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Modelo extractivo en Argentina (1990-2016): ?del extractivismo clasico neoliberal al neoextractivismo progresista? Tres estudios de caso.

Extractivist Model in Argentina (1990-2016): From Classic Neoliberal Extractivism to Progressive NeoExtractivism? Three Case Studies (1)

1. Introduccion

En el periodo historico contemporaneo, una nueva oleada de usos extractivos del territorio reproduce y consolida el rol geopolitico tradicionalmente asignado a America Latina dentro de la division internacional del trabajo. Conforme a los aportes del academico uruguayo Eduardo Gudynas (2009; 2012; 2015), el actual paradigma neoextractivista latinoamericano diferiria del modelo extractivo "clasico" neoliberal debido al menor peso relativo del capital privado extranjero y al papel mas activo del Estado, que habria abandonado su papel garantista de antano para convertirse en interventor, regulador, actor directo y legitimador de dicho patron de acumulacion. Esta situacion habria permitido al Estado captar gran parte del excedente a traves de reformas normativo-institucionales, aumento de tributos, creacion de empresas publicas e imposicion de derechos de exportacion para posteriormente canalizarlo hacia el financiamiento de programas asistencialistas de reduccion de la pobreza. Asi, el neoextractivismo seria, por definicion, progresista, neodesarrollista o, al menos, posneoliberal.

Sometiendo estas tesis a un riguroso examen critico, este articulo las contrasta empiricamente con el caso argentino durante el periodo 1990-2015, abarcando las fases neoliberal (1990-2001) y neodesarrollista (2002-2015) del modelo, recurriendo para ello al analisis exhaustivo de tres actividades extractivas concretas: el agronegocio en general (con enfasis en la soja), la pesca maritima y la mineria metalifera. La eleccion de dichos sectores obedecio al hecho de que estos forman parte del nucleo duro de la matriz primario-extractiva exportadora argentina, que explica casi el 60% de la insercion del pais en el mercado mundial.

Contrariamente a la literatura academica de referencia, el trabajo sostiene las siguientes hipotesis: a) respecto del modelo extractivo, la pretendida antinomia entre neoliberalismo y neodesarrollismo es falsa, debido a que en Argentina las reformas instauradas por el primero sentaron las bases estructurales para el ulterior desarrollo del segundo, el cual a su vez preservo y agudizo los rasgos legados por el anterior; b) el modelo argentino no es netamente "neoextractivista neodesarrollista progresista", sino que se caracteriza por la coexistencia de actividades economicas cuyo desempeno se ajusta en parte a esa dinamica y sectores donde el rol subsidiario del Estado sugiere la continuidad aggiornada del extractivismo clasico neoliberal del pasado; y c) el patron de acumulacion resultante es extremadamente contradictorio, pues el Estado no siempre participa a gran escala en la apropiacion de la renta extractiva de los distintos sectores (y cuando lo hace, resigna parte de esos ingresos en manos del capital), en tanto que la mayor intervencion estatal se encamina mas a fomentar la extranjerizacion de la matriz extractiva y servir a "amigos" del poder politico que a "derramar" riqueza hacia las capas sociales mas postergadas.

El articulo comienza desarrollando un abordaje teorico-conceptual que discute los conceptos de extractivismo y usos del territorio, y debate criticamente aspectos politicos de algunas tesis de Gudynas. Seguidamente, se presenta una apretada sintesis de las fases neoliberal y neodesarrollista del modelo extractivo argentino y se describe la creciente reprimarizacion de la matriz exportadora domestica. Nucleo del articulo, el tercer apartado analiza el papel del Estado y las politicas publicas en el agronegocio, la pesca maritima y la mineria metalifera, procurando distinguir si estos sectores operan conforme a los parametros del "neoextractivismo progresista" o bien continuan funcionando de acuerdo con los criterios heredados del "extractivismo clasico neoliberal". Finalmente, se presentan las conclusiones del trabajo.

2. Usos extractivos del territorio en America Latina. ?Extractivismo clasico o neoextractivismo? Tesis y debates

Siguiendo a Santos y Silveira (2001), el objeto de interes de la geografia no es el territorio en si mismo, sino el territorio usado. Sintesis de la configuracion material y la dinamica social, en cada periodo historico los usos del territorio revelan las formas, acciones, normas, agentes, funciones, estructuras y procesos (Santos, 1996; Silveira, 1999) emergentes de un modelo de acumulacion dado. Actualmente, en los paises perifericos gran parte de los usos hegemonicos del territorio integra la matriz del denominado modelo extractivista.

Si bien la vasta difusion del termino en la literatura latinoamericana no siempre ha sido acompanada por niveles similares de precision conceptual (Portillo, 2014), el extractivismo puede definirse como un modelo de acumulacion basado en: a) la conversion de bienes comunes en mercancias; b) la explotacion intensiva de grandes volumenes de recursos naturales a un ritmo acelerado incompatible con los tiempos de reposicion de la naturaleza; c) el escaso o nulo grado de procesamiento local, regional y/o nacional de dichos bienes; y d) la exportacion de materias primas para abastecer la industria y/o el consumo de los paises centrales, generando en el proceso rentas extraordinarias mayoritariamente captadas por agentes externos (Seoane, 2013; Gudynas, 2015; Acosta, 2016).

Este modelo de acumulacion implica vastas escalas de produccion, uso intensivo de tecnologia de punta y desmesurado consumo de recursos no reproducibles (agua, suelo fertil, biodiversidad, etc.), se orienta casi exclusivamente al mercado mundial, genera grandes flujos de valor de cambio condensados en rentas diferenciales a escala mundial que reportan ganancias siderales al capital concentrado, no resuelve necesidades internas, y es extremadamente conflictivo debido a sus enormes deseconomias externas (impactos ambientales, desplazamiento masivo de actividades preexistentes, campesinos, aborigenes, trabajadores rurales y poblacion, etc.) (Giarracca y Teubal, 2013). Su patron de organizacion espacial estructura y reproduce una matriz socio-productiva excesivamente especializada, donde el territorio pasa a ser usado exclusivamente como si de un mero recurso se tratara y la economia de enclave se convierte en la forma arquetipica hegemonica de articulacion local con el mercado mundial. Como resultado, las regiones implicadas pasan a operar como colonias-commodities (Machado, 2013) donde coexisten la concentracion y extranjerizacion de los recursos y la riqueza, el acelerado crecimiento exportador, la subordinacion, dependencia y vulnerabilidad politico-economica y los graves impactos socio-ambientales del modelo.

En el campo de las ciencias sociales, la problematica del extractivismo ha cobrado relevancia gracias a los esfuerzos de la ecologia politica. Sin perjuicio de lo anterior, debe destacarse que a comienzos del siglo XXI las geografias alemana y francesa consideraron las formas extractivas de acumulacion como objeto de preocupacion y categoria de analisis, definiendolas como 'economias de rapina tropicales' o 'hechos de ocupacion destructiva' (Brunhes, 1942; Ruiz, 2014). En la actualidad, a la definicion tradicional del concepto se han incorporado nuevos recursos y ramas economicas (monocultivos de exportacion, biocombustibles, foresto-industria, pesca) que explotan una biomasa teoricamente renovable dentro de ciertos limites pero cuya logica productivista actual rebasa los umbrales naturales de reproduccion del recurso. A esto deben anadirse el turismo internacional de lujo, las actividades que operan como input y condicion sine qua non para el acceso del capital a ciertas fuentes de materias primas (megarrepresas hidroelectricas, faraonicos proyectos de infraestructura de transporte y comunicacion) (Svampa, 2011; Seoane, 2013), y los extractivismos de nueva generacion (Gudynas, 2015), formas modernas de actividades extractivas antiguas (mineria metalifera a cielo abierto, extraccion hidrocarburifera por fractura hidraulica, etc.).

Sin duda alguna, el periodo historico contemporaneo es escenario del despliegue de una nueva avanzada u oleada de usos extractivos del territorio que se cierne sobre America Latina. En esta suerte de relanzamiento ampliado del rol geopolitico clasico asignado a la region dentro de la division internacional del trabajo, sus territorios y bienes naturales adquieren renovado protagonismo al ser concebidos por el capital como una fuente privilegiada de biodiversidad, tierra, agua, alimentos, hidrocarburos y minerales que aseguraria la reproduccion a bajo costo y el consumo sostenido de las economias centrales (Composto, 2012). En virtud de esta realidad empirica, Gudynas (2009) afirma que a comienzos del siglo XXI surgio un modelo neoextractivista latinoamericano caracterizado por: a) la persistente importancia de los sectores primario-extractivos, pese a la crisis neoliberal y el viraje ideologico continental hacia el progresismo; b) el papel mas activo del Estado, que interviene fijando andamiajes regulatorios mas claros (renegociacion de contratos, elevacion de regalias y tributos, creacion y/o expansion de empresas estatales) no necesariamente orientados a servir a "amigos" del poder politico; y c) la captacion por parte del Estado de una porcion sustancial del excedente asi generado para financiar programas asistencialistas y legitimar socio-politicamente el modelo. Si bien el planteo resulto convincente a la luz del ciclo de alza de los precios internacionales de commodities, la realidad empirica latinoamericana muestra la necesidad de analizar mas profundamente los aspectos politicos de esos presupuestos teoricos.

