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PARADIPLOMACIA Y REGIONALISMO EN SITUACION DE RELACIONES POLITICAS EN CONFLICTO: EL CASO DE CHILE Y BOLIVIA Paradiplomacy and Regionalism in the Context of Conflicting Political Relations: The Case of Chile and Bolivia.

RESUMEN

El articulo aborda el "regionalismo" y la "paradiplomacia" y la relacion entre ambas practicas de las relaciones internacionales contemporaneas, con el objetivo de estudiar su aplicacion a las relaciones entre Chile y Bolivia. Se analiza la evolucion teorica y practica de estos conceptos para su instrumentacion en situacion de paises que no tienen relaciones diplomaticas y derivar elementos que pudieran contribuir a modificar ese estado de situacion. Expone los debates teoricos y estudios de casos actuales sobre regiones, regionalismo y paradiplomacia, poniendo atencion a su utilizacion en situaciones de conflicto politico, para, posteriormente, aplicar estos conceptos a la situacion de las relaciones entre Bolivia y Chile. Se concluye que, debido a las caracteristicas del Estado "plurinacional" boliviano y las autonomias, podrian modificarse las formas tradicionales en que se relacionan los Estados soberanos y, en esta perspectiva, nuevas concepciones de paradiplomacia podrian ser consideradas en el futuro. De igual manera podra ocurrir con el "regionalismo" derivado de las formas que adquiera la articulacion externa de las regiones.

Palabras clave: Regionalismo, paradiplomacia, relaciones internacionales, Bolivia, Chile.

ABSTRACT

The article discusses " regionalism" and " para-diplomacy", as well as the relationship between these two practices of international relations, and explores possible applications of such practices to the relations between Chile and Bolivia. Theoretical and practical developments and experiences in contemporary international relations are analyzed, to evaluate their prospects in the situation of two countries with no diplomatic relations, and the possibilities of changing that state of affairs. The text sets out, first, the theoretical debates and current case studies on regions and regionalism; then discusses the theoretical and empirical experiences of paradiplomacy, paying special attention to their use in situations of political conflict, to then apply both practices to the status of relations between Bolivia and Chile. As a result of the transformations in the Bolivian State, concepts such as " region" and " paradiplomacy" could be reformulated in the future. The same could be the case with regionalism, depending upon the way in which regions develop their external articulation.

Key words: Regionalism, paradiplomacy, international relations, Bolivia, Chile.

I. INTRODUCCION

La diversificacion de intereses y mayor autonomia de las regiones nacionales, sus procesos de vinculacion con otras pertenecientes a paises distintos y la gestion de los asuntos externos por medio de practicas de paradiplomacia, representan fenomenos que caracterizan las formas que han adquirido las relaciones internacionales. La historia de la paradiplomacia senala que sus antecedentes se remontan al siglo XIX. Mas reciente es la articulacion con las regiones para comprender algunos escenarios internacionales, de alli que puedan ser analizadas en conjunto; en particular cuando se pretende abordar procesos complejos en el marco de las relaciones entre regiones y sociedades pertenecientes a paises distintos y, especialmente, cuando estos no mantienen relaciones diplomaticas. En efecto, la paradiplomacia desplegada por distintos actores en un contexto de regionalismo transfronterizo puede adquirir una particular significacion, fomentando asi una dinamica de vinculaciones que estimula la busqueda de mecanismos y nuevas visiones para superar la ausencia de relaciones diplomaticas.

Hasta el presente, las interpretaciones sobre paradiplomacia se refieren a practicas de actores que son parte de una unidad Estado-nacional, en el marco de un sistema interestatal y que no sustituyen la "diplomacia" del Estado aplicada--en particular--a las agendas de alta politica, aun cuando algunas experiencias europeas de paradiplomacia podrian derivar en el futuro hacia el involucramiento en agendas de "alta politica" (Baldersheim y Ogard, 2011).

El caso del Estado Plurinacional de Bolivia, sin embargo, podria ser en el futuro el ejemplo de una paradiplomacia de actores no estatales aplicada a la "alta politica" y que eventualmente podria tambien ejercerse en las relaciones con Chile, pais que mantiene la "alta politica" en el marco de la diplomacia de un Estado de tradicion hegeliana. Esta situacion podria darse como consecuencia de los grados de autonomia que van alcanzando las regiones y las comunidades originarias bolivianas en el control de recursos y de temas que caben dentro de agendas internacionales vinculadas con el medioambiente y la integracion economica.

Conceptos que se utilizan aqui como regionalismo y paradiplomacia no pueden ser definidos en terminos absolutos y definitivos, porque--como la experiencia reciente esta senalando en las practicas de actores no gubernamentales de municipios brasilenos y estados provinciales de Argentina--remiten a dinamicas que por su naturaleza estan llevando periodicamente a ajustes e incluso a redefiniciones de sus contenidos.

La experiencia africana de gestion de conflictos, escasamente conocida, tambien podria contribuir a una mayor comprension de las posibilidades que ofrece la paradiplomacia, en la medida que ella proviene de la region del mundo que mas sufre conflictos internacionales y problemas fronterizos; pudiendo servir de ejemplo de casos entre paises en desarrollo.

II. REGIONES Y PARADIPLOMACIA

El termino "regiones" y su nexo con "region", "regionalizacion" y "regionalismo", remite a un fenomeno externo e interno a los Estados cuya amplitud es relativamente reciente. (1) Abarca aspectos que caben en el ambito de las relaciones internacionales aun cuando algunas experiencias podrian suponerse excluidas del campo internacional, por ejemplo, aquellas que responden a la aplicacion del termino en su exclusivo ambito nacional. Sin embargo, todas ellas tienen en comun el hecho que han venido desarrollando nuevas practicas de interrelacionamiento denominadas en general como "paradiplomacia".

Si bien tanto el regionalismo como la paradiplomacia reflejan una dinamica en expansion y de creciente importancia, no hay duda que ellas tambien expresan una confrontacion entre las fuerzas centripetas de los gobiernos centrales y otros organos del Estado que procuran mantener bajo su control la gestion de los asuntos externos y las fuerzas centrifugas que empujan a los actores subnacionales a la busqueda de sus propios vinculos externos abarcando distintas agendas segun los paises involucrados.

III. DEBATES TEORICOS Y ESTUDIOS DE CASOS ACTUALES SOBRE LAS REGIONES Y EL REGIONALISMO

La interpretacion teorica de la regionalizacion y/o el regionalismo no tiene un consenso en la comunidad politica y tampoco en la cientifica. No hay abstraccion o elaboracion teorica que pueda abarcar todos los procesos en curso o que puedan ser inscritos en esta denominacion. La explicacion es que su termino hace referencia a distintas concepciones y a procesos diferentes.

Regionalizacion o regionalismo, como economia politica, implican algun grado de integracion economico-comercial, hacia un area geografica o al mundo. Es tambien una vision de la politica externa donde se concibe una forma alternativa de insercion internacional y tambien puede conducir a la configuracion de un "subsistema" internacional. Generalmente, el termino remite a la existencia de grandes territorios facilmente discernibles--Africa, Asia, Europa, America del Norte y del Sur--. Mas dificil es definir regiones heterogeneas y de limites poco claros como el Caribe o Europa central. Los diferentes criterios para identificar regiones dan lugar a diferentes configuraciones regionales: 1) criterios geograficos (situacion continental, subcontinental, archipielago, etc.), 2) criterios militares/politicos (alianzas u orientaciones ideologicas), 3) criterios economicos (desarrollo economico), 4) criterios transaccionales (volumen y frecuencia de los intercambios); pero pueden existir otros criterios: idioma, religion, cultura, densidad de poblacion y el clima (Couloumbis y Wolfe, 1979).

