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O poder politico na energia e relacoes internacionais: o dificil equilibrio entre o direito e a busca de seguranca do Estado brasileiro.

The power politics in the energy and international relations: the hard balance between the law and search of brazilian State security

Introducao

A primeira decada do seculo XXI esta exigindo posicionamento bastante firme da politica externa brasileira sobre dois problemas de larga envergadura. Trata-se dos problemas relacionados ao meio ambiente e aos esforcos dos Estados nacionais para obtencao de combustiveis renovaveis, da bioenergia, que toca a primeira vista o papel que Brasil pode ter neste desejado concerto por causa das graves complicacoes resultantes do aquecimento global, sobretudo. No fundo, sao duas questoes interdependentes a medida que o equilibrio ambiental esta diretamente ligado a substituicao, em parte, dos derivados de petroleo, oleo diesel e carvao mineral. Assim, ha como dizer que o Brasil podera ter lugar preeminente no em um possivel concerto que venha a aliar esforcos politicos com arranjos institucionais.

Mas nao podemos afirmar, prontamente, que o Brasil esteja preparado para fazer frente as questoes mencionadas acima, nem as manifestacoes politicas que determinados Estados imprimem no ja abalado sistema internacional. Sistema cortado por injuncoes de toda a ordem que acabam perturbando a busca de objetivo comum, a limitacao do aquecimento global. O uso do poder politico por algumas potencias contribui para comprometer esforcos de carater universal. No campo da consecucao energetica ha como ver que isto tem sido a regra nos ultimos tempos, mormente na procura de garantir suprimentos energeticos.

Complicacoes surgidas ha mais de dez anos relacionadas a crise do Estado em formular planos de investimento ainda perturbam o andamento brasileiro em busca de uma estrategia que sirva para seu desenvolvimento e para a transformacao qualitativa internacional na energia, sendo uma das caracteristicas dessa crise a falta de aparelhamento politico apropriado a questao.

Se no cotidiano o sistema internacional e atravessado por conflitos de toda ordem, esta implicancia tende a aumentar ainda mais quando se trata de assuntos energeticos. Isto porque os hidrocarbonetos, finitos a primeira vista, sao elementos passiveis de disputas que podem migrar de simples embates diplomaticos em busca de mercados ate guerras. Assim, os enfrentamentos podem ter outra feicao em um futuro proximo, diferente das existentes anteriormente, muito mais dramaticas em virtude da exaustao dos carburantes e de sua concentracao geografica, embora haja possibilidades de no futuro haver novas exploracoes alem das tradicionais, como as reservas ainda nao confirmadas da Venezuela e do Mexico, situacao que tambem toca o Brasil, com as jazidas de Tupi.

Em um passado recente a grande caracteristica dos conflitos internacionais pela disputa por petroleo era encontrada na existencia de um grupo de grandes potencias, e seus associados menores, procurando controlar de diversas formas as areas geograficas tradicionais da producao petrolifera. Este desenho encontra seu melhor exemplo nos esforcos do poder anglo-americano em disciplinar as contestacoes dos paises petroleiros do Oriente Medio, sobretudo apos a crise liderada pela Organizacao dos Produtores e Exportadores de Petroleo-Opep, em 1973, em as grandes potencias passaram a formular modos de resistencia, por exemplo, procurando aumentar a producao do Mar do Norte e do Alaska. (1)

Mas a feicao tradicional exposta acima pode sofrer mudancas. Em acrescimo ao antigo conflito um novo ganhar corpo a partir da emergencia de grandes Estados consumidores, que tambem sao potencias relevantes, em disputa com os antigos centros da politica internacional. China e India transformam-se em novos polos do poder mundial e sao carentes de energia em virtude de suas economias altamente aquecidas na atualidade. Ambas as potencias necessitam de instrumentos mais bem preparados para o bom relacionamento com o Oriente Medio; e essa manobra pode bota-los em rota de colisao com os Estados Unidos. Por isso a necessidade de se instituir novos padroes de desenvolvimento e energia para que o iminente conflito por reservas seja minimizado. Se a alternativa nao ganhar vulto as novas potencias consumidoras irao lancar mao dos carburantes poluentes, como o carvao mineral.

Padroes de energia e de crescimento economico que sejam convergentes com o equilibrio ambiental bastante afetado pela poluicao dos combustiveis fosseis sao urgentes. Nao restam duvidas de que ha grande necessidade de se pesquisar novos combustiveis alternativos, caso do biodiesel em que o Brasil pode ter papel de preeminencia politica e tecnologica. Sob tal aspecto, nao podera haver mais erros ou medidas tomadas incompletamente, visto que esses contratempos podem retroceder o pouco de avanco que pode haver.

Desta forma, tencionamos frisar que so ha perspectiva de o Brasil contribuir firmemente para a resolucao das questoes ambientais e energeticas se o proprio Estado nao negligenciar suas tarefas mais urgentes na confeccao de uma estrategia coesa, pronta para responder as demandas interna e externa. Em outra dimensao, caberia a estrategia nacional nao perder de vista os conflituosos cenarios que emergem em virtude de mas resolucoes. A pouca atencao dedicada ao desgaste ecologico e a relativa displicencia que as grandes potencias expressam na questao energetica sao exemplos de resolucoes feitas incompletamente.

Ainda que possa ser temporal e o conceito de estrategia de Golbery do Couto e Silva que preferimos utilizar, mas sem desconhecer que ha outros. (2) Por estrategia entendemos o planejamento do poder politico, do Estado, para que faca levantamentos das condicoes politicas e economicas tanto na esfera internacional quanto na domestica e, dai, montar cenarios que indiquem os caminhos que o pais pode percorrer sem sofrer percalcos e desgastes desnecessarios. A estrategia deve ser inerente ao desenvolvimento otimo do poder nacional, vale dizer a capacidade economica do pais, o avanco em ciencia, tecnologia e estabilidade socio-politica, de acordo com quem muito estudou a conjugacao, Oliveiros Ferreira.

