupo, socialmente em dificuldades, pelo que as mesmas medidas deverao ser concertadas com as associacoes que estao proximas da realidade. A terceira, e a de que os excluidos devem ser reconhecidos como atores destes processos e nao como meros objetos e destinatarios passivos. A quarta, e ultima, que as politicas a serem implementadas passem de um registo sectorial, para um registo, mais amplo e mais global, uma politica do emprego, uma politica social de alojamento nas cidades, uma politica social do trabalho e do rendimento, uma politica profissionalizante da educacao.

Dai que o conceito de inclusao social constitui uma abordagem que implica respeito pela diversidade, cooperacao e inovacao social, uma participacao dos proprios interessados e das comunidades na implementacao das mudancas e que, segundo a propria Comunidade Europeia (2005), o acesso a novas oportunidades e aos recursos necessarios para que as pessoas excluidas possam participar plenamente nas esferas economica, social e cultural, de modo a beneficiarem de um nivel de bem-estar considerado normal para a sociedade de pertenca.

3. Processos educativos e inclusivos nas cidades

Segundo Caballo y Villar (2001) existe uma forte relacao entre educacao e territorio que e visivel na integracao de projetos sociais, culturais e institucionais que estao presentes nas escolas e nas comunidades. A cidade, na sua funcao educadora, assume o meio como contexto favoravel a formacao, procura propostas integradoras e entende a educacao como um dominio que ganha no espaco territorial uma dimensao integrada e permanente. Na verdade, o processo educativo depende muito da interacao do individuo com o meio que o rodeia, dai que nas acecoes mais desenvolvimentais, quanto mais rico for o meio em experiencias e quanto mais significativas essas trocas, melhor serao os processos educativos.

O grau de educabilidade de uma cidade vai depender muito, segundo Trilla (1999) e Castells e Cardoso (2006), das estruturas educativas formais, dos espacos de educacao permanente, da animacao sociocultural, dos multiplos equipamentos coletivos e das suas funcoes educativas; as bibliotecas, os museus os centros civicos, os teatros, os centros de exposicoes, os eventos de interesse educativo, os espetaculos e ainda as instituicoes e a rede que constituem no sentido de gerarem formacao.

Foi nestes pressupostos que teve inicio este movimento, em 1990, na cidade de Barcelona, onde decorreu o I Congresso Internacional das Cidades Educadoras, com o tema de <<Cidades Educadoras na Infancia e na Juventude>>, onde estiveram presentes 70 cidades, representadas pelos seus Governos Locais, em que assumiram a responsabilidade de melhorar a vida dos seus concidadaos, assumindo que a educacao deveria ser considerada como um aspeto primordial do bem-estar da comunidade e que deveria privilegiar a cidade como um espaco para a sua concretizacao. Atualmente estao associadas 488 cidades de 36 paises de todo o mundo. Em Portugal, a aice, em 2012, tinha 62 cidades associadas, que constituem a rede portuguesa das cidades educadoras. Este movimento e tanto mais importante quanto maior e a concentracao das populacoes nos aglomerados urbanos, sendo que os processos educativos informais e nao formais podem ter uma influencia decisiva nos processos sociais, economicos e politicos.

Segundo a Divisao de Populacao das Nacoes Unidas, cerca de 54% da populacao mundial vive hoje em meios urbanos, prevendo-se que esse numero aumente, pois a revolucao industrial e a mobilidade das populacoes para os ambientes urbanos, trouxe consigo uma escalada de urbanizacao que implicou maior concentracao de recursos e oportunidades mas gerou, ao mesmo tempo, aquilo que as Nacoes Unidas referem como sendo o planeta das favelas. O abandono das atividades tradicionais, a pobreza crescente, a geracao de minorias e o crescimento acelerado acarretaram problemas de planeamento e de crescimento desordenado, as transformacoes civilizacionais implicaram o desemprego, as alteracoes dos processos de producao tiveram como consequencia transformacoes economicas e sociais que implicaram varias formas e tipos de marginalizacao. E neste contexto que emergiram um conjunto de movimentos urbanos em torno da inclusao social e da democracia participativa. Segundo as Nacoes Unidas (2000, citado por Balbo, Jordan e Simioni 2003), a cidade inclusiva e o lugar onde as pessoas, independentemente, da situacao economica, do sexo, da idade, raca ou religiao tem possibilidades de participar, de forma produtiva e positivamente, nas oportunidades que as cidades lhes oferecem.