Politicamente la regionalizacion expresa el transito de "nuevas lealtades". La regulacion economico-social esta transitando, con velocidades distintas, desde los Estados-nacionales a las regiones y bloques transfiriendo a estos la autonomia de la politica que antes era puramente estatal. Podria considerarse que esta definicion es la mas actual y de mayor amplitud. Sin embargo ?como incluir en un mismo termino los ejemplos del "regionalismo neoproteccionista" (CAN, Mercosur), el "regionalismo abierto" (Chile), el "regionalismo supranacional" (Union Europea) o el "regionalismo de "regiones o comunidades" (comunidad catalana, autonomia vasca, regionalismo quebecois o el regionalismo de hecho de la "triple frontera argentino-paraguayo-brasilena")?

La construccion de una region descansa en elementos comunes basicos que facilitan la tarea de la integracion. El primero es la proximidad y refiere a que a pesar de que las regiones son, a priori, comunidades mas imaginadas que reales (Smouts, 1997), ellas tienden a conformarse en territorios donde existen factores comunes previos. Un segundo elemento son los valores compartidos: democracia, desarrollo socioeconomico, industrializacion, transformacion productiva regional con equidad entre otros. Finalmente, un elemento mas son las estrategias de gobernanza comun, por ejemplo vinculos de participacion, tanto de actores publicos como privados, en terminos de acciones sociopoliticas conjuntas, integrando programas y decisiones de gobierno junto a una adecuada participacion de las comunidades (sociales, etnicas, politicas) y de los agentes socioeconomicos en una orientacion abajo-arriba (bottom-up) y no solo arriba-abajo (top down), que confieren legitimidad y credibilidad (Bernal y Masera, 2008).

Ademas de este entorno de caracter internacional, estan aquellas experiencias de caracter transfronterizo que no se proyectan mas alla de la relacion entre dos o mas paises que comparten fronteras y la aplicacion del concepto "region" y "regional" al ambito interno de los Estados.

El termino "region" ha sido tambien ampliado en su acepcion desde el momento en que se han agregado las de "macrorregiones" y "microrregiones", las que caben dentro de los acuerdos para la gobernanza territorial. Las primeras implican acuerdos territoriales mas o menos fuertes en cuanto a preservar la soberania de cada uno de los Estados y se especializan en concentrar sus objetivos en el intercambio economico y politico con un alto grado de institucionalizacion. Las segundas representan una formacion de grupos por parte de comunidades con caracteristicas similares de alta marginalizacion, aislamiento y deterioro y son, por lo general, areas con economias de subsistencia sin circuitos de produccion y consumo (Valadares, 2010).

Las regiones o provincias utilizan y aprovechan la flexibilidad y la fluidez que derivan de la propia accion del Estado y aprovechan tambien las coyunturas internacionales y las propias necesidades de los actores subnacionales para desarrollar sus acciones. En el Estado se producen situaciones, o se generan circunstancias, en las que esos actores se ubican, generan espacios, aprovechan fisuras, intersticios, omisiones normativas, facultades no delegadas para modificar, resignar y sustituir al poder ejecutivo nacional (Iglesias, 2010: 23). Las unidades subnacionales pueden ser vistas--y el caso brasileno seria un ejemplo--como nuevos actores, aunque no dispongan de autonomia para negociar, firmar acuerdos o hacerse representar, ya que estos son atributos del Estado nacional. Permanecen fuera del derecho internacional, pero de hecho--no de derecho--hacen que participen de modalidades de cooperacion y establezcan acuerdos economicos o culturales de manera formal o informal (Vigevani, 2004).

Paradojalmente, pueden ser situaciones en ausencia de un poder central, como otras derivadas de la creciente interdependencia que los mismos Estados impulsan en el sistema internacional, las que permiten el surgimiento de espacios donde las regiones alcanzan una mayor autonomia y/o los actores subnacionales adquieren libertad para concertar y cooperar con otros a traves de las fronteras nacionales.

El Consejo de Europa define la region como un conjunto territorial menos vasto que el Estado en el cual los hombres encuentran intereses comunes de naturaleza diversa y en donde, debido a los diferentes lazos geograficos y economicos, a las costumbres y a veces a las lenguas, se ha desarrollado un sentido comun de pertenencia a un cierto medio de vida. (2)

Mooney (2001: 76) recurre a las distintas constituciones del derecho comparado en donde se establece la figura de la region y afirma que de ello se desprende que esta, mas alla del tratamiento constitucional que se le otorgue, debe contar con los elementos que posee todo Estado: territorio, poblacion y gobierno, tambien una unidad economica como polo de desarrollo propio deben carecer de un poder constituyente propio y ordinario y gozar de cierta autonomia que no llega a ser como la autonomia que poseen las provincias que integran la federacion (3), pero que supera a la genesis de una entidad municipal (Varela, 2010). No obstante, las oportunidades y los riesgos pueden ser compartidos en la medida en que las "regiones a veces pueden ser un instrumento de la politica del Estado, a veces un objeto de la politica" (Philippart y Van Cutsem, 1999: 796). Asimismo, "la intervencion de las regiones en la escena internacional es tolerada en la medida que ella refuerza los recursos del Estado-nacion, y siempre y cuando no afecte esencialmente las prerrogativas de este" (ibid.).

En el caso sudamericano, por variadas razones que refieren a su historia y geografia de los perfiles diversos de sus sociedades, hoy como ayer y como seguramente ocurrira manana, la proyeccion del desarrollo sudamericano es internacional o no es (Caetano, 2010: 150). Pero las relaciones entre las unidades subnacionales y los poderes centrales pueden no llegar a ser aun complementarias. Vigevani (2004), citando a Kugelmas y Branco (2004), senala que dos fuerzas conviven y combaten en la relacion entre el gobierno central y los poderes locales: una tendencia centripeta que procura retener el poder para el gobierno central permitiendo acciones autonomas de las unidades subnacionales siempre y cuando este continue regulandolas y controlandolas y otra tendencia, centrifuga, que muestra a las unidades subnacionales en busqueda de una mayor autonomia politica y economica.

A partir de las transformaciones ocurridas en el sistema mundial ha ido ganando terreno en las relaciones de cooperacion un nuevo paradigma. Se trata de un modelo que percibe la cooperacion entre las estructuras politicas subnacionales no como asistencia unidireccional de los mas ricos hacia los mas pobres, sino como el intercambio entre unidades territoriales diferentes que establecen vinculos de mutuo beneficio. Es asi que se ha ido gestando lo que algunos han llamado la "paradiplomacia" (Caetano, 2010). Este seria, por tanto, el instrumento a traves del cual se ejerce la vinculacion entre comunidades pertenecientes a Estados distintos, pero no controladas (o dominadas) por el poder central.

Sin embargo, dado que "la proyeccion de las regiones mas alla de sus fronteras representa una anomalia mayor para el enfoque (realista y) neorrealista" (Philippart y Van Cutsem, 1999), debemos salir del enfoque estado-centrico para comprender la dinamica internacional de las regiones que se mueven por intereses que caben dentro de la economia politica de las relaciones internacionales.

Integracion y relaciones fronterizas

Las regiones fronterizas son subsistemas abiertos con comportamientos institucionales peculiares y con poca atencion a la legalidad originaria y que desarrollan a cambio nuevas condiciones pactadas explicita e implicitamente entre los actores locales (Navarrete, 2006). Machado de Oliveira senala que "la linea que divide un Estado de otro, la faja que separa (o une; pero no mezcla) una cultura de otra, conspira contra la organizacion compacta del territorio. La dimension de la vida en la frontera es bipolar y multiforme" (p. 12). En este sentido, la frontera es un limite que permanentemente debe ser transpuesto. La frontera es un espacio de rivalidad y convivencia, que articula esta separacion simbolica en las manifestaciones de sus pobladores, de manera tal que termina produciendose una especificidad propia, con su singularidad precisa. "Cada frontera es una frontera" (Navarrete, 2006).