Segun Gudynas (2009), las tesis sucintamente enumeradas mas arriba configurarian un patron de acumulacion presumiblemente diferente del extractivismo "clasico", al cual define como un modelo caracterizado por delegar totalmente en el capital privado extranjero la responsabilidad por el proceso extractivo. Aqui el papel del Estado se limitaria al rol de mero garante, fijando controles acotados y normas orientadas a minimizar, negar y/o reprimir las protestas ciudadanas ante los impactos del modelo, sin jamas intervenir directamente en la captacion y redistribucion del excedente (Gudynas, 2012). Sin embargo, Lander (2014) objeta que no existirian diferencias sustantivas entre extractivismo clasico y neoextractivismo; de hecho, ambos se basan en un mismo modelo de desarrollo sustentado en la continuidad y expansion del patron productivo primario exportador, independientemente del mayor control estatal, la nacionalizacion parcial de beneficios y su reinversion en politicas publicas de reduccion de pobreza y mitigacion de desigualdades sociales. Asi pues, el neoextractivismo no seria mas que un extractivismo posneoliberal donde el Estado regula la apropiacion de recursos y rentas y explota directamente la naturaleza so pretexto de favorecer el interes nacional, asegurar la soberania y la estabilidad politica y reducir la pobreza.

De acuerdo con Gudynas, el neoextractivismo seria progresista, neodesarrollista o, al menos, posneoliberal. De hecho, es importante senalar que en algunos paises de America Latina el neoextractivismo es a menudo presentado como una alternativa al neoliberalismo. Sin embargo, lo cierto es que este ultimo fue quien sento las bases de sustentacion del modelo actual en toda la region. Independientemente de la comprensible e indudable influencia de las racionalidades extractivas preteritas heredadas, las reformas neoliberales de fines del siglo XX acicatearon el productivismo y condujeron a la reprimarizacion economica y la privatizacion, desregulacion y extranjerizacion a gran escala de recursos naturales. La oposicion entre neoliberalismo y neoextractivismo es, pues, una falsa antinomia: el nacimiento y la expansion del segundo han dependido indudablemente de la capitalizacion y agudizacion de las metamorfosis sociales, politicas, economicas y territoriales impuestas por el primero, rejuvenecidas por la utilizacion labil y oportunista de ciertas categorias politicamente correctas (desarrollo sustentable, responsabilidad social empresarial, gobernanza) (Svampa, 2011).

Si a su vez se retrocede en la linea del tiempo, se observan en varios paises latinoamericanos experiencias que, medio siglo antes de que se acunara el concepto, merecerian el rotulo de neoextractivistas. La estatizacion del estano boliviano en 1952 y la nacionalizacion del cobre chileno en 1971 (donde previamente a esta politica el Estado ya captaba 60% de la renta de este mineral) son buenos ejemplos, al igual que el caso de la petrolera estatal argentina YPF, que detento el monopolio juridico sobre la extraccion hidrocarburifera durante setenta anos (1922-1992). Como resultado, y contrariamente a lo que plantea Gudynas (2012), el supuesto rol subordinado que asumiria el empresariado transnacional en el modelo extractivo latinoamericano no es un atributo singular o especifico de la fase actual.

Otro punto debil de la propuesta de Gudynas es que sus tesis se basan en el supuesto viraje ideologico continental hacia el progresismo. Sin embargo, la complejidad de la realidad politica latinoamericana excede tal aseveracion. Existen paises donde se desarrolla una suerte de 'socialismo comunitario' basado en la nacionalizacion de sectores economicos estrategicos y la socializacion de la riqueza. Otros son escenario del neoliberalismo de guerra, donde la continuidad exacerbada del auge neoliberal del pasado implica una recolonizacion politico-economica-territorial descarnada (tratados de libre comercio con Estados Unidos, estrategias de contrainsurgencia, aceptacion genuflexa de disposiciones de la OMC, el Banco Mundial y el FMI). Y otros apuntan al neodesarrollismo, recuperando la retorica nacional-popular de los anos de 1950 a traves del desmantelamiento (parcial y no estructural) de ciertos instrumentos y politicas neoliberales (Composto, 2012). Lo que cierto es que, pese a sus diferencias, los tres proyectos se basan en la explotacion y exportacion de bienes naturales, independientemente de si esto favorece el supuesto bienestar de las masas populares, el beneficio exclusivo del capital transnacional o una hibridacion de ambas tendencias.

Al respecto, Gudynas postula la preeminencia en Peru y Colombia del extractivismo convencional -es decir, liberal o conservador, ligado a empresas transnacionales y el rol subsidiario del Estado- y considera como neoextractivistas naciones como Venezuela, Ecuador, Bolivia, Argentina y Brasil, donde el Estado seria mucho mas activo captando renta y ejerciendo la propiedad/gestion de los recursos naturales a traves de la renegociacion de contratos, la elevacion de tributos y regalias, la expropiacion de firmas privadas, la reestatizacion de empresas privatizadas y la creacion de nuevas companias publicas (Gudynas, 2015). Este axioma podria ser valido siempre y cuando el analisis se desarrollara en un contexto de agregacion economica y territorial; el problema con esta tesis es que considera los distintos paises como bloques homogeneos, sin reparar en sus diferencias internas regionales y sectoriales. No obstante, y como se vera a lo largo de este trabajo para el caso argentino (un pais neoextractivista progresista, segun Gudynas), en un mismo territorio pueden coexistir actividades donde el papel del Estado podria ser juzgado como progresista y sectores donde lo que predomina es la continuidad aggiornada del extractivismo clasico neoliberal.

3. Fases del modelo extractivo contemporaneo en Argentina: del neoliberalismo (1990-2001) al neodesarrollismo (2002-2016)

Organizado en funcion del Consenso de Washington y los intereses del capitalismo estadounidense, el modelo neoliberal implementado durante la decada de 1990 impuso un conjunto de reformas estructurales que refuncionalizaron drasticamente la economia nacional y redefinieron profundamente el rol del Estado. Sobresalen, entre otras, la liberalizacion comercial y financiera, la privatizacion masiva de empresas publicas, el meteorico endeudamiento externo, la apertura importadora, la desregulacion de la economia, la apertura indiscriminada al capital extranjero, la implementacion de una politica monetarista de paridad nominal entre el peso argentino y el dolar estadounidense (el plan de convertibilidad), la flexibilizacion laboral y la desindustrializacion, tercerizacion y reprimarizacion de la matriz economica. Los ejes de acumulacion privilegiados por esta nueva logica fueron el comercio internacional, la logica financiera especulativa, las extraordinarias rentas asociadas a las privatizaciones y la explotacion extranjerizada de recursos naturales.

Todas estas politicas confluyeron en el surgimiento de un nuevo ciclo extractivo-exportador que, rompiendo con casi medio siglo de tradicion mercado-internista, se independizaria casi por completo de las necesidades socioeconomicas domesticas para articularse exclusivamente en funcion de las exigencias del mercado mundial. Como resultado, la ultima decada del siglo XX se convirtio en escenario de la implantacion en el pais de actividades extractivas ligadas al agronegocio (soja transgenica y, en menor medida, maiz, arroz y girasol), los hidrocarburos (petroleo, gas natural), la mineria metalifera (oro, plata, cobre, hierro, plomo, litio, etc.), la depredacion pesquera y la industria forestal (madera, pasta de celulosa). Esto obedecio a los cambios estructurales llevados a cabo tanto en la legislacion nacional (nueva Ley de inversiones extranjeras de 1993, que dispuso la igualdad de trato de las actividades de companias foraneas respecto de las empresas nacionales) como sectorial (desregulacion casi total del sector agropecuario, aprobacion de las primeras semillas transgenicas, sancion del nuevo Codigo de Mineria, ventajas fiscales, comerciales y financieras, concesion de yacimientos metaliferos y areas hidrocarburiferas, privatizacion de la petrolera estatal) (Frechero, 2013). Todos estos procesos se desarrollaron en el marco de un ciclo global de caida general de los precios internacionales de commodities, favoreciendo dentro del programa de concesiones y privatizaciones la apropiacion y extranjerizacion a bajo costo de las reservas nacionales de hidrocarburos, minerales y tierras.

A comienzos del siglo XXI, la profunda perdida de legitimidad y la crisis socio-politica del neoliberalismo decantaron en una fase historica hibrida y contradictoria: por un lado, la balanza se inclinaria ideologicamente hacia las politicas posneoliberales de los gobiernos autoproclamados progresistas (2002-2015); pero por otro lado, gran parte de las reformas estructurales heredadas del modelo neoliberal permanecerian intactas, afianzandose e incluso profundizandose. Otrora regresivas y garantistas, las reformas neoliberales fueron parcialmente suplantadas por politicas publicas activas de reindustrializacion, control del movimiento de capitales financieros y movilidad social ascendente. Sin embargo, el neodesarrollismo argentino se erigio sobre las bases legadas por el neoliberalismo y la estrategia de reproduccion de la nueva clase hegemonica nacida de dicho modelo (Feliz, 2012), la cual no se empeno en revertir las consecuencias sociales, politicas y economicas de aquel, sino que las capitalizo en beneficio propio. La ruptura del regimen de convertibilidad y la devaluacion monetaria centralizaron aun mas el ingreso en los grupos exportadores de commodities, en tanto que la imposicion de un regimen de retenciones permitio al Estado captar parte de la renta exportadora y -en teoria- canalizarla hacia sectores populares sin atenuar la concentracion/extranjerizacion economica ni la depredacion de los bienes naturales (Cortese, del C. Llano y equipo, 2013).