Quanto as pessoas com necessidades especiais, a cidade, enquanto espaco de diversidade, nao e vivida por todos do mesmo modo. Existem, mesmo, grupos sociais que estao excluidos de disfrutar a cidade ou, entao, fazem-no de forma precaria. Muitas pessoas, por via da especificidade das suas necessidades, nao podem sair de casa, nao podem circular pelo espaco publico e nao participam na vida civica. Ficam impedidas de viver as mesmas experiencias e de partilhar os mesmos recursos. Esta reconfiguracao das cidades implica decisao politica e mudanca das praticas, desenvolvendo formas de devolver as pessoas com necessidades especiais o seu direito a cidadania.

As politicas dos Governos Locais na promocao das cidades educadoras e inclusivas e determinante para as transformacoes que sao necessarias empreender nas diferentes areas ja referidas. A atividade dos municipios conheceu, desde o 25 de Abril de 1974, uma gradual autonomia face ao poder central. Ate essa data, os municipios eram uma administracao centralista e hierarquizada, que visava o controlo do territorio e das comunidades a partir da Administracao Central. No dizer de Pereira (1988), referindo-se a reforma administrativa liberal de Mouzinho da Silveira (1834), como um modelo que trouxe uma <<ponderacao excessiva do poder central, reduzida participacao das populacoes>> (p. 101).

Neste periodo de grandes transformacoes sociais em Portugal, pode-se destacar, como uma das mais importantes e representativas para o reforco do desenvolvimento do pais e do exercicio da democracia, a afirmacao do poder local democratico. Esta afirmacao teve varias consequencias, quer ao nivel administrativo e financeiro, quer ao nivel politico e do desenvolvimento local. Sao exemplos disso a publicacao da Lei das Autarquias Locais em 1977, a aprovacao da Lei das Financas Locais em 1979, a participacao dos municipios nos orgaos de gestao das escolas, as primeiras transferencias de competencias para os municipios na area da educacao em 1984, a publicacao da Lei de Bases do Sistema Educativo em 1986, consagrando o papel dos municipios no Sistema Educativo. Desde o despontar do poder local democratico que a intervencao dos municipios portugueses e muito rica em termos da educacao nao formal e informal criando, desse modo, uma verdadeira territorializacao da educacao em que tem relevancia as politicas educativas e sociais que se levam a efeito a titulo compensatorio na tentativa de colmatar dificuldades ou superar problemas. Como chama atencao Del Pozo (2003, citado por Coppini, 2006), os municipios, pela forte relacao com a rede social da comunidade, nao podem ter apenas uma acao gestionaria e administrativa dos seus poderes e das suas competencias, mas devem envolver-se ativamente nos processos politicos, legislativos e sociais que tenham influencia na qualidade de vida das populacoes.

4. Metodologia

A organizacao deste estudo implicou um conjunto de metodos que possibilitam conhecer, conforme os objetivos estabelecidos, as politicas inclusivas das cidades e refletir sobre as suas implicacoes na qualidade de vida das pessoas com necessidades especiais, procurando caracterizar as boas praticas de inclusao social.

Pretendeu-se estudar as politicas socioeducativas, tendo por referencia varios lugares distintos e varios municipios. Interessa comparar essas realidades para se poder compreender melhor nas suas semelhancas e diferencas. Neste quadro, o enfoque da investigacao comparada revelou-se o mais pertinente pois, no caso presente, temos realidades que merecem ser confrontadas, havendo interesse e significado educativo em estudar as semelhancas e as diferencas dos casos que se investigam.

