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PARAGUAY: LA REELECCION PRESIDENCIAL Y LOS INICIOS DE LA CARRERA ELECTORAL 2018/Paraguay: The Presidential Reelection and the Beginning of the Electoral Career 2018.

RESUMEN

Este articulo analiza la coyuntura paraguaya a lo largo del ano 2016, centrandose en tres dimensiones principales: la economica, la social y la politica. Con respecto a la economia, se presenta un panorama general de los principales resultados economicos del ano, la politica fiscal aplicada y la politica de inversiones desarrollada, teniendo como base un creciente endeudamiento publico mediante la emision de bonos. En lo social, se coloca el enfasis en las principales movilizaciones sociales, presentando a los principales actores y sus demandas. Finalmente, el articulo analiza la coyuntura politica paraguaya en 2016, signada por las disputas suscitadas en torno al proyecto de incorporar la reeleccion presidencial al sistema politico, de cara a las proximas elecciones presidenciales de 2018.

Palabras clave: Paraguay, reeleccion presidencial, economia, movilizaciones sociales

ABSTRACT

The article analyzes the Paraguayan situation throughout 2016, focusing on economic, social and political dimensions. In relation to the economy, it presents an overview of the year's main economic results, applied fiscal policy and the development investment policy that has financed a growing public debt through the issuance of government bonds. With respect to the social sphere, emphasis is placed on the main social mobilizations, presenting the main social actors and their demands. Finally, the article analyzes the Paraguayan political situation in 2016, marked by disputes about the project of incorporating presidential reelection into the Paraguayan political system in the face of the upcoming presidential elections of 2018.

Key words: Paraguay, presidential re-election, economy, social mobilizations

I. INTRODUCCION

El 2016 fue un ano de importantes confrontaciones politicas en Paraguay y tuvo como principal centro de las disputas los intentos de incorporacion de la reeleccion presidencial al sistema politico, de cara a las elecciones presidenciales de 2018. Ademas, fue un ano en el que la economia dio muestras de una moderada estabilidad, mientras que las movilizaciones sociales fueron un claro testimonio de la preeminencia de movimientos sociales activos, tanto en lo urbano como en lo rural.

Con respecto a la politica economica, durante el ano 2016 el gobierno del presidente Horacio Cartes priorizo el control del deficit fiscal, limitando levemente el crecimiento del gasto en remuneraciones. En combinacion con esto, impulso el incremento de la inversion publica, especialmente en lo que refiere al desarrollo de infraestructura. Esta politica de inversiones fue posible gracias al crecimiento del endeudamiento publico mediante la emision de bonos soberanos, lo que suscito un importante debate en torno a la sostenibilidad del pago de la deuda contraida a largo plazo.

En el campo de las movilizaciones sociales, las acciones estudiantiles volvieron a tener un especial protagonismo durante 2016, tal como sucediera durante finales del ano anterior. Tanto los estudiantes secundarios como los universitarios fueron protagonistas de multitudinarias marchas y ocupaciones de instituciones educativas. Los movimientos campesinos realizaron tambien acciones con el objetivo de protestar por sus deterioradas condiciones y la ausencia de politicas de desarrollo dirigidas al sector.

A proposito de la coyuntura politica, el 2016 tuvo la particularidad de ser el tercer ano de gobierno del presidente Cartes, lo que marca la mitad de su mandato en un periodo que se extiende por cinco anos. A lo largo de la joven democracia paraguaya, iniciada apenas en 1989 tras la caida de regimen autoritario del general Alfredo Stroessner (1954-1989), este hito indico un claro punto de inflexion en todos los gobiernos elegidos y el de Cartes no fue la excepcion. El hito obedece a que, con las nuevas reglas del juego politico establecidas a partir de la constitucion nacional de 1992 y la supresion de la reeleccion presidencial, la fuerza politica en el gobierno experimento en cada periodo presidencial fuertes pujas internas que acabaron afectando con gravedad la gobernabilidad.

Arribando a la mitad de su mandato, el presidente Cartes redoblo su apuesta politica como estrategia para evitar la crisis de gobernabilidad ya apuntada. De esta forma, con un panorama economico relativamente estable, aunque con un acelerado crecimiento del endeudamiento, avanzo decididamente en su proyecto de inclusion de la reeleccion presidencial por la via de la enmienda constitucional. Con la puesta en marcha de esta estrategia, Cartes logro marcar el punto maximo de la escena politica en los ultimos meses del ano, dividiendo a todo el campo politico en dos grandes bloques: uno a favor y otro en contra de su iniciativa reeleccionista.

II. LA COYUNTURA ECONOMICA

Segun informes del Banco Central del Paraguay (BCP), la economia en 2016 crecio en un 4,1% (superior al 3% del ano 2015, pero inferior al 4,7% registrado en 2014). Este crecimiento se origino, principalmente, en tres sectores economicos: la construccion, con una variacion acumulada del 18,6%, la produccion de energia electrica con un 12,6% y la industria con un 5,3% (BCP 2017). Mientras que la inflacion del ano 2016 se ubico en un 3,9%, superando asi al 3,1% registrado en el ano 2015 (BCP 2016).

Durante 2016, el gobierno priorizo en su politica fiscal el control del deficit, limitando levemente el crecimiento del gasto en remuneraciones (que representa poco mas del 40% del gasto total) y promoviendo el gasto en inversion. El pais registra un deficit fiscal desde 2012, periodo en el que fueron implementadas medidas anticiclicas basadas en aumentos del gasto publico (CEPAL 2016). El deficit fiscal acumulado en el 2016 alcanzo el 1,5% del PIB, lo que representa una sutil reduccion en comparacion con el ano anterior, que llego al 1,8%. Segun informa el Ministerio de Hacienda (MH), el deficit se explica por el incremento de la inversion publica, que represento el 2,9% del PIB a lo largo del ano en cuestion. Por su parte, el gasto salarial en las cuentas publicas no registro un crecimiento nominal, a la vez que, en terminos reales, la masa salarial descendio un 4% (Ministerio de Hacienda 2017).