En materia de comercio internacional e inversion foranea, el Estado nacional continuo apostando a un estilo de desarrollo tan extrovertido y aperturista como el de antano. La economia argentina abandono (parcialmente) su subordinacion respecto de Estados Unidos y Europa para suplantarla por la dependencia de China, pasando a desempenar el doble rol de proveedor de materias primas y alimentos, y receptor de las inversiones e importaciones industriales del pais oriental. Como resultado, el modelo primario exportador legado por el neoliberalismo se intensifico: soja, minerales metaliferos e hidrocarburos pasaron a alimentar el meteorico crecimiento del gigante asiatico; paralelamente, se multiplicaron las inversiones de este ultimo en ramas extractivas (petroleo, mineria), infraestructura (ferrocarriles, puertos), sector financiero (bancos) y acaparamiento de tierras para cultivo. En el marco de la nueva division internacional del trabajo, la dependencia de Argentina respecto de China se torno tan extrema que, para Lauffer (2009), constituiria una reedicion de la antigua relacion especial que el pais mantuviera a finales del siglo XIX con Inglaterra.

Contrariamente a lo ocurrido durante la fase neoliberal, el modelo extractivista neodesarrollista se desplego al compas del ciclo internacional de alza de los precios de commodities surgido durante la decada de 2000 y consolidado luego del estallido de la burbuja financiero-inmobiliaria estadounidense. Otrora antagonicos y contradictorios, extractivismo y desarrollo se tornaron discursivamente complementarios, forjando un metarrelato emancipatorio donde la 'nueva' dinamica de acumulacion primaria exportadora, la mayor intervencion estatal y las politicas de movilidad social ascendente serian la llave del crecimiento economico, la estabilidad politica y la redistribucion del ingreso (Svampa, 2011; Burchardt & Dietz, 2014). Sin embargo, la continuidad de las normas que definieron el modelo neoliberal de atraccion de capitales y el creciente dinamismo del sector extractivo donde la IED crecio 43% solo entre 2004 y 2010, con incrementos sin parangon como los de la mineria (297%) y el sector agropecuario (159%), sugieren que el renovado flujo de inversiones registrado entre 2001 y 2010 fue la fase B de la oleada de capitales foraneos iniciada durante la decada de 1990 (Frechero, 2013).

Asimismo, el comercio exterior argentino ha sufrido una fuerte reprimarizacion entre finales del modelo neoliberal y el apogeo de la fase neodesarrollista. En consonancia con lo que ocurrio en la mayoria de los paises de America Latina, el peso de las ramas primario extractivas sobre las exportaciones paso de 67,4% en 2001 a 68,5% en 2011, llegando a un pico de 71,2% en 2004 (Cepal, 2012, citado por Teubal y Palmisano, 2015) (Tabla 1). En ese contexto, nueve de las diez principales empresas exportadoras comercializaban commodities agrarios, mineros y petroleros (Frechero, 2013). Datos mas recientes correspondientes a 2016 demuestran que dicha reprimarizacion aumento, dado que 72,5% de las exportaciones correspondia a sectores basados en la explotacion/elaboracion de recursos naturales (Tabla 2). Nueve de los primeros diez complejos exportadores eran netamente primario extractivos, sobresaliendo el oleaginoso (33,5%), el cerealero (13,2%), el aurifero-cuprifero (4,6%), el bovino (4,5%), el petrolero-petroquimico (4,4%) y el pesquero (2,9%) (MH-INDEC, 2017).

4. El modelo extractivo en la Argentina actual: ?pasaje al neoextractivismo progresista o continuidad del extractivismo neoliberal? Usos del territorio y ejemplos empiricos

4.1. Agronegocio, modelo sojero y las paradojas del neoextractivismo progresista

Debido a las reformas neoliberales, el sector agropecuario argentino se convirtio en uno de los mas desregulados del mundo (Teubal y Rodriguez, 2002). La eliminacion total de los impuestos a las exportaciones permitio que mas de 90% de la produccion se volcara al mercado mundial, la supresion de los aranceles a la importacion de bienes de capital alento la renovacion del parque de maquinarias y la estructura de costos de las explotaciones agropecuarias muto al compas de la privatizacion de servicios, la retraccion del credito publico, los altos costos financieros de la banca privada, la desaparicion de entes reguladores (Junta Nacional de Granos, Corporacion Nacional de Productores de Carnes), la concesion de puertos y la eliminacion de los precios minimos/ maximos y cupos de siembra, cosecha y comercializacion propios de la fase anterior. El resultado fue el surgimiento y consolidacion del agronegocio, basado en la creciente concentracion, centralizacion y extranjerizacion de tierras y capital, la profundizacion de la integracion vertical agroindustrial, la penetracion del "supermercadismo", el fin de la rotacion ganaderia/ agricultura y la irrupcion del capital financiero.

El nuevo patron de acumulacion del sector rural en el pais se desarrollo a expensas de la ganaderia (masiva liquidacion de vientres, retraccion del area pecuaria, reduccion del hato ganadero y el numero de tambos) y los cultivos tradicionales pampeanos (avena, cebada, alpiste, mijo, lino, trigo, girasol) y extrapampeanos (cana de azucar, algodon), cuya superficie retrocedio significativamente. En contraste, la frontera agricola se expandio aceleradamente en el caso de las producciones extensivas de arroz, maiz (3) y, sobre todo, soja. Segun cifras oficiales (Minagri, 2016), entre 1989/1990 y 2015/2016, la superficie sojera paso de 5.073.000 a 20.602.542 hectareas y su produccion granaria trepo de 10.671.100 a 58.800.498 t, de lo cual se desprende que ambas aumentaron 306,1% y 451%, respectivamente (Tabla 3).

Como resultado, este cultivo actualmente acapara casi 60% del area nacional sembrada con granos, representando 93,2% de la produccion de cereales y oleaginosas, y 88,1% y 95,7% de la elaboracion de aceites y harinas, respectivamente (Ciara, 2016). Asi, Argentina se convirtio en el tercer productor y exportador mundial de granos de soja despues de Estados Unidos y Brasil, y en el primer exportador de harinas y aceites de dicha oleaginosa (Giancola, Salvador Covacevich e Iturrioz, 2009). Las exportaciones absorben el 95% de la produccion sojera, destinandose sobre todo a China, India y la Union Europea, y en menor medida a Pakistan, Bangladesh y Japon (Pierri, 2006; Giancola et al., 2009; Teubal y Palmisano, 2013).

Otrora exclusivamente circunscrito a la region pampeana, a partir de finales de la decada de 1990 el modelo fue trasplantado a provincias extrapampeanas de la mano de diversos factores como el cambio del regimen de lluvias, el sostenido aumento de los precios y la demanda internacional, la introduccion de variedades transgenicas resistentes a herbicidas, la tecnificacion del trabajo agropecuario (siembra directa, riego mecanizado e informatizado, uso intensivo de pesticidas y fertilizantes), el bajo valor de la tierra, el surgimiento de megaempresas agropecuarias y pools de siembra, la crisis financiera de 2008 que desplazo capitales especulativos hacia los mercados de commodities, y el boom de los agrocombustibles. Los grandes traders granarios y las agroindustrias aceiteras nacionales (Aceitera General Deheza, Molinos Canuelas, Vicentin, Molinos Rio de la Plata) y extranjeras (Cargill, Louis Dreyfus, Glencore, Bunge, Noble, Nidera, Cofco) desempenaron un rol clave en la sojizacion del centro y norte del pais, demandando crecientes volumenes de materia prima y desarrollando estrategias de integracion vertical hacia distintos eslabones de la cadena (agricultura, transporte ferro-portuario).

Como resultado, el agronegocio se ha configurado en el principal motor de la insercion de la economia argentina en el mercado mundial. Impulsadas por la fiebre sojera, las oleaginosas y sus derivados actualmente constituyen el primer complejo exportador del pais, acaparando el 33,5% de las exportaciones nacionales. Otrora principal rubro exportable del pais, los cereales fueron desplazados al segundo lugar (13,2% del total), en tanto que la ganaderia bovina, relegada a areas marginales y reconvertida a sistemas intensivos o feed-lots, redujo su incidencia general al 4,5% (MH-INDEC, 2017).

Las consecuencias socioeconomicas, ambientales y sanitarias del extractivismo sojero han sido catastroficas: endeudamiento financiero de pequenos y medianos productores; masivos remates e hipotecas bancarias; desaparicion de 32,9% de las explotaciones agropecuarias en veinte anos (1988-2008); avasallamiento de derechos politicos y sociales debido a la usurpacion violenta de tierras; arrinconamiento, expulsion y asesinato de pequenos agricultores capitalistas, campesinos y aborigenes; deforestacion de bosques nativos, con tasas anuales de desmonte muy superiores a la media mundial; crecientes niveles de erosion, emision de gases invernadero, perdida de biodiversidad y expoliacion de nutrientes edaficos y recursos hidricos; aumento de la frecuencia y gravedad de inundaciones, aludes y deslizamientos; proliferacion de nacimientos con malformaciones y patologias respiratorias, digestivas, endocrinas, neurologicas, reproductivas y oncologicas asociadas a las fumigaciones con agrotoxicos (4); y subordinacion de los agricultores a las estrategias de acumulacion de corporaciones transnacionales semilleras y agroquimicas como Monsanto, Bayer, Dow, Syngenta, BASF y Nidera. Aunque a mucha menor escala, el saldo de la expansion de la frontera agricola ligada al maiz y el arroz ha sido igualmente calamitoso, operando como vector secundario del extractivismo agricola intrinseco al modelo sojero.

