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PARTICIPATION OF NGOS IN MULTILATERAL ENVIRONMENTAL AGREEMENTS: AN ANALYSIS OF THE CONVENTION ON INTERNATIONAL TRADE IN ENDANGERED SPECIES OF WILD FAUNA AND FLORA (CITES)/A PARTICIPACAO DAS ONG'S NOS ACORDOS MULTILATERAIS AMBIENTAIS: UMA ANALISE DA CONVENCAO SOBRE O COMERCIO INTERNACIONAL DE ESPECIES DA FLORA E DA FAUNA SELVAGENS AMEACADAS DE EXTINCAO (CITES).

INTRODUCAO

A relevancia das organizacoes nao governamentais (ONG's) nos regimes internacionais ambientais tem aumentado consideravelmente desde as duas ultimas decadas, em funcao da ampla compreensao do meio ambiente como interesse da sociedade e objeto de cooperacao internacional, paradigmas que se tornaram ainda mais evidentes com a aceleracao do processo de globalizacao. A crescente influencia de entidades nao estatais nos rumos do desenvolvimento recente do ordenamento juridico internacional aparece como uma das caracteristicas mais marcantes da evolucao do direito internacional, revelando um processo de mitigacao da faceta puramente interestatal que este possuira um dia. Com a rediscussao da posicao e do papel do Estado no ordenamento juridico internacional, foi possivel ao direito internacional do meio ambiente estipular uma limitacao cada vez mais profunda aos direitos soberanos desses entes estatais, bem como uma cooperacao institucional cada vez mais efetiva.

Nesse contexto, a participacao das ONG's tornou-se um assunto importante para investigacao resultando em um corpo crescente de literatura tanto nas ciencias juridicas como nas ciencias sociais. Apesar disso, e possivel verificar que o esforco para sistematizar e analisar a relacao juridica e a influencia pratica das ONG's nos acordos multilaterais ambientais tem sido limitado. Isso se deve as dificuldades de pesquisar um objeto que constantemente influencia e e influenciado por uma gama de dominios politicos. Sob tais circunstancias, a investigacao sobre as ONG's e sua relacao com os acordos multilaterais ambientais requer, nao apenas conhecimento juridico sobre os direitos e obrigacoes estabelecidos nos regimes internacionais, mas igualmente o entendimento de fundo acerca do processo politico de formacao destes instrumentos no ambito das instituicoes internacionais e sobretudo sua relacao com os pressupostos de legitimidade e participacao democratica.

Com esta perspectiva, este estudo intenta apresentar um balanco do estado atual da participacao das ONG's nos regimes internacionais ambientais, desenhado pelas normas positivadas nos diversos acordos multilaterais ambientais e tambem a partir das definicoes, principios e praticas da governanca internacional ambiental, construidas no ambito das atuais instituicoes internacionais. Mais especificamente, procura analisar com detalhe a base juridica da participacao das ONG's a luz do regime estabelecido pela Convencao sobre o Comercio Internacional de Especies da Flora e da Fauna Selvagens Ameacadas de Extincao (CITES). Isso se justifica pelo fato de que este regime pode ser considerado entre os mais modernos e liberais dentre os tratados ambientais em termos de participacao das ONG's, sendo que algumas de suas disposicoes sobre participacao foram repercutidas em outros tratados multilaterais ambientais. Ha no seu complexo processo de formacao e implementacao, aspectos instigantes e positivos que merecem ser examinados, como o elevado nivel de positivacao normativa, abertura de precedentes institucionais e forte consenso internacional sobre a importancia da parceria das organizacoes nao governamentais, mas tambem ha que ser identificados obstaculos a participacao, os quais necessitam ser dimensionados em seu contexto para que sejam viaveis algumas propostas de solucao.

1. AS ONG'S E SUA LEGITIMIDADE NA GOVERNANCA INTERNACIONAL AMBIENTAL

O papel das ONG's na politica internacional ambiental nao pode ser considerado um fim em mesmo e nem sequer ser desempenhado sem limites. Em que consiste, entao, o papel das ONG's na formulacao de politicas? Como as ONG's devem contribuir para a governanca internacional ambiental? Quais os limites para as funcoes que as ONG's estao autorizadas a desempenhar? Em suma, ate que ponto a participacao das ONG's pode ser considerada legitima?

O conceito de legitimidade e geralmente aplicado no ambito dos sistemas politicos. Conforme Bernstein (1), legitimidade pode ser definida como "aceitacao e justificacao de regras compartilhadas pela comunidade". Nessa perspectiva, e empregado como condicao para que uma decisao coletiva seja vinculante. Ao contrario da legalidade, que esta relacionada a uma acao legal, a legitimidade politica e entendida como construcao a partir de valores e regras comuns reconhecidas por cidadaos. Com relacao a ONG e sua participacao na governanca internacional ambiental, o conceito de legitimidade possui uma importante dimensao, que e a contribuicao para o aumento da democratizacao na tomada da politica internacional.

Uma vez que a legitimidade e um conceito que depende de valores e percepcoes que estao sujeitas a mudancas ao longo do tempo, qualquer discussao sobre a legitimidade da participacao das ONG's so pode, portanto, produzir resultados preliminares. No estudo que segue, duas fontes de orientacao sao relevantes: (a) os instrumentos estabelecidos na legislacao e na politica internacional ambiental e (b) a doutrina sobre a participacao das ONG's, enraizada especialmente na teoria democratica.

1.1. PRINCIPIOS EMERGENTES DA PARTICIPACAO DAS ONG'S NO DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE

A participacao das ONG's na formulacao de politicas publicas ambientais foi estabelecida a nivel global, tanto na Declaracao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento como na Agenda 21, durante a Conferencia das Nacoes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992. Alem desses importantes instrumentos, tambem ha que se mencionar a Convencao de Aarhus de 1998 sobre o Acesso a Informacao, Participacao Publica no Processo de Tomada de Decisao e Acesso a Justica em Materia de Meio Ambiente (2). A Convencao de Aarhus, negociada no ambito da Comissao Economica das Nacoes Unidas para a Europa (UNECE), tem apenas ambito regional e, embora vise os processos politicos domesticos, seus principios refletem uma tendencia mais ampla na ordem internacional e devem, portanto, ser analisados no contexto deste estudo.

A Declaracao do Rio, que estabelece um quadro importante para futuros desenvolvimentos em direito internacional do meio ambiente, em seu Principio 10, afirma de forma muito ampla que as questoes ambientais sao melhor tratadas com a participacao de todos cidadaos interessados, no nivel adequado. E, por conseguinte, reconhece a importancia da participacao publica incluindo a atuacao das ONG's.

Um pouco mais especifica, a Agenda 21, a qual estabelece um plano de acao para a realizacao dos objetivos da Declaracao do Rio, afirma que um dos pre-requisitos fundamentais para a concretizacao do desenvolvimento sustentavel e a ampla participacao publica na tomada de decisoes. Com base no Principio 10 da Declaracao do Rio, a Agenda 21 dedica um capitulo inteiro para as ONG's e o fortalecimento de seu papel como "parceiros para o desenvolvimento sustentavel" (3). Sendo assim, a Agenda 21 reconhece que as ONG's desempenham um papel vital na formacao e implementacao da democracia participativa, que a sua natureza independente exige uma participacao genuina e que a sua credibilidade advem do papel responsavel e construtivo que desempenham na sociedade (4). Alem disso, a maxima comunicacao e cooperacao entre as ONG's, organizacoes internacionais e governos nacionais deve ser implementada para assegurar que sua contribuicao potencial se materialize (5).

A Agenda 21 destaca a importancia da participacao de ONG's em dois particulares aspectos. Em primeiro lugar, considera a participacao das ONG's como importante contribuicao para uma democratizacao dos processos politicos, tanto em nivel nacional como na arena internacional (6). Em segundo lugar, destaca a relevancia da contribuicao das ONG's no aprimoramento do processo de revisao e aplicacao das politicas, devido a sua experiencia e conhecimento especializado. (7)

A Convencao de Aarhus exige que cada parte promova a aplicacao dos principios da Convencao nos processos de tomada de decisoes ambientais e no quadro das organizacoes internacionais em materias relativas ao meio ambiente (8). A este respeito, a Convencao de Aarhus estabelece tres principios: o acesso a informacao, a participacao publica na tomada de decisoes e acesso a justica. Nesse sentido, a Convencao reflete os objetivos de implementacao do Principio 10 da Declaracao do Rio a nivel regional e sua relevancia, portanto, se estende alem da regiao abrangida pela UNECE, uma vez que oferece um modelo para aplicacao do Principio 10 da Declaracao.

O acesso a informacao significa que os cidadaos tem o direito de obter informacao ambiental das autoridades publicas, sem ter de demonstrar um interesse (9), o que pode ser limitado por excecoes claramente definidas, a exemplo da necessidade de confidencialidade dos procedimentos das autoridades publicas (10). Em diversas instituicoes internacionais ambientais este principio pode ser observado em sua pratica cotidiana. Por exemplo, a documentacao relativa a Convencao sobre o Comercio Internacional de Especies da Flora e da Fauna Selvagens Ameacadas de Extincao (CITES) esta geralmente disponivel para todos os interessados na pagina da internet do secretariado.