Sobre a assertiva acima ha dois comentarios que pensamos ser pertinentes. Primeiro, o planejamento estrategico nao significa a elevacao de custos economicos publicos na criacao de estatais ou no emprego direto do Estado na esfera produtiva. O nucleo de planejamento estrategico pode ter sua existencia na constituicao plano em que haja coordenacao sobre aquilo que foi escolhido como o objetivo nacional a ser alcancado em conjunto com a sociedade. Tambem somos consoantes com a otica de Peter Evans e sua analise da industrializacao brasileira, indiana e sulcoreana, seus avancos e impasses na concretizacao dos objetivos. (3)

Segundo ponto e que ao adotarmos o planejamento estrategico, o fortalecimento de autoridade publica nao estamos, necessariamente, contribuindo para o enfraquecimento da democracia. Estados fortes tendem a resguardar poder nas areas em que possa haver equilibrio politico e estabilidade economica. E notorio o papel do Reino Unido, ou do Japao, que consegue manter franquias democraticas sem ter de comprometer sua estrategia e os esforcos para manter regular a busca de seus objetivos mais importantes, como o suprimento energetico. (4) Neste caso, o convivem bem a estrategia, a autoridade publica, com os direitos.

A dificuldade do sistema internacional

Resolucoes feitas incompletamente tem efeitos mais nocivos para o ambito da politica internacional do que aquelas francamente hostis a confeccoes de regimes especificos. Resolucoes concebidas sob encomenda, para confundir uma possivel opiniao critica global, so fazem conservar a situacao distorcida sobre os temas que mais preocupam os Estados. Questao que deve fazer o Brasil ficar atento aos novos programas mal concebidos em que haja desigualdade de animo na aplicabilidade de regras acordadas por todos.

Como bem averiguou Guido Soares, ardua tem sido a tarefa de se compreender a abstracao que ha no relacionamento entre os Estados nacionais. (5) Isto porque, de um lado, queremos um sistema altamente correspondido por regimes com legitimidade suficiente para fazer valer seu proposito. Em outro diapasao, desejamos que os poderes politicos possam ter forca suficiente para sustentar suas vontades nacionais em assuntos que tocam, primeiramente, a populacao domestica. Assim, o principio do direito internacional, dos regimes e a politica interna dos Estados entram em rota de colisao. Em parte isto e o que estamos percebendo com relacao aos Estados Unidos no tocante ao meio ambiente e a energia.

E o imbroglio nao se limitara as potencias do hemisferio Norte, o impacto da industrializacao chinesa, indiana e outros paises tambem devera provocar danos nos dois itens citados. A saber, danos no corpo de uma doutrina de direito e regimes internacionais e, por consequencia, no equilibrio ambiental, cujo descredito politico aumentara em virtude dos novos "peso-pesados" da economia internacional. Neste caso, o Brasil tem uma ardua tarefa a qual nao pode se furtar, a de procurar instituir novas formas de convivio mais racional.

Isto porque contribuir para com a boa saude do sistema internacional, no que vale para a economia e para a politica, nao significa abrir mao dos atributos nacionais. No mesmo passo, respeitar o destino de desenvolvimento e bem-estar nacionais nao quer dizer "direito" que tem o Estado de fazer tudo o que seja possivel por causa das incongruencias da atividade politica exterior.

A intencao deste trabalho se direciona justamente para procurar compreender as implicacoes que ocorrem entre a busca de virtude da politica internacional (liberal) na intencao de instituir regimes, bem como a emergencia de posturas denominadas classicas advindas dos Estados que tencionam manter interesse e conservar sua situacao de grande potencia, inclusive em assuntos que inicialmente nao seriam congruentes com o poder politico, como o comercio. Isto da a entender, conforme pensa Jonathan Haslam, que o pensamento classico, realista, tem sido constante, mesmo em concorrencia as formulacoes liberais, que perdem vigor rapidamente. (6)

Na condicao de potencia regional esta nao e uma analise estranha para um pais das condicoes do Brasil. Dono de caracteristicas proprias o Estado brasileiro nao e uma grande potencia, cujo impacto pode inibir e constranger a movimentacao dos Estados mais fracos, inclusive localmente. Entao, como prefere Celso Lafer, a posicao do Brasil como potencia media deve ser vislumbrada como meio de representar a demanda dos pequenos, advogando suas questoes, mas sem sofrer de introspeccao ou timidez frente aos grandes do sistema internacional. (7)

Ha muitos momentos em que pela falta de melhor precisao conceitual, ou exaltacao de pensamento proprio, o analista acaba atribuindo ao termo sistema internacional o mesmo significado que ordem internacional, como se ambas fossem substantivas. Nao ha referencias absolutas que negam o exercicio dessa interpretacao, entendendo um conceito pelo outro.

Contudo, preferimos assentar nossa opiniao na ideia de que por ordem internacional compreendemos a maneira de como o mundo se apresenta desde a Paz de Westphalia, de 1648, cravejado de Estados nacionais soberanos. Vale dizer, soberanos a medida que as unidades politicas, como prefere Raymond Aron, guardam vontade nacional para resguardar sua liberdade e concepcao de vida perante suas homonimas. E para resguardar liberdade de acao os Estados lancam mao de dois instrumentos interdependentes: a diplomacia e a guerra.

A ordem internacional e formada por Estados desiguais em riqueza, demografia, forca economica e outros fatores que agregam poder. Estados que sao grandes potencias e procuram nao somente conservar a situacao de preeminencia, mas tambem ampliar seu poder junto as outras unidades, tambem tencionam fazer a mesma coisa: defender-se, ampliar seu poder de resistencia ou de expansao. (8) Neste aspecto, mesmo que seja redundante, so ha ordem internacional porque ha Estados nacionais que passam a conviver conservando suas diferencas.

