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Mineria y movilizaciones sociales en Colombia: consultas populares y derecho al territorio/Mining and social mobilization in Colombia: popular consultation and territory rights.

Sumario. 1. El contexto de la movilizacion y la protesta. 2. Agendas, actores y repertorios. 3. Movilizacion y dialogo: el camino hacia las consultas. 4. Del boom de la mineria al boom de las consultas populares: conflicto ambiental y defensa del territorio. 5. A modo de colofon 6. Bibliografia.

Agradecimientos. Este articulo es resultado de un seguimiento detallado, todavia incompleto, a los impactos de las "locomotoras del desarrollo" sobre la transformacion de la protesta y la movilizacion en Colombia. La estrategia metodologica esta centrada en el analisis documental de diferentes fuentes sobre el problema (contribuciones teoricas, investigaciones, legislacion y prensa) y la incorporacion de los testimonios de actores individuales y colectivos consultados, a quienes la autora agradece su participacion.

1. El contexto de la movilizacion y la protesta

Colombia ha asistido en el ultimo decenio a una reactivacion de la protesta en la que se observa, en primer lugar, una creciente conflictividad social derivada de la inconformidad con los impactos del modelo economico aperturista y extractivista, dentro de una agenda mas amplia de reivindicaciones historicas--prestacion de servicios publicos domiciliarios, infraestructura, salud y educacion--. En segundo lugar, ha visto irrumpir en la escena publica a diversos y heterogeneos actores que incluye a campesinos medios y ricos sin tradicion en la movilizacion social, articulados a acciones promovidas por pobladores urbanos afectados de manera diferencial por el impacto del modelo economico. En tercer lugar, pese a la retorica institucional sobre el derecho a la protesta, el manejo gubernamental de los conflictos continua mostrando un recurrente uso de la represion, la estigmatizacion y la tardia negociacion, generalmente local o sectorial, a lo que se han sumado iniciativas normativas para limitar este derecho (2). En cuarto lugar, esta ola de protestas incorpora a la agenda reivindicativa dimensiones politicas y culturales referidas a la autonomia y a la dignidad, senalando un giro cualitativo importante en cuanto se pone en evidencia una tendencia de las movilizaciones por el derecho a tener derechos, mas alla de las clasicas demandas socioeconomicas o de un supuesto retorno de la disputa por intereses de clases (Centro de Investigacion y Educacion Popular CINEP, 2014).

En este contexto general, subrayamos la importancia que ha ido adquiriendo la movilizacion y la protesta alrededor del tema minero-energetico, que ademas alcanza en el ano 2013 (3) su punto mas alto, tras procesos anteriores de movilizacion y negociacion con el Gobierno nacional. De acuerdo con el CINEP, las luchas sociales dirigidas especialmente contra la llamada locomotora minero-energetica (4) dan cuenta de cuatro ambitos de las protestas: 1) defensa del agua, los paramos y el territorio, 2) defensa de la mineria informal, 3) defensa de derechos economicos y sociales de los trabajadores de las empresas del sector minero energetico y 4) reconocimiento de los afectados por proyectos hidroelectricos (CINEP, 2014). Particularmente importante fue el paro nacional liderado por la Confederacion de Mineros de Colombia (CONALMINERCOL), del que participaron pequenos y medianos mineros informales de alrededor de ochenta municipios del pais. Exigian el cumplimiento de acuerdos pactados con el Gobierno nacional en 2011 y 2012 relacionados con la defensa de la pequena mineria y la lucha contra la mineria transnacional (CINEP, 2014) (5). Se trato de un paro anunciado, con expresiones conflictivas previas durante 2011 y 2012 y distintas negociaciones entre los actores del sector y el Gobierno nacional, particularmente en relacion con los procesos de transformacion normativa en materia de mineria (6).

Como en anteriores ocasiones, el Gobierno cuestiono la movilizacion y la protesta sobre el supuesto de un liderazgo ejercido por "mineros ilegales", que con su accion afectaban el medio ambiente, financiaban grupos armados ilegales y habian invitado al paro a los mineros artesanales. El paro culmino con la firma de un acuerdo en el que el Gobierno se comprometio a destruir maquinaria solo a quienes tuvieran antecedentes judiciales y maquinaria de procedencia ilegal y tramitar una reforma al Codigo de Minas que contemple la mineria informal, asi como a normalizar la formalizacion de pequenos mineros y elaborar una guia minero-ambiental para que los mineros artesanales formulen planes monitoreados por las Corporaciones Autonomas Regionales (CAR). Al respecto, el informe del CINEP afirma:
Nada se acordo sobre la suspension de la entrega de titulos mineros y
de contratos de concesion a multinacionales, ni sobre la revocatoria de
contratos concedidos sobre territorios de comunidades etnicas, temas
que seguiran siendo motivos de movilizacion social dada la preeminencia
concedida por el actual Gobierno a la locomotora minero-energetica como
fuente principal del crecimiento economico (CINEP, 2014: 15).


La preocupacion por la conflictividad asociada a la mineria y las industrias extractivas, en general y, en consecuencia, el aumento de la protesta estan en la agenda regional y parece no disminuir su importancia, entre otras razones, porque como lo senala Anthony Bebbington (2011): "Las huellas tanto geograficas como politicas y ecologicas de las industrias extractivas se siguen expandiendo, y el nivel de conflictividad y de movilizacion socioambiental alrededor de las industrias extractivas se mantiene" (Bebbington, 2011: 14). Sin embargo, no podria pensarse en una movilizacion homogenea liderada por un actor social constituido; tampoco se trata de una agenda unica alrededor de la cual se articulan sectores sociales afectados, ni estamos frente a un sector productivo defendido por un unico actor empresarial; al contrario, un abanico de diversos intereses esta en la base de este sector productivo y sus correspondientes actores economicos--publicos y privados--, nacionales y extranjeros. Por ello, para explicar la creciente conflictividad asociada a la mineria, es preciso reconocer las diferentes expresiones del conflicto por proyectos extractivos y sus diferenciales impactos; las diversas formas de interpretacion de la afectacion del territorio y su transformacion en objeto de disputa; la presencia de actores e intereses diversos en las luchas por la defensa, acceso y derecho al territorio; las particularidades del desarrollo local, las disputas entre actores de distintos sectores productivos y las tensiones entre distintos actores comprometidos con la agenda ambientalista. Tal complejidad escapa al manejo de este articulo, en el que subrayamos, particularmente, la importancia que reviste la disputa por el derecho al territorio.