No que diz respeito a participacao publica na tomada de decisoes, a Convencao de Aarhus diferencia entre atividades especificas (11), planos, programas e politicas ambientais (12) e preparacao de regulamentos e/ou instrumentos normativos legalmente vinculativos (13). Nesses termos, preve que as Partes se esforcem para promover uma participacao publica efetiva. O principio da participacao publica na tomada de decisoes tambem se reflete na pratica de muitas instituicoes internacionais relevantes para o meio ambiente. Assim, a grande maioria dos acordos multilaterais ambientais concedem formalmente o acesso a reunioes formais e permitem a participacao ativa nas deliberacoes.

Em terceiro lugar, a Convencao de Aarhus obriga as Partes a estabelecerem mecanismos de controle jurisdicional de modo que as violacoes do acesso a informacao possam ser contestadas (14). Com efeito, a Convencao afirma a importancia do acesso a justica em face as recusas do acesso a informacao, mas deixa os criterios e outros desafios para a legislacao nacional. Enquanto que as instituicoes internacionais em materia de meio ambiente, em geral, nao dispoem de procedimentos formais para queixas sobre obstrucao do acesso a informacao, cada vez mais e concedido as ONG's algum tipo de mecanismo para avaliar e operar nos procedimentos de execucao dos acordos multilaterais ambientais (15). Nesse sentido, muitos acordos permitem explicitamente que as ONG's enviem informacoes aos orgaos de execucao ou a secretaria, como uma forma de potencial gatilho para um caso de existente violacao.

1.2. LEGITIMIDADE DAS ONG'S, DEMOCRACIA E REPRESENTATIVIDADE

O crescente papel dos atores nao governamentais tem sido retratado no cenario da politica internacional como uma real contribuicao para democratizacao da elaboracao de politicas. Com o advento do que tem sido chamado de "nova diplomacia" (16) ou "multilateralismo complexo" os governos nacionais tendem a perder o seu monopolio sobre a politica externa. (17) A perspectiva em que insurge o conceito de "sociedade civil mundial ou global" nao e de oposicao ao Estado, a democratizacao ou integracao nacional, mas a da "ordem mundial emergente" (18). Nesse sentido, o discurso sobre a sociedade civil de fato se mundializou e, assim, surgiu uma grande expectativa em torno das ONG's internacionais como associacoes que tendem a desempenhar um papel cada vez maior nas negociacoes multilaterais (19).

As ONG's muitas vezes representam interesses e valores que ultrapassam as fronteiras politicas nacionais. Nessa linha, podem fornecer servicos, como monitoramento e prestacao de informacoes, que os governos e as instituicoes internacionais muitas vezes nao conseguem realizar, o que de fato contribui para a sua legitimidade na contribuicao efetiva para solucao dos problemas. De outro angulo, ao se oportunizar a voz as partes interessadas abastece-se o debate global com aumento da transparencia e da responsabilidade publica. Ademais, no ambito das instituicoes internacionais, as ONG's podem reduzir o deficit democratico, no que concerne ao sistema de governanca internacional, por meio da genese de uma esfera publica transnacional, que funciona como especie de corretivo as negociacoes internacionais em geral bastante fechadas.

Em contraste com esta contribuicao positiva para democratizacao da politica internacional, uma serie de debates tem desafiado o papel das ONG's na formulacao da politica internacional, apontando para o fato de que as ONG's nao possuem um mandato democratico, ou seja, para o qual haja eleicao, e tambem nao representam as pessoas de todo o mundo. Na verdade, devido ao dominio do Norte ocidental existem desequilibrios geograficos e culturais que irradiam para os processos de negociacao internacional, o que pode levar a conclusao de que as ONG's estariam longe de ser representantes de uma "sociedade civil global".

O movimento ambientalista e uma grande expressao do sentido e magnitude destas novas manifestacoes politicas, como observa Renato Ortiz (20), o objeto do movimento ecologico, a Terra, ultrapassa as fronteiras nacionais dos Estados, pois "a preocupacao ecologica nao tem patria, seu enraizamento e o planeta", por isso, apresenta-se como uma especie de movimento da sociedade civil mundial. Nesse sentido, uma parte desta tensao tende a desaparecer apos a constatacao de que as ONG's representam preocupacoes de grupos, mas ha interesses que ultrapassam as suas proprias preocupacoes, como no caso do interesse das futuras geracoes, tal qual as ONG's ambientais que representam o interesse comum das geracoes atuais e futuras em materia de protecao ambiental e desenvolvimento sustentavel. Todavia, o fato de representar os interesses da sociedade nao significa a mesma representacao de interesse publico que traz como exigencia a existencia de um mandato. E bem verdade que em qualquer sistema democratico ha que se oferecer oportunidades para os grupos interessados de participar do processo de decisao politica ate mesmo sem necessidade de um mandato eletivo. Nesse passo, nao ha nada de errado com a concessao do direito a voz as ONG's nos encaminhamentos e formulacao das politicas internacionais ambientais. Em contrapartida, o direito formal ao voto, ou seja, o poder de decisao, resta de fato prejudicado nesse contexto justamente pelo argumento da falta de um mandato gerado em um processo democratico nas ONG's (21).

Alem disso, as votacoes nas relacoes internacionais estao confinadas aos sujeitos do direito internacional, destinatarios da norma internacional e que tem de aplicar e executar as decisoes, ou seja, aos Estados. Nesse caso, a exigencia do mandato eletivo pode ate nao parecer necessaria uma vez que governos nao democraticos possuem o direito ao voto. Todavia, esse argumento nao tem se justificado e as ONG's em sua maior parte reconhecem o seu limite e nao reclamam o direito ao voto.

A falta de democracia na escolha de seus representantes, portanto, nao remove das ONG's o carater de emissarias legitimas da sociedade, uma vez que a escolha das problematicas e acoes e em regra feita a luz da aceitacao pela opiniao publica. Por outro lado, as ONG's sao dependentes de financiamentos privados e doadores e caso nao obtivessem a aceitacao publica dificilmente seriam capazes de sustentar suas atividades.

Enfim, a partir da observacao das normas internacionais pertinentes e dos argumentos academicos parece nao restar duvida sobre a legitimidade geral da participacao das ONG's na politica internacional ambiental. Tal participacao se apresenta particularmente justificada e benefica na medida em que da voz para as preocupacoes sociais em processos internacionais. As politicas democraticas ou articulacao de interesses nesse contexto nao dependem exatamente de um mandato democratico. Alem disso, como se podera observar nos capitulos seguintes, importantes instrumentos internacionais apoiam e promovem uma maior participacao das ONG's nos processos internacionais.

2. ONG'S: CONCEITO, CLASSIFICACAO E FUNCOES

Ha uma grande quantidade de instrumentos juridicos internacionais que se referem as ONG's, para citar alguns no corpo do direito internacional ambiental, o artigo 71 da Carta da ONU, o Capitulo 27 da Agenda 21, o artigo 23 (5) da Convencao de Diversidade Biologica (CDB), o artigo XI (7) da Convencao sobre Comercio Internacional das Especies da Flora e Fauna Selvagens Ameacadas de Extincao (CITES), o artigo 7 (6) da Convencao sobre Mudanca do Clima (CMC).

A luz das resolucoes das Nacoes Unidas no ambito do ECOSOC pode-se ter uma visao geral dos elementos que diferem as ONG's de outras instituicoes internacionais (22), a saber: (i) ato de fundacao, visto que as organizacoes internacionais sao estabelecidas por um acordo intergovernamental, isto e, um instrumento de direito internacional publico, as ONG's em contraste sao em regra fundadas por individuos, grupos ou associacoes, no ambito do direito interno dos Estados; (ii) sede e escritorio, pois algumas instituicoes como o ECOSOC exigem que as ONG's tenham uma estrutura organizacional basica, como consequencia, algumas formas de grupos nao governamentais, que operam sem uma organizacao formal (tal como redes de ativistas internacionais) nao sao considerados ONG's no contexto destas instituicoes; (iii) objetivos e atividades de apoio a cooperacao internacional, como por exemplo no ambito do ECOSOC que requer que as ONG's sejam favoraveis a Carta das Nacoes Unidas e aos seus objetivos especificos; (iv) representatividade ou especializacao, no sentido, segundo o ECOSOC, de representar os principais elementos da opiniao publica ou fornecer conhecimentos e competencias especificas para a

instituicao internacional em questao. (v) nao-lucratividade ou financiamento, nesse sentido, o ECOSOC determina que as principais fontes das ONG's credenciadas devem ser derivadas de contribuicoes de afiliadas nacionais ou membros individuais. Se o financiamento for proveniente de outras fontes (nao-membros, governos) a ONG deve explicar ao ECOSOC suas razoes para nao cumprir os requisitos gerais de financiamento (23). (vi) ausencia de controle governamental sobre suas atividades, uma vez que as ONG's devem ser independentes dos governos em suas atividades e opinioes. O ECOSOC se refere a "livre expressao dos pontos de vista". (vii) governanca, tal como os requisitos bastante detalhados exigidos pelo ECOSOC, incluindo-se estrutura democratica, responsabilidade dos representantes, transparencia dos procedimentos de tomadas de decisao (24).