En lo que respecta a la recaudacion fiscal, la Subsecretaria de Estado de Tributacion (SET) informo que el ano 2016 cerro con una recaudacion de doce billones de guaranies (lo que seria en dolares americanos, aproximadamente, unos 2.100 millones). Esto significo un incremento del 14,5%, en comparacion con la recaudacion registrada en el ano 2015, la cual anoto un poco menos de 11 billones de guaranies (SET 2017: 2).

Tal como senala la Comision Economica para America Latina (CEPAL), en el mercado laboral se observaron pocas senales de dinamismo (CEPAL 2016). Segun la Encuesta Continua de Empleo 2016, la tasa de actividad laboral en el ultimo trimestre del 2016 (octubre-diciembre) se situo en el 65,7%, superando a la del mismo trimestre del ano 2015 (65,0%), mientras que la tasa de desempleo abierto del cuarto trimestre del 2016 alcanzo el 7,4%, superior a la registrada en el mismo trimestre del ano 2015, de solo 5,5% (DGEEC 2017).

Con relacion a la inversion social (es decir, el gasto publico destinado a cubrir las necesidades sociales basicas de la poblacion como salud, educacion, vivienda, agua potable), su participacion en los gastos totales de la administracion central en el 2016 fue 59,3%, que es practicamente igual a la del ano anterior, que represento el 59,1%. Si se analiza por sectores, se puede ver que la mayor porcion del presupuesto correspondio al area de la Educacion, que represento el 34% de la inversion social en el 2016, seguida por el gasto en Salud, que represento un 22%, el de la Promocion y Accion Social que alcanzo un 20%, la Seguridad Social que llego al 20% y los demas rubros en un total de 4% (Ovando 2017:15).

El debate sobre el endeudamiento publico y la emision de bonos soberanos fue uno de los puntos principales de la agenda politico-economica que marco la escena politica durante 2016, tal como se vera mas adelante en el apartado dedicado a la coyuntura politica. Aqui solo cabe apuntar que en el ano 2016 se experimento un aumento de la deuda publica que, de representar el 20% del PIB en 2015, paso al 23%. Gran parte de ella, correspondio a la emision bonos soberanos en el mercado internacional en el primer trimestre del 2016, que alcanzo un valor de 600 millones dolares americanos.

Para las autoridades, la informacion hasta aqui ofrecida demuestra que en 2016 presento un panorama economico muy favorable, resultado de una buena gestion publica por parte del gobierno (Ministerio de Hacienda 2016). Sin embargo, existen miradas criticas que cuestionan el modelo de crecimiento impulsado desde el gobierno, asi como el alto nivel de endeudamiento alcanzado en los ultimos anos. Algunos analisis centran la mirada en el nivel reducido de presion tributaria en el pais, lo que en un futuro cercano provocara la competencia del pago de la deuda con otros gastos (como, por ejemplo, la inversion social). A esto se sumaran, ademas, los gastos de inversion que se comportaran como gastos rigidos, dado que la mayor parte de la deuda asumida se destina, exclusivamente, a financiar la inversion fisica (Ovando 2017: 23). Segun el Fondo Monetario Internacional (FMI), en 2016, la razon entre Deuda Publica e Ingresos Tributarios en Paraguay (que mide el nivel del endeudamiento relativo a la capacidad de pago de los gobiernos) fue de 181,3%, mientras que la recomendacion de este organismo es que este cociente oscile entre 90% y 150% (Benitez 2017: 5).

Otros analisis sobre la economia paraguaya actual observan que el modelo impulsado por el gobierno requerira de cada vez mayores niveles de financiamiento por endeudamiento, pese a que esto aumente el gasto en los servicios de la deuda publica y reduzca la disponibilidad de recursos para otros los sectores. Al menos esta es la tendencia, si la politica tributaria paraguaya continua estructurandose a partir del principio de igualdad (para que todos paguen impuestos bajos) y no en base al principio de equidad (para que los que tienen mas, paguen mas), el aumento de las recaudaciones va ir a un ritmo mucho mas lento que el de los gastos e inversion publica (Molinier 2016: 37).

III. LA COYUNTURA SOCIAL

En el campo de las movilizaciones y reivindicaciones sociales, las organizaciones estudiantiles marcaron la nota distintiva en 2016, al igual que ya lo hicieron el ano anterior (Duarte y Gonzalez 2016: 297). Mientras el movimiento de estudiantes secundarios experimento un pico excepcional, los estudiantes universitarios avanzaron en su agenda de reforma y espacios de articulacion.

Desde inicios de ano, los estudiantes secundarios se manifestaron contra de una resolucion del Ministerio de Educacion por la cual se reglamento la conformacion y registro de las organizaciones estudiantiles (Diario Ultima Hora, 2016a). Las acciones iniciales fueron sumando fuerza, movilizandose a la vez a la Organizacion Nacional Estudiantil (ONE), la Federacion Nacional de Secundarios (FENAES) y la Union Nacional de Centros de Estudiantes del Paraguay (UNEPY). De esta forma, los reclamos iniciales se sumaron a otros ya planteados desde anos anteriores, lo que termino concentrando una confluencia de criticas a la entonces ministra Marta Lafuente. (1) Debido a la falta de respuesta por parte de las autoridades, los reclamos y criticas fueron ganando fuerza y sumando masa a la movilizacion.

El 3 de marzo, alumnos y alumnas del colegio publico Republica Argentina, ubicado en el centro capitalino, iniciaron una toma de la institucion. Esta gano rapidamente la adhesion de los gremios estudiantiles, movilizando a miles de estudiantes y generando una veintena de ocupaciones de instituciones educativas en simultaneo (Diario ABC color 2016a). Las ocupaciones y movilizaciones estudiantiles se extendieron durante dos dias, llegando al punto de forzar la renuncia de la ministra (Diario ABC color 2016b). Con la designacion de un nuevo ministro, el politico colorado Enrique Riera, el estudiantado levanto las medidas de ocupacion y movilizacion, a la vez que Riera anulo la resolucion que reglamentaba la conformacion y registro de las organizaciones estudiantiles (Diario ADN 2016).