El boom minero que venia desarrollandose en Colombia se hizo publico con el anuncio del presidente Juan Manuel Santos de hacer de la mineria una de las locomotoras del desarrollo, que llevaria a la "prosperidad de todos, mas empleo, menos pobreza y mas seguridad" (Plan Nacional de Desarrollo, 2011-2014). El Gobierno insistio en la necesidad de consolidar la mineria a cielo abierto y a gran escala para el desarrollo del pais, lo que ya se adelantaba en el Plan Nacional de Desarrollo Minero y Politica ambiental Vision Colombia 2019 durante el Gobierno del expresidente Alvaro Uribe Velez. Sin duda, el auge de la gran mineria en Colombia es parte de una estrategia transnacional que busco aprovechar la alta demanda internacional por los minerales. Estos se explotan en los paises del tercer mundo para alimentar la industria de los paises centrales o de las grandes economias emergentes, que producen bienes manufacturados de alto valor agregado, y asi se reprimarizan las economias de los paises mineros en contra de las posibilidades de industrializacion. De este modo, y como lo ha planteado Maristella Svampa,
(...) gracias al boom de los precios internacionales de las materias
primas, los diferentes Gobiernos se encontraron ante una coyuntura
economica sumamente favorable, un nuevo ciclo basado en la exportacion
masiva de commodities, el cual combinaba rentabilidad extraordinaria y
ventajas economicas comparativas. Por otro lado, los impactos
territoriales de los proyectos extractivos, al servicio de la
exportacion masiva de commodities, produjeron un aumento exponencial de
la conflictividad socioambiental, generando importantes resistencias en
los territorios (Svampa, 2016: 368).


En esta direccion, Colombia no resulta ajena a estas nuevas formas de insercion al capitalismo mundial y, al contrario, lo hace en condiciones asimetricas derivadas de las relaciones desiguales de poder Norte/Sur, de tal suerte que, como lo senala el estudio de la Controlaria General de la Republica (2014), bajo estas condiciones se acentua el criterio segun el cual se requiera cada vez exportar y explotar mas recursos naturales para obtener la misma cantidad de bienes importados, generando lo que se conoce como el intercambio ecologicamente desigual heredero de las diferentes versiones de la teoria de la dependencia (Garay Salamanca, 2014b: 254). Ademas, el giro en la estructura productiva del pais, en un proceso que comienza a principios del siglo XXI y se acentua en los dos Gobiernos del presidente Santos, compromete otro tipo de transformaciones importantes, particularmente en el rol del Estado, que derivan frecuentemente en una fuente importante de conflicto y objeto de reivindicaciones de sectores sociales organizados.

Es preciso senalar, entonces, que algunos cambios en el contexto nacional favorecieron la emergencia y aumento de la protesta social entre 2010 y 2016, particularmente en lo que se refiere a los impactos diferenciales del avance del desarrollo de la "locomotora minero-energetica". La reestructuracion de la politica minera y los ajustes institucionales derivados; las demandas de las empresas multinacionales y las respuestas favorables por parte del Gobierno nacional, especialmente en materia de exenciones tributarias; las expectativas de desarrollo de sectores sociales emergentes; los impactos diferenciales sobre el territorio segun tipo de explotacion y la consecuente afectacion, igualmente diferencial, de campesinos, indigenas y comunidades negras, y los intereses sectoriales de elites locales y regionales constituyen, entre otros, factores a considerar para explicar el tipo de conflictividad asociada a la actividad minera y las distintas respuestas e iniciativas sociales presentes en la reactivacion de la protesta y la movilizacion social en el pais.

Especificamente, esta aproximacion al debate con las limitaciones propias de un articulo de este tipo busca subrayar, en el conjunto de acciones contestatarias en contra del avance y/o los impactos de la locomotora minera, la irrupcion de una accion como las consultas populares, que en el marco de la democracia participativa encuentra en la actividad minera un activador cargado de potencia transformadora de insospechadas consecuencias. La agenda diversa de las luchas sociales emparentadas con la actividad minera--contra la megamineria y la intervencion de capitales extranjeros, contra la mineria ilegal y en defensa de la mineria informal, por la preservacion de la vocacion productiva (7) del territorio--pone el acento en un cuestionamiento sobre la autonomia del Estado y la capacidad propositiva de las comunidades consultadas para detener o modificar la agenda productiva del pais. Encarna, ademas, una gran complejidad en cuanto a los diversos actores comprometidos con la "causa minera", en su defensa o en oposicion a ella, e incluso, en cuanto a las diversas razones que acompanan o explican cada postura. No menos importante, emerge una discusion sobre los alcances, desarrollos y limites de la democracia participativa en Colombia, toda vez que la invocacion a la consulta popular como mecanismo de participacion irrumpe como un instrumento con su potencial incidencia, si se conserva el caracter vinculante definido por la Corte Constitucional en una reciente sentencia, como se vera mas adelante.

2. Agendas, actores y repertorios

Si bien algunos cambios en el contexto nacional favorecieron la movilizacion y la protesta, es indudable que mas alla de esa estructura de oportunidad politica, es preciso reconocer la capacidad de agencia de distintos actores sociales que desplegaron un importante nivel de articulacion alrededor de reivindicaciones diversas. Si bien interesa subrayar el tipo de protesta frente al tema minero, el descontento frente al modelo economico vigente de orientacion neoliberal ha estado en la base de esa articulacion de actores diversos. Entre 2010 y 2014 se hicieron frecuentes los paros de trabajadores petroleros, las movilizaciones y protestas contra megaproyectos hidroelectricos y mineros, los paros de pequenos mineros artesanales y la participacion en jornadas de protesta como la Semana de la Indignacion (8) y el Paro Agrario (9); expresion de la articulacion y coordinacion de sectores sociales afectados por las medidas economicas de manera diferencial (CINEP, 2014; Cruz, 2014; Garay Salamanca, 2014a).

En ese contexto de conflictividad social, expresion de los impactos del modelo de desarrollo vigente, y de acuerdo con el estudio de la Contraloria General de la Republica, el sector extractivo explica buena parte de los conflictos ambientales en el pais, relacionados directamente con el enfasis extractivista del modelo, presente en las agendas de los recientes Gobiernos nacionales, y cuyos impactos afectan directamente a sectores vulnerables. Ello configura lo que ha sido nombrado como la presencia de un "racismo ambiental" (Garay Salamanca, 2014b). De los 72 proyectos documentados por el estudio como fuente de conflictos ambientales, la accion de los movimientos sociales logro detener el avance de 14 (Garay Salamanca, 2014a: 254). El Observatorio de Conflictos Mineros en America Latina registro la existencia de 14 conflictos mineros en Colombia, algunos de los cuales tienen su origen a finales del siglo XX, sin que la solucion definitiva haya tenido lugar (10).