De esta forma, no nos referimos solo a los mecanismos que permitieron, y posibilitan hoy, acciones bilaterales tendientes a la explotacion de recursos naturales compartidos, sino a la cooperacion y complementacion en areas de frontera, caracterizadas por condiciones similares de aislamiento, lejania respecto de los grandes centros politico-administrativos de decision, necesidad de autosuficiencia, ampliacion de la base productiva, detencion de la emigracion interna hacia los grandes centros urbanos, satisfaccion de servicios (salud, educacion, turismo) etc.; todas ellas situaciones deficitarias que pueden superarse gracias a la interrelacion de aquellas economias dispersas en dos o mas paises con caracteristicas geoeconomicas similares y que, por una vinculacion favorecida por la cercania de la frontera, tienen posibilidades de complementarse en bienes, recursos y servicios (Bernal, 1986: 57) como las que precisamente se dan en la frontera chileno-boliviana.

La experiencia de subregiones como la Cuenca del Plata muestra como la consideracion de las zonas fronterizas--no como areas finales de la capacidad de accion individual de los Estados, sino como polos dinamicos de cooperacion y complementacion fronteriza--resulto en un proceso que forjo la experiencia para modelos mas profundos de integracion como el Mercosur.

Si bien las regiones nacionales en America Latina tienen una tradicion historica de vinculaciones con sus respectivas regiones limitrofes que se remontan a la Colonia, es a partir de la implementacion de acuerdos multilaterales de integracion cuando se asiste a un replanteamiento de las relaciones bilaterales regionales y de la presencia de un pais en el otro. Las regiones limitrofes fueron aprovechando las condiciones pragmaticas que la lejania de los centros politicos les otorgaba a despecho de las politicas oficiales centripetas. A medida que la region internacional alcanza una mayor importancia dentro de los objetivos de politica exterior de los paises, las unidades subnacionales aportan a las agencias nacionales una especificidad y un conocimiento mas profundo de las realidades y potencialidades de las areas limitrofes. Desde esta perspectiva, las regiones contribuyen a fortalecer la capacidad de integracion, cooperacion y concertacion entre paises vecinos, mejorando la viabilidad de los subsistemas regionales-internacionales dentro del sistema internacional. La predominancia de las relaciones de cooperacion sobre las de conflicto y la aceptacion de la idea que las politicas domesticas, en relacion a las areas limitrofes, tienen ciertamente un efecto en las zonas vecinas, la articulacion de intereses entre regiones de paises limitrofes como forma de crear interdependencias nacionales y la "nueva diplomacia" latinoamericana, todo ello jugaria roles relevantes en el proceso de articulacion de las zonas de frontera (Bernal, 1989).

En relacion con experiencias de larga data, como la integracion europea, hace 10 anos la mayoria de los policy-makers eran entusiastas en cuanto al rol de las regiones, mientras se impulsaba una mayor autonomia respecto del Estado. Tambien habia un grupo pequeno que veia al Estado como salvaguarda en un clima economicamente mas competitivo. Para este, el rol de las regiones era el de desarrollarse con autonomia limitada bajo el paraguas de un Estado-nacion fuerte. A pesar de ello, las perspectivas eran que las relaciones de dependencia provocadas por la integracion europea probablemente estimularian la generacion de redes transfronterizas. Estudios recientes (Baldersheim and Ogard, 2011) dan cuenta de la importancia que se le asigna a los actores politicos como agentes del desarrollo. Son las politicas las que determinan la politica, es decir, la aparicion de nuevas politicas de desarrollo regional, impulsadas por las regiones, crean presiones en las estructuras institucionales existentes, generando la necesidad de encontrar nuevos patrones organizacionales que se adecuen mejor a la busqueda de nuevas acciones.

Sin embargo, la experiencia senala que no todas las regiones estan en condiciones de enfrentar el desafio de constituirse en pilares del desarrollo local/regional. Ellas compiten entre si por inversiones nacionales e internacionales. Asimismo, deben enfrentar la oposicion de ciudades cercanas que se resisten a las ideas de regiones poderosas. Muchas ciudades se ven como los verdaderos agentes de desarrollo de sus respectivas regiones y, si bien el contexto nacional marca la eleccion de politicas especificas, la implementacion de las mismas es afectada por las diferencias entre ciudad/region en un mismo pais. Cuando estas diferencias coinciden con las ideologicas, llevar a cabo politicas de desarrollo regional es una tarea compleja, lo que se proyecta sobre las regiones fronterizas, condicionando los esfuerzos de sus habitantes. Entonces, la paradiplomacia se transforma en un instrumento, pero tambien en un desafio politico frente al Estado central aunque las regiones estan comprometidas en los procesos de desarrollo local/regional, que ellas se involucren en la "alta politica" como actores de las relaciones internacionales no es una realidad tan lejana (Baldersheim y Ogard, 2011), sino una situacion que profundizaria la practica paradiplomatica.

El contexto transfronterizo en el marco de las relaciones entre Chile y Bolivia

Ciertamente se trata de un contexto politico-diplomatico complejo, en el que tambien esta incorporado--por historia--Peru. No se trata de profundizar sobre estas caracteristicas, sino de tomar conciencia que la frontera siempre tiene un caracter integrador aun cuando los Estados no deseen integrarse. Hay factores que crean condiciones favorables para esa integracion fronteriza y para una progresiva complementacion economica. El hombre de la frontera es un agente de integracion, aunque el transito fronterizo no sea legal ni regular (Bernal, 1986). Mas aun cuando las comunidades que las habitan estan relacionadas historicamente por componentes etnicos, culturales y religiosos.

Desde el punto de vista de las distancias y las caracteristicas de sus poblaciones, en esa zona las fronteras no dividen culturas especificas, religiones, y menos aun areas geoeconomicas demasiado diferentes, contrapuestas o mejor vinculadas con otras regiones alternativas. Desde el punto de vista de cada pais si se puede entender una vinculacion mayor con el todo nacional, pero no desde la perspectiva de un desarrollo conjunto de las posibilidades que ofrecen la complementacion y la cooperacion multilateral y fronteriza. Es en este contexto que debe analizarse la practica de la paradiplomacia, en la medida en que--como consecuencia del pasado historico--los Estados nacionales mantienen visiones en las cuales la percepcion de conflicto sigue dominando por sobre la cooperacion.

Como han senalado Ovando y Gonzalez (2014), existen algunos hitos integracionistas emprendidos por las regiones contiguas de Tarapaca-Arica y Oruro desde 1904 y hasta la decada de 1960 en donde se puede observar la tension entre region y Estado nacional debido al protagonismo de una pluralidad de actores, sociales y politicos, que promovieron y le demandaron al Estado chileno una mayor integracion con Bolivia, demanda que derivaba de su propio interes regional (o local).

En el nuevo contexto institucional boliviano establecido por la Constitucion que reconoce al pais como un "Estado plurinacional" y otorga a las comunidades que lo integran distintos grados de autonomia, se creara un marco politico totalmente diferente al de Chile y, en general, al de los paises que mantienen la concepcion estatal de la tradicion moderna occidental, de donde derivaran nuevas formas de articulacion paradiplomatica.