En el ambito universitario, tras las masivas movilizaciones estudiantiles, asi como la toma de las doce facultades de la Universidad Nacional de Asuncion (UNA) y de otras universidades publicas del interior del pais realizadas desde septiembre de 2015, se inicio en la UNA un proceso de reforma universitaria impulsado por un movimiento estudiantil activo y movilizado. El foco de las acciones fue la UNA, donde los estudiantes denunciaron la corrupcion en la universidad, exigieron la renuncia del rector y varios decanos, ademas de demandar autonomia universitaria y una mayor participacion estudiantil a traves de un verdadero cogobierno universitario. Asi, entre finales de 2015 y a lo largo de 2016, los universitarios se organizaron en torno de la Mesa de Coordinacion General de #UNAnotecalles y el Comite Estudiantil por la Reforma del Estatuto (CERUNA), desde donde buscaron articular a las distintas facultades e institutos para lograr una sola propuesta del estamento estudiantil. Estas plataformas fueron las que lideraron el proceso de reforma del estatuto de la UNA, el cual se inicio en octubre de 2016 (Herrera Fois 2017).

En el campo gremial campesino, las movilizaciones de los pequenos productores rurales organizados volvieron a llamar la atencion sobre los problemas surgidos a raiz de la extrema desigualdad en la distribucion de la tierra, en un pais que presenta una concentracion ubicada entre la mas alta del mundo (Turner 2014: 252). Asi, el mes de marzo de 2016 volvio a ser escenario de la marcha anual de la Federacion Nacional Campesina (FNC). Esta demando una urgente reforma agraria, ademas de protestar contra la imputacion de campesinos y campesinas en la lucha por la tierra. De igual forma, en el mes de abril se movilizo la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (MCNOC) que, en alianza con el movimiento cooperativista, demando la condonacion de deudas de campesinos y campesinas, asi como la suspension del cobro del IVA a las cooperativas. Como parte de la protesta, las organizaciones de campesinos y cooperativistas ocuparon las plazas frente al Congreso durante tres semanas, logrando sentar en una mesa de dialogo al gobierno y acordar algunos beneficios (Soto y Bareiro 2016: 31).

En julio del mismo ano se dio ademas un importante acontecimiento en el campo de luchas sociales, debido a sus repercusiones politicas y su relacion con la lucha de campesinado paraguayo (Duarte 2013: 307-313). Con la culminacion del juicio a once campesinos y campesinas acusados por los sucesos acontecidos Curuguaty--hecho sucedido en junio de 2012, que fue el detonante para la posterior destitucion del presidente Fernando Lugo--, el Tribunal de Sentencia los condeno a penas de entre cuatro y treinta anos. Sin embargo, ninguna de las muertes de los 11 campesinos asesinados fue investigada, ni derivo en un proceso penal, dejando el hecho en la mas absoluta impunidad (Soto y Carbone 2016: 511).

IV. LA COYUNTURA POLITICA

Como ya fue acotado en la introduccion, el ano 2016 presento caracteristicas muy particulares al ser el tercer ano de gobierno del presidente Cartes. En la dinamica politica paraguaya, establecida desde la caida de la dictadura de general Alfredo Stroessner (1954-1989) y el inicio de la transicion a la democracia, el tercer ano de gobierno reviste gran importancia, pues marca la mitad del mandato y abre, aunque de manera velada, los inicios de la proxima carrera presidencial.

Esta situacion imprime un giro en la dinamica politica interna de los gobiernos, en tanto que en las diferentes carpas politicas (tanto del oficialismo como de la oposicion) se empiezan a calentar los motores y a activar los engranajes politicos para la consolidacion de las candidaturas de cada sector interno. El proceso afecta, particularmente, a la fuerza politica en el gobierno, pues desata las disputas internas propias de una crisis de sucesion. Los nuevos liderazgos buscan, por lo general, desmarcarse del desgaste propio de un gobierno que, aunque del mismo signo politico, ha superado el tradicional tiempo de gracia de los primeros anos. De esta forma, las disputas intestinas terminan afectando seriamente la gobernabilidad, abriendo la puja en el seno de las bases partidarias del gobierno y polarizando sus fuerzas.

Ante este recurrente escenario, los presidentes paraguayos vieron en la busqueda de la reeleccion presidencial una estrategia de conservacion de la gobernabilidad interna. Sin embargo, con la promulgacion de la actual Constitucion Nacional, en 1992, la prohibicion de la reeleccion adquirio cuerpo legal (articulo 229), argumentandose el repudio a la dictadura y la pretension de velar por la consolidacion de una verdadera democracia en el pais. Por tanto, en la actualidad el Paraguay forma parte del reducido grupo de cuatro paises latinoamericanos que no contemplan algun tipo de reeleccion presidencial en su sistema politico, junto con Mexico, Guatemala y Colombia (Martinez Escobar 2016a).

Los primeros pasos mas decididos en el camino de la reeleccion presidencial fueron emprendidos por el presidente Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), del Partido Colorado. Este mandatario, aggiornado a los vientos antineoliberales y progresistas de la region, busco articular un nuevo movimiento politico tras de si, agitando las banderas y consignas de la mejor epoca de su partido, durante las decadas de 1920 y 1930 del siglo pasado. Alcanzando la mitad del mandato, Duarte Frutos logro que su partido se posicionase a favor de la enmienda del articulo 229 de la Constitucion Nacional, con el objetivo de incorporar la figura de la reeleccion del Presidente. Para esto, el organo se amparo en un dictamen de tres prestigiosos juristas que recomendaban la figura de la "enmienda constitucional" para lograrlo (y no el de la reforma, como senalaba la mayoria de los especialistas). Este punto es relevante pues los intentos posteriores se ampararan en argumentos similares, aun cuando Duarte Frutos vio frustrado su intento reeleccionista debido a la negativa de los legisladores (la enmienda constitucional requiere de mayoria en ambas camaras del Congreso, como se detallara mas adelante). Es precisamente en las movilizaciones opositoras a esta estrategia donde surge la figura del entonces obispo Fernando Lugo como articulador de diferentes sectores politicos y sociales adversos a los intentos del entonces presidente (Martinez Escobar y Gonzalez Bozzolasco 2016).