En la amplia gama de conflictos socioambientales registrados en buena parte de las regiones del pais en la reciente coyuntura, se consideran aquellos generados por diferentes tipos de actividades en distintos sectores de la economia (agropecuario o biomasa, infraestructura, energia fosil, fumigaciones, generacion de energia, mineria y residuos solidos); se identifican las poblaciones que han sido afectadas (poblacion urbana, campesinos, comunidades indigenas, comunidades afrodescendientes); las diferentes empresas (nacionales, extranjeras y mixtas) y los impactos sobre distintos ecosistemas y recursos naturales (tierra, agua, paramos, humedales, bosques, rios, mares, manglares). Asi mismo, ha sido clave subrayar el tipo de respuestas de la comunidad afectada, en cuanto a movilizaciones, paros, protestas, denuncias y, por supuesto, el recurso que han hecho de diferentes tipos de instrumentos legales y juridicos para defenderse y para buscar la justicia ambiental (actos legislativos; consultas populares; acuerdos municipales; tutelas; acciones de cumplimiento; consulta previa).

Un dato relevante del informe de la Contraloria es el referido al numero de poblacion afectada por estos conflictos ambientales; segun la informacion registrada, los 72 conflictos documentados han afectado a un total de 7.9 millones de personas, lo que equivale al 17% de la poblacion colombiana; de esta poblacion, un numero aproximado de 1,9 millones de personas son afectadas directamente por proyectos mineros (Garay Salamanca, 2014a: 282). De acuerdo con estas cifras, la poblacion mas afectada esta localizada en la region Andina, seguida de la region Caribe. El Pacifico, la Amazonia y la Orinoquia, por su baja densidad demografica, representan menor afectacion de la poblacion.

En relacion con los actores responsables de los proyectos o actividades extractivas generadoras de los conflictos ambientales, hay que senalar que de acuerdo con el origen de las empresas en los casos estudiados, la responsabilidad del 50% de los conflictos es de empresas extranjeras (89 empresas), el 47% de empresas nacionales, ya sean privadas o publicas (85 empresas), y el 3% de empresas mixtas que se han constituido con participacion nacional y foranea. Esto refleja el crecimiento de la inversion extranjera en el pais y su relacion con la conflictividad asociada a la mineria. Precisamente, en la convergencia de los actores sociales frente a demandas comunes, se ha destacado la disputa por la presencia de capital extranjero, llevando incluso a exigir la retirada de empresas importantes de espacios locales donde se llevan a cabo proyectos mineros, incluso en su fase de exploracion. Empresas como Anglo Gold Ashanti (Sudafrica), BHP Billiton (Australia), Greystar (Canada), Medoro Resources (Canada), Rio Tinto (Australia), Grand Colombia Gold (Canada), Kendhala (Sudafrica), Holcim (Suiza) y Cemex (Mexico) hacen parte del principal grupo de empresas extranjeras vinculadas a la industria minera en Colombia y hacia las cuales se ha dirigido, frecuentemente, la protesta social contra la mineria.

Ahora bien, es importante considerar que la presencia de distintos tipos de mineria en el pais se ha constituido en fuente diversa de conflicto y, en consecuencia, elemento central para comprender la complejidad que subyace a su analisis explicativo (Lopera, 2016). La legislacion colombiana distingue tipos de mineria, segun el estatus legal y segun los metodos de explotacion, los entornos y la escala. En el primer caso, ha distinguido entre la mineria legal y la ilegal--sin el correspondiente titulo minero--; y la mineria informal de la mineria ilegal, esto es, la mineria sin titulo, pero sin tratamiento punitivo--mineria ocasional y barequeo--. Y tambien ha distinguido la "explotacion tradicional" frecuentemente tratada como "mineria informal", vinculada a proyectos comunitarios y de autosubsistencia. En el segundo caso, se distingue la mineria a cielo abierto, marina, subterranea, aluvial, entre otros tipos, y en el tercer caso, la escala de explotacion minera--gran escala, mediana y pequena--. La insuficiente claridad en el manejo de tales distinciones ha mostrado que los conflictos mineros han estado asociados, especialmente, a la tendencia a considerar la mineria informal como un tipo de mineria ilegal, esto es, la estigmatizacion y/o persecucion punitiva que recae frecuentemente sobre mineros informales de baja escala de explotacion. Asi mismo, ha sido fuente de controversia el tipo de explotacion minera, problematica en la que converge la agenda ambientalista por los impactos sobre el territorio y el ambiente, y la protesta contra la inversion extranjera a gran escala y con desmedidos beneficios tributarios.

De este modo, a una agenda global de protestas en contra del modelo economico y al papel asignado al sector minero-energetico, subyace una agenda reivindicativa especifica, en la que se observa la participacion de diversos actores y el uso de repertorios de protesta (Tarrow, 1997) igualmente diferenciales. Los repertorios de protesta presentes en la coyuntura examinada exhiben una importante diversidad de acciones, incluidos repertorios historicos, emergentes e innovadoras formas de protesta como las senaladas por Dietz (2017: 103) y su papel en la participacion mas amplia de actores. Las llamadas "marchas carnavales" (11), presentes en esta ola de protestas asociadas a la mineria, constituyen, en palabras de la autora, una estrategia de movilizacion politico-cultural que ha convocado la participacion mas plural y diversa de actores sociales hasta entonces no participes de otras formas de protesta social. Asi, a la diversidad de intereses que convergen en las movilizaciones contra la mineria en el pais, se suma la capacidad de convocatoria de actores organizados sobre sectores sociales sin tradicion en la lucha social, participacion facilitada por innovadoras formas de protesta que contribuyen de manera creativa a fortalecer la capacidad de movilizacion de actores organizados.

3. Movilizacion y dialogo: el camino hacia las consultas

El Gobierno del presidente Santos, a traves del Ministerio del Interior, trazo la metodologia del dialogo para la licencia social, como una estrategia que le permitiera "operar los proyectos minero-energeticos con la aprobacion de la comunidad local y otros grupos de interes". El Proyecto Alianzas para la Prosperidad (APP) (12), asumio el desafio de favorecer condiciones de gobernabilidad y desarrollo sostenible en las regiones de influencia de la denominada locomotora minero-energetica, para cuyo proposito busco generar procesos colectivos de consenso social en torno al manejo de los impactos economicos, ambientales, sociales y culturales asociados a la presencia de los proyectos de la Industria Minero-Energetica y, complementariamente, materializar acciones concertadas y de dialogo social, orientadas al fortalecimiento del desarrollo productivo, social y ambiental de los municipios y regiones donde existe exploracion, explotacion y transporte de recursos naturales no renovables (Ministerio del Interior, APP, 2013).