El proceso de "refundacion del Estado" que se vive en Bolivia--una de cuyas caracteristicas es la condicion plurinacional--se expresa en las autonomias indigenas, que es el espacio donde se aplica la transformacion del Estado (Rojas, 2009). Cada nacion reconocida por la Constitucion, que tiene ahora poder de decision sobre los recursos naturales y su propiedad, toma decisiones y/o influye en el proceso de decision sobre relaciones economicas internacionales, por lo cual actua en el ambito internacional. Asi, no se ve lejano el momento en que estas comunidades asuman acciones de paradiplomacia y que, al igual que las regiones (como en el caso europeo), se involucren en la "alta politica" incidiendo directamente sobre las relaciones bilaterales chileno-bolivianas. Pero otro de los problemas que han surgido durante esta etapa fundacional es el regionalismo que, en la forma que ha emergido, es otra fuente de division y de posible conflicto (Crabtree, 2009: 14). Region en Bolivia es sinonimo de "departamento" y remite a cada una de las nueve unidades administrativas en las que esta dividido el pais. Tambien se entiende como region a las provincias que forman parte del departamento, muchas de las cuales no se identifican necesariamente con este (Roca, 2009). En esta nueva situacion politica e institucional el regionalismo adquiere distinta expresion que no corresponde a la chilena.

IV. ANTECEDENTES TEORICOS Y EMPIRICOS DE PARADIPLOMACIA. SU UTILIZACION EN SITUACIONES DE CONFLICTO POLITICO

Experiencias y reflexiones en torno a la praxis de paradiplomacia pueden remontarse al siglo XIX. Si bien el concepto surge hacia el final de la decada de 1980, el fenomeno habria ocurrido en otros momentos historicos caracterizados por la expansion de las relaciones economicas internacionales, como fue el fin del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial. Autores como Flaix (1883) (4), Beulieu (1883) (5) y Cavalcanti (1900) (6) llamaban la atencion por las acciones de los gobiernos "provinciales" en la esfera internacional, inclusive en el campo de los prestamos externos y los riesgos que eso acarreaba para los respectivos gobiernos centrales en ausencia de supervision por el poder nacional (Maia y Saraiva, 2012).

Polanyi (1992) puso de relevancia el papel que l' haute finance jugo, como "actor transnacional", en el ultimo cuarto del siglo XIX. Siguiendo esa linea, Maia y Saraiva (2012) rescatan los 40 anos de paradiplomacia financiera en Brasil, durante la Republica Velha, 1890-1930.

En los anos recientes la tendencia a la utilizacion de la paradiplomacia ha variado de un pais a otro, pero es mas avanzada en los paises de mayor desarrollo relativo y mas insercion internacional, aunque en todos los lugares se caracteriza por un ordenamiento institucional mas bien limitado y parcial, aunque los resultados son independientes del marco juridico que regula la actividad (Maira, 2010). Sin embargo, la experiencia brasilena senala que la baja institucionalidad tiene incidencia en las acciones, lo que contribuye a su limitacion; y si bien una mayor institucionalidad por si sola no brinda garantias para un accion coherente que fortalezca la actividad de los gobiernos subnacionales, la indefinicion juridica no es estimulante para la paradiplomacia (Vigevani y Prado, 2010).

Contemporaneamente el termino fue divulgado por Duchacek (1990), quien abandono su propia terminologia de "microdiplomacia" por reconocer que esta podria ser considerada despreciativamente y prefirio adoptar la denominacion de Soldatos (1990), que fue la que paso a prevalecer. Duchacek establecio diferencias entre la paradiplomacia transfronteriza, la transregional (sin frontera comun) y la global que incluye relaciones con todo el mundo (Maia y Saraiva, 2012).

Los trabajos de Der Derian (1987), Soldatos (1990), Aldecoa y Keating (2000), entre otros, aparecen como los principales referentes en la reflexion en torno a las actividades internacionales que han implementado las regiones de distintos paises bajo el alero de la politica exterior de sus gobiernos centrales y a veces de manera independiente e incluso contradiciendo dicha politica (Aranda et al., 2010).

Segun Maia y Saraiva (2012), Duchacek y Soldatos encontraron el marco teorico adecuado para analizar e interpretar la actividad internacional creciente de los gobiernos no centrales en el llamado "enfoque global transnacional" y en la nocion de "interdependencia compleja" descrita por Keohane y Nye, los cuales al desafiar al realismo defendieron una nueva agenda en las relaciones internacionales, caracterizada por un numero creciente de temas complejos, sin clara jerarquia o facil solucion y que englobaban todos los niveles de gobierno.

Basicamente, la paradiplomacia puede tener dos origenes: como resultado de practicas de grupos sociales, poblacionales, etnicos, religiosos o culturales, en ausencia o debilidad estatal y como resultado de la expansion de las atribuciones y derechos de la ciudadania; como expresion de la expansion de la sociedad civil. Debe ser entendida por oposicion o alternativa a la diplomacia ejercida por los gobiernos nacionales y puede ser definida como el "involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales" (Caetano, 2010).

La definicion por oposicion tambien da la pauta sobre como la paradiplomacia debe operar. Haciendo referencia a otro autor--Riordan (2005a)--Zubelzu senala que los actores subnacionales deben aprender de la diplomacia estatal (en su mayoria las lecciones son de caracter negativo: como no hacerlo), asi como aprovechar las ventajas de ser actores subnacionales: ausencia de bagaje diplomatico burocratico, mayor flexibilidad en el diseno de los planes, etc. (Zubelzu, 2010: 191).

Desde los anos noventa, la literatura especializada habia ampliado el concepto de paradiplomacia para indicar la participacion de otros actores estatales diferentes del Estado nacional en la accion internacional. (7) La creciente presencia de los niveles subnacionales en el escenario externo opera via contactos formales e informales con entidades publicas o privadas extranjeras en los limites difusos a los cuales cada entidad subnacional esta constitucionalmente vinculada.

La paradiplomacia surge en espacios geograficos y/o condiciones en los que el Poder Ejecutivo Nacional o el Poder Central se encuentran ausentes, declinan su presencia activa, no cuentan con los medios y mecanismos para imponer su presencia o los actores subnacionales que implementan esa practica encuentran que resulta un mejor instrumento para alcanzar sus objetivos de caracter regional. La misma pone en control sobre todas las areas a actores y agendas.

El activismo internacional de los gobiernos subnacionales (municipales y de nivel intermedio) es un fenomeno de alcance universal que esta al alza, situacion que es propia del contexto de globalizacion economica y que se ve especialmente favorecida por factores diversos como la descentralizacion administrativa, democratizacion politica, reivindicaciones nacionalistas regionales o procesos de integracion en curso, y aunque actividades identificadas como pertenecientes a su ambito (cooperacion tecnica y politica internacional, promocion comercial y captacion de recursos) ya venian llevandose a cabo de manera mas o menos dispersa por los distintos organos de los gobiernos subnacionales, lo que tuvo lugar en estas ultimas dos decadas y especialmente en la ultima, es un reordenamiento y coordinacion de las mismas, acompanados en muchos casos de la elaboracion de estrategias de actuacion internacional coherentes y a medio o largo plazo, es decir, por "politicas exteriores" en sentido de actividad externa planificada y apoyadas por estructuras administrativas de muy variada indole y composicion (Salomon, 2010).

A pesar de ello, hay una importante diferencia en relacion a la dimension o profundidad de la praxis de paradiplomacia. Mientras que existen practicas de este tipo que buscan ser el germen de un proceso de secesion, en los paises latinoamericanos esta tendencia tiene grados diversos de desarrollo, siempre sobre la base del reconocimiento de la unidad nacional y de respeto por el papel que les corresponde al Jefe de Estado y a las cancillerias de cada pais (Maira, 2010).