A doutrina sobre o assunto, embora crescente, nao e consensual sobre a definicao do termo "organizacao nao governamental", especialmente, no campo do direito internacional. Ha, no entanto, como visto acima, uma serie de elementos que podem ser identificados na definicao. A busca por esta conceituacao pode ser guiada ao menos por duas consideracoes relevantes. Em primeiro lugar, a revisao das normas internacionais acima mencionadas permite identificar criterios minimos. Por exemplo, as ONG's podem ser distinguidas das organizacoes internacionais. Ou ainda, o direito internacional pressupoe uma qualificacao minima para que seja tratada como instituicao. Ademais, as ONG's devem ser livres para expressar suas opinioes independentemente dos governos. Em segundo lugar, e importante refletir sobre a participacao das ONG's na cooperacao internacional. Nesse sentido, para os fins deste estudo, o termo ONG pode ser conceituado como organizacao permanente e democratica, formada por individuos ou grupos de individuos qualificados em relevantes dominios, que se expressam de maneira independente de seus governos, com estrutura institucional basica operando de forma nao lucrativa, pautada pelos objetivos de cooperacao internacional.

Com base nos seus objetivos principais, interesses ou motivacoes, podem ser discernidas as ONG's de interesse privado e interesse publico (PINGO's, em ingles), ONG's empresarias e industriais (BINGO's, em ingles) e ONG's ambientais ou de direitos humanos. Ocorre que se a participacao das ONG's na governanca internacional ambiental destina-se a assegurar os legitimos interesses sociais, o objetivo das organizacoes nao pode ser uma razao para diferenciar os direitos dos participantes. Os objetivos privados podem ser tao legitimos como os publicos. Todavia, e preciso dizer, que nem todos os interesses sociais operam em pe de igualdade e possuem as mesmas chances para contribuir no processo politico. Obviamente quem lida com os interesses do comercio e industria geralmente possui mais possibilidades de recursos a partir das suas atividades habituais do que os que trabalham com interesses publicos. Como consequencia, as ONG's de interesse publico podem estar sub-representadas. Dessa forma, ha motivo para um tratamento diferenciado entre as ONG's com base nos seus objetivos, por exemplo, em relacao aos custos para a acreditacao ou apoio a participacao das ONG's de interesse publico.

Em face do tipo de atividades que promovem, costumam ser diferenciados os grupos de protestos nas ruas dos grupos que se concentram em lobby dentro das arenas politicas. Ou ainda ONG's com opiniao profissional e publica. De todo modo, as atividades das ONG's estao sujeitas a constantes mudancas e, portanto, isso nao poderia ser um criterio de legitimidade ou tratamento diferenciado em seu direito de participacao, salvo se houver desvirtuamento do objetivo de cooperacao internacional.

No que tange ao ambito da atividade, o ECOSOC distingue as ONG's que possuem uma finalidade unica ou agenda estreita de outras com uma agenda politica ampla. As ONG's que solicitam acreditacao junto ao ECOSOC sao agrupadas em tres categorias consultivas. (25) Na categoria I (26) encontram-se as de carater consultivo geral cujo ambito de trabalho se ocupa da maioria dos temas e atividades do Conselho e dos seus orgaos subsidiarios. Na categoria II (27) estao enquadradas as ONG's com competencia especial e se referem especificamente a alguns dos campos de atividades desempenhadas pelo ECOSOC. Na categoria III (28) outras organizacoes que nao se enquadram no status consultivo geral ou especial, por serem mais tecnicas e/ou restritas, mas que o Conselho, ou o Secretario Geral das Nacoes Unidas apos ouvir o Conselho ou o Comite de Organizacoes Nao Governamentais, considere sua capacidade de fazer contribuicoes ocasionais e pertinentes para os trabalhos do Conselho ou de seus orgaos subsidiarios, podem ser incluidas em uma lista, conhecida como Roster. Todavia, tais distincoes em categorias possuem maior significancia se aplicadas por instituicoes internacionais com mandato amplo e nao exatamente quando estao envolvidas materias especificas tal como ocorre na maioria dos acordos multilaterais ambientais.

Em relacao aos tipos de membros, pode-se distinguir as organizacoes pela origem de seus membros, se provenientes de paises industrializados ou em desenvolvimento. Esta distincao e importante pois evoca o mais amplo conceito de equilibrio regional na representacao. Igualmente, o objetivo de alcancar um equilibrio Norte-Sul de ONG's se apresenta particularmente relevante uma vez que o Norte tem um foco maior nas questoes ambientais enquanto que o Sul tende a estar mais preocupado com os vinculos entre a degradacao ambiental e a pobreza ou com o poder sobre os seus proprios recursos naturais. Nao e facil argumentar a concessao de direitos de participacao diferenciados com base na origem de seus membros. Entretanto, como no caso acima referido, entre as ONG's de interesse privado e publico, parece bastante plausivel o tratamento diferenciado com vistas a representacao equilibrada de interesses legitimos.

Quanto a estrutura organizacional, faz-se a distincao entre as ONG's nacionais, com interesses organizados em um pais, e as ONG's internacionais, com escritorios em varios paises. Nao resta clara a razao para se diferir a legitimidade entre elas pelos interesses representados com base na estrutura. Na verdade, no contexto da governanca internacional ambiental, a grande maioria das questoes abordadas em termos de cooperacao sao relevantes aos niveis locais e regionais. Nesse sentido, as ONG's nacionais participantes da politica internacional ambiental desempenham um papel primordial em trazer o conhecimento e as preocupacoes locais para o nivel internacional.

As ONG's tambem podem variar conforme suas fontes de financiamento, por exemplo, se publicos ou privados. BINGO's, em geral, derivam suas financas de contribuicoes dos membros. No que diz respeito aos PINGO's, a imagem e mais diversificada, como ocorre com o Greenpeace que deriva a maior parte do seu financiamento de contribuicoes dos membros e doacoes. A cultura de doadores e diferente entre paises. Nas regioes mais pobres as doacoes sao mais dificeis e por isso as ONG's possuem maiores dificuldades financeiras (29). A diferenciacao entre as ONG's a partir do criterio de fontes de financiamento torna-se relevante se estiver em perigo a independencia de uma ONG ou a sua legitimidade para tomada de decisao na governanca internacional ambiental.

Sao varios criterios de classificacao das ONG's divididos em dimensoes, mas que parecem influenciar pouco no que diz respeito aos seus direitos de participacao. Alguns podem ser potencialmente relevantes quando se trata de pensar em um tratamento diferenciado das ONG's no ambito das instituicoes internacionais. Nesse sentido, a distincao entre publica e privada, entre BINGO's e ONG's ambientais, entre ONG's de paises industrializados e em desenvolvimento, parece relevante nao do ponto de vista da legitimidade ou direitos de participacao, mas sim por abranger a capacidade de participar que varia conforme o grau de recursos financeiros existentes. Com efeito, estes criterios podem servir de suporte para facilitar o acesso a formulacao de politicas internacionais ambientais, especialmente a partir de regioes mais pobres, a fim de se minimizar a tendencia estrutural de sub-representacao de tais interesses.

As ONG's executam uma variedade de funcoes no ambito do direito e politica internacional. Nesse sentido, e relevante compreender os canais de influencia das ONG's a fim de cumprir suas funcoes na governanca internacional ambiental. As politicas internacionais ambientais e consequentemente o direito internacional ambiental se caracteriza por incertezas. Nelas podem ser incluidas desde as incertezas cientificas sobre as causas e efeitos de um problema ambiental, as respostas estrategicas a tais questoes e as incertezas juridicas sobre os meios disponiveis para alcancar os objetivos da politica desejada.

A incerteza tambem pode incidir sobre os efeitos dos comportamentos de atores subnacionais, tal como a industria e os consumidores, e ainda sobre a propria eficacia da aplicacao das normas internacionais quando por estas forem adotadas. Nesse sentido, muito embora o principio da precaucao ofereca a base para se tomar medidas na ausencia de completa certeza cientifica, a incerteza se configura em muitos casos como um fator importante que dificulta a adocao de medidas eficazes.

Nesse contexto, as ONG's desempenham um papel fundamental na abordagem das incertezas, pois podem melhorar a base de conhecimento para a governanca internacional ambiental ao reunir e divulgar informacoes relevantes as autoridades politicas e normativas e ao publico em geral. Servem de exemplos pela atuacao a este respeito o World Resources Institute, o World Watch Institute (31), o World Conservation Monitoring Centre (32), a IUCN's Environmental Law Centre (33), a International Institute for Sustainable Development (IISD34) e a Foundation for International e Environmental Law and Development (FIELD35). Um exemplo de atuacao reconhecido oficialmente e o da TRAFFIC (36) que tem fornecido informacoes relevantes as Partes no regime internacional da CITES sobre o comercio ilegal e especies ameacadas de extincao.