No obstante, este proposito gubernamental llego tarde o devino en una experiencia desafortunada que termino poniendo en evidencia la incapacidad del Gobierno para anticipar los problemas derivados de la ausencia de informacion a las comunidades o las asimetrias en el manejo de informacion, justificadas, supuestamente, por razones tecnicas y cientificas. Esta postura ha conducido a que las companias mineras no reconozcan como interlocutores a las organizaciones de la sociedad civil, lo que ha provocado mutuas desconfianzas entre estos actores. Asi mismo, la iniciativa de dialogo social invocado por el Gobierno del presidente Santos puso en evidencia la ausencia de una discusion con los actores locales, previa al inicio de las actividades mineras y antes de la llegada de las companias mineras a los territorios; mostro la exclusion de los actores sociales en el momento de la toma de decisiones sobre la presencia de los proyectos extractivos y, en consecuencia, la creciente desconfianza de los actores locales en las iniciativas gubernamentales en materia de planeacion participativa, entre otras cosas, por los propios limites de los marcos normativos de la planeacion participativa en el ordenamiento territorial.

En el caso del departamento del Casanare, por ejemplo, los actores sociales consultados respecto al dialogo propuesto por el Gobierno nacional coincidieron en senalar que la estrategia APP genero mucha expectativa, pero no se concretaron acuerdos precisos ni soluciones a sus demandas; a lo que se sumo la falta de recursos para viabilizar las decisiones. En consecuencia, calificaron la estrategia como un "programa con mucha forma, pero sin fondo" (IEP, 2013: 253). En la zona de Cartama, departamento de Antioquia, se planteo "desconfianza, incredulidad y, en algunos casos, rechazo" a la estrategia de dialogo (IEP, 2013b: 80). En el departamento del Putumayo, si bien convergen diversas posiciones respecto al desarrollo de la industria minera y de hidrocarburos, es constante una reclamacion dirigida al Estado por considerar la situacion del departamento como el resultado del "abandono estatal". En consecuencia, reclaman reformas de distinto tipo: "De concesiones de bloques petroleros y areas mineras, de distribucion de tierras, de legalizacion de industrias paralelas--como la coca--, de exigencia de inversion social, de regalias, de control efectivo a los presupuestos municipales y de control de impactos ambientales" (IEP, 2013c: 155), para lo cual las expectativas sobre una eventual habilitacion de los dialogos, como lo supuso la estrategia APP, se dirigieron especialmente a la necesidad de perfilar una "red de alianzas interinstitucionales y/o multiactores" (IEP, 2013c: 157).

El momento de sensibilizacion y socializacion de la estrategia APP promovida por el Gobierno nacional, previo a la instalacion de los dialogos sociales, coincidio con una creciente emergencia de protestas y movilizaciones, que encontraron en el ano 2013 un punto muy alto de la conflictividad social, como se indico atras. En los terminos del CINEP:
Este auge de las protestas relacionadas con la mineria coincide con el
mayor pico registrado en cuarenta anos de observacion del
comportamiento de las luchas sociales en el pais. En 2013 se presento
un ciclo de protestas (Tarrow, 1997) de cobertura regional y nacional,
en el que participaron diversos sectores sociales, entre los que
sobresalieron los campesinos, los mineros no formalizados, los
transportadores y los asalariados de multinacionales extractivas y sus
contratistas (Equipo de Movimientos Sociales del Cinep/PPP, 2013).


De esta recurrente movilizacion social frente a la mineria, con rasgos y dimensiones diferentes, interesa subrayar aqui la tendencia que se observa en relacion con la protesta en contra de la actividad minera y en funcion de la defensa del territorio presente en las comunidades que han observado el impacto de la produccion minera sobre la vocacion productiva de la region (13). Se trata de una defensa del territorio que tiene, ademas, distintas dimensiones e implicaciones. De un lado, se trata de una reivindicacion por los recursos presentes en el territorio, los cuales son asumidos como un "bien comun de la naturaleza"; de otro lado, la defensa de los "modos de vida campesina" derivada del riesgo que ven en un eventual cambio de vocacion productiva como resultado del papel protagonico de la mineria. Pero tal vez lo mas significativo es una percepcion del territorio como el espacio construido, habitado, transformado, resignificado, parte constitutiva de su historia y su cultura; percepcion que entra en tension con los intereses economicos que defienden las empresas extractivas en funcion de su papel como generadoras de riqueza y, segun sus retoricas, promotoras del desarrollo (14). Defensa del territorio no solo en oposicion a la gran mineria; tambien en contra de practicas informales y de la pequena mineria, cuando se ve en riesgo la vocacion productiva tradicional y las formas culturales de habitar, apropiar y producir el espacio habitado.

Asi, el contraste entre una tardia invitacion al dialogo social por parte del Gobierno nacional y la creciente conflictividad asociada al impacto de la mineria--expresada en distintas movilizaciones y protestas--, los limitados alcances del dialogo y la estigmatizacion de la protesta constituyen elementos importantes, si se quiere, de una estructura de oportunidad (Tarrow, 1997) para analizar ese transito hacia un tipo de acciones como las consultas populares, entendidas aqui en clave de acciones contestatarias. En efecto, el escepticismo sobre los resultados de las acciones emprendidas en defensa del territorio y en contra de la mineria evidencia un manejo discrecional, a veces ambiguo, de las formas que adopta la protesta. En el marco de los dialogos promovidos por el Gobierno nacional, fue frecuente observar que las acciones colectivas, incluidas acciones de hecho, se consideraban como la unica estrategia posible para concitar la presencia y la respuesta estatal a sus demandas; una percepcion de los actores movilizados sobre el papel de la protesta como forma de presion para obligar una eventual negociacion. Pero igualmente se observa una creciente insatisfaccion con los resultados de la movilizacion en funcion del incumplimiento historico de los Gobiernos con los compromisos pactados luego de un proceso de negociacion, frecuentemente dificil.

Estos avatares en las trayectorias de las movilizaciones, el balance de sus alcances y sus limitados impactos, por un lado, y el escepticismo por el incumplimiento de los acuerdos fruto de diferentes negociaciones con el Gobierno nacional, por el otro, emergen como elementos explicativos de una tendencia creciente de los actores sociales a utilizar otros recursos, como una ruta diferente o complementaria a la movilizacion, segun el caso. Se trata del uso de medidas legales, dotadas de un nuevo sentido, por la invocacion que se hace a los mecanismos de participacion consagrados constitucionalmente. En este sentido, la tendencia creciente a encontrar en las consultas populares un instrumento para contener la avanzada minera encuentra explicacion, entre otros factores, en el desencanto por la limitada capacidad transformadora de las acciones de protesta y el escepticismo generado por los verdaderos alcances del dialogo y la negociacion.