Por isso, ha como percebermos que pelo fato de o agrupamento dos Estados formarem uma ordem nao significa, necessariamente, que o mundo seja democratico, equilibrado ou igual para todos. Ao contrario disso, o que tenta imperar e o sentido de anarquia, em que nao haveria convenientemente, para muitos Estados, um ente superior que tencionasse constituir um governo mundial com regras, direitos e obrigacoes prementes para todos os membros. Tal perspectiva de virtude teria de ser esperada pela montagem de um sistema internacional que tivesse amplas condicoes de amainar as disputas existentes no seio da ordem.

Por conseguinte, por sistema internacional, ainda com o autor de Guerra e Paz entre as Nacoes, compreendemos o modo pelo qual se apresenta a ordem internacional, dando-lhe forma e inteligibilidade politica para tentar anular o sentido de anarquia que procura resistir. (9) Usando a linguagem da informatica podemos dizer que o sistema e a ferramenta que da expressao ao computador, sua funcionalidade. Continuando com a imagem virtual dizemos que o sistema conforma a ordem, lutando em sua missao de dar legibilidade e ao mesmo tempo se adaptar aos avancos da tecnologia--fenomeno que empurra o sistema de informatica para o desuso. Pensamos haver analogia entre o sistema internacional e o virtual.

O esgotamento de um sistema internacional nao deixa vazio de poder, ele e instantaneamente substituido por outro que ja estava em gestacao, as vezes convivendo em paralelo com o antigo, esperando sua vez para ascender e ultrapassar os modos e estilos do anterior. Se nosso corte temporal e a partir de 1648, para nao entrar em questoes importantes, mas impossiveis de serem contempladas em breve trabalho, concordaremos que a ordem internacional foi formatada por varios sistemas que corresponderam cada um a sua epoca. (10)

Para nao alongarmos muito citamos que o sistema internacional vislumbrado apos a Segunda Guerra Mundial foi o da pax americana, nao plenamente consolidado em virtude de dois pontos: a coexistencia com outra potencia tambem possuidora de mensagem universal, a Uniao Sovietica ate 1989, e falta de projeto em que os Estados Unidos possam contemplar os interesses dos paises que aceitem a lideranca da Casa Branca por algo mais compensador. Vale dizer, para se efetivar plenamente a pax americana, deveria haver um projeto de alcance universal em que aquela potencia falasse e contemplasse os anseios da maior parte.

Da mesma forma que houve a pax britannica com sua mensagem liberal para aqueles Estados considerados afastados das conquistas da civilizacao ocidental, do livre-cambismo, do livre comercio, do individualismo possessivo, os Estados Unidos procuram reproduzir o mesmo ideario, mas, desta vez, com menos poder em seu teor de alcance universal em comparacao a Londres. Eis uma das razoes para haver forte embate entre concepcoes de civilizacao, em que o Oriente se recente de ser eclipsado em nome de certa racionalidade economica. Afinal chegase a conclusao de que o estilo de vida americano nao pode ser mundial. (11)

Apos este arrazoado podemos dizer que se a dinamica passa por uma dialetica da disputa entre o desejo de se instituir um sistema internacional efetivo, com regimes, e a preeminencia de se conservar uma ordem sem os freios para parar as locomocoes das grandes potencias, os assuntos ligados aos recursos energeticos e equilibrio do meio ambiente, entao, passam a ser temas cada vez mais integrados a essa disputa. Expliquemos. Em uma situacao de conveniencia politica, ao menos para as grandes potencias, a ordem internacional e cada vez mais proveitosa a medida que ela nao seja barrada por medidas de virtude, de apegos ao direito.

Atualmente, nao tem sido dificil observar que justamente as grandes potencias, ou aquelas em via de se-lo, estao em grande conflito para diminuir suas dependencias dos combustiveis fosseis e, ao mesmo tempo, procuram modos para substituir os carburantes por intermedio de pesquisas. Em um mundo em que a ordem acaba legitimando os Estados a sobreviver como podem, vira uma ardua tarefa a criacao de regimes e regras internacionais em que tais disputas por bens, finitos ou nao, seja sanadas e anuladas por um concerto legitimado por todos.

Neste caso, como escreve Stephen Krasner, nao nos limitamos a pensar regimes apenas como pressupostos do direito internacional, ao observar que os regimes so sao acatados porque sao partes dos tratados internacionais. Mais do que isto, por regimes pensamos tambem um momento em que os Estados seguem determinada sugestao, ou norma, nao porque esta no tratado, mas porque lhes e importante e convergente com a concepcao de que os Estados tem do interesses nacionais. (12) De fato a valoracao dos regimes seriam importantes para temas que necessitam um minimo de combinacao de interesses, caso do petroleo.

Mesmo o professor de Harvard que compreende e milita pela expansao dos regimes internacionais e levado a reconhecer que no campo da energia, dos hidrocarbonetos especificamente, nao tem sido facil a concepcao de arranjos institucionais por causa das implicacoes politicas que os carburantes causam na vida economica e politica de todos os Estados. (13)

O fato de os hidrocarbonetos serem finitos alimenta o grau de acidez da ordem internacional que, sem um sistema efetivo de controle, permite que os Estados aumentem suas disputas, sua corrida pela sobrevivencia, como corpos naturais que passam por momentos de fortaleza e ocaso. Poucos momentos do convivio internacional tem sido tao expressivos para medir a urgencia de um compacto sistema coerente quanto os ligados aos energeticos.

A urgencia de seguranca energetica forca os Estados a tomarem medidas auto-centradas, unitarias, para diminuir o grau de danos nacionais que podem ser advindas por falta de combustiveis. E falta de seguranca energetica sao justamente os insumos basicos necessarios para dar atividade regular ao transporte, a economia e aos instrumentos do poder nacional.