Obstando la sancion de normas puntuales como la Ley de Bosques, que a partir de 2009 limito los desmontes y el desarrollo de conflictos puntuales asociados a los derechos de propiedad intelectual sobre semillas, el Estado neodesarrollista se ha mostrado tan consustanciado con el modelo de agronegocios como lo estuvo durante la decada neoliberal. La frontera agricola siguio expandiendose sin pausa, tanto los puertos como los servicios publicos vinculados al sector continuaron en manos privadas -y a menudo, extranjeras-, la vocacion netamente exportadora de la produccion granaria, carnica y agroindustrial se agudizo, la concentracion y extranjerizacion de la tierra recrudecieron notablemente, la tecnificacion (y vaciamiento demografico) del campo se profundizaron y el Estado aprobo tanto nuevas variedades transgenicas de maiz, soja y algodon resistentes a plagas y herbicidas como un creciente numero de productos agrotoxicos (5). Continuaron, asimismo, las politicas de subordinacion ante los intereses de las companias biotecnologicas en detrimento de los agricultores (6) y uso del aparato juridico-represivo del Estado al servicio de las empresas sojeras para asi garantizar el despojo de tierras y el avance de la deforestacion en gran parte del pais.

Lo que sin duda represento un punto de inflexion respecto del papel estatal en la dinamica de acumulacion del sector agropecuario fue su creciente participacion en la captacion y redistribucion de la renta exportadora. Luego de la salida del Regimen de Convertibilidad y la devaluacion de la moneda nacional, el gobierno argentino restablecio la aplicacion de derechos de exportacion (retenciones) a la produccion agropecuaria y otros bienes primarios como mecanismo para reducir el impacto de los precios en la canasta basica de consumo y tambien como forma de recaudacion fiscal y financiamiento del Estado ante el boom de los precios internacionales de los commodities (Palma y Cantamutto, 2016). Al comienzo oscilando entre el 5% y el 10% de las exportaciones de oleaginosas, cereales y carnes en general (sin discriminar entre subproductos), estos aranceles aumentaron a lo largo del periodo hasta alcanzar 13% para la harina de trigo, 28% para el trigo en grano, 25% para el maiz, entre 30% y 32% para el girasol y sus derivados, 32% para los aceites y harinas de soja y 35% para la soja sin procesar.

En 2008, el Estado procuro ampliar su participacion en la renta agroexportadora implementando un regimen de retenciones moviles segun la variacion de los precios internacionales, lo cual le hubiese permitido apropiarse del 39% y el 41% de la renta exportadora del girasol y la soja, respectivamente. Sin embargo, esta politica fracaso al ser duramente resistida por los productores agropecuarios y desencadenar uno de los paros agrarios mas largos y complejos de la historia argentina (Palmisano, 2014), determinando que desde entonces el gobierno nacional mantuviera una relacion contradictoria de alianza y enfrentamiento con los agricultores sojeros (Cortese et al., 2013).

Si bien la cadena agroindustrial representa aproximadamente el 49% de la recaudacion de los derechos de exportacion percibidos por el Estado (Porto, 2009), es importante relativizar su importancia. Aunque los defensores del modelo sojero arguyan que la apropiacion publica de parte de la renta sojera es clave para que el Estado resuelva desequilibrios comerciales, sostenga las cuentas fiscales, pague puntualmente los intereses de la deuda externa y efectue politicas de redistribucion del ingreso a traves de obras de infraestructura, asistencia social y control de precios en el mercado interno, lo cierto es que los derechos impuestos a los complejos oleaginoso, cerealero y vacuno representaron en 2011 apenas el 6,17% de la recaudacion fiscal nacional, no habiendo jamas superado la barrera del 8,21% (Tabla 4). Asi, las retenciones como mecanismo de captacion del excedente representan un magro aporte a la masa de ingresos fiscales del Estado, reducido a su vez por los intrincados mecanismos de liquidacion del arancel (Palmisano, 2014).

Si bien la participacion estatal en la renta ha aumentado en terminos relativos, la devaluacion primero y el alza de los precios internacionales despues redujeron los costos domesticos y multiplicaron los beneficios de productores agropecuarios y agroindustrias (7), reforzando la concentracion del ingreso en pocas manos. En el caso del sector agropecuario, el impacto de las retenciones fue mucho menor al de la modificacion del tipo de cambio, incrementando sus ganancias, especialmente en los estratos mas concentrados del capital (Palma y Cantamutto, 2016). Como resultado, la reinstauracion de los derechos de exportacion no impidio que las nuevas politicas monetarias efectuaran una redistribucion de la renta agraria a favor del sector, lo cual potencio el avance del agronegocio (Palmisano, 2014).

Por anadidura, parte del excedente captado por el Estado nacional en concepto de derechos de exportacion retorno a molinos, cerealeras, aceiteras y otras firmas agroindustriales bajo la forma de subsidios orientados a resarcir a estas empresas por mantener los precios de alimentos basicos en el mercado interno por debajo de las cotizaciones internacionales. Solo entre 2007 y 2010 el gobierno argentino canalizo mas de 9.000 millones de pesos a agroindustrias con aceitados vinculos politicos con la gestion como Cargill, Nidera, Grobocopatel, Molinos Rio de la Plata, Aceitera General Deheza y Molinos Canuelas, las cuales cumplieron parcialmente con el compromiso de mantener los precios de sus productos en el mercado nacional e incluso desplegaron fraudulentas operaciones de triangulacion para exportar harina y aceite utilizando el incentivo estatal (Montenegro, 2011). A lo anterior deberian anadirse los generosos creditos publicos otorgados a partir de 2010 a estas firmas para ampliar su capacidad instalada de produccion y almacenamiento (Paulinovich, 2013). Como resultado, y contrariamente a lo que postula Gudynas (2009), este esquema regulatorio estatal mas activo parecio orientarse a favorecer exclusivamente a los "amigos" del poder politico.

Otro ejemplo de esa logica fue la intervencion estatal en el mercado granario a partir de la creacion en 2008 de la Organizacion Nacional de Comercializacion de Cereales en la Argentina (ONCCA). Orientada en principio a fiscalizar y auditar a los operadores granarios, penalizar practicas desleales e instrumentar mecanismos compensatorios para el sector agroalimentario, la ONCCA distribuyo discrecionalmente cupos exportables entre ciertas empresas bajo la fachada del Estado y su supuesta disputa con los agentes agroindustriales mas concentrados. Sobresalio aqui el otorgamiento en 2013 de 26% del multimillonario cupo de exportacion de maiz a la Camara de Exportadores de Cereales y Oleaginosas (Capeco), una entidad creada y controlada directamente por el propio gobierno para competir con las transnacionales norteamericanas y europeas nucleadas en la Camara de la Industria Aceitera de la Republica Argentina (Ciara). Si bien el discurso estatal arguia que la fundacion de Capeco favoreceria a cooperativas agrarias y pequenas cerealeras, la entidad paso rapidamente a albergar a grandes empresas argentinas (Aceitera General Deheza, UPJ-Los Grobo, ACA), brasilenas (Multigrain) y estadounidenses (Monsanto, CHS) con fluida relacion con el gobierno, proceso estrechamente monitoreado y alentado desde el exterior por China (Paulinovich, 2013).

Independientemente de la limitada captacion estatal de parte de la renta agroexportadora y la erosion de una porcion de ese excedente debido a las politicas publicas de subsidio directo e indirecto a los agentes privilegiados del agronegocio, lo cierto es que la recaudacion de derechos de exportacion ha abonado el mito neodesarrollista respecto del papel del extractivismo agricola -y sobre todo sojerocomo fuente de recursos para el financiamiento de programas asistencialistas y la reduccion de la pobreza. Sin embargo, esa contribucion a la fabula fue mas discursiva que real. Aunque algunas politicas de redistribucion del ingreso (Plan Jefes y Jefas de Hogar, Asignacion Universal por Hijo, transferencias de seguridad social, ampliacion de la cobertura previsional) contribuyeron a la disminucion de la pobreza por ingresos, las cifras oficiales (segun las cuales entre 2003 y 2013 la incidencia de este flagelo se redujo del 54% al 4,7% de la poblacion) (INDEC, 2014) perdieron credibilidad debido a la intervencion gubernamental en 2008 del organismo estatal que mide la inflacion. Voces criticas y estudios independientes han denunciado que el poder politico manipula fraudulentamente las mediciones de precios para asi subestimar la pobreza, calculando una tasa promedio general (36,5%) casi ocho veces superior a la oficial (Rameri, Haimovich, Lozano y Raffo, 2014).

Independientemente de la gigantesca catastrofe social (desplazamiento de aborigenes y campesinos, exodo rural, migracion compulsiva a las periferias urbanas, etc.) desatada por el modelo extractivo (8), tambien se ha puesto en tela de juicio el impacto que las retenciones sojeras habrian tenido sobre el desarrollo regional. Compuesto por la federalizacion a provincias y municipios del 30% de la recaudacion de los derechos de exportacion de soja y subproductos, el Fondo Federal Solidario (FFS) fue implementado a partir de 2009 para financiar obras de mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, de vivienda y vial. Aunque informes oficiales difundidos por la prensa destaquen que el FFS viabilizo el 32% de la obra publica realizada durante los ultimos anos (Pagina 12, 2015), las acuciantes necesidades presupuestarias provinciales y municipales suelen implicar que dichos recursos se utilicen para pagar salarios de empleados publicos (La Politica Online, 2013).