Na pratica, as ONG's notavelmente contribuem para melhorar a base de conhecimentos por meio da organizacao de materiais de informacao e eventos paralelos na oportunidade das conferencias internacionais ambientais. Suas atividades sao reconhecidas como canais de influencia pelo direito internacional, quer formalmente pelas regras de procedimento de tais conferencias, quer informalmente por meio das praticas das ONG's, como na organizacao de workshops, seminarios e outras formas de reuniao independentes.

Alem do fornecimento de informacoes, as ONG's influenciam diretamente no processo de decisao politica internacional por meio de lobbies e advocacia. A advocacia se refere aqui a atuacao publica enquanto defensores de suas causas com base em posicionamentos formais acordados dentro da instituicao. Os lobbies acontecem nos corredores dos encontros internacionais em que representantes dos governos dialogam com representantes das ONG's. Os eventos paralelos as conferencias internacionais geram opcoes de pautas de negociacao que podem ser tomadas pelos delegados. Oportunidades formais tambem sao oferecidas as ONG's por muitas instituicoes internacionais. Nestas se incluem reunioes oficiais com elaboracao de declaracoes escritas que sao por sua vez refletidas nas normas juridicas.

As ONG's tambem podem ser recrutadas como assessoras diretas dos governos, por vezes ate atuando como negociadoras. Um exemplo disso e a assistencia prestada pela Alianca de Pequenos Estados Insulares (AOSIS, em ingles) nas negociacoes internacionais sobre o clima. Seus representantes com frequencia negociam em nome dos representantes dos governos. No entanto, esta estreita cooperacao pode ensejar uma atuacao das ONG's sob as instrucoes do governo e nao propriamente de acordo com as pautas legitimas adotadas por elas.

Cada vez mais as ONG's tem desempenhado um papel ativo na avaliacao e implementacao das politicas ambientais. A maior parte dos mecanismos de solucao de controversias internacionais sao de carater intergovernamental e, portanto, nao permitem a participacao de atores nao-estatais. Como excecao pode-se citar o Tribunal Internacional sobre o Direito do Mar (ITLOS, em ingles) (37). As ONG's podem desempenhar uma funcao na qualidade de amicus curiae nas disputas internacionais e adicionar informacoes aos casos. (38)

Em diversos mecanismos de cumprimento dos acordos multilaterais ambientais, as ONG's podem fornecer informacoes sobre um caso ou ate mesmo indiretamente contribuir para desencadear as disputas mediante a apresentacao de informacoes relevantes aos atores com competencia para ingressar com o processo. A possibilidade de adicionar informacoes sobre a implementacao dos compromissos internacionais e de particular relevancia, dado que a maioria dos acordos internacionais ambientais dependem dos relatorios das Partes sobre os seus esforcos na implementacao e os governos por obvio sao relutantes em denunciar seus proprios atrasos no cumprimento. Com efeito, os dados compilados pelas ONG's podem proporcionar uma fonte valiosa e independente de informacoes em face dos relatorios nacionais.

A transparencia dos processos politicos e um dos pilares fundamentais da governanca democratica ambiental. E um dos pre-requisitos para que as decisoes politicas possam ser avaliadas pelo publico em geral. De outro lado, a garantia da transparencia na tomada da politica internacional constitui um enorme desafio em especial pelo fato de que frequentemente as negociacoes intergovernamentais sao realizadas a portas fechadas. Nesse cenario, as ONG's desempenham um papel crucial no aumento da transparencia dos processos politicos internacionais no sentido de garantir que as autoridades possam responsabilizadas pelas decisoes politicas. As ONG's elaboram relatorios das negociacoes internacionais revelando o comportamento por parte dos governos. Esses documentos nao apenas contribuem para informar um publico mais amplo, mas tambem fornecem uma visao importante e abrangente aos proprios delegados individuais que sao parte nas negociacoes e, ainda, expoem e envergonham governos pelo seu inapropriado comportamento nas negociacoes internacionais

Outra funcao relevante das ONG's e o apoio as secretarias das instituicoes internacionais. Como mencionado acima, as Partes na CITES conferiram as funcoes de controle sobre o comercio internacional de especies ameacadas de extincao a uma rede internacional de ONG's (TRAFFIC) e a organizacao nao governamental World Conservation Monitoring Centre que administra o banco de dados da secretaria sobre as transacoes do comercio internacional de especies ameacadas regulado pela CITES. (39)

Pode-se tirar como conclusao por intermedio desta breve demonstracao das funcoes das ONG's e que de fato ha uma serie de atividades e canais de influencia. Certas funcoes estao intimamente relacionadas como a prestacao de informacoes e a politica de defesa da causa. As funcoes desempenhadas pelas ONG's na governanca internacional ambiental estao parcialmente refletidas nas normas internacionais em vigor. Ha regras estabelecidas pelas instituicoes internacionais que, apesar de nao uniformes, permitem a distribuicao de material de informacao, organizacao de eventos paralelos, participacao formal em algumas reunioes intergovernamentais e alguma atuacao na revisao e aplicacao das normas internacionais ambientais. Todavia, as atividades e influencia as ONG's vao muito alem destas.

3. PARTICIPACAO DAS ONG'S NOS ACORDOS MULTILATERAIS AMBIENTAIS (AMA'S): UMA ANALISE DA CITES

A participacao das ONG's na formulacao das politicas internacionais ambientais pode ser analisada no ambito dos acordos multilaterais ambientais (AMA's). Muito embora esta participacao na formulacao de politicas incida apos a entrada em vigor dos tratados e possivel identifica-la eventualmente no estagio de sua formacao.

Para alem das disposicoes especificas abordadas abaixo a respeito da acreditacao das ONGs, acesso a reunioes, entre outras, as referencias gerais as ONG's nos textos dos acordos multilaterais ambientais refletem o crescente reconhecimento do papel das ONG's na governanca internacional ambiental. Desse modo, em contraste com os acordos multilaterais ambientais precursores, tal qual o Tratado da Antartida de 1959 e a Convencao Internacional Baleeira de 1946, os acordos formalizados apos a Conferencia do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 contem referencias especificas sobre as ONG's (40). Nesse particular, a maior parte dos acordos pos-Rio exige explicitamente, na linguagem padronizada, que a Conferencia das Partes (COP's) busque e se utilize, quando apropriado, dos servicos, cooperacao e informacoes fornecidas por organizacoes internacionais competentes e orgaos intergovernamentais e nao governamentais (41). Isso e representativo da tendencia de crescente reconhecimento do papel das ONG's na governanca internacional ambiental.

A Convencao sobre o Comercio Internacional de Especies da Flora e Fauna Selvagens Ameacadas de Extincao (CITES) foi adotada em 1973 tornando-se um dos primeiros modernos regimes juridicos internacionais sobre meio ambiente (42). Esse instrumento abriu novos caminhos para a protecao da vida selvagem tendo em vista que seu foco nao recai diretamente sobre a conservacao das especies ou habitats, mas sim abrange uma atividade humana especifica que pode afetar a conservacao de especies, qual seja, o comercio internacional.

O objetivo primordial da CITES e impedir a exploracao excessiva das especies nela enumeradas ocasionada pelo comercio internacional. Desse modo, emprega controles sobre o mercado de modo a eliminar as ameacas as especies em vias de extincao. Nesse passo, a Convencao estabelece tres Anexos, os quais classificam as especies de acordo com o impacto do comercio sobre o seu estado de conservacao.

As especies listadas no Anexo I sao as mais ameacadas e, portanto, seu comercio e altamente restrito (43). Tratam-se de especies ameacadas de extincao e a CITES proibe o seu comercio internacional, exceto quando o proposito da importacao nao e comercial (44), por exemplo, para investigacao cientifica. Nesses casos excepcionais, o comercio pode acontecer desde que autorizado, por meio de concessao de uma licenca de importacao e de uma licenca de exportacao (45). No Anexo II sao enumeradas as especies que nao estao necessariamente ameacadas de extincao, mas que podem se tornar, a menos que o seu comercio seja rigorosamente controlado. Dessa maneira, o comercio internacional de especies do Anexo II pode ser autorizado pela concessao de uma licenca de exportacao. Nao ha necessidade de licenca de importacao para estas especies. Cumpre acrescer que as licencas ou certificados so devem ser concedidos se as autoridades competentes considerarem que determinadas condicoes foram atendidas, sobretudo, que o comercio nao sera prejudicial para a sobrevivencia das especies na natureza (46). O Anexo III traz uma lista de especies incluidas a pedido individual das Partes no regime da Convencao, que almejam a cooperacao internacional de outros paises para que seja impedida a sua exploracao insustentavel ou ilegal (47). O comercio internacional de exemplares de especies incluidas no Anexo III e permitido mediante a apresentacao das licencas ou certificados apropriados (48).