Nesta perspetiva, a abordagem da metodologia utilizada em educacao comparada e muito util, pois a mesma permite compreender os sistemas educacionais, ou de aspetos com eles relacionados, por meio da comparacao dos casos e das unidades de estudo. Como refere Garcia Garrido (1991), nao existe uma ciencia comparativa na educacao, mas uma metodologia comparada aplicada a educacao. Este metodo serve para estudar varios problemas educativos, sobretudo, quando isso implica estudar dois ou mais fenomenos do mesmo tipo, procurando deduzir as discrepancias ou as semelhancas entre si, interpretando os fundamentos ou as razoes dessas diferencas. A comparacao em educacao e cada vez mais utilizada nas ciencias sociais e, pelo papel que desempenha a educacao, e entendida como um fator das sociedades e uma condicao de aperfeicoamento e discussao dos sistemas educativos.

Conforme Bray, Adamon e Mason (2010), o modelo comparado enfoca, nao so em estudos internacionais, comparando paises e regioes, mas, tambem, unidades de analise como bairros, cidades ou escolas, o que permitira desenvolver estudos de caso de cidades e das suas politicas educativas e de inclusao. No presente estudo, estas unidades serao abordadas como estudos de caso, metodologia qualitativa adequada, quando queremos compreender, explorar ou descrever acontecimentos e contextos complexos e especificos, contrastando efeitos e relacoes entre si. A presente investigacao caracteriza-se por pretender produzir um estudo descritivo, de natureza qualitativa, enquadrado por uma metodologia comparativista e que enforma o que a literatura convencionou designar por estudo de caso.

Utilizaram-se instrumentos e tecnicas em uso, neste quadro metodologico, como sejam: o inquerito por questionario, as entrevistas e a analise documental. Utilizarse-a o questionario como recurso para a recolha de informacao a um grupo alargado de informantes, 57 cidades que, a data, pertenciam a Associacao Internacional das Cidades Educadoras (AICE).

Com a aplicacao do referido questionario (validado qualitativamente por comite de especialistas e pre teste) foi possivel selecionar as duas cidades e os dois municipios com maior potencial inclusivo. Os criterios para essa selecao tiveram, sobretudo, relacao com os recursos e os servicos disponiveis na cidade e o acesso aos mesmos (por exemplo: transportes, acessibilidades, acesso a informacao, recursos educativos e formativos tempos livres, cultura, desporto, saude, emprego e habitacao ...). Nas cidades realizaram-see entrevistas aos informantes privilegiados dos municipios (Vereadores, Tecnicos Municipais, cidadaos com necessidades especiais e dirigentes de associacoes locais ligados a problematica) para se obterem informacoes mais detalhadas e mais aprofundadas que permitam identificar as politicas, as medidas e as acoes de inclusao social numa dada unidade de estudo.

5. Caracterizacao das cidades estudadas

O movimento das Cidades Educadoras tem tido um grande incremento e uma forte adesao em Portugal pois, para alem do numero significativo de cidades que ja fazem parte da AICE, abarca os municipios mais populosos do pais, cobrindo, em termos populacionais, quase metade da populacao portuguesa (45,4%), representando, assim, um total de 4.832.099 pessoas que habitam nas cidades associadas a AICE. Se se considerar as populacoes com necessidades especiais, os numeros tambem sao muito significativos, pela sua representatividade em termos nacionais, pois verifica-se uma prevalencia de 6%, em media da populacao nas 57 cidades, em linha com a media nacional, representando, no seu todo, um total de 288.714 pessoas com necessidades especiais que, em 2001, habitavam nas cidades associadas a AICE.