4.2. La pesca maritima y la continuidad del extractivismo neoliberal

Con epicentro en el litoral bonaerense y patagonico, la pesca maritima tampoco ha sido ajena a la aguda reestructuracion neoliberal de la decada de 1990. Ignorando los incipientes sintomas de sobreexplotacion del recurso, el gobierno argentino desarrollo dos politicas de apertura y extranjerizacion del sector: los permisos otorgados a armadores argentinos para arrendar a casco desnudo buques poteros espanoles y coreanos para la captura del calamar; y la implementacion en 1994 del Acuerdo sobre las relaciones en materia de pesca entre la Republica Argentina y la Comunidad Economica Europea, que permitio el masivo ingreso de la flota espanola al caladero nacional. En ese marco, el Estado fomento la fusion entre firmas pesqueras europeas y nacionales a traves de asociaciones temporales de empresas y sociedades mixtas, permitiendo tambien operaciones individuales de buques comunitarios y radicaciones empresariales. Segun Muleiro (2000), Argentina absorbio el 44% de los buques de gran tonelaje transferidos por Espana a otros paises durante la decada de 1990.

Conforme al acuerdo, las operaciones de pesca debian realizarse utilizando licencias o permisos ya emitidos, lo cual hacia posible su transferencia entre armadores argentinos y europeos a traves de un regimen de charter subsidiado por la propia Comunidad Economica Europea (CEE), principal destino del pescado extraido en aguas argentinas. El Estado nacional tambien subsidiaba la flota congeladora extranjera, beneficiandola con reintegros fiscales para exportaciones pesqueras por puertos patagonicos, lo cual alentaba a las firmas 'mixtas' a presentar sobrefacturaciones para acceder a un mayor caudal de recursos publicos. Amen de avasallar la legislacion vigente que disponia la reserva exclusiva del recurso para embarcaciones de pabellon nacional, este proceso legitimo el desarrollo de diversas practicas predatorias como el ingreso de buques cuya capacidad de extraccion duplicaba la de los barcos cedentes, la reiterada ampliacion de los cupos iniciales de captura otorgados por el Estado y la utilizacion de artes de pesca de mayor capacidad de captura, propiciando el surgimiento de lo que Coccaro, Le Bail, Gomez y Boetto (2000) llaman un 'mercado flotante de permisos de pesca', donde las licencias y sus respectivas cuotas de extraccion se multiplicaban mediante mecanismos ilegales (Fratini, 2006, p. 138).

Las consecuencias no se hicieron esperar: en 1997 el sector alcanzo su maximo historico de capturas, alcanzando 1.343.220 t superando en un 166,9% los desembarques de 1989 (DEP, 2016a) y llegando incluso a rebasar las exportaciones de carne bovina (Fratini, 2006). Al compas de la sobreexplotacion de las diferentes variedades de merluza, el calamar, la polaca y la corvina, los elevados niveles de sobrepesca (mas del 250%) y la escasez de la merluza como principal especie-objetivo (cuyas reservas disminuyeron 75%, con una reduccion de biomasa de 28% y una capacidad reproductiva inferior a 30%) (INAP, 1999; FVSA, 2008) determinaron que tres anos despues el volumen general de capturas se desplomara un 36,2% (DEP, 2016a) y el sector se sumergiera en una aguda crisis.

En pleno apogeo neoliberal, la calamitosa situacion del caladero argentino obligo al Estado a intervenir en el sector declarando la Emergencia Pesquera Nacional, poniendo fin al convenio con la CEE, imponiendo estrictos cupos de captura a la flota fresquera y decretando la veda total para la pesca de merluza para la flota congeladora y factoria extranjera, que quedo relegada al sur del paralelo 48 S y fuera de la Zona Economica Exclusiva (ZEE). No obstante, esa ultima politica afecto solo parcialmente los intereses de los grandes grupos economicos de la pesca, que poseen buques fresqueros y congeladores que operan simultaneamente en el litoral bonaerense y patagonico. Ante la escasez de merluza comun, las empresas se volcaron masivamente hacia el calamar que se hallaba exento de restricciones, en tanto que el Estado permitia en plena crisis pesquera el ingreso a aguas argentinas de 27 barcos poteros japoneses mediante un nuevo regimen de licencias (charter) que concedia un cupo de extraccion de 65 millones de dolares a cambio del pago de un canon de solo 5,5 millones de dolares. Ademas de intensificar la presion sobre el recurso, esa politica agravo la crisis de la merluza comun, dado que el calamar es uno de sus principales alimentos.

Paradojicamente, el advenimiento de gobiernos "progresistas" criticos de la experiencia neoliberal implico que la racionalidad pesquera extractivista y depredadora a ultranza continuara e incluso se agudizara, siempre de la mano del capital privado y la flota extranjera. Destinado a impedir el ingreso de buques pesqueros a areas vedadas, el Sistema de Monitoreo Pesquero Satelital (MONPESAT) fue desactivado en 2002, siendo reemplazado por sistemas de control mas precarios como la vigilancia con camaras de seguridad aportadas por las propias empresas pesqueras, el control aereo de la Armada Argentina, la presencia de observadores a bordo y las inspecciones en los puertos de desembarque desarrolladas en un marco de carencia del equipamiento mas elemental (balanzas, softwares adecuados, herramientas para el control de la talla de los peces, etc.). En 2004, el Estado nacional puso fin a la veda liberando de toda restriccion a la flota congeladora, permitiendole operar en el area adyacente a la Zona Economica Exclusiva (ZEE) y otorgandole ademas un cupo del 22% sobre las capturas incidentales de merluza comun. Paralelamente, el nivel de extranjerizacion de la flota pesquera de altura se acentuo, con predominio de buques espanoles, rusos, chilenos, ingleses, panamenos, coreanos, japoneses, noruegos, canadienses, neozelandeses, chinos y taiwaneses, formalmente comandados por un capitan argentino (como lo exige la ley) pero cuyas tareas de captura son irregularmente dirigidas por un tripulante extranjero (Osiroff, 2009).

Por anadidura, el Estado nacional implemento el sistema de cuotas individuales transferibles de captura (SCITC), consolidando bajo el paradigma neodesarrollista la reforma pesquera de la fase previa. Originalmente establecido en 1998 por la entonces flamante Ley Federal de Pesca a instancias de las usinas de pensamiento neoliberal, el SCITC comenzo a regir en Argentina en 2009, una vez apaciguados los conflictos generados por la escasez de merluza comun y la veda para su captura. El SCITC otorga a cada buque de la flota una cuota porcentual sobre el cupo total maximo permisible correspondiente a cada especie (polaca, merluza comun, de cola y negra) por un lapso de 15 anos, basandose para ello en diferentes indicadores, especialmente en el promedio del historial de capturas durante el periodo 1989-1996. Como bien apunta Osiroff (2009), el SCITC ha creado un grupo de pescadores de elite cuyo historial predatorio sobre el recurso y contribucion a la dramatica reduccion de la biomasa explotable no han sido penalizados sino premiados por el Estado. Permitiendo a las grandes empresas y flotas extranjeras apropiarse legalmente de una cuota del recurso, el SCITC profundizo la privatizacion y concentracion legada por el neoliberalismo a tal punto que segun cifras oficiales, en 2015 de 181 empresas apenas diez concentraban el 52% de las exportaciones pesqueras (DEP, 2016b).

No existio, tampoco, intervencion directa por parte del Estado en el sector. Con gran peso relativo (76%) de la merluza comun, el calamar y el langostino (DEP, 2016b), en 2015 las exportaciones pesqueras representaron el 95% de la extraccion global (9) (DEP, 2016a), dando cuenta del 2,9% del comercio exterior nacional (MH-INDEC, 2017). Sin embargo, el Estado no se apropio de una parte sustancial de la renta: de hecho, los derechos de exportacion impuestos al sector fueron del 10% para el pescado congelado a bordo y del 5% para el pescado fresco procesado en tierra. Asimismo, los reintegros a las exportaciones por puertos patagonicos vigentes durante la fase neoliberal, que en 2006 habian sido eliminados, fueron restablecidos en 2015 en sus valores originales, con montos que oscilaban entre el 8% y el 13% del valor comercializado, licuando y/o directamente eliminando (segun el caso) los magros ingresos estatales en concepto de retenciones (Tabla 5).

Finalmente, el recurso continuo siendo esquilmado hasta el umbral de la extincion. A raiz del excesivo esfuerzo de pesca, el numero de ejemplares adultos de merluza comun se redujo sustancialmente y, segun cifras oficiales, el volumen general de capturas sufrio una importante caida, con desembarques un 10,5% inferiores a los de 2000 (DEP, 2016a), ano de la peor emergencia pesquera argentina (10). Sin embargo, el Estado continuo con su politica de entrega de recursos pesqueros al capital extranjero, permitiendo en 2013 el ingreso a la ZEE de buques poteros chinos para la pesca de calamar por medio de un regimen charter muy similar al antiguo modelo que durante la decada neoliberal privilegio la flota coreana y japonesa. A esto debe anadirse la pesca del langostino por parte de la flota espanola y de centollas y vieiras por parte de los buques estadounidenses y canadienses, la depredacion uruguaya de corvinas y merluzas y las operaciones clandestinas de flotas furtivas en la ZEE.