As especies podem ser adicionadas, removidas e transferidas entre os Anexos I e II por decisao da Conferencia das Partes, em suas reunioes ordinarias (49). Mas as especies podem ser adicionadas ou removidas do Anexo III a qualquer momento e por qualquer Parte unilateralmente, embora a Conferencia das Partes recomende que as alteracoes sejam programadas para coincidir com as alteracoes aos Anexos I e II.

Ha cerca de 800 especies animais e vegetais listadas no Anexo I e quase 35.000 especies estao no Anexo II. Enquanto a maioria das Partes se encontram vinculadas por estas listas, uma Parte pode, no entanto, formular reservas a especies especificas quando se torna Parte da CITES ou no momento em que a especie e listada. Uma Parte quando formula uma tal reserva e fica isenta da obrigacao no que diz respeito ao comercio daquela especie (50).

A CITES contem varias instituicoes sobre as quais importa a compreensao, uma vez que o nivel de participacao das ONG's se distingue de acordo com a instituicao em questao. Desse modo, a Convencao estabelece uma Conferencia das Partes (COP) como principal orgao regulador. Alem disso, estabelece um secretariado que realiza um conjunto de funcoes, dentre tais, estudos tecnicos e cientificos, sobre os relatorios das Partes a partir dos quais solicita mais informacoes para assegurar a aplicacao da Convencao, e ainda faz recomendacoes para a implementacao da Convencao. Na pratica, a Secretaria e um importante canal para o envolvimento das ONG's, por exemplo, por intermedio de projetos em conjunto ou prestacao de informacoes em reunioes com as ONG's que podem ser usadas para influenciar as decisoes das Partes.

A Conferencia das Partes (COP), por sua vez, criou varias comissoes (51). A mais relevante e a Comissao Permanente da Conferencia das Partes que e o orgao responsavel pela execucao da politica geral e coordenacao das outras comissoes. Alem desta, ha uma Comissao para os Animais e outra Comissao para as Plantas, as quais possuem natureza tecnica e dentre suas funcoes estao o aconselhamento e orientacao a Conferencia das Partes, outras comissoes e a Secretaria.

O regime internacional estabelecido pela CITES e considerado entre os mais modernos e liberais dentre os tratados ambientais em termos de participacao das ONG's, sendo que algumas de suas disposicoes sobre participacao foram reproduzidas em outros tratados ambientais. Em parte, isso pode ser explicado pelas origens da Convencao, ja que a ideia de um acordo internacional para controlar o comercio da vida selvagem foi iniciada pelo no setor nao governamental, mais especificamente por uma Resolucao de 1963 da IUCN (52).

Um alto nivel de participacao das ONG's na CITES e amplamente visto como um elemento necessario para o sucesso global da Convencao (53). As ONG's muitas vezes podem trazer uma experiencia necessaria para as deliberacoes e, em particular, sobre as questoes pertinentes as listas de especies, as ONG's podem estar mais bem informadas do que os proprios delegados das Partes. Alem disso, as ONG's desempenham um papel reconhecido na implementacao da Convencao. Este papel tem carater informal, quando muitas outras formas de organizacao para vida selvagem cooperam estreitamente com ONG's, bem como formal, quando varias resolucoes e decisoes citam especificamente algumas ONG's como parceiras na implementacao da Convencao.

Ao contrario de outros tratados multilaterais ambientais, as ONG's ativas na CITES sao principalmente de interesse publico (PINGO's). Isso pode ser explicado pelo fato de que a maioria das especies relacionadas nos Anexos da CITES nao possuem significativo valor comercial. No entanto, isso nao quer dizer que as ONG's tendem a falar a uma so voz. Em vez disso, ha uma divisao clara entre as ONG's que favorecem os direitos dos animais e aquelas que melhor aceitam o conceito de uso sustentavel e valor economico das especies. Os debates refletem a divisao, embora nao formal, entre os paises desenvolvidos e em desenvolvimento, sendo certo que muitas das ONG's a favor dos direitos dos animais procedem do mundo desenvolvido.

3.1. ACREDITACAO E ACESSO AS REUNIOES

Independentemente das diferencas ocasionais na referencia as ONG's nos acordos multilaterais ambientais (AMA's), e certo que em todos os regimes internacionais ambientais esta prevista a oportunidade geral das ONG's alcancarem o status de observador nas reunioes de seus orgaos gerais. Nesse sentido, uma vez que a Convencao de Viena de 1985 preve no seu artigo 6 (5) que "Qualquer orgao ou departamento, tanto nacional como internacional, governamental ou nao", que seja "qualificado" em areas relevantes, tenha "informado o secretariado seu desejo de estar representado num encontro da Conferencia das Partes como observador, pode ser admitido, a nao ser que um terco das Partes coloque objecoes", esta norma se tornou uma formula relevante (54).

A formula padrao estabelece uma dupla condicao para o credenci amento de ONG's. Em primeiro lugar, uma ONG deve ser "qualificada" no objeto regulado pela Convencao ou como descrito em algumas convencoes deve apresentar "competencia nas materias abrangidas pela Convencao". Em segundo lugar, a acreditacao nao deve receber objecoes de um terco ou mais dos Estados-membros. Alem disso, o uso da palavra "pode" indica que a decisao final acerca da participacao permanece a criterio dos Estados. E, finalmente, convem salientar que a formula padrao estabelecida nao limita sua aplicacao a qualquer tipo de ONG, mas se refere, por exemplo, a ambas as organizacoes ambientais e empresariais.

As disposicoes da CITES, bem como as regras de procedimento e decisoes da COP, regulamentam a acreditacao das ONG's para participarem das reunioes nas Conferencias das Partes. Como resultado de discussoes na COP-10, em que a participacao das ONG's foi notada como reduzida em questoes controversas, o tema da participacao das ONG's esteve elevado nos debates ate a COP-11, quando o processo foi regulamentado e varias decisoes sobre o assunto foram adotadas. (55)

De acordo com o artigo XI (7) da CITES: "Qualquer organismo ou entidade tecnicamente qualificado na protecao, preservacao ou administracao da fauna e flora selvagens e que esteja compreendido em qualquer das categorias mencionadas a seguir, podera comunicar a secretaria seu desejo de estar representado por um observador nas reunioes da conferencia e sera admitido, salvo objecao de pelo menos um terco das partes presentes: a) organismos ou entidades internacionais, tanto governamentais como nao governamentais, assim como organismos ou entidades governamentais nacionais, e b) organismos ou entidades nacionais nao governamentais que tenham sido para tal autorizados pelo Estado onde se encontrem localizados. Uma vez admitidos, estes observadores terao o direito de participar sem direito a voto nos trabalhos da reuniao".

Em contraponto com a formula padrao, o artigo XI (7) da CITES determina que os organismos e agencias "tecnicamente qualificados" serao admitidos, salvo objecao de um terco das Partes presentes. A exigencia da "qualificacao tecnica" usada pela CITES e mais restritiva do que apenas o termo "qualificado" utilizado na formula padrao. Outro ponto a ser destacado na CITES e a abertura para ONG's nacionais, vista com desconfianca na decada de 1970, uma vez que exige autorizacao dos Estados onde tais ONG's se localizam. Alem disso, na 12a Conferencia das Partes da CITES em 2002 foi acordado que uma ONG internacional sera registrada se demonstrar: (a) "qualificacao em protecao, conservacao ou manejo da fauna e flora selvagens", e (b) que e uma "organizacao com personalidade juridica e carater internacional em seu mandato e programa de atividades" (56).

No regime juridico da CITES, para serem acreditadas, as ONG's nao apenas devem satisfazer os criterios (57), mas tambem sao obrigadas a pagar uma taxa (58). Esta pode ser reduzida em casos individuais, o que na pratica e observado em relacao as ONG's nacionais dos paises em desenvolvimento, mas nao ha um mecanismo formal estabelecido para esses casos.

No que tange ao acesso as reunioes, a grande maioria dos acordos multilaterais ambientais determina por meio das suas regras de procedimentos que a secretaria notificara as organizacoes e agencias dos encontros das COP's (59). Uma ONG que deseja participar de uma reuniao tem que estar previamente registrada na secretaria (60). O registro, por sua vez, confere uma legitima expectativa, mas nao o direito, de estar presente nas reunioes.

Varios tipos de reunioes (plenaria, comissoes, grupos de trabalho, entre outras) acontecem na Conferencia das Partes da CITES. Nesse sentido, de acordo com a decisao 11.127, o secretariado e o pais anfitriao devem se esforcar para assegurar que a cada observador credenciado seja concedido assento nas sessoes da plenaria e comissoes, a menos que um terco dos representantes das Partes apresentem objecao.