4. Del boom de la mineria al boom de las consultas populares: conflicto ambiental y defensa del territorio

Si bien los repertorios de accion presentes en las movilizaciones de los anos recientes responden a patrones similares de epocas pasadas, a partir de 2010, y especialmente en el ano de intensificacion de la protesta social (2013), se hizo visible la puesta en escena de acciones poco ortodoxas que llamaron la atencion de ciudadanos, de la fuerza publica y de los investigadores del tema. Sobresalieron los repertorios pacificos, ludicos y creativos, particularmente en las movilizaciones estudiantiles, y estrategias politico-culturales, como las senaladas atras, en el marco de las luchas contra la mineria. Lo anterior no significo el abandono de repertorios historicos. En general, en los paros, movilizaciones y protestas de los actores afectados por los proyectos minero-energeticos, predominaron las marchas, los plantones y los bloqueos de carreteras y otras vias publicas (15), aunque, como lo senalamos antes, no puede desconocerse la importancia que tiene la emergencia de repertorios innovadores como los registrados en el estudio de Kristina Dietz (2017).

Sin embargo, queremos llamar la atencion sobre la creciente tendencia al uso de medidas y acciones juridico-politicas y el recurso a mecanismos de participacion ciudadana en los terminos concebidos por la Constitucion de 1991. Especificamente, el conflicto minero ha dado lugar al uso frecuente, por parte de las comunidades afectadas, de las consultas populares (16). La tendencia de las instituciones a establecer condiciones favorables a la ejecucion de megaproyectos, antes que considerar las afectaciones al medioambiente y a las comunidades, condujo a un importante incremento del numero de acciones sociales, judiciales y politicas para defender el territorio, la cultura y los recursos naturales. Las comunidades buscaron un mecanismo democratico, de participacion directa, que les permitiera enfrentar el estado de cosas, lo cual condujo a realizar ejercicios de consulta popular. Sin embargo, estos procesos de consulta han generado mucha incertidumbre, en particular, sobre el caracter vinculante o no de tales decisiones. La Corte Constitucional, por medio de la sentencia T-445 de 2016, advirtio que la consulta popular es obligatoria y no facultativa en los municipios donde se vayan a realizar proyectos mineros. En su pronunciamiento, la Corte Constitucional deja claro que las comunidades que se podrian ver afectadas por la realizacion de algun megaproyecto deben contar con la garantia de espacios de participacion y concertacion para la ejecucion de determinada decision. En sus terminos, la sentencia senala en materia de justicia ambiental y participacion ciudadana lo siguiente:
En el ambito interno los componentes de la justicia social ambiental
cuentan con respaldo constitucional expreso y quedan comprendidas
dentro del mandato del Constituyente de asegurar la vigencia de un
orden justo (art. 2 CP). Es mas, no se debe olvidar que la Carta del 91
consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano,
disposicion que, interpretada a la luz del principio de igualdad
establecido en el articulo 13, fundamenta un derecho fundamental de
acceso equitativo a los bienes ambientales y un reparto igualmente
equitativo de las cargas publicas, al igual que un mandato de especial
proteccion para los grupos sociales discriminados o marginados. Para
garantizar la adecuada materializacion de los derechos a la
participacion de las comunidades o poblaciones afectadas por un
proyecto extractivo, algunos autores han manifestado la importancia de
establecer bases organizativas que tengan la capacidad de generar
incidencia en la decision, ya que una participacion meramente simbolica
en la toma de una determinacion no podria estar dotada de la
legitimidad que propugna el estado social y democratico de derecho que
establecio la Carta del 91 si los afectados no son escuchados y su
punto de vista es tenido en cuenta a la hora de tomar la decision
(Sentencia T-445-16).


Pero mas alla de la obligatoriedad de la consulta previa para dar inicio a un megaproyecto, la tendencia a usar la consulta popular como un recurso para contener la accion iniciada por empresas mineras e, incluso, para exigir su retiro de la region afectada suscita varias preguntas en relacion con la implementacion de la decision, la capacidad del Estado para garantizar su cumplimiento y los impactos economicos sobre los inversionistas.

Del mismo modo, las preguntas sobre el recurso a la consulta popular constituyen un campo de exploracion en clave de accion colectiva, con una mirada renovada en materia de participacion ciudadana e implicacion de los actores sociales. Vale la pena preguntarse entonces por asuntos como: ?en que contexto se ha dado este uso inusitado de un recurso como la consulta popular?, ?que posibilidades ofrece este mecanismo?, ?que implicaciones tiene en terminos legales?, ?es vinculante su decision? O, al contrario, ?puede ser interpretado como una accion demagogica que conduce finalmente a nuevas fuentes de insatisfaccion e incertidumbre para las comunidades organizadas alrededor de una reivindicacion de este tipo? De igual manera, hay preguntas referidas al sentido que puede estar adquiriendo la consulta popular como accion emergente, "innovadora", en razon de la potencia que los actores sociales organizados empiezan a vislumbrar, ante los limites y frustraciones respecto a los repertorios historicos y a las acciones emergentes.

Al respecto, Alfredo Molano ha senalado que "los mecanismos han desempenado un papel destacado en la defensa de los derechos de la gente y de los territorios y autoridades etnicas" (Molano, 2017). Sin embargo, el Gobierno nacional ha desestimado su importancia y se propone adelantar una reglamentacion que claramente tiende a diezmar el impacto de las consultas populares y la consulta previa, constitucionalmente reconocidas:
Despues del triunfo aplastante del pueblo en contra de la Anglo Gold
Ashanti en Piedras, Tolima, que se opuso a convertir el municipio en un
botadero de basura de la mineria, y de los contundentes resultados en
Cajamarca y Cumaral, donde en nombre del agua se gano la consulta
contra la mineria metalica y contra la explotacion de petroleo, el
Gobierno se pronuncio: no son vinculantes (Molano, 2017).


En efecto, desde julio de 2013, tras el triunfo del "NO a la mineria" en Piedras (departamento de Tolima), la sucesion de acciones populares se ha ido incrementando considerablemente. El 26 de marzo de 2017, el municipio de Cajamarca (departamento de Tolima) voto NO a la mineria a traves de una consulta popular con un 97,9% de los votos. El 4 de junio, Cumaral (departamento del Meta), voto "NO a la explotacion petrolera en su territorio", con un 97,04% de los votos (7.475 votos contra 183 a favor). El 17 de septiembre, Jesus Maria (Santander) con el 97,05% de los votos (1677 votos contra 22 a favor) dijo NO a la explotacion minera y petrolera. El 1 de octubre, Sucre (Santander) dijo NO a la explotacion minera y petrolera con el 98,21% de los votos (3016 votos en contra y 33 a favor).