Todas las experiencias de paradiplomacia requieren como paso previo un proceso de descentralizacion que distribuye el poder entre actores diversos. Sin embargo, hay importantes diferencias entre los distintos niveles subnacionales en relacion a su capacidad de accion. Estas diferencias tambien ocurren por la diversidad de escenarios en los cuales operan, asi como por la dimension de las tareas y responsabilidades que ellas mismas asumen o aspiran a llevar adelante.

En relacion a las acciones, estas son de diverso tipo. El primero es el de acciones propias--sean estas producto de una iniciativa o de una oportunidad ofrecida desde el exterior--que surgen como acciones generadas o efectivizadas por la provincia sin intervencion directa del gobierno nacional ni del sector privado (camaras, asociaciones, empresas). Las acciones propias pueden realizarse de manera individual en conjunto con otras provincias e incluso originadas en entidades subnacionales de diferentes paises. Otro ejemplo son las acciones concertadas con las ciudades y municipios para contribuir a mejorar su desarrollo. Esta variante puede inscribirse en la categoria de acciones coordinadas que, en lugar de estar coprotagonizadas por el Estado-nacion y por una o varias provincias, estan organizadas por los niveles subnacionales provincial y municipal (Zubelzu, 2010).

Las experiencias de paradiplomacia, entendidas no solo como mecanismo alternativo a la diplomacia estatal, sino como una forma adicional, complementaria o diferenciada para la solucion de crisis y conflictos, han evidenciado formas novedosas y originales, como se desprende de la utilizacion de recursos etnicos, culturales, linguisticos, de genero y otros, los que pueden servir como experiencias a considerar (8) y porque se aplican a agendas de "alta politica". (9)

V. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARADIPLOMACIA EN REGIONES DE PAISES EN DESARROLLO: AMERICA DEL SUR Y AFRICA

America del Sur

El accionar de las regiones y sus acciones de "paradiplomacia" reflejan los cambios en la gestion de la politica exterior y la participacion de nuevos actores. Acompanadas de la expansion de los estudios universitarios dedicados al ambito internacional, en los casos de Argentina y Brasil, por ejemplo, se ha advertido como ha crecido el numero de administraciones municipales, provinciales y estaduales que cuentan con oficinas de asuntos internacionales a cargo de profesionales de la especialidad.

Segun Salomon (2010: 238), en 1995 al comienzo de la gestion de F.H. Cardoso, los diplomaticos brasilenos introdujeron en su discurso el concepto de "diplomacia federativa" (equivalente a paradiplomacia), con el que se paso a dar legitimidad a la actuacion internacional de los gobiernos subnacionales brasilenos en su busqueda de oportunidades de negocios y de cooperacion. Segun las aclaraciones de los diplomaticos responsables de desarrollar el concepto, por "diplomacia federativa" se entiende no solo el impulso a la actuacion internacional a titulo individual de los gobiernos subnacionales brasilenos, sino tambien su participacion--canalizando demandas de gobiernos no centrales--en el proceso decisorio de la politica exterior central aunque, segun la autora, esa ultima dimension se mantiene aun en el plano de la retorica.

A este creciente proceso de expansion de la paradiplomacia respondio la administracion central con la creacion "de una Asesoria de Relaciones Federativas" (1997) en el Ministerio de Relaciones Exteriores cuyo objetivo era coordinar y apoyar a los gobiernos subnacionales en los procesos de integracion del Mercosur y con otros paises del continente. Cada vez mas estos gobiernos subnacionales participan en la organizacion y en la conduccion de la politica externa brasilena. Asi, los mecanismos estatales nacionales para dar respuesta al fenomeno de spill over con relacion al Estado nacional, se ampliaron bajo el gobierno del presidente Lula da Silva con la creacion de la Asesoria de Cooperacion Internacional Federativa en la Subjefatura de Asuntos Federativos de la Casa Civil, que luego paso a ser parte de la nueva Secretaria de Coordinacion Politica y Asuntos Institucionales (Vigevani, 2004).

En el caso chileno, todas las regiones del pais poseen estructuras especializadas para la conduccion de sus actividades en el exterior llamadas Unidades Regionales de Asuntos Internacionales (URAI). Incluso, en algunos lugares dichas instancias se han convertido en departamentos, superando la calidad de asesor del Intendente para pasar a ser una estructura organica de caracter permanente, siguiendo la tendencia identificada en Argentina y Brasil.

En su evaluacion, Aranda (et al.)--citando a Abel Gallardo--senalan que un elemento que limita la institucionalizacion de las actividades paradiplomaticas emprendidas en Chile es la persistencia de un proceso de descentralizacion parcial, que ha afectado las capacidades de insercion internacional de las regiones, en la medida en que sus actuaciones en el ambito exterior no siempre encuentran un marco claro y unanime. En sus conclusiones senalan que las actividades paradiplomaticas emprendidas desde la region de Tarapaca en el marco de su proyeccion subregional han alcanzado un protagonismo importante. Una de las caracteristicas constantes de las experiencias estudiadas es la vinculacion publico-privada que se alcanza entre los actores, conformando un circulo virtuoso: universidad-empresa-sector publico, sinergia que permite construir una vision estrategica para el desarrollo de la subregion. Otra caracteristica ha sido que las autoridades homologas de las regiones y comunas de los paises vecinos, tanto privadas como publicas, prefecturas, municipios, gobiernos regionales, camaras de comercio y turismo, han alcanzado una coordinacion importante con avances en la misma tendencia. Las experiencias en esta region limitrofe con Bolivia oscilan entre la paradiplomacia minima y mayor, es decir, considerando cinco variables: extension geografica de la accion internacional, metodos operatorios, intensidad de conflictos con la autoridad central, presencia de liderazgo regional que incentive el regionalismo y su relacion con organismos internacionales. Variables que evidencian, en una logica de menor a mayor complejidad, que a medida que las experiencias recogidas se van acercando a la identitaria o protodiplomacia (10), van surgiendo mayores fricciones con los actores estatales, se van diversificando los intercambios hasta alcanzar el umbral transnacional, se van generando liderazgos locales que chocan con las logicas estatales y se van autonomizando los vinculos con organismos internacionales evidenciando la existencia de los fenomenos globales (Aranda et al., 2010: 66). Se trata fundamentalmente de relaciones transfronterizas con Bolivia, Peru y el centro oeste sudamericano y, en menor medida, transregionales.

Africa: ejemplos de paradiplomacia en ausencia del Leviatan

En Africa occidental la paradiplomacia--entendida aqui como formas para enfrentar y resolver las crisis y los conflictos--es respuesta a la ausencia de otros mecanismos (no intervencionistas, de caracter externos) para enfrentarlos. Alli los conflictos revisten esencialmente dos formas: conflictos entre Estados o de soberania y los de naturaleza interna. Segun Mbonda (2011), casi todas las crisis politicas en las sociedades multietnicas de Africa encuentran sus raices en la afiliacion etnica, lo que vincula dimensiones internas e internacionales.

Por resolucion de conflictos o de crisis es necesario comprender exclusivamente desde el punto de vista del derecho internacional su solucion, es decir, el hecho de poner fin a una situacion litigiosa o que puede devenirla.

Si bien todos los paises del mundo han conocido en su historia periodos de conflictos--internos y/o externos--graves, "la cuestion fundamental y generica es aquella de la posibilidad de una democracia, en Estados sin soberania ni ciudadanos, con poderes que estan siempre fuera de las fronteras geograficas y mentales" (Dissake, 2011: 99).