As regras de procedimentos da CITES adotadas em 2000 diferem da maioria dos outros acordos multilaterais ambientais ao regular com mais detalhe o acesso a reunioes de suas comissoes subsidiarias. E garantido o direito dos observadores nas sessoes plenarias de algumas comissoes, inclusive na comissao de orcamento, salvo se um terco das Partes presentes fizerem objecoes em votacao (61). Nas comissoes de animais e plantas, que reveem o status do comercio de especies e propoe emendas aos Anexos, as reunioes sao em regra abertas apenas aos observadores convidados pelo Presidente da comissao (62). Alem disso, em tais comissoes, ha possibilidade de adesao de instituicoes a titulo pessoal. Ocasionalmente e na pratica os membros destas comissoes podem vir das ONG's que terao direito a voto nas reunioes. Conforme a decisao 11.7 as propostas de candidatos como representantes devem ser apoiadas pelas Partes. Alem disso, ideal que os candidatos devem estar associados a uma entidade cientifica, ter um conhecimento adequado da CITES e receber apoio institucional suficiente para realizar suas funcoes. Isso sugere que as ONG's devem persuadir as Partes evidenciando sua competencia.

Os acordos multilaterais ambientais em geral, e a CITES nao configura uma excecao, nao regulam o acesso das ONG's as reunioes informais, onde os acordos politicos sao frequentemente negociados e as decisoes tomadas. A excecao a esta regra pode ser encontrada no regime da Convencao sobre Mudancas Climaticas, em que na COP-4 Buenos Aires, em 1998, decidiu-se permitir que observadores, sem direito a intervencao, participem destas reunioes, a menos que um terco das Partes presentes crie objecoes (63).

3. 2. PARTICIPACAO ATIVA NAS REUNIOES

Em termos gerais, as ONG's podem participar sem direito a voto nas deliberacoes de qualquer reuniao sobre materias que tenham interesse direto, a menos que pelo menos um terco das Partes presentes criem objecoes (64). O nivel e a qualidade da participacao ficam a criterio do Presidente da reuniao que pode conceder direitos de participacao aos observadores, com excecao do direito a voto e se nao houver restricoes pelas Partes. A atuacao do Presidente e explicitada com respeito as declaracoes orais previstas nas Conferencias das Partes na maioria dos acordos multilaterais ambientais. Nesse sentido, a maior parte dos acordos multilaterais ambientais preve que ninguem pode fazer o uso da palavra em uma sessao da Conferencia das Partes sem previa

Secretariat shall notify any body or agency, whether governmental or non-governmental, qualified in fields relating to the conservation and sustainable use of biological diversity, which has informed the Secretariat of its wish to be represented, of meetings of the Conference of the Parties so that they may be represented as observers unless at least one third of the Parties present at the meeting object." (No mesmo sentido, as regras de procedimentos da Convencao sobre o Combate a Desertificacao, a Convencao sobre Mudancas Climaticas, a Convencao da Basileia, Convencao de Viena e seu Protocolo de Montreal e a Convencao de Ramsar.) autorizacao do Presidente (65). Obviamente, as Partes tambem podem se opor as intervencoes dos observadores como dito acima.

No regime juridico da CITES, a regra e clara no sentido de que nao e concedido o direito a voto, ou seja, nenhum observador credenciado podera votar. Todavia, deve-se notar que as ONG's que nao forem acreditadas formalmente como observadores podem ainda participar da reuniao como visitantes, porem, sem direito a voz e voto.

Em algumas ocasioes, regras mais especificas foram aprovadas. Na CITES, diferentemente de outros acordos, foram estabelecidas regras de hierarquia para se proferir declaracoes. A prioridade e dada aos delegados seguida pelos Estados-membros que nao sao Partes no regime, organizacoes intergovernamentais e, por fim, as ONG's (66). Interessante notar no regime da Convencao de Ramsar a previsao de que propostas feitas por observadores possam ser colocadas em votacao se endossadas por alguma das Partes (67). Isso explicita uma certa possibilidade de livre intervencao na deliberacao.

Ha varias disposicoes legais em vigor que permitem as ONG's fazer intervencoes em reunioes, mas ao mesmo tempo proporcionam certa margem de manobra para o Presidente da Mesa. Com efeito, a decisao 11.70 da COP na CITES afirma que a mesa diretiva em plenaria deve se esforcar para permitir aos observadores a intervencao nas reunioes. Como ja mencionado, a ordem dos observadores oradores a ser seguida nas reunioes deve dar prioridade aos Estados que nao sao Partes na CITES, seguidos pelas organizacoes intergovernamentais e pelas ONG's. Alem disso, a decisao 11.71 prossegue no sentido de que o reconhecimento do limite de tempo para completar a pauta da reuniao e uma preocupacao valida, e os observadores devem ser advertidos a nao serem redundantes sobre uma determinada questao. Desse modo, o Presidente da Mesa pode impor limites de tempo as falas e ainda restringir o numero de vezes que uma organizacao pode se manifestar.

3.3. APRESENTACAO, DISTRIBUICAO DE DOCUMENTOS E DISSEMINACAO DE INFORMACAO

As ONG's nao possuem direitos formais de apresentar documentos, o que ensejaria uma obrigacao processual de considerar o seu conteudo. No entanto, alguns regimes juridicos contem regras explicitas que permitem a apresentacao de documentos informativos aos delegados, bem como sua distribuicao pelas secretarias. As regras de procedimentos da Convencao de Ramsar, por exemplo, permitem a secretaria decidir se documentos apresentados por observadores podem se tornar oficiais. No entanto, em caso de duvida, deve-se solicitar a opiniao da comissao (68).

A CITES novamente constitui um caso especial desde a adocao no ano de 2000 das suas regras de procedimento. Nesse regime, as ONG's podem apresentar formalmente "documentos informativos" se o observador for claramente neles identificado (69). De outro lado, cumpre esclarecer que a distribuicao informal de material e a organizacao de eventos paralelos estao fora do ambito de regulacao dos acordos multilaterais ambientais.

Dado o grande numero de ONG's que participam das COP's na CITES nao e surpreendente a grande quantidade de documentos distribuidos por tais organizacoes aos delegados. A distribuicao desta documentacao tem sido objeto de debates uma vez que as ONG's desempenham uma contribuicao de pericia tecnica. Na CITES as regras de procedimento sao liberais no sentido de permitir a distribuicao da documentacao. Nesse sentido, a regra 28.1 preve que documentos informativos em relacao a conservacao e utilizacao de recursos naturais podem ser apresentados por qualquer observador. O unico requisito formal aparece na regra 28.2 que determina que todos os documentos devem definir claramente os observadores que os apresentam.

Enquanto as secretarias possuem alguma discricionariedade para considerar as informacoes oferecidas pelas ONG's, ha tambem algumas regras explicitas nos acordos multilaterais ambientais a serem obedecidas. Por exemplo, de acordo com o artigo 16 (1) (b) da Convencao da Basileia e uma das funcoes da secretaria preparar e transmitir relatorios baseados, conforme o caso, nas informacoes fornecidas pelas entidades intergovernamentais ou nao governamentais. No regime da Convencao sobre Desertificacao, a COP-1 na sua decisao 11 de 1997 previu que o secretariado deve compilar os resumos dos relatorios apresentados pelas Partes bem como informacoes fornecidas pelos organismos das Nacoes Unidas, organizacoes intergovernamentais e ONG's. Por fim, o secretariado do Protocolo de Montreal pode dar inicio ao procedimento de nao cumprimento do Protocolo se entender que ha uma possivel desconformidade com as normas do regime. Tal fato pode ser compreendido por intermedio das informacoes fornecidas pelas ONG's. (70)

No regime juridico da CITES, basicamente, existem duas formas de distribuicao de documentos pelas ONG's. Em primeiro lugar, pode-se apresentar a documentacao ao secretariado para que este em seguida a repasse diretamente aos delegados. A decisao 11.128 estabelece que o secretariado deve envidar todos os esforcos para assegurar que o informativo sobre a conservacao e utilizacao dos recursos naturais, preparado pelos observadores e aprovado pelo secretariado, seja distribuido em uma reuniao da Conferencia das Partes aos participantes. A segunda forma de distribuicao de documentos ocorre fora das salas de reuniao. Nesse caso, a secretaria nao desempenha nenhuma funcao de aprovacao previa de documentos, embora a regra 28.4 autorize qualquer Parte a reclamar em caso de considerar o material ofensivo. As divergencias de opinioes precisam ser analisadas e ponderadas nesse contexto para que as ONG's nao sejam injustificadamente limitadas no seu direito de participacao.

CONCLUSAO

E inegavel a importancia alcancada pela sociedade civil na politica internacional do meio ambiente, diante da qual as ONG's sao atores que se tornaram cada vez mais influentes ao longo das duas ultimas decadas do seculo XX. Todavia, no processo de democratizacao da elaboracao e implementacao das politicas internacionais ambientais pode-se afirmar, a partir das regras e praticas estabelecidas em varias instituicoes internacionais, que o papel das ONG's ainda esta em evolucao.