No que se refere a distribuicao das cidades pelo territorio nacional, verifica-se uma grande concentracao na regiao de Lisboa, com 39% da populacao, e da Regiao Norte com 35%, dado que nessas regioes metropolitanas se situam as cidades mais populosas. Foi elaborado, ainda, um exercicio para verificar qual a distribuicao, tendo em conta a populacao das cidades educadoras portuguesas, por forma a encontrar a media populacional e os maiores e menores desvios dessa media populacional, que se situa nos 84.774 habitantes, sendo que a cidade mais populosa e Lisboa com 542.917 habitantes, e a menos populosa Sever do Vouga com 12.322 habitantes, verificando-se, ainda, que a cidade mais proxima da media e Paredes com 87.004 habitantes.

Foi aplicado um quadro de pontuacao as respostas ao inquerito que permitiram selecionar duas das cidades que, desse modo, se elegeram como cidades estudo pela pontuacao elevada no seu potencial de inclusao A cidade que se designou por cidade B integra-se num municipio muito marcado pela exclusao, sobretudo devido a crise economica e ao desemprego em que os valores medios estao acima dos da area metropolitana em que se situa. Tem vindo a registar-se, nos ultimos anos, um numero crescente de empresas que cessaram a sua atividade laboral, acarretando processos de insolvencia, sobretudo no setor do imobiliario. E uma comunidade muito marcada pelos problemas sociais: baixas qualificacoes, abandono escolar precoce, exclusao familiar e disfuncoes familiares, elevados indices de pobreza e carencia de estruturas sociais de apoio. Os problemas por via economica e laboral tem muito peso no perfil socioeconomico do concelho, assim como os problemas da qualificacao das populacoes e do sucesso e abandono escolar. A populacao com necessidades especiais pesa 4,6 % no computo geral da populacao, segundo os censos de 2011 e a maior prevalencia situa-se nos grupos etarios dos 20 aos 50 anos e dos 50 aos 74 anos.

A cidade que se designou por cidade X integra-se num municipio que nas ultimas decadas tem tido um crescimento populacional bastante relevante, pelo nivel de centralidade do territorio, pela proximidade a capital e pela atracao que isso tem criado em termos de fixacao populacional. Ao contrario da cidade anterior, o nivel de desemprego registado e inferior a taxa nacional e o grupo etario mais atingido e a faixa etaria situada entre os 20 e os 29 anos, implicando que este grupo que procura iniciar uma vida familiar enfrenta problemas de sobre-endividamento que fazem aumentar os riscos de pobreza e exclusao social. No diagnostico social do concelho aparecem como fatores de exclusao mais relevantes, o desemprego da populacao jovem, as dificuldades em manter funcoes basicas relacionadas com a vida familiar, o envelhecimento da populacao. Dai a grande importancia dada aos problemas de saude e os problemas que decorrem das necessidades desse grupo populacional que apresenta carencias muito especificas e niveis elevados de dependencia A percentagem de pessoas com necessidades e especiais e de 3,9%, um grupo que esta proximo das 4.600 pessoas.

6. Apresentacao de resultados da recolha de dado

Atraves da analise e tratamento dos resultados do inquerito por questionario foi possivel construir uma escala ordenada conforme o seu potencial inclusivo no que se refere as pessoas com deficiencia e a resposta as suas necessidades (Grafico 1). Aplicaram-se os parametros de analise ja referidos no ponto 4 relativo a metodologia, organizando-se uma arrumacao da cidade que obteve maior percentagem de pontos (79,4%) para a que obteve menos pontuacao (20,5%), A percentagem alcancada por cada cidade foi encontrada entre a pontuacao obtida (barra escura) e a diferenca para a pontuacao maxima (barra clara), ou seja, a cidade que obteve maior percentagem ainda ficou a 20,6% da pontuacao desejavel e a que obteve menos pontuacao ficou aquem do desejavel 79,4%. Sao sete as cidades que estao num intervalo entre os 80% e os 60%, treze as cidades estao no intervalo entre os 50% e os 60%, seis cidades estao na casa dos 40%, quatro na casa dos 30% e uma na casa dos 20%.