Uma explicacao se faz necessaria para precisarmos o termo. Por poder nacional compreendemos, como faz Oliveiros Ferreira, a coordenacao estatal em nivel estrategico, dos instrumentos que elevam qualitativamente a insercao do Brasil no sistema internacional. Avancos em ciencia e tecnologia, industrializacao, estabilidade politica, militar e outros contribuem para a fundamentacao do poder nacional quando coordenado pela estrategia. (14)

Este ponto, sob dialogo com Hans Kelsen, nos leva a perguntar como centralizar os assuntos energeticos e de meio ambiente na mao de um governo mundial ou de um sistema mais racionalizado. Ou de outra forma, como conformar uma comunidade internacional de fato em que os insumos estrategicos, como o petroleo, nao sejam frutos de grandes conflitos internacionais. (15)

Aqui ha uma questao que necessita ser explicada. Da mesma forma que a ordem nao e justa, nem democratica para todos os Estados nacionais, ja que eles sao bastante diferenciados em seus artificios de poder, o sistema internacional tambem nao necessita ser distinto. Quer dizer, o sistema internacional pode procurar fomentar algo novo e virtuoso para os Estados ou apenas manter as diferencas e disparidades logradas pela ordem tradicional.

A comunidade internacional sim e amplamente carregada de concepcoes e desejos de virtude e etica entre os Estados. Viver sob uma comunidade subentende compartilhar recursos importantes, bem como administrar situacoes em que, na normalidade, acarretam guerras. No entanto, acreditamos que o mundo esta sob um sistema limitado em suas acoes mais evidentes, sobretudo em temas que tocam a seguranca energetica dos Estados, a aquisicao de combustiveis fosseis, biomassa e a complicada e conflituosa posicao da energia nuclear.

Este problema pode ser examinado na atual situacao brasileira. Pais relativamente rico em hidrocarbonetos passa por auto-suficiencia. A descoberta das relevantes jazidas de petroleo e gas natural da Bacia de Tupi, Santos, e um fato. Porem, o Brasil podera volta a ser importador de petroleo pela exaustao de suas reservas, com prazo de 40 ou 50 anos de auto-suficiencia, dependendo da maneira de como o Pais lidara com a riqueza, exportando-a em grande monta ou resguardando-a para melhor aproveitamento, bem como o ritmo de seu crescimento economico.

Assim, acreditamos que o Brasil necessita de uma politica energetica que nao somente seja preocupada com a questao nacional, mais do que isso, tenha uma sensibilidade em relacao ao problema internacional da energia e do meio ambiente. Um prazo de 40 ou 50 anos de auto-suficiencia parece ser confortante a primeira vista. (16) Mas em um plano geral, de futuro para o Estado, o tempo citado talvez nao seja tao largo assim, pois a permanencia das reservas depende de um conjunto de fatores domesticos ou internacionais.

O Mexico, com historico mais importante na area de petroleo do que o Brasil, nao pode mais se arrogar de ser um grande exportador, pois suas reservas estao minguando rapidamente. A Indonesia saiu de posicao confortavel de exportadora para possivel importadora no medio prazo. Com efeito, um alerta a respeito das possibilidades brasileiras serve como prudencia. (17)

Grandes sao as oportunidades do Brasil de se tornar fornecedor em alto grau de petroleo e biocombustiveis para um sistema interestatal com vias de dificuldade operacional nas principais zonas de exploracao, Oriente Medio e Asia Central. Complicacoes que advem por causa de conflitos politicos de alta intensidade, antes de tudo sao marcantes. Se o petroleo tem o poder de provocar conflitos de toda ordem nao ha por que negligenciar o papel do alcool combustivel nas implicacoes politicas, ainda que no longo prazo. (18)

Embora o Crescente do mundo islamico, e adjacencias, seja a principal area de prospeccao petrolifera, com empresas estatais gigantes, como a Saudi Aramco, isto nao significa que o comando politico esteja nos Estados produtores. Apos a crise de abastecimento mundial, em 1973, as grandes potencias consumidoras dividiram ardilosamente a rede de exploracao, transporte, refino e negociacao do insumo; dando ao eixo Nova York--Londres o comando das operacoes, inclusive precos. (19) O que vale para o petroleo podera valer tambem para os combustiveis renovaveis. A seguir, dedicaremos mais tempo para analisar a questao nacional.

A situacao brasileira

A primeira vista podem aparecer duvidas se nosso raciocinio a seguir guarda relacao com o proposito deste trabalho, o de analisar a pertinencia da politica internacional com a projecao brasileira na consecucao de seguranca energetica. Procuraremos mostrar que ha correspondencia entre a desarticulacao do poder publico nacional com o direito e politica internacionais, as quais o Brasil tenciona tomar parte como ator de grande importancia na mudanca qualitativa do sistema.

Tambem e pertinente dizer que quando tratamos de energia fazemos de modo amplo, nao nos limitamos a um insumo, mas procuramos abarcar a "questao energetica" em si, resultado do agrupamento da energia eletrica, do gas natural e do petroleo que pode comprometer a seguranca energetica do Brasil por falta de melhor coordenacao politica. Isto porque, no fundo, a falta de consecucao em um dos insumos ou servicos e resultado da ausencia de projeto politico que deveria ter no ministerio brasileiro das Minas e Energia um dos seus bracos. (20)

E na escala da politica internacional nao ha duvidas de que uma melhor insercao por parte do Brasil sera mais bem preparada a medida que o pais tenha condicoes de suportar os contratempos externos em virtude da disputa energetica. Contudo, ainda que a energia eletrica seja um fator domestico, gerada na maioria por usinas brasileiras, ela nao escapa da logica internacional, ja que agencias financeiras e agentes empresariais encaram a energia eletrica tambem como um bem negociavel internacionalmente, pois sao elementos passiveis de investimentos externos.

A decada de 1990 fora de grande complexidade politica para o Brasil. O pais saiu de uma posicao em que se procurava obter um nucleo munido de autoridade, reconhecida em quase todos os parametros da sociedade, para um nivel em que as denominadas forcas do mercado alocassem as melhores situacoes para investimento em obras outrora consideradas estrategias. Estrategicas a medida que afetavam a consecucao de seguranca do Estado brasileiro.