Estas experiencias de participacion ciudadana constituyen un antecedente importante para las acciones que vienen en proceso. De acuerdo con informacion del Ministerio de Minas, hacia finales de 2017, alrededor de 44 municipios consideraban la convocatoria a consultas populares para detener la explotacion de hidrocarburos o minerales en sus territorios. En este contexto, la pregunta central sobre este asunto sigue generando controversias: ?los ciudadanos pueden decidir sobre las futuras actividades economicas que se proyecten en su municipio? (17)

De manera complementaria a estas iniciativas ciudadanas se han sumado la accion de los concejos municipales, que vienen convocando sesiones de discusion sobre el tema, las cuales derivan, en ocasiones, en la promulgacion de acuerdos municipales. Los concejos municipales de Tamesis y Jerico aprobaron el 28 de mayo y el 7 de junio de 2017, respectivamente, prohibir la mineria metalica en estos municipios. Esta decision de la institucionalidad local ha sido interpretada como un respaldo al proceso social y comunitario que se viene desarrollando en los ultimos diez anos en el suroeste antioqueno, en defensa del territorio, de su vocacion productiva y como un rechazo al modelo extractivista predominante. Sin embargo, estas iniciativas institucionales suscitan igual debate que el alcance de iniciativas ciudadanas como las consultas populares; por lo menos, la incertidumbre y el escepticismo sobre el alcance de tales decisiones acompana este proceso.

La experiencia colombiana en materia de participacion y tramite de conflictos ofrece algunos elementos interpretativos para proyectar los resultados del proceso que en materia de movilizaciones contra los proyectos extractivos se vienen sucediendo, y que muestran, como se viene senalando, la convergencia de acciones contestatarias, el recurso a acciones legales y mecanismos de participacion ciudadana, y acciones institucionales de los Gobiernos locales. Esta situacion demanda precisar el papel del Gobierno central, de los gobiernos locales y de las organizaciones de la sociedad civil, en la perspectiva de favorecer el fortalecimiento de la democracia, las instituciones publicas y la ciudadania.

En ese sentido, una de las metas trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo PND fue, precisamente, "focalizar los esfuerzos en configurar una institucionalidad que sea capaz de responder al dinamismo del sector minero" y "mantener canales de comunicacion fluidos con el sector ambiental, mejorar el manejo con comunidades en areas con influencia de los proyectos en fase de diseno, desarrollo y operacion minera" (PND, 2011, pp. 279-280). Sin embargo, la iniciativa gubernamental de favorecer los dialogos y el contraste con el uso recurrente de la represion para contener las protestas ha llevado a los actores locales a asumir la propuesta de dialogo con indiferencia y escepticismo, y a promover nuevas acciones e iniciativas, entre las cuales va adquiriendo relevancia la consulta popular.

En estas condiciones, las preguntas que formulamos antes respecto al caracter vinculante o no de las consultas populares y la viabilidad de las decisiones tomadas por los concejos mediante acuerdos municipales tienen vigencia. Si bien reconocemos el potencial que tienen las iniciativas ciudadanas, en relacion con su capacidad para potenciar la democracia participativa e, incluso, como una via expedita para fortalecer procesos organizativos de actores subalternos y ampliar el repertorio de las acciones colectivas por via institucional, la experiencia colombiana en materia de participacion y represion, como lo senalabamos antes, lleva a cuestionar su viabilidad y eficacia. Como lo senalo Alfredo Molano, el Gobierno nacional de modo ambiguo continua combinando mecanismos legales, represion y dialogo, y en esa ambiguedad busca mecanismos que invaliden las decisiones emanadas de las consultas a los ciudadanos con recursos legales. Las razones que historicamente han esgrimido los actores sociales para dudar de las posibilidades de la democracia o para expresar su inconformidad o desconfianza con los gobernantes y lideres politicos se verian expuestas nuevamente, ante la posibilidad de desconocer la masiva expresion ciudadana en las urnas, es decir, ante la negativa a incorporar esa voluntad popular en decisiones gubernamentales concretas que pudieran detener los proyectos extractivos o superar sus impactos negativos sobre el ambiente y el territorio.

5. A modo de colofon

Las dimensiones que se han subrayado en este articulo advierten sobre las expectativas y frustraciones de los actores sociales cuando emprenden acciones contestatarias, frecuentemente estigmatizadas, e incluso cuando haciendo uso de recursos legales, ven limitados sus alcances por la accion gubernamental que los condiciona, como se ha visto con la irrupcion de las consultas populares. Lo anterior se enmarca en una tendencia historica que en el caso colombiano evidencia la persistente tension generada por unas relaciones de poder asimetricas, explicitas, ademas, en una creciente desigualdad social que se profundiza, pese a los esfuerzos por superar la pobreza y avanzar en procesos de democratizacion.

La coyuntura politica colombiana, en relacion con el proceso de negociacion del conflicto armado y los desafios de la implementacion del acuerdo final con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-EP, ofrece un nuevo escenario para examinar tales tensiones. Si bien no es el objetivo de este trabajo, no podemos eludir una mencion final a este asunto, en el marco de los aspectos que venimos desarrollando, entre otras cosas, porque la tension referida a los procesos de apropiacion y uso del territorio por parte de comunidades organizadas toca tambien con aspectos centrales del proceso de negociacion. Y, por supuesto, los alcances y expectativas sobre la profundizacion de mecanismos democraticos subyace a los alcances de la incorporacion de los excombatientes a la vida politica en el pais.

En efecto, en los debates sobre el territorio subyace la tension generada por una estrategia adoptada por el Gobierno nacional a partir del funcionamiento de las llamadas "locomotoras del desarrollo". Esto muestra, como lo ha senalado Arturo Escobar, lo anacronico de una concepcion basada en los desafios de la revolucion industrial del siglo XIX que no consulta las necesidades y expectativas del siglo XXI (Escobar, 2016: 14). Ademas, desconoce los aprendizajes y expectativas de las comunidades que en contextos rurales y urbanos transforman su entorno domestico, resisten a medidas economicas, defienden la vida y construyen el dia a dia, con la "esperanza de otros mundos posibles" (Escobar, 2016: 15). La defensa del territorio se hace, precisamente, en medio de esa tension de relaciones asimetricas que reviste como una disputa en condiciones igualmente asimetricas; una reivindicacion por el territorio que esta tambien en la base de la implementacion, y en el marco de las implicaciones de la globalizacion. Ademas, situa el impacto del conflicto en terminos de perdida, apropiacion y control del territorio, y los retos que supone su transformacion en la perspectiva de la construccion de la paz. La reivindicacion de un territorio apropiado historicamente cobra nuevos sentidos por la via de la inclusion en los nuevos espacios habitados, potenciales escenarios para la construccion de una paz con garantias para el ejercicio de la ciudadania.

Asi, el potencial participativo que encarna la consulta popular en la perspectiva de favorecer la profundizacion de la democracia participativa entra en contradiccion, nuevamente, de cara a desafios mayores, como los que supone la actual coyuntura de construccion de paz territorial, de cara a la implementacion del acuerdo final suscrito entre el Gobierno del presidente Santos y las FARC-EP. Y entra en contradiccion por la intencion gubernamental de limitar sus alcances y desconocer la posibilidad de incidencia de los actores locales sobre decisiones respecto a su territorio. Democracia participativa y paz territorial estan en el horizonte de transformacion de la sociedad colombiana, tras la presencia y el impacto de un conflicto armado que no solo limito las posibilidades de desarrollo, sino que afecto de distintas maneras la capacidad de agencia de los actores sociales.