4.3. Narrativa neodesarrollista, Estado garantista: las contradicciones del extractivismo minero

La mineria metalica desempeno un papel historicamente marginal en la construccion de la matriz primario extractiva exportadora argentina hasta la decada de 1990, cuando las reformas neoliberales pergenaron un andamiaje juridico extremadamente favorable para la actividad. Oriundos de Australia, Canada, Estados Unidos, Suiza, Inglaterra, Sudafrica, Chile, Peru y Japon, los flujos de IED minera en el pais crecieron exponencialmente de 4 millones de dolares en 1992 a 2.350 millones en 2013 (MEyM, 2016a), azuzados por la reduccion del nivel de reservas y ley mineral en sus naciones de origen, la creciente rigurosidad de las legislaciones ambientales de los paises centrales, la constante demanda de oro para joyeria y reserva monetaria, las crecientes importaciones chinas de cobre y la fiebre del litio. El numero de proyectos paso de 40 a 336, y el de empresas, de 7 a 157, con absoluta primacia (entre 85% y 97,5%) de firmas extranjeras (MEyM, 2016a; Alvarez, 2017) como Glencore-Xtrata Copper, Anglogold-Ashanti, MCC, Barrick Gold, Yamana Gold, Pan American Silver, Goldcorp, McEwen Mining y Silver Standard Resources. Representando 80% de la extraccion, las remesas argentinas de metales aumentaron 2.000% en veinte anos (SM, 2008; CAEM, 2015), convirtiendo al sector en el sexto complejo exportador nacional. Seguidos por molibdeno, plomo, zinc, hierro y litio, los principales minerales exportados son oro, cobre y plata, en su mayoria (83%) absorbidos por Suiza, Canada y Alemania (MEyM, 2016a).

Sin perjuicio de lo anterior, la actividad se ha desarrollado a gran escala en solo cuatro provincias: Jujuy (minas El Aguilar, Pirquitas y Salar de Olaroz); Catamarca (Bajo La Alumbrera y Salar del Hombre Muerto); San Juan (Veladero, Gualcamayo y Casposo); y Santa Cruz (Cerro Vanguardia, San Jose-Huevos Verdes, Manantial Espejo, Martha, Lomada de Leiva y Cerro Negro), con presencia puntual en Neuquen (Andacollo) y Rio Negro (Sierra Grande). En todas esas provincias el saldo socioeconomico y ambiental del boom minero ha sido devastador: despojo y acaparamiento de tierras; excesivos niveles de especializacion productiva; privatizacion, acaparamiento y agotamiento del recurso hidrico, con la consiguiente perdida de cultivos, mortandad del ganado y escasez de agua para comunidades campesinas y aborigenes; perdida de biodiversidad y desequilibrio de ecosistemas fragiles; desmesurado consumo energetico; destruccion de recursos paisajisticos y afectacion de viviendas; altisimos niveles de polucion ambiental con compuestos quimicos peligrosos y metales pesados; aparicion de graves enfermedades entre la poblacion local; y avasallamiento de derechos civiles y politicos via asistencialismo, clientelismo, control y censura en medios de comunicacion e instituciones educativas, espionaje, criminalizacion y judicializacion de la protesta, represion y paramilitarizacion.

Lejos de expresar rupturas asociadas al cambio de signo politico gubernamental, el papel del Estado ha sido invariable a lo largo del neoliberalismo y el neodesarrollismo: operar como garante de los intereses del empresariado transnacional, fijando controles acotados y casi no interviniendo en la captacion y redistribucion de la renta minera. Auxiliado por creditos del Banco Mundial, el gobierno nacional diseno durante la decada de 1990 un paquete de reformas normativas institucionales conformado por la Ley de Inversiones Mineras, la Ley de Reordenamiento Minero, el Acuerdo Federal Minero y la reformulacion del Codigo de Mineria. Esa nueva legislacion contemplaba vastas ventajas fiscales, arancelarias, tributarias, comerciales, financieras, politicas y territoriales, como estabilidad fiscal por 30 anos, desgravacion de las importaciones de insumos y bienes de capital (arancel 0%), reembolso del impuesto al valor agregado (IVA), doble deduccion de costos de exploracion, regalias provinciales del 3% del valor extraido (11), eliminacion de gravamenes y tasas municipales y exencion del impuesto al cheque, a los sellos, a los combustibles y a la ganancia minima presunta. El Tratado de Integracion Minera firmado en 1994 entre Argentina y Chile sello la alianza estatal con el sector, convirtiendo la Cordillera de Los Andes en un "tercer pais" independizado por cuarenta anos de los respectivos gobiernos nacionales donde las empresas reclutan fuerza laboral, coordinan logistica y transporte, y explotan el recurso hidrico.

Con el fin del modelo neoliberal, la mineria metalifera fue ampliamente beneficiada por la reduccion de costos ocasionada por la devaluacion, pero no sufrio la retencion de parte del excedente. Recien en 2007, cinco anos despues de que medidas similares fueran implementadas en otras ramas extractivas, el gobierno nacional intento cobrar al sector derechos de exportacion del 10% para el cobre y la plata y del 5% para el oro y el litio, pero las mineras extranjeras resistieron enconadamente la medida, ora pagando bajo protesto, ora interponiendo medidas cautelares que arguian que esa politica violaba la estabilidad fiscal de sus inversiones. Durante la fase neodesarrollista, el Estado tambien preservo las generosas ventajas legadas por el neoliberalismo e incluso anadio otras nuevas, como permisos para exportar y remitir utilidades al exterior sin pagar impuestos y utilizar cuentas off shore como base para activos financieros y plazas de deposito para divisas, exencion del IVA y el impuesto a creditos y debitos bancarios, deduccion del impuesto a las ganancias y financiamiento del programa de gestion ambiental minera. Asimismo, el canon de concesion de areas mineras cobrado a las empresas continuo siendo tan irrisorio como durante la fase neoliberal: 400 pesos por unica vez para la explotacion y 80 pesos anuales para la exploracion (Basualdo, 2013).

Si bien la actividad se caracteriza por sus siderales niveles de rentabilidad (12), el Estado no avanzo sobre la captacion de la renta minera ni sobre la explotacion directa del recurso. Respecto al primer punto, las corporaciones transnacionales suelen arguir que debido a la excesiva presion fiscal el Estado se apropia del 42% de la renta (CAEM, 2015); sin embargo, la realidad es muy diferente13. En tal sentido, Murguia (2015) realizo estimaciones respecto de la facturacion, los costos de produccion y la renta publica y privada correspondiente a los principales yacimientos en actividad, de las cuales se desprende que los recursos fiscales extraidos del sector durante el periodo 1997-2012 habrian representado el 25,64% de la facturacion. De hecho, a raiz de su politica de exenciones fiscales y aduaneras entre 1997 y 2012, el Estado dejo de percibir ingresos por 6.000 millones de dolares y puso en juego 25.000 millones (Murguia, 2015).

Sobre la base de los datos aportados por este autor, si se analiza el caso de las dos principales minas metaliferas del pais (Bajo La Alumbrera y Veladero) se concluye que la participacion estatal en la renta habria sido del 61,40% en el primer caso y del 51,74% en el segundo (Tabla 6). Sin embargo, estos resultados estan sobredimensionados, dado que el modelo aplicado posee ciertas limitaciones, como vincular los costos operativos a las ventas (no reflejando las fluctuaciones de los costos de produccion) e ignorar las inversiones estatales en el descubrimiento de yacimientos, mantenimiento de infraestructural vial y otros servicios publicos y los bajisimos precios cobrados por el agua y la energia electrica (Murguia, 2015). Como limitacion adicional, debemos senalar que dicho autor incorpora a la renta minera apropiada por el Estado recursos que en la realidad no son captados (o lo son parcialmente) por aquel, como los derechos de exportacion, el impuesto a las ganancias, las regalias provinciales y el impuesto a los debitos bancarios.

Realizada por Basualdo (2013), la otra estimacion presentada en el Tabla 6 es mas realista, en un contexto donde la participacion del Estado en la renta minera es del 44,70% en el caso de Bajo La Alumbrera y de apenas el 17,60% en el de Veladero. Notese que este ultimo caso, que pertenece a la segunda generacion de proyectos mineros -esto es, la iniciada durante el neodesarrollismo-, muestra una participacion estatal en la renta minera mucho menor que la exhibida en el caso de la mina que comenzo a operar durante el neoliberalismo, mostrando asi el impacto diferencial de los beneficios adicionales otorgados por el "progresismo" al sector. Aun asi, debe senalarse que esta estimacion tampoco incluye las inversiones y demas erogaciones del sector publico.

Lo anterior no es un dato menor, dado que el Estado ha transferido una vasta masa de activos publicos para usufructo y enriquecimiento empresarial. Tanto durante el modelo neoliberal como bajo el neodesarrollismo, las millonarias inversiones en capital fijo requeridas para la explotacion de los yacimientos fueron externalizadas al Estado, quien asumio la responsabilidad por mejorar caminos y puentes, ceder tierras fiscales, expropiar tierras privadas, realizar obras de adaptacion de la red hidrica, energetica y vial y garantizar un ilimitado abastecimiento de gas y electricidad a traves del tendido de lineas de alta tension (500 kV), la ampliacion de gasoductos troncales, la relocalizacion de usinas termicas, el tendido de electroductos aereos en alta tension y la entrega de energia a precios subsidiados exentos de futuras indexaciones y modificaciones del Tabla tarifario. Otra continuidad entre ambas fases atane a los reembolsos a las exportaciones por regimen general del 2,5%-10,5% del valor comercializado que, desde 1993 hasta la fecha, han sido otorgados a las mineras transnacionales con operaciones en el pais, en algunos casos rebasando los montos anuales erogados por las empresas en concepto de regalias y salarios.