De alli que al sur del Sahara se hayan puesto en practica varias formas de regulacion de las diferencias. Se trata de metodos tradicionales o modernos de restablecimiento de la paz, implementados por las propias comunidades que sufren el conflicto y que aplican medidas "diplomaticas" de solucion, sin ser instituciones o tener el derecho asignado a ejercerlas; pero que, en ausencia de soberanias estatales y con elites de poder cuestionadas en su legitimidad, se levantan como alternativa.

El numero de instrumentos puestos en funcionamiento para prevenir, gestionar o resolver los conflictos, mantener la paz y la seguridad es notable. Son respuestas que rescatan los aspectos ancestrales, originales, de ciertas culturas antiguas; como otras respuestas enraizadas preferentemente en la tradicion idealista del perdon o de la reconciliacion por via de la verdad, la justicia, la constitucion y la ley, pero tambien respuestas que ofrecen la filosofia y la ciencia politica. De esta forma, se realza la importancia de los aspectos culturales, etnicos y sociales de esas comunidades en el ejercicio de acciones de paradiplomacia.

VI. APLICACION DE AMBAS CATEGORIAS CONCEPTUALES--REGION Y PARADIPLOMACIA--A LA SITUACION DE LAS RELACIONES ENTRE BOLIVIA Y CHILE

En un contexto en el que los Estados territorial-nacionales involucrados no mantienen relaciones diplomaticas, la paradiplomacia adquiere dimensiones muy importantes. No obstante, el entorno de las relaciones puede marcar tambien los limites de esta praxis. "Las dificultades para que un proceso de integracion funcione en el plano regional o subregional para un grupo de paises se va facilitando si los componentes subnacionales de ese bloque inician programas efectivos de acercamiento y coordinacion" (Maira, 2010: 21). Pero este mismo proceso de vinculacion gradual puede verse influido de manera negativa por las caracteristicas que tiene la relacion politica bilateral a nivel de Estados. En este sentido, las acciones de paradiplomacia llevadas a cabo por actores regionales y comunidades contribuye a crear medidas de confianza mutua entre las poblaciones a ambos lados de la frontera. Sin embargo, tambien es posible que se generen conflictos con los respectivos gobiernos centrales en la medida que en ellos domine la vision mas realista. Como senalan Ovando y Gonzalez (2014), no cabe duda que hubo un momento critico en que las expresiones paradiplomaticas de las regiones contiguas de Bolivia y Chile entraron en colision con la diplomacia tradicional. Nos referimos a la primera decada del siglo XX, momento en que los Estados-nacionales desechaban la integracion territorial a traves de lineas ferreas entre Iquique y Oruro pese a que ambas continuaron insistiendo en su factibilidad o reemplazaron la demanda por carreteras en las decadas siguientes. Podemos sostener que este hito se repite constantemente con distintos enfasis durante buena parte del siglo XX.

VII. PARADIPLOMACIA BAJO DISTINTAS FORMAS DE ESTADO

En el caso de Bolivia, el Estado plurinacional rompe con la concepcion del Estado-nacion como actor unificado y expresion dominante en el campo de las relaciones internacionales que es el modelo chileno. Si los instrumentos conceptuales, teoricos y metodologicos que disponemos para analizar el caso boliviano estan todavia por formularse (Santos, 2010), ?como comprender una vision comun de paradiplomacia, en la medida que los actores que la ejecutan tienen jerarquias que pueden trascender la vision Estado-centrica tradicional?

La idea de autogobierno que subyace a la plurinacionalidad tiene muchas simplificaciones: un nuevo tipo de institucionalidad estatal, una nueva organizacion territorial, el pluralismo juridico, nuevos criterios de gestion publica, de participacion ciudadana, de servicio y de servidores publicos y, al mismo tiempo, el reconocimiento de la plurinacionalidad significa otro proyecto de pais, otros fines de la accion estatal y otros tipos de relacion entre el Estado y la sociedad (Santos, 2009: 88-89), que son sustancialmente distintas de las caracteristicas chilenas.

?Cuales son los organismos estatales que representan y expresan la politica exterior de esa pluralidad de naciones?

La respuesta permite afirmar que existe un espacio para la paradiplomacia a desarrollar frente a esas naciones que constituyen hoy ese "Estado plurinacional", una cuestion que tambien se observa en el caso ecuatoriano y que muy bien podria proyectarse en un futuro cercano a paises como Peru y Paraguay.

Para Chile es el dilema de lo desconocido: ?como se relacionan y negocian el Estado-nacion de tradicion hegeliana con el Estado plurinacional?, puesto que "el reconocimiento de la plurinacionalidad conlleva la nocion de autogobierno y autodeterminacion" (Santos, 2010: 88) y, de hecho, la plurinacionalidad implica el fin de la homogeneidad institucional del Estado (Santos, 2010: 92). Asimismo, la idea de autogobierno tiene implicaciones institucionales de caracter estatal-internas que necesariamente deberian proyectarse tambien sobre la politica exterior de la misma manera como ya se proyectan en la politica interna.

Pero en el sustrato estan las relaciones vecinales que han priorizado perspectivas de poder militares y estrategicas que generaron historicamente relaciones conflictivas y de juego de suma cero, y configuraron una vision del otro en terminos de amenaza (Correa y Garcia, 2013). Resolver los problemas que derivan de situaciones fronterizas en ausencia de relaciones diplomaticas normales puede ser labor de la paradiplomacia, para lo cual debe aplicarse cierta metodologia (11):

a) ?Como definir, aceptar, desarrollar y reforzar los intereses comunes de los adversarios o socios, que constituyen la base de los acuerdos politicos?

b) ?Como determinar los intereses basicos, es decir, las demandas esenciales y justas de cada lado, cuya satisfaccion es necesaria para cualquier arreglo sostenible?

c) ?Cuales son los principios eticos del dialogo?

A estas interrogantes debe anteponerse la que remite al actor responsable de dar inicio a la vinculacion. Siguiendo lo que senalan Vigevani y Prado (2010), tomando la experiencia del Brasil, la hipotesis es que la accion paradiplomatica depende de la iniciativa de los gobernantes al nivel que sea: estadual, provincial o municipal. Pero ?como comprender estas acciones cuando el territorio al que pertenecen los actores esta en un proceso de refundacion?

VIII. DIPLOMACIA Y PARADIPLOMACIA ENTRE CONCEPCIONES ESTATALES DISTINTAS

Desde Westfalia la diplomacia ha sido el instrumento de relacionamiento entre las unidades estatales en el marco de un sistema integrado por tales entidades. Supuestamente, en el marco de un sistema interestatal, no habria dificultades en la continuidad del tipo de relacionamiento diplomatico.

?Que es lo que podria ser modificado por la presencia de un Estado plurinacional? En principio, las unidades dentro del sistema se ajustan a una dinamica conducente a la interaccion, es decir, un tipo de relacionamiento que les permite realizar las funciones del sistema--en este caso, el interestatal--(Atkins, 1991). Lo que se plantea como hipotesis es que con el ejemplo boliviano estamos en presencia de un proceso de refundacion del Estado con la manifestacion de la plurinacionalidad de naciones asociadas a la autonomia de las regiones, departamentos y territorios de las naciones y pueblos indigena-originario-campesinos que son la expresion no solo de una concepcion distinta del Estado tradicional que desagrega el poder del Leviatan, sino que proyecta una institucionalidad--expresada en la Constitucion--, una practica politica--el ejercicio de la autonomia y el control de los recursos naturales--y una concepcion del poder--distribuido entre sus naciones--que, necesariamente, deberian modificar la forma consuetudinaria de relacionamiento entre unidades territoriales reconocidas como soberanas dentro del sistema internacional y, en esta perspectiva, nuevas concepciones de paradiplomacia deberian ser consideradas.