En el siguiente periodo presidencial, el entonces presidente Fernando Lugo (2008-2012) impulso una iniciativa similar a la de su antecesor, tambien a mediados de su mandato. Lugo habia llegado a la presidencia de la mano de una amplia alianza multipartidista y opositora al Partido Colorado. Debido a esto, no conto con una fuerza parlamentaria propia, lo que le dio todavia menos chances que las que tuvo su antecesor. Siguiendo la misma estrategia trazada por Duarte Frutos y acompanado por mas de cien mil firmas de apoyo, legisladores proximos al entonces presidente impulsaron un proyecto de enmienda constitucional para habilitar la reeleccion presidencial. Sin embargo, no prospero debido al mayoritario rechazo de los parlamentarios (Abente Brun 2012: 238).

Los caminos para la incorporacion de la reeleccion presidencial

En el estricto plano de los mecanismos institucionales para la introduccion de la reeleccion presidencial en el sistema politico paraguayo, fueron planteadas tres alternativas posibles a lo largo de los ultimos anos. Mientras dos de ellas colocaban como el principal escenario de disputa al Congreso, debido que implicaban una modificacion de la Constitucion Nacional, una tercera alternativa contemplaba como arena central de las confrontaciones la Corte Suprema de Justicia, ya que involucraba una reinterpretacion del texto constitucional actualmente en vigencia (Gonzalez Bozzolasco 2017a).

Con las alternativas de modificacion de la norma constitucional, se presentaron dos opciones: la enmienda o la reforma constitucional. La primera de ellas, que ya habia sido propuesta por el expresidente Nicanor Duarte Frutos durante su mandato (2003-2008), supone el voto de la mayoria absoluta en ambas camaras del Congreso de un proyecto de enmienda (41 votos de 80 diputados y 23 votos de 45 senadores), para luego ser sometido a referendum para su aprobacion definitiva. La segunda opcion, por su parte, implica un proceso mas complejo, con plazos mas largos y supone un mayor apoyo en ambas camaras del Congreso, pues requiere del voto de la mayoria absoluta de dos tercios de cada una de ellas (53 votos de 80 diputados y 30 votos de 45 senadores). Ademas, una vez aceptada la reforma, es necesario llamar a eleccion por voto popular para la conformacion de una Convencion Nacional Constituyente, que sera la encargada de emprender la reforma (Lezcano Claude 2005: 123).

La tercera alternativa implicaba una reinterpretacion del articulo 229 de la Constitucion Nacional, por parte de la de la Corte Suprema de Justicia. Seria una reinterpretacion, puesto que significaria comprender este articulo de forma muy diferente de la que se hizo desde la promulgacion de la actual Constitucion en el ano 1992. Esta via, sugerida por uno de los asesores juridicos del expresidente Fernando Lugo, se basa en una interpretacion alternativa del mencionado articulo, que habilitaria a todos los expresidentes competir por un nuevo mandato. El argumento central consiste en afirmar que el articulo 229, al senalar que tanto el presidente como el vicepresidente "no podran ser reelectos en ningun caso", hace referencia exclusiva al presidente que se encuentra en el ejercicio de sus funciones y no a los anteriores. Por lo cual, todos los expresidentes fuera del ejercicio de la primera magistratura se encuentran, automaticamente, habilitados para una nueva postulacion a la presidencia. (2)

La reeleccion presidencial: primer acto

Las disputas internas dentro del Partido Colorado continuaron atizandose tras la victoria del movimiento liderado por el presidente Horacio Cartes, en las elecciones para la presidencia del partido en julio de 2015. Esta situacion afecto de forma directa la construccion de mayorias en el Poder Legislativo a lo largo del ano 2016, caracterizado desde el ano anterior como uno de los escenarios de disputas intrapartidarias (Duarte y Gonzalez 2016: 300). Si bien el bloque colorado opositor (que llego a sumar 15 de los 19 senadores colorados en la camara) vio reducido su numero debido a fugas que retornaron al oficialismo, el gobierno siguio sin conseguir articular mayoria en la camara de senadores. Al mismo tiempo, la holgada mayoria propia que mantenia en la camara de diputados comenzo a erosionarse. Esta situacion freno durante gran parte del ano la agenda politico-institucional, que a su vez venia siendo pospuesta desde el ano anterior: juicio politico a los ministros de la corte, designacion del contralor y subcontralor de la Republica, asi como tambien del defensor de pueblo y el defensor adjunto.

Pese a las posiciones dubitativas expresadas por Horacio Cartes a inicios del 2016 y los pronosticos que vaticinaban un alejamiento del "fantasma de la relacion" debido a la imposibilidad del presidente de construir una mayoria politica que allanara este camino (Rodriguez 2016: 5), la reeleccion presidencial no fue retirada del tablero politico paraguayo como una de las opciones a ser tomada. Dos factores de peso apuntalaban este camino. En primer lugar, la insistencia e interes por parte de uno de los principales referentes politicos de la oposicion, como lo es el expresidente Fernando Lugo, en insistir en ella alegando que la norma constitucional lo habilitaba. En segundo lugar, la vigencia de liderazgos como los del presidente Cartes y los de los expresidentes Lugo y Duarte Frutos, en combinacion con la ausencia de nuevas figuras con semejante peso politico y un sistema politico que acaba jubilando a aquellos liderazgos que alcanzaron la primera magistratura, con reglas que los apartan del juego politico una vez terminados sus mandatos presidenciales.

Sin embargo, la primera parte del ano no fue facil para el presidente Cartes. A la par que los diputados oficialistas articulaban sus esfuerzos para lograr la reeleccion presidencial por la via de la enmienda constitucional, los indices de rechazo hacia su gestion iban en ascenso a la vez que su aprobacion descendia. Asi, segun sondeos publicados en prensa, Horacio Cartes contaba en el 2014 con una aprobacion de 46%, que se redujo en el 2015 a 36% y alcanzaba en 2016 solo el 23%. Mientras que los niveles de rechazo en el 2014 eran de un 54%, en el 2015 del 64% y en el 2016 llegaban al 77% (Diario Ultima Hora 2016c).