Eis um complicador. Na epoca do desenvolvimento nacional incorporado pelos governos militares, o Estado havia constituido autoridade sobre o setor energetico de forma geral. No campo hidroeletrico houve a presenca do sistema Eletrobras que gerava, transmitia e coordenava grande parte da eletricidade trabalhada pelas empresas congeneres estaduais. Aqui ha como dizer que havia plano estrategico de longo prazo, embora as condicoes politicas e sociais fossem delicadas.

Delicadas pelo fato de que a autoridade exercida pelo poder publico nao apresentava canais de comunicacao regulares com a sociedade civil, por exemplo, com o setor social que deveria ser desalojado de seus terrenos para que estes servissem na construcao das hidreletricas. Questao reconhecida pelo Banco Mundial, mas que serviu como justificativa para a desregulamentacao do sistema, ja que a essencia do poder publico e ser antidemocratico, como preferia argumentar aquela agencia. (21) Neste caso, ha um arcabouco possuidor de autoridade e regulacao que peca por falta de comunicacao, como pode haver em governos autoritarios.

Em outro diapasao, ha governos que podem ser sensiveis a pressoes setoriais, mas que nao gozam de plano estrategico para seguranca energetica, como houve na situacao do "apagao", em 2001. Crise que houve, inter alia, por desigual relacao entre o Brasil e as organizacoes financeiras internacionais. O ponto otimo da relacao, como tivemos oportunidade de escrever, seria a existencia de um ente democratico com poder reconhecido por todos.

Por conseguinte, em nossa tese de doutorado tivemos oportunidade de melhor expor as questoes politico-economicas por que passou o Brasil. (22) Sob o desejo de atrair fluxos financeiros internacionais, que pudesse tirar o Pais do fraco cotidiano de atracao financeira e de investimentos, o governo federal, com anuencia de alguns estaduais, concordou em reformar os instrumentos de acao do poder publico. Um dos resultados daquela reforma foi a diminuicao de coordenacao da coordenacao governamental sobre determinados servicos urgentes ao Estado, como energia.

Na visao de Roberto Grun a plataforma governamental do governo Fernando Henrique Cardoso fez trabalho corrente para preparar o terreno a reforma institucional. Procurou fazer alteracoes conceituais, mais do que politicas, para neutralizar intelectualmente os criticos, dando a entender que aqueles se opusessem ao programa de desregulamentacao deveria ser partidarios de privilegios ou de corporacoes arraigadas em confortos publicos. Dai seria grande o apelo a sensibilidade da opiniao publico que se voltaria a tais posturas. (23)

Ficara patente que o Brasil havia acatado medidas controversas pelo fato de que o poder de investimento do governo federal entrara em fase decadente para os servicos publicos. O projeto de transformar o pais em algo palatavel para o investidor internacional contribuiu nao para angariar crescimento estavel e, ao mesmo tempo, conveniente para a estrutura de autoridade politica do Estado, mas sim para cumprir um organograma estabelecido pelas agencias internacionais de risco, conforme a leitura de Paulo Nogueira Batista Junior. (24)

Com efeito, os mais importantes paises sul-americanos, sobretudo o Brasil, entraram em um ritmo chamado Estado Normal, conforme a verificacao de Amado Cervo--a franca desestruturacao do pais para coordenar as atividades economicas e para planejar o desenvolvimento. (25) A falta dos instrumentos essenciais do poder publico o Estado normal aceita a "estrategia" sugerida pelas organizacoes internacionais diretamente contrarias a coordenacao economica do Estado. Na ansia de se superar crises economicas e frisar prontamente o abandono do antigo projeto de substituicao de importacoes Brasil, Argentina e outros preferiram o modelo que tambem seria integrante do programa de politica externa dos mesmos paises.

Cervo utiliza tres paradigmas para enquadrar as manifestacoes politico-economicas dos Estados sul-americanos no clima de transformacao conceitual dos anos 90. Primeiro, o Estado Desenvolvimentista seria aquele que planejava diretamente no campo da economia, via empresas estatais e agencias especificas para o desenvolvimento nacional, caso do Brasil no periodo do nacional-desenvolvimentismo. O segundo sao os paises que privatizaram todo o centro aglutinador de desenvolvimento, como a energia de modo geral, se enquadram na tipologia de Estado Normal, situacao da Argentina durante o governo de Carlos Menem.

A posicao mais conveniente do ponto de vista politico seria a construcao do Estado Logistico, em que o poder publico e resguardado de infiltracoes ou influencia de toda ordem, segue:
   O terceiro e o paradigma do Estado Logistico que fortalece o nucleo
   nacional, transferindo a sociedade responsabilidades empreendedoras
   e ajudando-as a operar no exterior, por modo a equilibrar os
   beneficios mediante um tipo de insercao madura no mundo globalizado.


Nao ha como imputarmos livremente qual paradigma se encaixa o Estado brasileiro, pois o pais incursiona nos tres, dependendo das condicoes politicas e fatores internacionais. Contudo, para o Brasil nao bastava somente reformar os instrumentos de coordenacao nacional importantes, como os encontrados na area da energia e da comunicacao, em proveito dos grandes fluxos financeiros nacionais e internacionais. Haveria de ter tambem, na medida do possivel, mudancas conceituais no antigo programa da politica externa brasileira, para que ela fosse mais palatavel aos fenomenos que passaram a ser chamados globalizantes, como a abertura dos mercados nacionais, as privatizacoes e o baixo teor da atividade autonoma.

Obter reforma conceitual na diplomacia brasileira seria essencial para a emergencia de uma burocracia competente, atualizada e sensivel aos novos vetores da politica internacional, nao mais conformados pela "politica do poder" como antigamente, mas sim por novos, por exemplo, respeito a propriedade intelectual e a outros temas que sao caros as chancelarias dos paises industrializados.