La sombra del conflicto armado ha estado siempre como justificacion de la represion; esta ha sido un recurso para contener la movilizacion y la protesta. Sin el telon de fondo del conflicto armado, los actores sociales buscan el reconocimiento de una ciudadania territorializada que les permita superar los limites de una participacion formal, para darle cabida a una activa participacion que encuentra como reto inmediato su capacidad para incidir en las decisiones sobre los territorios que habitan. El recurso a instrumentos consagrados constitucionalmente parece un camino adecuado para superar tambien el estigma sobre la protesta y la movilizacion, y llena de contenido contestatario la consulta. No obstante, subyace el escepticismo y la desconfianza de los actores sociales por una erratica respuesta estatal, que todavia no encuentra salida a su incapacidad para coadyuvar a la profundizacion de la democracia, via reconocimiento de los actores sociales subalternos.

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Adriana Gonzalez Gil (1)

Recibido: 19-09-2018 / Aceptado: 22-02-2019

Como citar: Gonzalez Gil, A. (2019): "Mineria y movilizaciones sociales en Colombia: consultas populares y derecho al territorio", Politica y Sociedad, 56(1), pp. 87-105.

(1) Instituto de Estudios Politicos, Universidad de Antioquia (Colombia).

E-mail: amaria.gonzalez@udea.edu.co

(2) En 2016 fue aprobado el Nuevo Codigo de Policia (Ley 1801 de 2016), que otorga facultades a la policia para disolver reuniones y manifestaciones publicas (articulo 53), ya sea porque los ciudadanos no avisen formalmente a la administracion local que se manifestaran y cuando y por donde lo haran, o porque durante las movilizaciones se considere que se esta afectando la "convivencia". En vista de estas restricciones al derecho a la protesta, algunos articulos fueron demandados. El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia) presento una demanda de inconstitucionalidad de los articulos 39, 41, 53 y 151, en tanto se vulneran, entre otros, el derecho de reunion y manifestacion publica (Art. 37 C.P). Particularmente, subraya los argumentos presentados sobre el derecho a la protesta social en la demanda de inconstitucionalidad radicada ante la Corte Constitucional en octubre de 2016 (expediente D-11755), solicitando se declare la constitucionalidad condicionada del inciso 4[grados] del articulo 53 del Codigo de Policia "en el entendido de que las alteraciones a la convivencia que facultan a las autoridades para disolver una reunion o manifestacion deben ser graves. Y la facultad de dispersar una reunion o manifestacion publica debe ser el ultimo recurso del que disponen las autoridades" https://cdn.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recursos.722.pdf Por su parte, el Colectivo de Abogados Jose Alvear Restrepo y otras organizaciones de derechos humanos consideraron objeto de demanda ante la Corte Constitucional lo que consideraron "facultades extremas a la Institucion para que limite el derecho a la protesta social" http://www.elespectador.com/noticias/judicial/codigo-de-policia-contiene-una-restriccion-injustificad-articulo-653689 Ver, ademas, la Sentencia de la Corte Constitucional C-223 de 2017 en el acapite sobre limites al derecho de reunion, manifestacion y protesta; y la Sentencia C-009 de 2018, que explicitamente senala que "los derechos a la reunion y a la manifestacion publica y pacifica son fundamentales, incluyen la protesta y estan cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresion. Asi mismo excluyen de su contorno material las manifestaciones violentas y los objetivos ilicitos. Estos derechos tienen una naturaleza disruptiva, un componente estatico (reunion/publica) y otro dinamico (manifestacion publica). En este sentido, el ejercicio de estos derechos es determinante para la sociedad en la preservacion de la democracia participativa y el pluralismo.

(3) El estudio de Martha Cecilia Garcia (2017) senala que la Base de Datos de Luchas Sociales del CINEP registra 11.567 protestas entre 2000 y 2015, de las cuales el 2,3% (267 protestas) estan relacionadas con mineria. Asi mismo, advierte sobre su crecimiento a partir de 2006, con su punto mas alto en 2013 (Garcia, 2017: 4)

(4) El presidente Santos asigno al sector minero energetico el rol de "locomotora" encargada de activar otros sectores de la economia y generar recursos para la inversion social. Segun datos del Ministro de Minas y Energia, Tomas Gonzalez Estrada, durante el periodo 2010-2014, este sector crecio mas que el resto de la economia, y triplico los recursos de regalias, impuestos y contribuciones hasta alcanzar 30 billones de pesos anuales. Estos recursos son equivalentes a dos terceras partes del presupuesto de inversion del Gobierno Nacional http://www.portafolio.co/opinion/redaccion-portafolio/paso-locomotora-minero-energetica-37400

(5) Los puntos del pliego de peticiones incluian "la incorporacion al ordenamiento juridico de normas que diferencien entre mineria informal y mineria ilegal; procesos de legalizacion de mineros artesanales para laborar en condiciones dignas; aplicacion inmediata y vinculante de los acuerdos de la OIT en relacion con la consulta previa a las comunidades indigenas y afrodescendientes, dandoles prelacion para la explotacion minera en sus territorios; suspension inmediata de la entrega de titulos mineros y de contratos de concesion a multinacionales; agilizacion de la depuracion del catastro minero, y presentacion en la proxima legislatura de un proyecto de ley para reformar el actual Codigo Minero, previa concertacion con CONALMINERCOL; y que todos los acuerdos fuesen acogidos mediante decretos y resoluciones" (CINEP, 2014: 14).

(6) La Ley 685 de 2001, Codigo de Minas, subyace a buena parte de la conflictividad asociada a la mineria en Colombia, especialmente en relacion con la identificacion de los tipos de mineria que convergen en el pais y la regulacion de las condiciones bajo las cuales se realiza esta actividad productiva. Una cronologia sobre el desarrollo normativo a partir de 2001 y sus implicaciones sobre la protesta asociada a la mineria ha sido realizada por Mario Lopera, quien en su analisis muestra los avatares normativos en esta materia, derivados en la "configuracion de un campo de disputa politica"(Lopera, 2016: inedito).

(7) La reivindicacion por el derecho al territorio ha estado asociada a la defensa de una "vocacion productiva" que se asume en riesgo por la llegada de las empresas mineras. Esa vocacion productiva del territorio es entendida como aquella tendencia historica, reconocida y asumida por los sectores productivos, que da cuenta de la existencia de un "sello propio" del desarrollo local, en este caso, en favor de la produccion agropecuaria, de la vida campesina, de la tradicion de cultivadores y productores del campo.