En junio de 2016 se desarrollaron las elecciones internas del Partido Liberal Radical Autentico (en adelante, referido aqui solo como Partido Liberal) para la eleccion de sus nuevas autoridades. En las mismas, el excandidato presidencial Efrain Alegre logro ganar la presidencia del partido. Su movimiento, bautizado "2018", hacia directa alusion a una nueva postulacion de Alegre para las proximas elecciones presidenciales. Esto tuvo cierto impacto en el gobierno, debido a que el movimiento derrotado y que mantenia la conduccion del partido hasta entonces, liderado por el senador Blas Llano, mostro mayor predisposicion a negociar con el presidente desde su asuncion en 2013. Aunque Alegre logro imponerse como el candidato mas votado, su partido quedo internamente dividido y la corriente liderada por el senador Llano continuo manteniendo una importante fuerza interna.

En el mismo mes de junio se desarrollo ademas la eleccion de la presidencia del senado. En ella, la alianza opositora continuo demostrando su mayoria, dandole la presidencia del Poder Legislativo al senador liberal Robert Acevedo. Luego de la eleccion de la mesa directiva del senado, en un contexto marcado por las acciones desplegadas desde la camara de diputados en busqueda de la reeleccion y una gestion del gobierno con bajos porcentajes de aprobacion, la alianza opositora con mayoria en la camara alta tejio una estrategia con el fin de enterrar definitivamente el proyecto de Cartes para lograr la reeleccion presidencial via enmienda.

A finales de agosto, los senadores opositores pusieron en marcha su plan para evitar el tratamiento del proyecto de enmienda que habilite la reeleccion, articulando a sectores de diferentes partidos: senadores colorados del Movimiento Colorado Anete, (3) liderado por el senador Mario Abdo Benitez; senadores liberales, alineados a la nueva conduccion partidaria bajo la presidencia de Efrain Alegre; senadores del Partido Democratico Progresista, proximo a la corriente liberal liderada por Alegre; senadores de Avanza Pais, movimiento de izquierda liderado por el nuevo intendente de la capital; ademas de algunos senadores independientes, asi como el expresidente y actual senador Fernando Lugo. El objetivo fue impedir que el proyecto avanzara en la camara de diputados en donde el gobierno conservaba su mayoria. Para lograrlo, se ampararon en uno de los puntos senalados por el articulo de 290 de la Constitucion Nacional, donde se sostiene que si en cualquiera de las camaras no se reuniese la mayoria requerida para aprobar la enmienda, se tendra por rechazada la enmienda, sin poder volver a presentarla dentro del termino de un ano. De esta forma, el plan consistio en realizar una presentacion sorpresa del mismo proyecto de enmienda constitucional pretendido por el gobierno y rechazarlo de inmediato. Asi, la releccion quedo sin posibilidad de ser tratada durante los 12 meses consiguientes (Diario ABC color 2016c).

La reeleccion presidencial: segundo acto

Con un escenario adverso tras los sucesos en el Senado, ademas de sus bajos niveles de popularidad, el presidente Cartes decidio redoblar la apuesta. Esto ante el peligro de sufrir una dispersion del poder a mitad de su mandato, a causa del natural reacomodo interno de fuerzas de cara a las proximas elecciones presidenciales. De esta forma, arrinconado por una gestion que no suscitaba apoyo popular, ademas de una oposicion interna que se fortalecia y la creciente amenaza de la candidatura de Lugo que despuntaba en las encuestas, Cartes emprendio un giro estrategico y discursivo con el objetivo de recuperar la iniciativa politica, cohesionar sus propias filas tras la bandera de la reeleccion presidencial y acorralar a sectores opositores, tanto dentro como fuera de su partido (Gonzalez Bozzolasco 2016).

El primer paso de esta nueva embestida politica fue dado en la convencion del Partido Colorado, a finales de octubre de 2016. En ella, por abrumadora mayoria, los convencionales del partido decidieron "impulsar las medidas politicas y legales para incorporar la reeleccion a la Constitucion" (Diario La Nacion 2016a). Esta fue la primera accion de una estrategia que logro imponer al presidente en el centro de la escena politica, como el actor principal que aglutino a las fuerzas en su favor o en su contra, marcando asi el ritmo de la politica paraguaya a lo largo de los ultimos meses de ano 2016 (Gonzalez Bozzolasco 2017b).

El camino seleccionado fue el de la enmienda constitucional, por lo cual el presidente se centro en la busqueda por componer una mayoria parlamentaria que le permitiera impulsar la enmienda e incorporar la reeleccion presidencial al sistema politico paraguayo. El rechazo previo del proyecto de enmienda realizado en agosto seria anulado, una vez obtenida la mayoria en el senado. Cartes opero asi en una configuracion muy diversa de actores que, aunque enfrentados de cara a las elecciones de 2018, se articularon tanto a favor como en contra de la movida reeleccionista en curso. En esta nueva coyuntura, su gran logro fue partir en dos mitades a cada uno de los espacios de articulacion mas importantes de la escena politica paraguaya en la actualidad: el Partido Colorado, el Partido Liberal y la izquierda (Gonzalez Bozzolasco 2017c).

En el Partido Colorado las divisiones internas se mantuvieron y acentuaron. En favor de la reeleccion se agruparon el sector de mayoritario liderado por Cartes, ademas de una agrupacion actualmente minoritaria dirigida por el ex presidente Nicanor Duarte Frutos. En contraposicion, oponiendose a la reeleccion estuvo el bloque interno opositor mas grande, liderado por el senador Mario Abdo Benitez. Aunque Duarte Frutos y Abdo Benitez se encuentran en sectores opositores al gobierno, ambos tenian intenciones de postularse a la presidencia de la Republica en las proximas internas de su partido. De esta forma, mientras el primero busco su habilitacion para tal efecto, el segundo intento sacar de carrera tanto a Cartes como a Duarte Frutos.

El Partido Liberal tambien se encontro dividido con respecto al proyecto de releccion, posicionando a sus tres principales sectores internos a uno u otro lado de la propuesta. Por un lado, con una firme posicion contraria a la reeleccion, se ubicaron el sector liderado por actual presidente del partido y candidato presidencial liberal en 2013, Efrain Alegre, asi como el liderado por Salyn Buzarquis, tercera fuerza de su partido. Por otro lado, apoyando el proyecto de reeleccion, se posiciono el principal movimiento opositor y segunda fuerza del partido, liderado por el senador Blas Llano. Al ser derrotado por Alegre en las internas de su partido, Llano impulso una nueva alianza con Fernando Lugo, buscando repetir la victoriosa articulacion que llevo a los liberales y a la izquierda al poder en 2008.