Seguindo a tendencia geral dos resultados do estudo as categorias onde se tem feito mais progresso sao os recursos disponiveis nas cidades para a educacao e para a formacao e as oportunidades para o convivio social com um valor de 69,8% e 70,8% respetivamente. Os servicos sociais existentes com 61,4%, os servicos de saude com 60,3%, os servicos em geral com 57%, com o acesso a informacao com 58% e os estudos com 54,4%, estao num segundo grupo. A acessibilidade aos edificios com 42,5%, as barreiras arquitetonicas com 46%, as ofertas de tempos livres, desporto e cultura com 49,6%, transportes com 45,3% e oportunidades laborais 42,6%, estao num terceiro grupo. Num quarto nivel estao as categorias relacionadas com o plano de acessibilidades com 23,3% e a habitacao com 19,8%. No Quadro 1 poder-se-a fazer uma sintese das areas fortes, das areas fracas e muito fracas e das areas emergentes nas 3i cidades estudadas.

As duas cidades que foram unidades de estudo sao cidades medias com alguns problemas de exclusao, muito conscientes da necessidade de promover a inclusao dos grupos mais marginalizados, que para o caso desenvolvem politicas com uma matriz fortemente social que se reflete nos projetos, nas medidas e acoes que sao levadas a cabo e que estao em linha com as recomendacoes dos autores que estudam as cidades inclusivas. Apoiam-se muito nos recursos endogenos e que desenvolvem processos de lideranca que mobilizam a comunidade e que tem conseguido transformar e mudar a realidade, nao sem dificuldades, no sentido de criar melhores condicoes de vida para os cidadaos em geral e em particular para os que, tem necessidades especiais. O motor da mudanca, e uma forte e clara opcao politica de curto, medio e longo prazo, um forte empenho dos atores politicos e de uma forte articulacao com os quadros tecnicos, na constante procura de novos meios e de melhores solucoes. Outra componente que ajuda a fazer de uma cidade, uma cidade inclusiva, e a sua relacao com redes internacionais e o desenvolvimento dos projetos socioeducativos que funcionem como estrategia de mobilizacao para a transformacao das realidades. Contudo, uma das areas que requer ainda maior empenho e trabalho, tecnico e politico, das varias partes implicadas, mesmo em ambas as cidades, seja a participacao dos interessados nos processos de mudanca e na captacao de meios acrescidos para o processo de transformacao das cidades, num tempo compativel com a expetativa das pessoas e da sociedade.

7. Conclusoes

Pelos scores que se obtiveram no questionario, pode dividir-se os processos de inclusao em tres tipos padrao. As cidades que estao ainda num estadio embrionario, que estao agora a despertar para o problema mas nao tem trabalho relevante no terreno, as cidades que estao num estadio de arranque das acoes e das medidas inclusivas, mas que ainda necessitam percorrer todo um caminho de concretizacao mais consistente e, finalmente, as cidades que estao num estadio de desenvolvimento, ja arrancaram, tem trabalho no terreno, esta assumido no seu projeto politico e de desenvolvimento, tem dispositivos e meios que ja as distinguem dos estadios anteriores e conseguiram montar um processo de envolvimento ao nivel local, das instituicoes, das entidades, das escolas, das associacoes de e para as pessoas com necessidades especiais e entendem o trabalho feito como um processo em desenvolvimento que carece de continuidade e de mais meios para progredir.