(8) Entre el 4 y el 12 de octubre de 2012, la articulacion de diferentes organizaciones sociales lidero en el pais la llamada "Semana de la Indignacion", en la que se expreso la inconformidad con los impactos negativos de la "locomotora minero-energetica" del plan de desarrollo del presidente Santos; asi mismo, se propuso situar en el debate publico la importancia de construir la "paz con justicia social". Participaron, entre otros, el Congreso de los Pueblos, Marcha Patriotica, la Mesa Amplia Nacional Estudiantil, el Movimiento Nacional de Victimas de Crimenes de Estado, la Minga Nacional Indigena y la Coordinadora Nacional Agraria.

(9) El 19 de agosto de 2013 se inicio el Paro Nacional Agrario, convocado por organizaciones sociales a raiz del incumplimiento del Gobierno con los compromisos asumidos con las movilizaciones y protestas de los sectores cafetero y cultivadores de papa. Una amplia concertacion de organizaciones sociales lidero el paro que rechazaba los tratados de libre comercio y reivindicaba fundamentalmente el acceso a la tierra y al territorio para los campesinos, la concertacion de una politica minera con las comunidades locales, inversion social y garantias para el ejercicio de los derechos politicos (Cruz, 2014: 249).

(10) (OCMAL, 2017; http://mapa.conflictosmineros.net/ocmal_db/?page=lista&idpais=02032400).

(11) En su estudio sobre La Colosa, Kristina Dietz destaca la conformacion de Comites locales en los que convergen actores diversos (campesinos, ambientalistas, grupos juveniles, empresarios) con el apoyo de ONG ambientalistas y de derechos humanos, y el papel que han cumplido las "marchas carnavales" como estrategias de movilizacion promovidas por los comites y realizadas desde 2011 en Ibague, con una creciente participacion a la que se han sumado en anos recientes participantes de todo el pais (Dietz, 2017: 103).

(12) En el ano 2013, el Instituto de Estudios Politicos IEP de la Universidad de Antioquia desarrollo un proyecto en el marco de la estrategia "Alianzas para la Prosperidad APP", mediante un contrato interadministrativo con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE. La consultoria, en su conjunto, buscaba realizar un mapa de actores y examinar las condiciones para la instalacion de los dialogos entre comunidades, empresas y representantes de distintos niveles de gobierno, en tres regiones del pais afectadas por el avance de la "locomotora minero-energetica": departamento de Putumayo, departamento de Casanare y Zona Cartama, en el Suroeste del departamento de Antioquia. La informacion aqui aportada sobre esta estrategia procede de los estudios realizados por el IEP, en los cuales participo la autora del articulo.

(13) Al respecto, son muchos los casos documentados, en los que puede observarse como las comunidades de campesinos defienden su derecho a continuar siendo cultivadores y productores agricolas, en un contexto de reivindicacion del papel de sus territorios como despensa de productos agricolas, alimenticios, y ante el riesgo de un cambio de vocacion productiva por la via de la consolidacion de la mineria como renglon de la economia. El caso de varios municipios de la zona de Cartama en el suroeste de Antioquia, como se observo en el proyecto citado del IEP (2013); el caso de los municipios afectados por el caso La Colosa, que ademas veian en riesgo la riqueza hidrica de su region (Dietz, 2017; Garcia 2017); los campesinos boyacenses unidos alrededor de la preservacion del Paramo de Pisba, entre otras razones, para preservar su vocacion agropecuaria (Garcia, 2017) son, entre otras, experiencias de movilizacion en ese sentido.

(14) Explicacion, frecuentemente cuestionada, a tenor de la pregunta: ?sobre que desarrollo?

(15) Un inventario de las acciones colectivas asociadas al conflicto por proyectos extractivos puede consultarse en el Informe Especial del CINEP (2012), donde se registran 274 acciones sociales colectivas entre 2001 y 2011, con un crecimiento sostenido a partir de 2008. Un inventario de los conflictos socioambientales en Colombia y su caracterizacion ha sido publicado por la Contraloria General de la Republica (2014), Capitulo 4, Volumen IV, donde se documentan 72 casos distribuidos en todo el pais.

(16) La consulta popular es uno de los mecanismos de participacion ciudadana consagrados en la Constitucion Politica de 1991, que define a Colombia como una democracia participativa. La Ley 134 de 1994 los reglamento. La competencia para convocar a consultas populares estaba en manos del ejecutivo hasta 2015, ano en el cual a traves de la Ley 1757, se aprobo la iniciativa ciudadana con el respaldo de firmas, como un mecanismo para convocar a consultas populares.

(17) Con posterioridad a este trabajo se produjo la respuesta de la Corte Constitucional a traves de la Sentencia SU-095 de 2018: "La Corte Constitucional ha senalado de forma expresa la imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan incidencia en los asuntos nacionales o departamentales. Es por ello que lo primero que debe analizarse al estudiar la constitucionalidad de una consulta popular es si esta cumple con lo que ha sido llamado por la Corte Constitucional como limites competenciales--Sentencia C-150 de 2015--. Especificamente, respecto a las consultas populares referidas a la explotacion del subsuelo o de recursos naturales no renovables, la Corte concluye que "La consulta popular en el nivel territorial solo puede referirse a materias que se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial (...). La Constitucion Politica preve en sus articulos 80, 332, 334, 360 y 361 la explotacion del subsuelo y de RNNR como una actividad permitida y autorizada a desarrollarse en el territorio nacional. Igualmente dispone que el subsuelo y los RNNR son propiedad del Estado en sentido amplio (...). La Constitucion Politica establece en sus articulos 101, 102 y 288 que los municipios, fundados en el principio de autonomia, tienen amplias competencias en materia de ordenamiento territorial y respecto al uso del suelo (...). En el territorio convergen actividades, por una parte, de uso del suelo y por otra de explotacion del subsuelo, razon por la que en el concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales (...). Ni la nacion (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotacion del subsuelo y de los RNNR; asi, las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realizacion de actividades para la explotacion del subsuelo y de RNNR (...). Para resolver la tension en las competencias otorgadas a la nacion y las entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicacion al articulo 288 constitucional que define los principios de coordinacion y concurrencia para estos casos (...). La consulta popular no es el mecanismo idoneo para dar aplicacion a los principios de coordinacion concurrencia entre la nacion y el territorio en el marco de los postulados del Estado unitario y la autonomia territorial, pues como mecanismo de participacion ciudadana no puede utilizarse para definir si en un territorio se realizan o no actividades de exploracion o explotacion del subsuelo o de recursos naturales, ya que la competencia en esta materia no radica en forma absoluta en cabeza de los municipios". http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/SU095-18.htm

https://dx.doi.org/10.5209/poso.61557
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Author:Gil, Adriana Gonzalez
Publication:Politica y Sociedad
Date:Jan 1, 2019
Words:10366
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