Otro caso digno de mencionar es la ya mencionada reactivacion de los reintegros a las exportaciones por puertos patagonicos. Dado que para las mineras extranjeras dichos reembolsos habrian representado en 2015 ingresos por 148 millones de dolares (MEyM, 2016b), esa politica anulo o revirtio los exiguos ingresos que el erario obtuvo ese ano (128 millones de dolares) como derecho de exportacion (CAEM, 2017), neutralizando una de las escasas herramientas con las que el Estado nacional participaba en la renta del sector (Basualdo, 2013). Lo anterior tampoco contempla los subsidios directos otorgados por gobiernos provinciales, que en ciertos casos han socializado los costos privados de produccion y el riesgo empresario suspendiendo el cobro de tasas, impuestos, canones y regalias y asumiendo el pago de electricidad, agua, combustible y cargas laborales.

En cuanto al segundo punto, continuo vigente la prohibicion dispuesta durante la decada de 1990 por el Codigo de Mineria respecto de la propiedad, gestion y explotacion estatal del recurso, excepto en caso de asociacion con inversores privados. Durante la fase neoliberal algunas firmas estatales preexistentes como YMAD (Catamarca), Cormine (Neuquen) y Fomicruz (Santa Cruz) se habian incorporado como socias marginales a la operatoria de algunos proyectos, fenomeno que continuo durante el neodesarrollismo cuando la flamante Organizacion Federal de Estados Mineros otorgo a las provincias la potestad de constituir nuevas empresas publicas -CEyMSE (Catamarca) y JEMSE (Jujuy), entre otras- y participar en la renta. Continuando la logica heredada del extractivismo neoliberal, esto no significo una perdida de peso relativo del empresariado transnacional en manos del Estado, sino mas bien una cooptacion del aparato burocratico por parte del capital, que paso asi a disponer de recursos tecnicos, economicos y/o humanos publicos y de legitimidad juridica, moral, politica e institucional ante la creciente resistencia social al modelo extractivo.

Lo anterior conduce a otro rasgo que Gudynas (2012) considera intrinseco al rol garantista del Estado en el marco de un modelo extractivo clasico: minimizar, negar y/o reprimir la protesta ciudadana, algo que paradojicamente no ocurrio durante el periodo neoliberal sino durante la fase neodesarrollista. Articulandose a las politicas corporativas asistencialistas y clientelistas de responsabilidad social empresarial del capital, el Estado busco volver razonable e incluso deseable "la Argentina minera" (Svampa y Antonelli, 2009, p.19) mediante una fabula desarrollista y una retorica filantropica prenada de metaforas (creacion de empleo y riqueza, efecto-derrame, fortalecimiento de economias regionales, saneamiento de cuentas publicas, desarrollo local). Ante el fracaso de esta tactica, la clase politica llego al extremo de considerar todo discurso contestatario al modelo como sinonimo de locura, mentira o imaginario conspirativo (Antonelli, 2011), acusando a las organizaciones ambientalistas opuestas a la actividad de perseguir el espurio objetivo de mantener las provincias mineras sumidas en la pobreza. El Estado produce y difunde entonces datos tranquilizadores sobre las "seguras" condiciones de explotacion; silencia e invisibiliza conflictos; sindica como enemigos del progreso a los opositores a la actividad; utiliza sesgadamente la legalidad institucional; impide, malogra y/o desconoce plebiscitos donde la poblacion se expresa contra el modelo; y utiliza el aparato juridico-represivo para criminalizar y reprimir la protesta, y fomentar la militarizacion y contrainsurgencia.

Ejemplo de esto ultimo es la Ley Antiterrorista sancionada en 2011, cuyas deliberadamente vagas e imprecisas definiciones permiten criminalizar y perseguir la protesta social (14) (Mekler, 2013). Si bien dicha norma excluye de punicion hechos asociados al ejercicio de los derechos humanos, sociales y/o constitucionales, sugestivamente fue aplicada por primera vez para reprimir e imputar a manifestantes que protestaban pacificamente contra la mineria metalifera, permitiendo a fuerzas policiales locales, grupos especiales de elite provincial e infanteria nacional desarrollar encarcelamientos injustificados sin respetar jurisdicciones, normativas y procedimientos legales habituales (Mekler, 2013).

5. Conclusiones

Porosos y ambivalentes, los limites entre extractivismo clasico neoliberal y neoextractivismo "progresista" en Argentina se desdibujan, disenando una suerte de continuum o transversalidad donde el neodesarrollismo completo el proceso de reprimarizacion, extranjerizacion, privatizacion, concentracion y depredacion iniciado a finales del siglo XX. Ello explica la paradoja opuesta a lo planteado por Gudynas de que, pese a la creciente participacion del Estado como regulador y apropiador de renta, la importante presencia previa del capital privado foraneo se haya mantenido e incluso expandido durante el neodesarrollismo. Los tres estudios de caso desarrollados en este trabajo, que en su conjunto son responsables por mas de la mitad de las exportaciones nacionales, demuestran que el modelo extractivo argentino no es puro, sino extremadamente contradictorio, compuesto de actividades cuyo desempeno se ajusta parcialmente a la dinamica "progresista" sugerida por la literatura y sectores donde perdura casi intacto el rol subsidiario clasico del Estado.

Tanto el agronegocio como la pesca maritima y la mineria metalifera comparten numerosos rasgos en comun: vocacion exportadora casi absoluta; enorme peso del capital concentrado extranjero; explicita cosustanciacion ideologica, tecnica, politica y economica gubernamental con el modelo; y catastroficas consecuencias sociales, economicas, productivas, ambientales, ecologicas y sanitarias. En ninguno de los tres casos el Estado nacional ha creado empresas publicas que intervengan directa y/o mayoritariamente en la gestion y/o explotacion de los recursos naturales implicados. Sin embargo, existen diferencias sustantivas entre las politicas publicas implementadas respecto de la captacion y redistribucion del excedente generado por estos sectores.

El agronegocio y, sobre todo, el extractivismo sojero muestran una dinamica mas asociada a los presupuestos teoricos de la literatura de referencia, verificandose un papel activo del Estado neodesarrollista plasmado en la intervencion en el mercado granario y la apropiacion nominal de un tercio de la renta via derechos de exportacion. Dejando intactas las bases de sustentacion legadas por el neoliberalismo, el impacto real de esa politica fue relativizado por la devaluacion monetaria, el alza de los precios internacionales y las politicas de distribucion de cupos exportables y subsidio a las grandes corporaciones. No obstante los tibios intentos progresistas de canalizar parte del excedente hacia el financiamiento de programas asistencialistas, el principal objetivo de la regulacion estatal fue la defensa de los intereses de aquellas facciones del capital que gozaban de fluidos vinculos con el poder politico, mientras que los resultados de la intervencion gubernamental en el agronegocio respecto de la reduccion de la pobreza y el desarrollo socioeconomico han sido discutibles y poco claros.

El caso de la pesca maritima no mostro mayor presencia del Estado en la imposicion de andamiajes regulatorios estrictos y captacion de una parte sustancial del excedente. Al contrario, el modelo legado por el neoliberalismo continuo practicamente intacto bajo el neodesarrollismo, acentuando la primacia de actores corporativos transnacionalizados (la flota extranjera y mixta), el rol subsidiario y garantista del aparato politico, la maduracion de las reformas concebidas durante la decada neoliberal y la ausencia de cualquier rasgo que remotamente pueda ser juzgado como progresista. Exceptuando la imposicion de exiguos derechos de exportacion, el gobierno nacional casi no ha participado en la apropiacion de la renta pesquera y cuando lo hizo, resigno esos magros ingresos en manos del capital privado a traves de otros mecanismos normativos, no existiendo margen ni intencionalidad de canalizarlos hacia el resto de la sociedad.

El caso mas extremo corresponde a la mineria metalifera, un sector donde no se han desarrollado politicas activas de captacion del excedente. Lejos de aumentar tributos e incrementar su participacion en la renta, el Estado transito el camino exactamente opuesto: desplego reformas normativo-institucionales que preservaran las ganancias del sector transfiriendo una vasta masa de activos publicos al capital. La continuidad y ampliacion de las generosas ventajas otorgadas por el neoliberalismo, la tardia (y en gran medida infructuosa) politica de retenciones a las exportaciones, la extranjerizacion casi total del sector, la privatizacion del patrimonio publico, el apaciguamiento de la protesta ciudadana, los subsidios directos e indirectos y los mecanismos de reembolso a las exportaciones dan pabulo a la tesis de un esquema garantista de acumulacion donde el Estado literalmente financia el saqueo de los recursos minerales nacionales.

No parece existir entonces correlacion empirica general univoca entre papel mas activo del Estado, menor peso del capital extranjero y mayor apropiacion publica de la renta exportadora, ni tampoco oposicion frontal paradigmatica entre neoliberalismo y neodesarrollismo. Asi, el modelo extractivo argentino evoca las palabras de Rajland (2012, pp. 257-258) respecto de que el debate entre Estado neoliberal (que no regula) y posneoliberal (que si lo hace) es esteril, dado que indefectiblemente el aparato politico siempre intervendra en resguardo y reaseguro de los intereses hegemonicos.

https://doi.org/10.25100/sye.v0i36.7458

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Sebastian Gomez-Lende (2)

Investigador Adjunto de Conicet, IGEHCS

Conicet/UNCPBA, Tandil, Argentina

gomezlen@fch.unicen.edu.ar

http://orcid.org/0000-0002-3510-9650

Recibido: 06-10-2017

Aprobado: 26-10-2018

(1) Este articulo se enmarca en el proyecto "Orden global y acumulacion por desposesion: implicancias sociales, economicas, politicas, ambientales y sanitarias de los usos extractivos del territorio en la Argentina (1990-2018)". Consejo Nacional de Investigaciones Cientificas y Tecnicas.