Inerente a esse ponto ficou claro que haveria tambem uma "globalizacao energetica" que ficara represada pelas engessadas politicas tradicionais dos grandes Estados sul-americanos, ate 1990. Mas apos aquela data a situacao mudaria porque a reforma conceitual da politica externa, no caso brasileira, deveria trabalhar para projetar melhor imagem do pais. Desta vez, o Brasil deveria ser apresentado como ente respeitador do investimento externo e lugar no qual o empreendedor particular, internacional ou nao, seria contemplado por sua decisao.

Neste aspecto, a corrente intelectual mais cosmopolita, que advoga os avancos de um tipo de globalizacao, tambem viu com pertinencia a desarticulacao do poder publico dos grandes Estados em desenvolvimento. De acordo com Mohamed Ayoob houve uma especie de perigoso mimetismo por parte das elites politico-economicas dos paises em questao, dando a entender que os modelos adotados pelo Brasil, e outros, ja haviam sido testados positivamente nos paises industrializados. Portanto, nada mais conveniente para os Estados perifericos utilizar modelos socioeconomicos tidos por racionais e modernos, o Reino Unido, por exemplo. Mas o problema de fundo foi reproduzir o modelo britanico, ou alemao, de liberalizacao, mas sem o acompanhamento de seu poder publico que se faria necessario na regulacao. (26)

Certamente, tal raciocinio nao foi desprovido de prejuizos aos Estados mais pobres economicamente, visto que eles anuiram por um modelo politico que contribuiu para apenas fazer migrar as acoes estatais, antes altamente mal avaliadas pelos agentes financeiros internacionais. Quer dizer, a atencao do Estado saiu da coordenacao economica, em grande parte, para resolver questoes agora ligadas a seguranca publica e social em franca crise por causa da emergencia de um jogo economico nem sempre em consonancia com a distribuicao de bem-estar. Em muitas situacoes o gasto estatal subiu por causa da violencia urbana.

Ja no campo da energia a reforma institucional marcou presenca em duas linhas de atuacao do poder publico nacional, mas com velocidades e implicacoes nao necessariamente iguais. Primeiro, no campo da energia eletrica houve a privatizacao de quase todo o sistema Eletrobras que fora concebido, desde a decada de 1960, como centro de aglutinacao e coordenacao dos subsistemas regionais e estaduais, interligados. A logica do sistema Eletrobras estava na possibilidade que ele adquirira para transferir e regular fluxos energeticos de lugares mais abastecidos energeticamente para outras localidades com problemas de fluxos regulares, com picos de alta e baixa de energia eletrica, caso do Sudeste industrializado. (27)

E necessario frisar que a privatizacao da antiga holding fora justificada em virtude de volumosas contabilidades negativas que o Estado havia adquirido desde os anos 80, com a ascensao dos custos da divida externa que contribuiu para abortar o projeto nacional de desenvolvimento. (28) Contudo, nao se tornou verdadeira a tese de arrecadamento pelas privatizacoes para aumentar o poder de investimento do Estado, agora mais "enxuto" por ter privatizado as antigas empresas do servico publico. Ao contrario, os deficits orcamentarios do governo federal em toda a decada de 1990 conservou-se alto pelo mau uso dos recursos.

E mais, em parte, a confiabilidade em um servico eletrico que fosse palatavel a um projeto nacional de desenvolvimento fora posto em xeque em nome de um modelo de administracao publica, mais sensivel as pressoes das agencias financeiras e organizacoes internacionais, como o Banco Mundial. Jose Goldenberg e Luiz Tadeu Prado demonstram o quanto faltou plano de acao condizente com a situacao critica das geradoras de energia eletrica:
   Todas essas dificuldades do setor eletrico foram induzindo,
   paulatinamente, a uma deterioracao das reservas do sistema
   anteriores a reforma. Essa situacao era agravada pelo fato
   de que as geradoras federais que pretendiam fazer novos
   investimentos para tornar o sistema menos vulneravel foram
   impedidas de faze-lo pela politica de austeridade fiscal do
   governo. (29)


Os escandalos sobre a empresa norte-americana de energia Enrol, em 2000, revelou o quao havia sido delicada a privatizacao das empresas estaduais hidreletricas, coordenadas pelo sistema Eletrobras. Isto porque uma das maiores empresas do antigo arranjo eletrico, a paulista Eletropaulo, havia sido adquirida justamente pela empresa em questao, envolvida em crise de confiabilidade por causa de "maquiagem" nas contas de auditoria feitas por consultorias dos Estados Unidos, um grave passo que conturbou o mercado de acoes.

Para salvar a Eletropaulo da solvencia, ja que a cabeca da holding entrara em profunda crise de confiabilidade nos Estados Unidos, o erario brasileiro volta a investir na ex-estatal paulista por meio de repasses do Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social-BNDES. (30) Instituicao que em 1995 fora proibida de ajudar a propria Eletropaulo. Se assim nao ocorresse a crise eletrica, mais a economica em voga, seria violentissima para a producao nacional, isto porque ela abarcaria a regiao mais industrializada do Brasil.

Ja no segundo servico de abastecimento energetico, dos combustiveis e derivados de petroleo, a situacao nao foi tao profunda e vulneravel como fora a da energia hidroeletrica. No caso da desregulamentacao do setor petroleiro houve a interpretacao de que os governos reformadores dos anos 90 procuravam neutralizar oposicoes e criticas, partindo dos setores menos politizados para os mais complexos politicamente. Mas no final das contas, o objetivo final seria fechar o cerco em todos os niveis de empreendimento publico, ate na esfera do petroleo.