En este contexto, ?que concepcion de paradiplomacia podemos utilizar para aplicar a las relaciones chileno-bolivianas?

Una de las definiciones de paradiplomacia mas difundida es la de Cornago (2000: 56), quien la define como "la participacion de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a traves del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades publicas o privadas extranjeras con el proposito de promover diversos aspectos socioeconomicos o culturales, asi como cualquier otra dimension exterior de sus propias competencias constitucionales".

Philippart y Van Cutsem (1999) toman como caso de estudio la experiencia europea y proponen el termino relaciones internacionales de las regiones de Europa para comprender la dinamica de la "paradiplomacia" aplicando distintas aproximaciones teoricas: Neorrealismo, Economia Politica Internacional, Postmodernismo y los estudios a partir del Federalismo.

Una definicion mas restringida que pone de relevancia la cesion de atribuciones por parte de la institucionalidad Estado-nacional expresa que "la gestion exterior que desarrollan los actores subestatales, involucrandose en las relaciones internacionales por medio de contactos formales e informales, permanentes o ad hoc, con entidades extranjeras en orden al cumplimiento de objetivos sociales, economicos, politicos o de cualquier otra dimension externa conforme su propia competencia otorgada por la Constitucion del Estado" (Gasol, 2010: 40).

Si bien "Europa occidental es, sin embargo, la unica zona donde desestructuracion y reestructuracion tienen lugar en el marco de un juego de cuatro niveles, teniendo cada uno un peso sustancial: mundial, regional (Union Europea), nacional y subnacional" (Philippart y Van Cutsem, 1999: 790), donde la paradiplomacia ha traspasado esa barrera que separa la politica interna de la politica exterior, esta ruptura o fragmentacion--y la perdida relativa del control estatal sobre los actores subnacionales y locales--se da en el marco de la proteccion que brinda la entidad supranacional denominada "Union Europea", actor que no tiene similar en el ambito sudamericano.

Ovando y Gonzalez (2014) senalan que en las ultimas dos decadas ha surgido una corriente critica sobre la diplomacia que cuestiona la idea de que ella este reservada solo al Estado y a sus agencias y agentes autorizados (Constantinou, 2013). Esta perspectiva plantea superar la idea de que se trata de un arte "extremadamente formalizado y rigido, dentro una mas amplia maquinaria de la politica exterior del Estado, completamente aislado de las experiencias sociales reales, y privado de cualquier relevancia politica inmediata de nuestra vida diaria" (Cornago, 2013: 7-18). Surge asi una idea renovada acerca de la diplomacia que toma en cuenta la subjetividad y el contexto historico en que opera entendida como el "distanciamiento entre seres humanos por poderes simbolicos y restricciones sociales" (Der Derian, 1987). Esta aproximacion nos permite un espacio "para el entendimiento diplomatico en las mas diversas expresiones de la vida social" (Cornago, 2013: 11), dentro de las cuales destacamos para America del Sur las incipientes diplomacias subestatales o paradiplomacia (Aranda y otros, 2010), incluso las emergentes diplomacias indigenas y de los pueblos (Vargas, 2013).

En general, las definiciones comparten similares criterios. Sin embargo, como la experiencia ha demostrado que no solo gobiernos no centrales se han involucrado en esta praxis, dichas definiciones han quedado muy restringidas, por lo que preferimos definirla como acciones permanentes u ocasionales, de actores nacionales, publicos o privados, no miembros de estructuras oficiales encargadas de las relaciones internacionales del Estado, dirigidas a otro Estado-nacional o plurinacional con el fin de influir sobre decisiones y conductas de actores nacionales de otro Estado. Esta definicion podria expresar la evolucion conceptual de la paradiplomacia, a partir de la existencia de una concepcion distinta de la unidad Estado-nacion tradicional.

IX. CONCLUSIONES

La paradiplomacia rompe con la clasica distincion entre politica interna y politica exterior de los Estados. Tanto la accion de vinculacion externa de las unidades subnacionales y de las regiones, como tambien la paradiplomacia, reflejan el cambio de las concepciones de la teoria y la praxis, en relacion a la vision Estado-centrica tradicionalmente dominante. Como senalan Philippart y Van Cutsem (1999), mientras la concepcion estado-centrica mantiene la predominancia del Estado sobre el control de los asuntos externos, son los enfoques de economia politica los que se abren a la comprension de los fenomenos de globalizacion, transnacionalizacion y regionalizacion supranacional con la interaccion de nuevos actores no estatales incluyendo las regiones.

En relaciones interestatales dominadas por el paradigma realista, las posibilidades que brindan los ejemplos de soft power, como los de la paradiplomacia, son los que tienden a generar condiciones de mayor interdependencia entre las sociedades involucradas mediante vinculos mas laxos o mas informales que aquellos que se expresan por medio de los organismos y agencias estatales responsables de las relaciones internacionales del pais.

La busqueda de autonomia se da en alguna medida en razon de los problemas que se presentan objetivamente, pero como sugieren los analisis constructivistas, tambien influyen en la percepcion del mundo los valores de que estan imbuidos los actores politicos y agentes economicos (Vigevani, 2004).

La participacion internacional y regional de los gobiernos subnacionales gana en importancia y podria irrumpir como una cuestion relevante de la politica nacional en diversos paises. En casos como Brasil el rol de los estados en lo que se refiere al desarrollo y a la planificacion, sugiere que el problema de la insercion internacional o de la absorcion de la dinamica internacional, global y regional en las acciones subnacionales, es crecientemente relevante y es un indicador del avance de la integracion. La expansion internacional de esos gobiernos locales deriva de su mayor flexibilidad para adaptarse a los cambios, necesidades y demandas de los mercados, la tecnologia y la cultura (Vigevani, 2004). Asimismo, la voluntad o el empeno puesto por el gobernante son importantes, porque en contextos de baja institucionalidad regulatoria es el quien puede definir el modelo de accion a desarrollar.

Aun en paises con una solida tradicion estatal, donde las sociedades civiles han aumentado considerablemente sus espacios de autonomia, el involucramiento de las regiones en las relaciones internacionales esta en ascenso pasando de la cooperacion hacia estadios superiores y no se cree que sea una realidad tan lejana que las regiones se involucren en la "alta politica", tal como la experiencia europea estaria demostrando.

En presencia de Estados con fuerte sesgo westfaliano y hegeliano-realista, la paradiplomacia no ha sustituido o llenado un espacio vacio, como seria el caso de otros continentes o regiones del mundo, donde la ausencia del Estado, la inexistencia del Leviatan, la presencia de "Estados fallidos" o la construccion de Estados plurinacionales, ha generado el surgimiento de una paradiplomacia que asume las responsabilidades de resolver las crisis y conflictos intra e inter-Estados, como se advierte, por ejemplo, en Africa. (12) Es decir, que mientras en America del Sur, por ejemplo, la paradiplomacia se ocupa de temas vinculados a la "baja politica" (cooperacion economica, desarrollo regional), en Africa subsahariana esta se ocupa de la "alta politica", y si bien en los paises desarrollados de Occidente no se advierten situaciones de crisis y conflictos que amenacen la supervivencia de las sociedades, la perspectiva es que las regiones tambien comiencen a asumir una paradiplomacia de "alta politica".