En el campo de las izquierdas, las fuerzas politicas se encontraron aun mucho mas fragmentadas. Si bien las diferentes fuerzas de la izquierda paraguaya en conjunto, con sus distintos matices y posiciones, conforman actualmente un espectro que se constituye en la tercera fuerza politica del pais, tambien se encuentran divididas con respecto a la propuesta de reeleccion. Mientras que, por un lado, el expresidente Lugo y todos sus seguidores se colocaron a favor de la reeleccion; por el otro, el actual intendente de la capital, Mario Ferreiro, con los suyos, se opuso a ella.

El presidente Cartes aprovecho las divisiones en los partidos de oposicion y mantuvo la iniciativa sacando ventajas de ello. Asi, en el mes de noviembre, el gobierno logro fracturar al bloque opositor en el parlamento a partir de dos importantes designaciones que dependian del congreso: la del defensor del pueblo y defensor adjunto del pueblo, asi como la de contralor y subcontralor de la Republica. Tras un acuerdo con sectores oficialistas no liberales y de la izquierda, el gobierno nombro a dos colorados como defensor del pueblo y defensor adjunto del pueblo, asi como a un subcontralor de la Republica del mismo partido, cediendo el cargo de contralor al sector de izquierda liderado por el intendente Ferreiro (Diario La Nacion 2016b).

En la misma linea, Cartes llevo al extremo la confrontacion con la oposicion en los debates sobre el Presupuesto General de Gastos de la Nacion para 2017. Los opositores cuestionaban, entre otros puntos, los montos para nuevas emisiones de bonos del Estado para el ano siguiente, por lo cual propusieron un significativo recorte en la version del presupuesto que devolvieron al Poder Ejecutivo. El Presidente, frente a esto, opto por vetar el nuevo proyecto logrando asi la vigencia del presupuesto del ano anterior, el cual contemplaba la emision de bonos por un volumen mayor que el concedido por el congreso para el ano 2017 (Diario La Nacion 2016c).

Pese al calor de las confrontaciones descritas y mas alla de las disputas senaladas, la escena politica paraguaya a finales del ano 2016 e inicios de 2017 estuvo cenida, mayormente, a las articulaciones y disputas politicas en torno a la reeleccion presidencial por la via de la enmienda constitucional. Este debate termino abarcando a diferentes sectores politicos y sociales, como los medios de comunicacion, los diferentes gremios e incluso a la Iglesia catolica. En su desarrollo, las diferentes vetas y abordajes de la tematica exploraron distintos senderos argumentativos que fueron desde la defensa de la participacion democratica y el moralismo, hasta vaticinios fatalistas y consignas de luchas contra la instauracion de un nuevo regimen autoritario (Sanchez 2017). Sin embargo, tras la configuracion de actores que, aunque enfrentados de cara a las elecciones de 2018 se articularon a favor o en contra de la movida reeleccionista en curso, operaron primordialmente intereses electorales. En ese sentido, el juego politico central se baso en el calculo de sumas y restas electorales a partir de las ausencias o presencias de los adversarios en las proximas justas electorales de 2018.

Finalmente, el tercer y ultimo acto de la reeleccion presidencial se desarrollo durante los primeros meses del ano 2017, ya fuera del corte temporal aqui analizado. Sin embargo, cabe senalar que este desenlace fue el epicentro de una importante crisis politica que tuvo como foco central al Congreso, con acciones cuestionadas por parte de los parlamentarios, movilizaciones multitudinarias, la ocupacion del edificio por parte de manifestantes, asi como la tragica perdida de una vida a manos de efectivos policiales (Gonzalez Bozzolasco 2017d).

V. A MODO DE EPILOGO: TERCER ACTO DE LA REELECCION PRESIDENCIAL

Sin lugar a dudas, el intento de incorporacion de la reeleccion presidencial al sistema politico paraguayo realizado por Horacio Cartes fue el que logro mayores avances a lo largo de los 28 anos de democracia en Paraguay. En esta oportunidad, la nota distintiva fue haber logrado la articulacion de fuerzas oficialistas y opositoras, lo que dividio las posiciones en dos polos multipartidarios, aglutinando en cada uno a fuerzas internas de los partidos tradicionales y de la izquierda. De esta forma, el Partido Colorado, el Partido Liberal y la izquierda experimentaron fuertes fricciones en su seno, a la vez que sus sectores internos se aliaron con los de sus adversarios, tanto para promover la reeleccion como para combatirla. Los niveles de confrontacion alcanzados, asi como las grandes fricciones internas generadas dentro de las diferentes fuerzas politicas tendran, muy probablemente, derivaciones importantes en los proximos comicios de abril de 2018.

A finales del mes de marzo de 2017, los promotores de la reeleccion presidencial pusieron en marcha las acciones para lograrla. La estrategia consistio en presentar primero el proyecto de enmienda constitucional en la camara de senadores y aprobarlo, para luego hacer lo mismo con la camara de diputados, donde el bando reeleccionista tenia mayores facilidades al contar con la presidencia de la camara a su favor. Para superar los escollos que generaba tener a la presidencia de la camara de senadores en contra, la mayoria conformada por los senadores que promovian la enmienda busco la modificacion del reglamento interno. Tras la negativa del presidente del Congreso de acceder a una sesion extraordinaria de la camara de inmediato, una mayoria de 25 senadores con la anuencia del vicepresidente segundo de la dicha camara resolvio de forma irregular aceptar las modificaciones del reglamento interno solicitadas por los promotores de la releccion. De esta forma muy discutida, se levantaron las trabas que el presidente de la camara podia colocar para la presentacion del proyecto de enmienda constitucional.