Nesse sentido, a pesquisa revela que, em muitos aspectos, as ONG's tem tido consideraveis oportunidades e direitos de participacao, tal como ocorre notadamente na grande maioria dos regimes multilaterais ambientais. Em geral, a participacao das ONG's pode ser observada pelas Partes como uma fonte de energia e forca para realizacao dos objetivos das Convencoes. Contudo, alguns pontos ainda podem ser levantados a fim de se discutir o aperfeicoamento da participacao das ONG's nos regimes ambientais notadamente em face da maior aproximacao deste estudo com o regime juridico da CITES.

Em primeiro lugar, a Comissao Permanente da CITES poderia ser mais aberta a participacao das ONG's, por se tratar de um orgao que toma decisoes importantes acerca dos direcionamentos politicos da CITES, bem como sua implementacao. As ONG's ainda nao adquiriram a oportunidade de influenciar no processo de negociacao dessa Comissao que permanece em salas fechadas, o que parece contraditorio com o espirito da CITES e pratica nas Conferencias das Partes e nas Comissoes de Animais e Plantas. Alem disso, as ONG's ja comprovaram sua capacidade de cooperar com o regime juridico estabelecido. Com efeito, para superar esse obstaculo poderiam ser desenvolvidas regras de procedimentos para intervencao das ONG's, inclusive poder-se-ia continuar com a possibilidade de sessoes fechadas, mas apenas se a maioria das Partes no regime acordassem nesse sentido.

Em segundo lugar, e possivel repensar o papel da secretaria na filtragem dos documentos apresentados pelas ONG's, exceto para garantir que tais documentos cumpram o requisito da autoria identificavel. Tendo em vista a possibilidade de questionamento pelas Partes em caso de ofensa, nao parece necessario sobrecarregar a secretaria com a analise previa de uma enorme quantidade de documentos apresentados pelas ONG's. Nesse sentido, a funcao de filtragem da secretaria poderia ser excluida do processo.

Em terceiro lugar, cabe indagar se e necessaria a distincao entre ONG's nacionais e internacionais no processo de admissao de observadores. Muitas ONG's nacionais participam de redes internacionais ao mesmo tempo em que ONG's internacionais possuem filiais nacionais. Nesse sentido, torna-se cada vez mais dificil distinguir as ONG's em nacionais e internacionais. De outro lado, as questoes abordadas na CITES envolvem o comercio internacional e, portanto, sao de interesse de mais de um Estado. Todavia, isso nao impede que uma ONG nacional possa produzir informacoes uteis ao regime juridico da CITES.

Em quarto lugar, e esperado enquanto dever das organizacoes parceiras uma contribuicao de forma regular e com habilidade para o desenvolvimento das politicas e instrumentos tecnicos e cientificos da Convencao, sobretudo no acompanhamento das Partes para satisfazer as suas obrigacoes decorrentes da Convencao. No entanto, e preciso admitir que existem dois circulos de ONG's na CITES. Assim, as ONG's do circulo interno que possuem relacoes mais estreitas com o secretariado alcancam maior credibilidade, por exemplo, a IUCN, WWF e TRAFFIC, e consequentemente influenciam mais significativamente no processo. O circulo externo e formado por todas as outras ONG's. Para minimizar a preocupacao com a falta de equidade na representacao, ampliando-se a base de ONG's que realizam projetos, o secretariado poderia ser incentivado a subcontratar as demais ONG's, por exemplo, incorporando regras de equidade na licitacao.

Finalmente, a questao do financiamento dos paises em desenvolvimento. Muito embora nao exista formalmente a divisao norte-sul no ambito da CITES, tal como existe em outros acordos multilaterais ambientais, e preciso atentar para o fato de que as ONG's dos paises em desenvolvimento tendem a ser sub-representadas. Nesse sentido, um mecanismo de financiamento destas organizacoes patrocinado pelas Partes na CITES seria bem-vindo. Tal como estabelecido no artigo 9 (a) do Anexo as regras de procedimento na Convencao sobre Mudancas Climaticas, em que ha um fundo complementar, gerido pelo chefe do secretariado da Convencao, que apoia a participacao de alguns representantes de organizacoes nao governamentais de paises Partes em desenvolvimento, em especial nas sessoes da Conferencia das Partes.

Esses aspectos ou anomalias exigem de fato estudos mais aprofundados. No entanto, haja vista as tendencias inauguradas pela CITES, em especial pela codificacao de novas regras evolutivas de participacao com base no forte consenso historico de que as ONG's sao importantes parceiras nas formulacao e implementacao dos regimes internacionais ambientais, pode-se esperar que novos desenvolvimentos neste regime ocorrerao e poderao vir a se tornar paradigmas para outros tantos regimes multilaterais ambientais em construcao.

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Livia Gaigher Bosio Campello

Pos-Doutora em Direito do Estado pela Universidade de Sao Paulo--USP. Professora Adjunta da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS). Professora permanente do Programa de Mestrado em Direitos Humanos da UFMS. Editora-chefe da Revista Direito UFMS. Coordenadora do Projeto de Pesquisa Cooperacao Internacional e Meio Ambiente MS/FUNDECT. Vice-presidente da Comissao de Pesquisa e Pos-Graduacao da OAB/SP. E-mail: livia.gaigher@uol.com.br

Convidada Doi: 10.5585/rdb.v14i6.444

(1) BERNSTEIN, S. Legitimacy in Global Environmental Governance. In: Journal of International Law and International Relations 1, 2005. pp. 139-166. Ver, tambem, BODANSKY, Daniel. The Legitimacy of International Governance: A Coming Challenge for International Environmental Law? In: The American Journal of International Law. Vol. 93, N. 3, 1999. pp. 596-624

(2) Cumpre acrescer que as discussoes sobre governanca internacional ambiental, lideradas pelo Programa das Nacoes Unidas para o Meio Ambiente--PNUMA, ja no inicio do seculo XXI, confirmaram a crescente importancia de se conceder direitos de participacao a sociedade civil e as organizacoes nao governamentais. Entre outras acoes, foi elaborada uma estrategia para o reforco do envolvimento da sociedade civil no trabalho do PNUMA. Ver, nesse sentido, UNITED NATIONS. Decision SS.VII/5. Enhancing civil society engagement in the work of the United Nations Environment Programme. UNEP/GCSS.VII/6 e UNEP/GCSS.VII/4/Add. 1.

(3) Conforme capitulo 27 da Agenda 21.

(4) Conforme capitulo 27 (27.1) da Agenda 21.

(5) Conforme capitulo 27 (27.4) da Agenda 21.

(6) Conforme capitulo 27 (27.1) da Agenda 21.

(7) Conforme capitulo 27 (27.3) da Agenda 21.

(8) Conforme artigo 3 (7) da Convencao de Aarhus.

(9) Conforme artigo 4 da Convencao de Aarhus.

(10) Conforme artigo 4 (4.a) da Convencao de Aarhus.

(11) Conforme artigo 6 da Convencao de Aarhus.

(12) Conforme artigo 7 da Convencao de Aarhus.

(13) Conforme artigo 8 da Convencao de Aarhus.

(14) Conforme artigo 9 da Convencao de Aarhus.

(15) BOMBAY, Peter. The Role of NGOs in Shaping Community Positions in International Environmental Fora. In: Review of European Community and International Environmental Law. Vol. 10, N. 2, 2001. pp. 164-165.

(16) ANNAN, Kofi. The Quiet Revolution. In: Global Governance. N. 4, 1998, pp. 123-138.

(17) O'BRIEN, Robert, et alli. Contesting Global Governance. Multilateral Economic Institutions and Global Social Movements. Cambridge: Cambridge University Press. 2000.

(18) COHEN, Jean L. Sociedade Civil e Globalizacao: repensando categorias. In: DADOS--Revista de Ciencias Sociais. Vol. 46, N. 3, 2003. p. 419.

(19) Nesse sentido, expressa o Relatorio da Assembleia Geral da ONU, A/53/170, de 10 de julho de 1998, sobre a participacao das organizacoes nao governamentais no sistema das Nacoes Unidas: "A atividade dos agentes nao estatais se converteu em uma dimensao fundamental da vida publica em todo o mundo. Assim, a reforma e reestruturacao das Nacoes Unidas coincidem com a aparicao de um novo sistema internacional participativo que responde as forcas de mundializacao que imperam hoje no mundo. A crescente influencia e o papel cada vez mais importante dos agentes nao estatais tem sido um simbolo e uma causa da transformacao que esta experimentando nosso plano internacional. As organizacoes nao governamentais sao a manifestacao mais clara do que se convencionou chamar 'sociedade civil', isto e, a esfera na qual os movimentos sociais se organizam em torno de distintos objetivos, grupos e pressao e temas de interesse". (UNITED NATIONS. General Assembly Resolution A/53/170, 10.07.1998, p. 02.)

(20) ORTIZ, Renato. Mundializacao e Cultura. Sao Paulo: Brasiliense, 1994. p. 7.

(21) Ver, nesse sentido, EDWARDS, Michael. NGO rights and responsibilities: A new deal for global governance. London: The Foreign Policy Centre, 2000.