A analise, resultante do estudo das duas cidades, vem confirmar a tendencia dos resultados recolhidos por questionario, concluindo-se que as cidades mais inclusivas sao aquelas em que, por exemplo: se verificava existir preocupacoes com os processos de exclusao e de inclusao em geral e em particular com as pessoas com necessidades especiais; se faz uma aposta em criar condicoes no acesso aos meios e recursos da cidade, de modo a que todos os cidadaos os possam utilizar; existe uma forte aposta no convivio social, criando oportunidades de sociabilizacao na comunidade e na educacao/formacao como areas centrais nos processos inclusivos; as politicas desenvolvidas tocam num conjunto alargado de areas de intervencao, desde o acesso aos bens sociais, culturais, desportivos e de lazer, ate as infraestruturas basicas como o espaco publico, os transportes, a habitacao, o emprego, etc.; se verifica a sensibilidade dos executivos e a forte opcao politica continuada na promocao das transformacoes necessarias a empreender na cidade; existe uma opcao dos decisores politicos de exercerem as suas funcoes num entendimento proprio e autonomo das competencias que lhes estao atribuidas legalmente; os estudos existentes e a sustentabilidade tecnica das solucoes e valorizada nos processos de decisao; existem espacos de participacao dos destinatarios ou seus representantes nas decisoes politicas tomadas; os projetos levados a cabo tenham condicoes de gerar processos de parceria e cooperacao, de rentabilizar os recursos, favorecer a inovacao, de promover a participacao social e de estarem intrinsecamente ligados aos problemas do territorio.

Vive-se num momento historico e social de entendimento das condicoes para a qualidade de vida das pessoas com necessidades especiais, como a oportunidade para o primado das politicas e da mobilizacao da sociedade, pois e ai, nesse terreno fertil como terreno da mudanca, que se podem alcancar ganhos assinalaveis.

DOI: http://dx.doi.org/10.14201/aula201824177192

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Domingos Rasteiro

Instituto Piaget--Campus Universitario de Almada (Portugal)

Correo-e: drasteiro@sapo.pt

Maria Rosa Oria

Universidad de Extremadura

Correo-e: mros@unex.es

Joao Ruivo

Instituto Politecnico de Castelo Branco (Portugal)

Correo-e: ruivo@ipcb.pt

Recepcion: 9 de octubre de 2017

Envio a informantes: 5 de noviembre de 2017

Aceptacion definitiva: 10 de diciembre de 2017
Quadro 1: Analise das areas fortes e fracas

    Areas Fortes         Areas Emergentes

Educacao e formacao    Servicos sociais

Convivio social        Servicos gerais
                       Servicos de saude
                       Acesso a informacao
                       Estudos e diagnostico

    Areas Fortes                 Areas Fracas

Educacao e formacao    Acessibilidades edificios

Convivio social        Barreiras arquitetonicas
                       Transportes
                       Tempos livres, desporto, cultura
                       Trabalho

    Areas Fortes             Areas muito fracas

Educacao e formacao    Plano estrategico de promocao
                         da acessibilidade
Convivio social        Habitacao

Grafico 1: Escala ordenada das cidades conforme o potencial de
inclusao

      0%       1%       20%      30%      40%      50%      60%

X                                         79,46
AF                                        71,88
O                                65,18
B                                61,61
V                                60,27
AG                               59,82
R                                59,38
AD                               56,70
T                                56,25
P                                55,36
M                                54,02
AB                               54,02
D                                53,13
A                                51,34
G                                50,45
AA                               50,00
L                                50,00
AC                               49,55
E                                45,98
I                                45,09
AE                               44,64
J                                43,30
S                                41,52
N                                40,18
C                                37,05
Z                                40,18
AH                               37,05
Q                       31,70
U                       31,70
H                       31,25
F                       20,54

      70%      80%      90%      100%

X                       20,54
AF                      28,13
O              34,82
B              38,39
V              39,73
AG             40,18
R              40,63
AD             43,30
T              43,75
P              44,64
M              45,98
AB             45,98
D              46,88
A              48,66
G              48,66
AA             49,55
L              50,00
AC             50,00
E              50,45
I              50,45
AE             54,02
J              54,91
S              55,36
N              56,70
C              58,48
Z              59,82
AH             62,95
Q              68,30
U              68,30
H              68,75
F     79,46

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.
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Author:Rasteiro, Domingos; Oria, Maria Rosa; Ruivo, Joao
Publication:Aula: revista de ensenanza e investigacion educativa
Date:Jan 1, 2018
Words:8486
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