Con los articulos modificados (articulos 11 y 41) se establecia que la mesa directiva de la camara, que se renueva anualmente (el presidente y los dos vicepresidentes), sea elegida entre el 1 y el 30 de junio (y no entre el 15 y el 30 de junio, como es en la actualidad). Ademas, se le sacaba al presidente de la camara la atribucion de retener las propuestas o comunicaciones que se presenten y que el mismo considerase inconvenientes. A la vez, se cambiaba la mayoria requerida para aprobar las mociones de orden, que pasaban de una mayoria de dos tercios (30 de 45 votos) a una absoluta (23 de 45 votos). Efectivizados estos cambios, los promotores de la releccion contaban ya con el camino allanado para lograr su cometido.

Dias despues de realizarse estas modificaciones, la mayoria de 25 senadores en pos de la enmienda avanzo en su cometido convocando a una nueva sesion extraordinaria del senado en una de las oficinas del congreso. Alli, bajo la presidencia del vicepresidente segundo de la camara, dieron por aprobado el proyecto de enmienda. Mientras tanto, en la sala de reuniones del pleno del senado, 18 senadores liderados por el presidente de esta camara desconocieron la reunion y sus resoluciones.

Estos sucesos desataron manifestaciones frente al congreso que fueron reprimidas, hiriendo de gravedad a varios de los manifestantes, entre ellos legisladores y al propio presidente del Partido Liberal. Agitados por los acontecimientos, el numero de manifestaste fue en ascenso y un grupo de ellos logro romper el cerco policial que protegia la sede del congreso paraguayo e irrumpio en el edificio, causando destrozos e incendiando algunos sectores. Las manifestaciones continuaron con grupos pequenos y dispersos en el centro de la capital, provocando algunos destrozos y enfrentamientos con la policia durante la noche. En la madrugada, un grupo de policias irrumpio en la sede central del Partido Liberal ubicada en la zona centrica de Asuncion sin orden judicial. Ingresaron al local por la fuerza abriendo fuego y dejaron como saldo la tragica muerte de un joven dirigente de la juventud liberal, asi como mas de un centenar de detenidos.

Tras los graves acontecimientos, el gobierno del presidente Horacio Cartes convoco a una mesa de dialogo nacional, invitando a participar a todos los sectores politicos y frenando el tratamiento del proyecto de enmienda en la camara de diputados. La mesa, que conto con la participacion de la Iglesia catolica, no tuvo mayores avances. En ese contexto, semanas despues, el presidente Cartes opto finalmente por desistir del proyecto de releccion.

Los elementos apuntados en este epilogo no solo buscan completar el panorama de todo el proceso politico generado en torno a los ultimos intentos de reincorporar la reeleccion presidencial al sistema politico paraguayo. Persiguen ademas ofrecer muestras de las debilidades institucionales de un sistema democratico paraguayo que se ha desarrollado con grandes falencias en sus 28 anos de existencia. Los mencionados acontecimientos permiten evidenciar la prevalencia de reglas del juego politico y marcos institucionales que limitan el acceso a determinados actores, a la vez que establecen dinamicas de funcionamiento institucional a partir de ajustadas mayorias, sin privilegiar el desarrollo de amplios debates y grandes acuerdos entre todos los sectores politicos. (4) Dan muestra, ademas, de la persistencia de las crisis de sucesion que se desatan en el seno de las fuerzas politicas en el gobierno, al arribar a mediados del mandato presidencial. Ellas no son patrimonio exclusivo del Partido Colorado al ejercer el gobierno puesto que, con la destitucion de Fernando Lugo en 2012, se constata que las crisis de sucesion terminan afectando tambien a otros sectores cuando ejercen dicha funcion. Sin dudas, los acontecimientos en cuestion dan pie a la realizacion de analisis mas profundos que permitan arrojar luz sobre estas recurrencias que, finalmente, terminan afectando no solo la gobernabilidad interna, sino que incluso al sistema politico en su conjunto.

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IGNACIO GONZALEZ BOZZOLASCO

Investigacion para el Desarrollo (ID), Paraguay

Ignacio Gonzalez Bozzolasco es Investigador Asociado de Investigacion para el Desarrollo (ID) de Paraguay, Investigador Nivel I PRONII-CONACYT, Docente de la Universidad Catolica de Asuncion e Investigador del Grupo de Sociologia Historica de America Latina (GESHAL) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es ademas Becario BECAL-Paraguay y Doctorando en Ciencias Sociales en la UBA. E-mail: igonbo@gmail.com

(1) Mal manejo del dinero publico, hostigamiento a las organizaciones estudiantiles, falta de dialogo con los diferentes sectores de la comunidad educativa, decisiones unilaterales sobre la politica educativa, precariedad de la infraestructura en los colegios, falta de interes en el mejoramiento de la inversion publica en educacion, desidia en la administracion de la educacion publica y el posicionamiento de Paraguay entre los paises con peor nivel educativo de la region (Diario Ultima Hora 2016b).

(2) El articulo 229 senala, in extenso, que: "El Presidente de la Republica y el Vicepresidente duraran cinco anos improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el 15 de agosto siguiente a la elecciones. No podran ser reelectos en ningun caso. El Vicepresidente solo podra ser electo Presidente para el periodo posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia por mas de doce meses no podra ser electo Vicepresidente de la Republica".

(3) En lengua guarani: movimiento colorado verdadero.

(4) Para un analisis mas exhaustivo sobre juego politico y las reglas formales e informales del sistema de partidos del Paraguay, ver: Martinez Escobar (2016b).
Tabla 1. Evolucion del PIB por rama de actividad economica (%)