Em todo o caso, ainda que as plataformas reformistas do poder publico nao tivessem ampla mobilizacao politica para concluir o programa da reforma institucional do Estado brasileiro, solvendo o poder politico, consequencias foram criadas com poder de alterar o quadro energetico nacional no que tange a producao e servico de petroleo no Brasil. Sergio Ferolla e Paulo Metri apontam as consequencias economicas e politicas que o Congresso nacional fizera, ao quebrar o monopolio nacional do petroleo, permitindo a exploracao de outras empresas:
   Da mesma maneira, o governo federal, no periodo de 1995 a 1997,
   comprometido com a aplicacao das teses neoliberais de interesse do
   poder economico internacional, explicitadas pelo FMI e pelo Banco
   Mundial, e utilizando toda sua forca politica, interveio no setor
   de petroleo conseguindo aprovar a Emenda Constitucional numero 9,
   de 9 de novembro de 1995, que buscava acabar, de modo camuflado,
   com o monopolio estatal do petroleo, bem como a Lei numero 9.478,
   de 6 de agosto de 1997, que, sem subterfugios de e de forma clara,
   terminou com o monopolio e deu origem a ANP. (31)


Assim, fica patente que o Brasil nao teria condicoes de participar dos negocios internacionais em pe de igualdade com os Estados que, apesar dos contratempos, haviam conseguido manter controle sobre areas consideradas estrategicas para a seguranca nacional, como a energia. Sem o incremento politico necessario para dar voz no meio do sistema internacional o Brasil ficaria desprovido de instrumentos importantes tambem para se fazer respeitar o direito internacional.

Neste particular, concordamos com Hedley Bull para quem o acato ao direito internacional nao se faz pela formalidade ou rigidez da letra registrada, mas sim por meio de acoes politicas que aumentem a legitimidade do proprio direito. (32) Quer dizer, o Brasil para valorizar o direito deve ter instrumentos politicos essenciais para fazer valer sua defesa do proprio direito e nao deixar que esta prerrogativa de primeira ordem seja advogada por terceiros atores.

Ampliar o escopo do direito internacional, para o autor de A sociedade anarquica, e fazer com que cada Estado assuma sua responsabilidade, seu naco de acoes, perante seus homonimos. Mas a assertiva e importantissima para tal fim. Para se fazer insercao internacional em que o Estado imprima sua visao e, ao mesmo tempo, acate a ordenacao universal e necessario, antes de tudo, que haja efetivamente Estado, a saber, poder publico sabedor de seu papel. Eis uma verdade que pode ser valida para o Brasil em sua insercao internacional.

Nao ha duvidas de que o assunto energia deixou de ser algo apenas ligado a esfera interna dos Estados, mesmo aqueles que sao donos de reservas respeitaveis em variados insumos. Aqui, algumas assertivas sao por demais evidentes. Se o Estado e grande consumidor de energia importada, hidrocarbonetos, por exemplo, ele devera reforcar em moldes eficientes seu poder nacional, bem como seus artificios de poder integrados a politica externa.

Em outra instancia, se for o caso de um Estado exportador, como os da Opep, ele devera se esforcar longamente para valorizar o maximo seu produto, sem a qual nao ha elevacao da riqueza nacional. Esse embate pode ser visto na atualidade do Oriente Medio em que alguns exportadores tencionam resguardar sua producao para alcancar alto valor, caso da Arabia Saudita.

Consideracoes finais

No seculo XX e no atual os conflitos e disputas por posses de estoques energeticos tem sido constante. Os embates existentes ha tempos no Oriente Medio e Asia Central sao uma amostra disso. As grandes potencias industrializadas, com cronica pobreza em hidrocarbonetos, direcionam seus poderes para areas em que ainda pode haver grandes estoques de petroleo, sendo essas areas encontradas na franja da ex-Uniao Sovietica e na Africa Ocidental.

Se os andamentos politico-energeticos continuarem na situacao da atualidade tudo indica que o sistema internacional, ja abalado pela dificil construcao de um regime apropriado, passara por profunda crise. E essa crise sera de nova conformacao pela emergencia de novos atores em disputa com os antigos pela preeminencia nas areas ainda promissoras para exploracao. Por vias indiretas ha a impressao de que a regiao petrolifera, estendida do Oriente Medio a caminho da Asia Central, sera mesmo o heartland a qual tempo dedicou o geopolitico britanico Mackinder, area rica em insumos estrategicos que devera ser disputada pelas antigas potencias e as mais recentes: Reino Unido, Russia, Estados Unidos e China. (33)

Por ser a configuracao do sistema internacional feita sob o impacto da disputa e dos conflitos os Estados nacionais procuram resguardar seus elementos essenciais do poder nacional, como influencia politica e seguranca energetica. O periodo em que se elevou programaticamente a reforma institucional nao foi uniforme para todos os paises. As potencias industrializadas nao adotaram as medidas reformistas, nao da forma como se imaginou nos paises em desenvolvimento.

Por outro lado, os mesmos paises que ainda se ressentem pela falta de instrumentos politicos eficazes, para dar cabo de problemas sociais volumosos, filiaram-se a um modelo politico e economico que, no fundo, nem os grandes centros da politica internacional valorizaram. De outro modo, os Estados em desenvolvimento fizeram alteracoes em sua conformacao de poder nacional que foram alem do concebido por serem agrupamentos de nacoes pobres; enquanto que as desenvolvidas conservaram muito de sua influencia e poder.

No campo da energia, hidreletrica e carborifica, os exemplos podem ser encontrados sem dificuldade. Vejamos o que ocorreu no Mexico e na Indonesia entre 1995 e 1999: solvencia elevada de seus poderes para que os dois paises fossem convidativos ao grande investimento externo. Mas quando Mexico-DF e Jacarta deram sinais de esgotamentos todas as agencias de avaliacao e internacionais deram-lhes negativas. Assim, a crise economico-politica desses paises cresceu em niveis insuportaveis, castigando as classes sociais mais pobres.

Tal advertencia tem de ser percebida pelo Brasil e outros Estados de condicoes politicas e economicas analogas. Como o professor Afonso Arinos de Mello Franco falava: "para que a nacao faca insercao internacional de qualidade e necessario que haja nacao, quer dizer, que haja Estado, vontade nacional para participar com respeito e amor-proprio" (sic). (34) E Afonso Arinos entendia muito do que estava falando, afinal fora o grande professor de direito internacional de muitos.