(2) Doctor en Geografia.

(3) Entre las campanas agricolas 1990/91 y 2015/2016, el area cultivada de arroz aumento 118,1% (paso de 98.000 a 214.750 ha), y la de maiz, 179,4% (de 2.159.700 a 6.034.480 ha) (Minagri, 2016).

(4) Por ejemplo, glifosato de amonio, cipermetrina, clorpi rifos, paraquat, malathion, 2,4-D, endosulfan, hexacloro benceno, heptacloro y atrazina.

(5) En 1996 solo existia un cultivo transgenico en la Argentina: la soja RR, resistente al herbicida glifosato de amonio. A finales de 2015, el numero se elevaba a 36 -de los cuales la inmensa mayoria fue aprobada entre 2002 y 2015-, mientras que los pesticidas ya contaban con 4.478 formulaciones comerciales aprobadas, a un ritmo de ingreso al mercado de casi 120 productos anuales (Sandez, 2016).

(6) En 1999, contraviniendo la ley argentina de semillas, el Estado nacional permitio a Nidera y otras licenciatarias de Monsanto imponer un sistema de "regalias extendidas", segun el cual la adquisicion de la semilla de soja RR implicaba la automatica adhesion del agricultor a un contrato que les impedia guardar y/o compartir su cosecha y lo obligaba a pagar 2 dolares -mas impuestos- por cada bolsa de 50 kg de semillas implantada durante la siguiente campana agricola. En 2012, Monsanto patento la soja RR2 Intacta Pro -tolerante a glifosato y resistente a plagas de insectos- y estipulo que esta solo podia ser adquirida por productores que firmaran un contrato de licencia donde aceptaran pagar "regalias extendidas" al momento de la compra. El Estado nacional opero como garante de los derechos de propiedad intelectual de la compania confirmando la validez de los contratos, comprometiendose a sancionar una nueva ley de semillas favorable a los intereses de Monsanto, y contribuyendo a fiscalizar la procedencia (legal o ilegal) de la simiente usada por los productores sojeros.

(7) Entre 2002 y 2015, la relacion cambiarla entre la divisa norteamericana y la moneda nacional paso de 1,40 pesos por dolar a 9 pesos por dolar. A esto debe anadirse el importante aumento de las cotizaciones internacionales de los principales commodities agricolas entre 2002 y 2012, especialmente la soja, cuyo valor trepo de 270 a 640 dolares.

(8) Paradojicamente, el Estado nacional dispuso en 2008 que 2% de las retenciones a las exportaciones agricolas, ganaderas y forestales fuera destinado a financiar el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservacion de los Bosques Nativos.

(9) Espana, China, Estados Unidos, Japon, Italia y Brasil absorben 70% de las exportaciones pesqueras argentinas (DEP, 2016b).

(10) En 2000 las capturas ascendieron a 857.369 t, retrocediendo a 692.071 t en 2012 y 767.694 t en 2015 (DEP, 2016a).

(11) Asimismo, la normativa vigente permite que previamen te a la liquidacion de las regalias se sustraigan los costos de trituracion, molienda, fundicion, refinacion, transporte, seguros y comercializacion.

(12) Entre 2005 y 2009, cuando ese indicador fue de "apenas" 10% para la cupula empresarial argentina, las operadoras de Bajo La Alumbrera y Veladero obtuvieron tasas de ganancia del 47,5% y 70,5%, respectivamente (Basualdo, 2013).

(13) Tales estimaciones se sustentan en falsedades como afirmar que las mineras erogan los mismos impuestos que el resto de las actividades economicas (CAEM, 2015), cuando en realidad la legislacion vigente exime sus inversiones y utilidades del pago de tales tributos.

(14) En el marco de esta ley, las causas no son excarcelables y el procedimiento de prueba esta invertido, obligando a los imputados a probar que no son terroristas.
Tabla 1. Participacion del sector primario extractivo
en las exportaciones latinoamericanas. Paises y anos
seleccionados (2001-2011)

Pais         2001    2004    2007    2011

Argentina    67,4    71,2    69,1    68,5
Bolivia      79,4    86,7    91,9    95,5
Brasil       46,0    47,0    51,7    66,2
Chile        82,2    86,8    89,6    89,2
Colombia     60,6    62,9    60,8    82,5
Ecuador      88,1    90,7    90,2    92
Mexico       14,9    20,2    25,0    29,3
Paraguay     83,7    87,3    89,1    89,3
Peru         81,4    83,1    87,6    89,3
Uruguay      58,4    68,4    68,9    s/d
Venezuela    88,8    86,9    91,3    95,5

Fuente: elaboracion propia sobre la base de CEPAL
(2012, citado por Teubal y Palmisano, 2015).

Tabla 2. Complejos intensivos en recursos naturales,
segun actividades economicas, valor exportado y
participacion en las exportaciones. Argentina, 2016

Complejo exportador                     Valor             %
                                   (millones de U$S)

Complejo agroindustrial                 30.430          54,8
- Oleaginoso (*)                        18.149          33,5
- Cerealero                              7.611          13,2
- Fruti-horticola                        2.230           3,9
- Uva                                     991            1,7
- Mani                                    927            1,6
- Tabacalero                              397            0,7
- Algodonero                              125            0,2
Complejo ganadero                        2.834           4,9
- Bovino                                 2.593           4,5
- Ovino                                   241            0,4
Complejo forestal                         513            0,9
Complejo minero metalifero               2.689           4,6
- Oro                                    2.045           3,5
- Cobre                                   644            1,1
Complejo petrolero-petroquimico          2.539           4,4
Complejo pesquero                        1.699           2,9
Sub-total complejos extractivos         38.209          72,5
Otros complejos exportadores            15.790          27,5
Complejo automotriz                      5.527           9,6
Complejo farmaceutico                     906            1,6
Complejo aluminio                         597            1,0
Complejo siderurgico                      455            0,8
Resto                                    8.305          14,4

Total                                   57.733          100,0

Fuente: elaboracion propia sobre la base de MH-INDEC (2017).

Tabla 3. Cultivo de soja en Argentina. Superficie sembrada y
produccion granaria, anos seleccionados
(campanas agricolas 1989/90-2015/16)

Campana agricola            Superficie     Produccion
                             sembrada       granaria
                            (hectareas)    (toneladas)

1989/90                      5.073.000      10.671.100
1996/97                      6.669.500      11.004.890
2002/03                      12.606.845     34.818.550
2008/09                      18.042.895     30.989.469
2015/16                      20.602.542     58.800.498

Variacion 1989/90-2015/16      306,1%         451,0%

Fuente: elaboracion propia sobre la base de Minagri (2016).

Tabla 4. Principales fuentes de recaudacion fiscal
(en %), Argentina, anos seleccionados 2002-2011

Ano      Impuesto al     Impuesto a las   Seguridad
        Valor Agregado     Ganancias        social

2002        27,34            16,00          24,17
2003        26,41             18,6          20,96
2007        28,00            19,00          25,28
2008        27,00            18,00          26,40
2011        26,00            19,00          30,16

Ano      Derechos de exportacion    Otros recursos
        al complejo agropecuario       aduaneros

2002              4,97                   6,44
2003               821                   6,37
2007              6,32                   6,65
2008              7,84                   7,76
2011              6,14                   6,17

Fuente: elaboracion propia sobre la base de Palmisano (2014).

Tabla 5. Reintegros a las exportaciones por puertos
patagonicos y derechos de exportacion pesquera (en %),
Argentina, anos y puertos seleccionados 1995-2015

Puerto pesquero        Reintegro    Reintegro    Reintegro
                          1995         2006         2015

Puerto Madryn              8%           0%           8%
Comodoro Rivadavia         9%           0%           9%
Rawson                     9%           0%           9%
Puerto Deseado            11%           0%          11%
Punta Quilla              12%           0%          12%
Rio Gallegos              12%           0%          12%
Ushuaia                   13%           0%          13%

Puerto pesquero        Derechos pesqueros de
                       exportacion 2005-2015

Puerto Madryn                  5%-10%
Comodoro Rivadavia             5%-10%
Rawson                         5%-10%
Puerto Deseado                 5%-10%
Punta Quilla                   5%-10%
Rio Gallegos                   5%-10%
Ushuaia                        5%-10%

Fuente: elaboracion propia.

Tabla 6. Participacion estatal y privada en la renta
minera metalifera (en %), Argentina, casos y periodos
seleccionados

                    Murguia (2015)

Mina                 Periodo     % renta    % renta
                                 publica    publica

Bajo La Alumbrera   1997-2012     61,40      38,60
Veladero            2005-2012     51,74      48,26

                    Basualdo (2013)

Mina                 Periodo     % renta    % renta
                                 publica    publica

Bajo La Alumbrera   2005-2009     44,70      55,30
Veladero            2006-2010     17,60      82,40

Fuente: elaboracion propia sobre la base de Basualdo
(2013) y Murguia (2015).
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Author:Gomez-Lende, Sebastian
Publication:Sociedad y Economia
Date:Jan 1, 2019
Words:14030
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