Sector Economico                2008   2009    2010   2011   2012

Agricultura                     10,5   -25,0   49,8    7,0   -28,3
Ganaderia                        6,5     4,8    8,5   -7,1     7,2
Explotacion forestal             4,1    -4,3   -9,0    3,0     2,3
Caza y pesca                     1,0     1,5   -4,0    2,0     1,5
Mineria                          5,0     3,0    3,2    5,3     1,5
Industria                        2,0    -0,8    6,3   -1,6     4,6
Construccion                    11,0     2,0   13,0    1,5     1,0
Total produccion de bienes       7,2   -10,9   23,2    2,1   -11,5
Electricidad y agua              3,5     4,8    5,1    8,7     7,0
Transportes                      5,5   -10,5    7,0    2,5     1,1
Comunicaciones                   4,8     4,4    6,2   15,0    13,1
Comercio                         4,1    -3,4   10,9    3,0    -2,6
Finanzas                        18,9     6,6   12,0   17,3    13,0
Viviendas                        1,8     1,7    1,5    2,2     2,5
Servicios a las empresas         3,0    12,4    6,3    4,0     2,8
Hoteles y restaurantes           5,1     0,5    8,5    6,0     4,5
Servicios a los hogares          4,5     7,0    4,0    6,5     2,3
Gobierno general                 3,5    15,2   13,0    6,0    25,5
Total produccion de servicios    4,7     2,3    8,9    5,9     6,1
Valor agregado bruto             5,9    -4,1   15,3    4,1    -2,1
Impuestos a los productos        5,0    -1,0   12,0    3,0    -0,3
PIB a precios de comprador       5,8    -3,8   15,0    4,0    -2,0
Empresas Binacionales           10,2    -4,8   -0,6    7,1     4,8
PIB TOTAL con Binacionales       6,4    -4,0   13,1    4,3    -1,2

Sector Economico                2013   2014 (*)   2015 (*)   2016 (*)

Agricultura                     57,5    2,2        6,5        2,6
Ganaderia                        9,6   14,4        0,2        3,8
Explotacion forestal            -1,2    3,5        7,9        5,5
Caza y pesca                     1,5    1,4        1,5        0,6
Mineria                          8,9    9,5        0,4        6,7
Industria                        7,9    9,5        3,1        5,3
Construccion                     9,6   13,8        2,5       18,6
Total produccion de bienes      27,5    6,8        4,4        5,0
Electricidad y agua              7,1    8,0        5,0        4,4
Transportes                     20,0    7,5        2,4       -0,1
Comunicaciones                   7,5    3,2        0,8       -2,7
Comercio                        10,5    5,8       -0,8        3,4
Finanzas                         9,6   10,6       10,2       -0,4
Viviendas                        2,5    2,5        2,3        3,2
Servicios a las empresas         2,8    4,4        4,3        9,3
Hoteles y restaurantes           8,0    6,9        5,9        3,9
Servicios a los hogares          7,8    7,9        4,1        5,3
Gobierno general                 4,9    5,0        4,3       -2,8
Total produccion de servicios    8,6    6,0        2,5        1,7
Valor agregado bruto            16,6    6,4        3,4        3,3
Impuestos a los productos        6,9    6,0        0,5        0,9
PIB a precios de comprador      15,9    6,3        3,2        3,1
Empresas Binacionales            0,3   -9,0        1,0       14,2
PIB TOTAL con Binacionales      14,0    4,7        3,0        4,1

(*) Cifras preliminares
(**) Proyeccion
Fuente: Banco Central del Paraguay

Tabla 2. Resultado fiscal administracion central

                                  Guaranies               % del PIB
                           (en miles de millones)
                           2014     2015     2016     2014   2015   2016

Ingreso total              24.695   26.565   28.415   17,9   18,8   18,4
Ingresos tributarios       17.485   18.087   19.476   12,7   12,8   12,6
Otros ingresos              7.210    8.478    8.939    5,2    6,0    5,8
Gasto total                22.933   25.339   26.170   16,6   18,0   17,0
Remuneracion a los         12.131   13.194   13.190    8,8    9,4    8,6
empleados
Otros gastos               10.801   12.145   12.980    7,8    8,6    8,4
Balance operativo neto      1.762    1.226    2.245    1,3    0,9    1,5
(ingreso menos gasto)
Adquisicion neta de         3.294    3.749    4.514    2,4    2,7    2,9
activos no financiados
Prestamos neto             -1.531   -2.523   -2.269   -1,1   -1,8   -1,5
/endeudamiento neto

Fuente: Ministerio de Hacienda

Tabla 3. Recaudacion de ingresos tributarios 2015-2016 (en millones de
guaranies)

                                                         Diferencia
Pedo                         2015         2016         Gs.          %

Recaudacion en dinero, del   10.249.179   11.734.846   1.485.667    14,5
1 de enero al 31 de
diciembre de 2016
Impuestos cancelados entre      514.230      543.750      29.520     5,7
enero y diciembre con
Creditos Fiscales
Recaudacion total acumulada  10.763.409   12.278.596   1.515.187    14,1
de enero a diciembre

Fuente: Subsecretaria de Estado de Tributacion

Tabla 4. Tasa de desempleo abierto

Ano    1 Trimestre   2 Trimestre   3 Trimestre   4 Trimestre

2010           9,1           7,3           7,1           6,1
2011           8,3           6,8           6,7           5,7
2012           9,2           8,3           6,5           7,6
2013             8           7,4           7,3           7,9
2014           9,1           7,7           7,7           6,5
2015           7,6           6,7            6            5,5
2016           7,6           8,9           6,9           7,4

Fuente: Direccion General de Estadistica, Encuestas y Censos

Tabla 5. Saldo de la deuda publica (en millones de USD)

                       2012      2013      2014      2015      2016

Sector publico total   3.591,0   4.174,2   5.400,3   5.464,3   6.304,4
% PIB                     14,5      14,4      17,6      20,0      23,0

Fuente: Direccion de Politica de Endeudamiento, Ministerio de Hacienda

Tabla 6. Clasificacion de la deuda por instrumento (en millones de USD)

Instrumento   2015      % de la deuda    2016      % de la deuda
                        total                      total
Prestamos     2.111,9            38,6    2.378,1            37,7
Bonos         3.352,4            61,4    3.926,3            62,3

Fuente: Direccion de Politica de Endeudamiento, Ministerio de Hacienda

Tabla 7. Niveles de aprobacion y rechazo del gobierno (en %)

             2014   2015   2016

Aprobacion   46     36     26
Rechazo      54     64     77

Fuente: realizado a partir de datos de IBOPE CIE (Ultima Hora, 2016c)
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Author:Bozzolasco, Ignacio Gonzalez
Publication:Revista de Ciencia Politica
Article Type:Ensayo
Date:Jul 1, 2017
Words:9785
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