O ano de 2007 tem posto o Brasil em evidencia quando se trata de assuntos energeticos, sobretudo aos elementos do alcool combustivel e do biodiesel. Alem da competencia nacional nos combustiveis sinteticos outro fator tambem botou o pais em alta nos assuntos internacionais, a sua auto-suficiencia em petroleo conseguida ha pouquissimo tempo.

No entanto, as conquistas brasileiras no campo da energia nao podem significar um "mundo dourado" de seguranca energetica para o pais. A consecucao de seguranca em energia, tanto para os combustiveis fosseis, quanto para os renovaveis faz parte de um projeto nacional de longo periodo e nao pode perder a dimensao estrategica que o tema exige.

Os ultimos quinze anos da historia nacional foram marcados pela desagregacao do planejamento estrategico necessario a um Estado das dimensoes politicas e economicas como o Brasil. O relativo abandono do planejamento na condicao de instrumento de acao governamental em beneficio de uma racionalidade do mercado, supostamente mais eficiente, nao so foi refutada, mas operou complicacoes graves na estabilidade brasileira no quesito seguranca energetica. E, de acordo com a leitura de Ferolla e de Metri ainda e urgente a situacao brasileira, como eles observam na prospeccao do petroleo e na sorte da Petrobras.

Recebido em 7 de agosto de 2007 Aprovado em 30 de abril de 2008

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(1) Cf. SANTOS. "Petroleo--Quadro Estrategico Global no Inicio do Seculo XXI". p. 95

(2) Cf. SILVA, Golbery do Couto e. p. 59.

(3) Cf. EVANS. Autonomia e Parceria. p. 76.

(4) Cf. OFFE. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. p. 127.

(5) Cf. SOARES. Curso de Direito Internacional Publico. p. 112.

(6) CF. HASLAM. A Necessidade e a Maior Virtude. p. 414.

(7) Cf. LAFER. A Identidade Internacional e a Politica Externa Brasileira.p. 66.

(8) Cf. EVANS et NEWNHAM. The Pinguin Dictionary of International Relations. p. 269

(9) Cf. ARON. Paz e Guerra entre as Nacoes. p. 158.

(10) Cf. FIORI. "Formacao, Expansao e Limites do Poder Global". p. 53.

(11) Cf. GRAY. O Falso Amanhecer. p. 163.

(12) Cf. KRASNER. "Structural Causes and Regimes: Regimes as Intervening Variables". p. 1 e 2.

(13) Cf. Cf. KEOHANE. After Hegemony. p. 150.

(14) Cf. FERREIRA. A Crise da Politica Externa. p. 41.

(15) Cf. KELSEN. Derecho y Paz en las Relaciones Internacionales. p. 85.

(16) Trata-se de estimativa baseada na Teoria de Hubbert que indicava a auto-suficiencia petrolifera do Brasil ate 2017 ou 2020. Apos a descoberta da Bacia de Tupi, em outubro de 2007, ha calculos que indicam ter dobrado as reservas nacionais. De acordo com tal ferramenta a auto-suficiencia devera chegar a 2030. O conhecimento tecnico sobre a Teoria de Hubbert pode ser encontrado nas aulas do professor Carlos Americo do IEE-Politecnica, Universidade de Sao Paulo, a quem recorremos para o assunto mencionado.

(17) CF. HAGE. "Especialista diz que dependencia do gas boliviano nao acaba tao cedo". Em 30.11.2007.

(18) Cf. HAGE. "O Brasil na Economia Internacional". p. A-14.

(19) Cf. GOWAN. A roleta global. Pg. 83.

(20) Cf. CARVALHO. "Construcao e Desconstrucao do Sistema Eletrico Brasileiro". p. 102.

(21) Cf. BERNANN. Os Limites dos Aproveitamentos Energeticos para Fins Eletricos. p. 211.

(22) Cf. HAGE. Bolivia, Brasil e a Guerra do Gas. p. 51.

(23) GRUN. "Reforma do Estado e "apagao" cognitivo. p. 890.

(24) BATISTA JUNIOR. Os Mitos da Globalizacao. p. 42.

(25) Cf. CERVO. "Um balanco da era Cardoso". 8.

(26) Cf. AYOOB. Inequality and Theorizing in International Relations. p. 28.

(27) Cf. ROSA. O Apagao. p. 29. Neste caso, nos referimos, com Pingueli Rosa, a privatizacao das empresas estaduais de energia eletrica que, em conjunto, eram coordenadas pelo sistema Eletrobras. Ha empresas estaduais ainda estatais, caso das Companhias Eletricas do Parana e de Minas Gerais.

(28) Cf. FERREIRA. Opus cit. p. 35.

(29) GOLDENBERG et PRADO. "Reforma e crise do setor eletrico no periodo FHC". p. 230.

(30) Cf. SOLNIK. A guerra do apagao. p. 68.

(31) FEROLLA et METRI. Nem Todo o Petroleo e Nosso. p. 193. ANP significa Agencia Nacional do Petroleo, como meio de a sociedade obter controle sobre os servicos privatizados, neste caso o comercio de derivados de petroleo. Para os autores mencionados a agencia em questao nao foi aparelhada politicamente para lograr tal tarefa. Ao contrario disso, a ANP foi constituida para se enquadrar ao criterio dos interesses das empresas concorrentes da estatal brasileira.

(32) Cf. BULL. A sociedade anarquica. p. 240.

(33) Cf. HAVERY. O Novo Imperialismo. Sao Paulo, Loyola, 2004. p. 42.

(34) Cf. FRANCO. Afonso Arinos na UnB. Brasilia, Universidade de Brasilia, 1981. p. 17.

JOSE ALEXANDRE ALTAHYDE HAGE, Doutor em Ciencia Politica pela Universidade de Campinas--Unicamp e professor dos cursos de Relacoes Internacionais das Faculdades Trevisan e do Centro Universitario Ibero-Americano--Unibero (alexandrehage@hotmail.com).
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Author:Altahyde Hage, Jose Alexandre
Publication:Revista Brasileira de Politica
Date:Jan 1, 2008
Words:8984
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