(22) UNITED NATIONS. ECOSOC. Resolution 288 B(X). 27/02/1950. Review of Consultative Arrangements with Non-Governmental Organizations. (O paragrafo 8 foi emendado pela UNITED NATIONS. ECOSOC. Resolution 1296 (XLIV). 23/05/1968. Arrangements for Consultation with Non--Governmental Organizations). UNITED NATIONS. ECOSOC. Resolution 1996/31. 25/07/1996. Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations. Parte I.

(23) UNITED NATIONS. ECOSOC. Resolution 1996/31. 25/07/1996. Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations. Parte I, N.13.

(24) E interessante atentar para este ultimo requisito, a necessidade de exibicao de estruturas democraticas. Como dito em capitulo anterior as ONG's nao possuem um mandato democratico. Ademais, como se justificaria esta exigencia para organizacoes de interesses privados a fim de quem possam agir legitimamente como membros da sociedade civil? A este respeito, e revelador informar que tal requisito esta relacionado as instituicoes internacionais mais genericas e nao as instituicoes dos acordos multilaterais ambientais que, de fato, nao exibem tais restricoes.

(25) Por ter um status consultivo, por exemplo, e permitido a uma ONG: (i) realizar uma analise especializada de questoes diretamente ligadas a sua experiencia na area; (ii) funcionar como um agente de alerta rapido; (iii) ajudar a monitorar e aplicar acordos internacionais; (iv) ajudar na conscientizacao de questoes relevantes; (v) promover as metas e objetivos das Nacoes Unidas; assistir a conferencias e contribuir com informacao essencial em eventos da organizacao; (vi) apresentar declaracoes escritas e orais nesses eventos, etc.

(26) Conforme artigo 22 da Resolucao 1996/31 do ECOSOC.

(27) Conforme artigo 23 da Resolucao 1996/31 do ECOSOC.

(28) Conforme artigo 24 da Resolucao 1996/31 do ECOSOC.

(29) Ver, nesse sentido, HULME, D.; EDWARDS, M. (eds.) NGOs, states and donors: too close for comfort. New York: St. Martin's Press, 1997.

(30) Ver, nesse sentido, <http://www.wri.org/>

(31) Ver, nesse sentido, <http://www.worldwatch.org/>

(32) Ver, nesse sentido, <http://www.unep-wcmc.org/>

(33) Ver, nesse sentido, <http://www.iucn.org/themes/law/elp_elc.html>

(34) Ver, nesse sentido, <http://iisd1.iisd.ca/>

(35) Ver, nesse sentido, <http://www.field.org.uk/>

(36) Ver, nesse sentido, <http://www.traffic.org>

(37) Ver, nesse sentido, <https://www.itlos.org/en/top/home>

(38) Ver, nesse sentido, "In the matter of an arbitration under annex vii to the United Nations Convention on the Law of the Sea (1982)". The "Arctic Sunrise" (Pca Case No 2014-02). The Kingdom of the Netherlands Versus The Russian Federation. Disponivel em: <http://www.greenpeace.org/international/Global/international/briefings/climate/2014/ITLOS-amicus-curiae- brief15092014.pdf>

(39) Ver, nesse sentido, <http://www.unep-wcmc.org/>

(40) Conforme preambulos da Convencao sobre Diversidade Biologica e Convencao para o Combate da Desertificacao; artigo 4 (1) (i) da Convencao sobre Mudanca do Clima; artigo 3 (7) da Convencao de Aarhus.

(41) Conforme artigo 7 (2) (1) da Convencao sobre Mudanca do Clima; artigo 13 (4) (i) do Protocolo de Quioto; artigo 29 (4) (c) do Protocolo de Cartagena; artigo 22 (2) (h) da Convencao para o Combate da Desertificacao.

(42) No Brasil, entrou em vigor em 1975, sendo promulgada pelo Decreto n. 76.623, de 17/11/1975.

(43) Conforme artigo II (1) da Convencao.

(44) Conforme artigo III da Convencao.

(45) O artigo VII da Convencao preve uma serie de isencoes a essa proibicao geral.

(46) Conforme artigo IV da Convencao.

(47) Conforme artigo II (3) da Convencao).

(48) Conforme artigo V da Convencao.

(49) Conforme artigo XV da Convencao.

(50) Conforme artigos XV, XVI e XXIII da Convencao.

(51) CITES. Resolution Conf. 11.1 on Establishment of Committees, 11th meeting of the Conference of the Parties Gigiri (Kenya), 2000.

(52) IUCN--World Conservation Union e um organismo internacional composto pelos Estados, agencias do governo e organizacoes nao governamentais. A IUCN, entao, elaborou os primeiros esbocos da Convencao uma vez que estava intimamente envolvida em todo o processo de negociacao. Com efeito, por um tempo, o secretariado da CITES foi alojado na IUCN.

(53) O nivel de participacao das ONG's na CITES veio a aumentar ao longo do tempo, o que pode refletir positivamente na confianca sobre a sua capacidade de influenciar o processo. Na COP 11, 160 ONG's foram credenciados; 47 eram ONG's internacionais, e 113 ONG's nacionais.

(54) Conforme artigo 6 (5) da Convencao de Viena; artigo 11 (5) do Protocolo de Montreal; artigo 15 (6) da Convencao da Basileia; artigo 22 (7) da Convencao para o Combate da Desertificacao; artigo 23 (5) da Convencao sobre Diversidade Biologica; artigo 29 (8) do Protocolo de Cartagena; artigo 7 (6) da Convencao sobre Mudancas Climaticas; artigo 13 (8) do Protocolo de Quioto; regra 7 (1) das regras de procedimento de 1999 para a Convencao de Ramsar. Ver ainda RAUSTIALA, Kal. The Participatory Revolution in International Environmental Law. In: Harvard Environmental Law Review, Vol. 21, 1997. p. 543.

(55) CITES Doc 11.16, Eleventh Meeting of the Conference of the Parties in Gigiri (Kenya), 2000. Strategic and administrative matters, "Recognition of the Important Contribution made by Observers to the CITES process at Meetings of the Conference of the Parties".

(56) Ver, nesse sentido, a decisao 11.125 no documento CITES. Decisions of the Conference of the Parties to CITES in effect after the 12th meeting.

(57) Na pratica, a Secretaria exerce consideravel influencia sobre essas determinacoes. Por exemplo, na COP-11, o Japao se opos a acreditacao do Greenpeace, mas depois de o secretariado indicar que a referida ONG internacional preenchia os criterios para o credenciamento, o plenario aprovou a acreditacao.

(58) CITES. Resolution Conf. 10.2, Permits and certificates.

(59) Conforme regra 7 (1) das regras de procedimentos da Convencao de Diversidade Biologica, in verbis: "The

(60) Conforme regra 7 (2) das regras de procedimentos da Convencao de Ramsar; regra 3.4 das regras de procedimentos da CITES.

(61) Conforme regra 2 (2) das regras de procedimentos da CITES.

(62) Conforme regra 12 (2) das regras de procedimentos da CITES e regra 5 das regras de procedimentos da CITES para as comissoes de animais e plantas.

(63) Conforme Decisao 18/CP.4, na Convencao sobre Mudancas Climaticas.

(64) Conforme regra 7 (2) das regras de procedimentos da Convencao sobre Diversidade Biologica; regra 2 (2) das regras de procedimentos da CITES COP.

(65) Conforme regra 31 das regras de procedimentos da Convencao de Diversidade Biologica; regra 38 das regras de procedimentos da Convencao para o Combate da Desertificacao; regra 21 das regras de procedimentos da Convencao de Viena e seu Protocolo de Montreal; regra 21 das regras de procedimento da Convencao de Ramsar.

(66) Conforme regra 17 (1) das regras de procedimentos da CITES COP e recente revisao em 2000 com a CITES Doc. 11.1 (Rev. 1), (2) (c).

(67) Conforme regra 7 (4) das regras de procedimentos para COP da Convencao de Ramsar.

(68) Conforme regra 54 (4) e (5) das regras de procedimentos da Convencao de Ramsar.

(69) Conforme regra 28 das regras de procedimentos para CITES COP e sua revisao em 2000 com a CITES Doc. 11.1 (Rev. 1). (2) (d) (e); regra 15 das regras de procedimentos da CITES para as comissoes de animais e plantas.

(70) Non-compliance procedure (1998), (3), in verbis: "Where the Secretariat, during the course of preparing its report, becomes aware of possible non-compliance by any Party with its obligations under the Protocol, it may request the Party concerned to furnish necessary information about the matter. If there is no response from the Party concerned within three months of such longer period as the circumstances of the matter may require of the matter is not resolved through administrative action or through diplomatic contacts, the Secretariat shall include the matter in its report to the Meeting of the Parties pursuant to Article 12 (c) of the Protocol and inform the Implementation Committee, which shall consider the matter as soon as practicable".
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Author:Campello, Livia Gaigher Bosio
Publication:Revista de Direito Brasileira
Geographic Code:0DEVE
Date:May 1, 2016
Words:11216
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