En Sudamerica la experiencia internacional de las administraciones locales (municipios, provincias, estados) y la formacion de regiones--nacionales, fronterizas e internacionales--esta en el origen de la paradiplomacia. No obstante, se advierten diferencias importantes entre los Estados federales y los Estados unitarios. En los primeros, entre los que se cuentan Argentina y Brasil, se advierten mayores niveles de autonomia en la gestion internacional de las subunidades nacionales, aunque es posible tambien que en estos casos el proceso de integracion del Mercosur haya influido positivamente en el sentido de transferir a las sociedades locales mayores cuotas de decision sobre las formas, vinculos e instrumentos para mejorar su desarrollo, utilizando las ventajas de una mayor insercion internacional.

Respecto del caso chileno, las actividades internacionales de los entes subnacionales no resultan de competencias y funciones constitucionales, sino de dinamicas originadas en la politica de insercion internacional del pais y la integracion con America Latina, en particular, con los vecinos (Fuentes, 2011: 23).

En el caso boliviano, el proceso de expansion internacional de las comunidades que integran el Estado plurinacional se da como consecuencia de la refundacion del Estado y derivado de un proceso de confrontacion de las nacionalidades con el Estado tradicional. Es el Estado moderno-nacion aymara (Rojas, 2009: 71); en tanto "la plurinacionalidad implica el fin de la homogeneidad institucional del Estado" (Santos, 2009: 92). De estas dinamicas y de la gestion del regionalismo surgen o surgiran, inevitablemente, formas de relacionamiento en el marco de la paradiplomacia que deberian ser ajenas a la "diplomacia" ejercida por unidades estatales tradicionales en las cuales el poder del Leviatan no estuviera fragmentado.

Desde el punto de vista historico, pese a que por un lado se reconoce un proceso de centralizacion de la diplomacia hacia actores estrictamente gubernamentales, sobre todo en periodos de mayor conflictividad vecinal, no podemos desconocer la existencia de otros actores sociales presentes en los vinculos entre chilenos y bolivianos, entre ellos las respectivas autoridades regionales, intendentes, delegados presidenciales, empresarios y sindicatos, junto a los comites civicos que proliferaron en varios hitos clave de las relaciones bilaterales entre los dos paises (Ovando y Gonzalez, 2014).

En cuanto a la paradiplomacia en el marco de estas relaciones, deberian destacarse algunos aspectos particulares de la situacion en ausencia de relaciones diplomaticas bilaterales. El primero es el papel que pueden jugar los gobernantes (regionales, locales) en el lanzamiento y continuidad de dicha practica. El segundo es que el vinculo establecido puede servir como canal de comunicacion para instancias superiores de poder que pueden utilizarlo para profundizar un proceso sin la necesidad de involucrase publicamente en una dinamica que podria encontrar al inicio distintos grados de oposicion. El tercero se relaciona con la proyeccion que alcanzaran las autonomias del Estado-plurinacional y como estas se insertaran en distintas dinamicas internacionales: desde la region, el regionalismo y la paradiplomacia.

Respondiendo a la pregunta acerca de como se pueden llevar los intereses regionales al marco de la dimension latinoamericana (...), creo que pueden senalarse al respecto cuatro niveles: 1) a traves del contacto y la concertacion directa entre regiones limitrofes afines con coordinacion a nivel de las cancillerias o ministerios del Interior, 2) a nivel de los Ministerios de Relaciones Exteriores manteniendo en dichas agencias representantes regionales ad hoc, 3) a nivel internacional directo entre las regiones y el gobierno central de la nacion vecina; 4) por medio de acuerdos y tratados bilaterales entre paises en donde se establezcan mecanismos para la participacion activa de regiones o provincias especificas (Bernal, 1989: 586). Pero no se debe perder de perspectiva el escenario que se viene en relacion con el cuestionamiento que la "refundacion del Estado" implica para la practica de la diplomacia tradicional y el espacio de accion que se genera para nuevas dimensiones de la paradiplomacia, que podrian expresar la evolucion conceptual de esta, a partir de la existencia de una concepcion distinta de la unidad Estado-nacion tradicional.

Mientras son las cuestiones vinculadas a la economia politica y a la cooperacion las fuentes de profundizacion de la extension de la paradiplomacia en America del Sur, incluyendo la experiencia chilena, no lo son en el caso boliviano donde las nuevas dimensiones de esta derivan del nuevo marco politico e institucional originado por la refundacion del Estado.

De esta forma, la evolucion de la practica de la paradiplomacia ejercida por las comunidades bolivianas y las nacionalidades que representan, que son sujetos de la autonomia, podria conducirla, en un futuro cercano y previsible, a agendas de "alta politica" y ejercer esa aplicacion al relacionamiento con Chile que mantiene la "alta politica" en el marco de la diplomacia de un Estado de tradicion hegeliana. Un Estado fuerte y centralizado como el chileno podria tambien tomar como "objetivo" a uno (o varios) de estos sujetos-actores bolivianos de autonomia debilitando asi la posicion estatal central y establecer con ellos la agenda de "alta politica" para entender sobre las relaciones entre ambos paises.

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RAUL BERNAL MEZA

Universidad Arturo Prat / Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires

Raul Bernal-Meza es Doctor en sociologia por la Universidad Catolica Argentina con estudios postdoctorales en las Universidades de Sao Paulo-USP y Brasilia. Master (DEA) en Economia Politica de la misma Universidad. Master en Relaciones Internacionales de FLACSO-Programa de Argentina y Diplomado de Ciencias Sociales y Politicas de America Latina por la Universidad de Paris III, Sorbonne-Nouvelle. Actualmente es profesor titular de las Universidades Arturo Prat y Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Profesor de la Universidad de Buenos Aires.

E-mail: bernalmeza@hotmail.com

(*) Investigacion realizada en el marco del Proyecto FONDECYT No 1130380 y en el INTE de la Universidad Arturo Prat.

(1) Aunque hay antecedentes que se remontan al siglo XIX, como el zollverein de la Confederacion Germanica (1838), que establecio un regionalismo comercial, a traves de la unificacion aduanera.

(2) Repport d'activite du Comite pour l'amenagement al du territoire Europeen. Conseil d' Europe. Estrasburgo, 1962. Citado por A. Mooney (2001).

(3) Se trata de las provincias en Estados federales, como la Argentina.

(4) Citado por Maia y Saraiva (2012).

(5) Ibid.

(6) Ibid.

(7) Cfr. Riordam (2005); Rodriguez (2004); Aldecoa (2004); Morata et.al. (2003); Aldecoa y Keating (2000); Cornago (2000); Torrijos (2000).

(8) Es en este sentido que incorporamos las experiencias africanas. Cfr. Kone (2011).

(9) Segun el paradigma realista de las relaciones internacionales, la agenda externa de los Estados se divide en asuntos de "alta politica", que son los vinculados a las relaciones politico-diplomaticas y las militar-estrategicas; en tanto los asuntos de "baja politica" corresponden a los temas economicos, sociales, culturales, deportivos, etcetera.

(10) Estos autores definen la "protodiplomacia", en contraposicion a la paradiplomacia, porque ella ayuda a entender las diferencias en cuanto a los objetivos que se desean alcanzar a partir del despliegue de acciones de algunos actores internacionales. En efecto, si bien los actores paradiplomaticos buscan el bien publico, dentro de una estrategia secesionista, los actores protodiplomaticos buscan su independencia (Aranda et al., 2010: 42).

(11) Si bien ellas estan planteadas por Dascal (2011) para situaciones que ocurren en Africa, las mismas pueden ser aplicadas a otros casos para la solucion de conflictos.

(12) Cfr. Kone, Cyrille B. (2011).
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Author:Meza, Raul Bernal
Publication:Revista de Ciencia Politica
Date:Nov 1, 2015
Words:12044
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