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Maria Jose Canel, La comunicacion de la administracion publica. Para gobernar con la sociedad.

Maria Jose Canel, La comunicacion de la administracion publica. Para gobernar con la sociedad, Mexico, Fondo de Cultura Economica, 2018, 542 pp.

La comunicacion no es un acto voluntario, es un elemento inherente al ser humano y a su interaccion con los otros. Ei ambito publico no es la excepcion. en el, todo comunica: desde los hechos mas deliberados de transmision de mensaje, como las conferencias de prensa o las fotografias de inauguraciones o atencion a zonas de desastre, hasta los sucesos mas circunstanciales, como el trato, malo o bueno, que se otorga en una oficina de gobierno, o los mas inesperados, como la entrevista improvisada que se organiza en la banqueta de un edificio de gobierno. En la administracion publica, como esa primera ventana de contacto ciudadano, la comunicacion es fundamental como elemento de legitimidad y de gobernabilidad, y es un elemento al que ningun funcionario puede renunciar. Paradojicamente, hasta la fecha no se habia dedicado ningun libro al estudio de la comunicacion en la administracion publica, ni se habia ofrecido una delimitacion conceptual ni una guia para su ejercicio.

La comunicacion en el ambito publico ha estado centrada tradicionalmente en la politica, en las campanas electorales, en la construccion de la imagen publica; temas que han generado cumulos de libros teoricos, incluyendo obras de la propia canel, manuales practicos y ejercicios de consultoria. sin embargo, justo esa parte de la comunicacion gubernamental es la mas contingente y tambien la mas efimera. Lo permanente es la comunicacion de la administracion, que es en ultima instancia la politica en accion. Es llamativa la ausencia de estudios dedicados a analizar como transmitir mejor a los ciudadanos la forma en la que se formulan o se evaluan las politicas publicas. Mas alla de las figuras decorativas de un buzon de quejas, un portal de Internet o una cuenta de Twitter obligatoria para todos los funcionarios, ?como se abre un verdadero canal de comunicacion efectiva con la ciudadania? y dado que la comunicacion transcurre de manera permanente, ?como pueden los administradores publicos estar alertas y equiparse para comunicar mejor? canel acepta el desafio de responder estas preguntas que, por diversas razones, la literatura habia dejado de lado.

A diferencia de la comunicacion en campanas politicas, que tiene un objetivo muy claro--ganar elecciones--, la estrategia comunicacional de la administracion se enfrenta al reto de reconstruir o conservar la confianza del ciudadano. Es una tarea de mas largo aliento, que exige demostrar una serie de virtudes del buen gobierno mas alla de la vehemencia de las campanas electorales, pero en correspondencia con la coyuntura del momento. La comunicacion de la administracion publica, segun se desprende del libro de canel, no solo supone una transmision de propuestas, sino tambien una gestion efectiva de las expectativas que se generan con ellas (p. 267).

La preservacion de la legitimidad que se gano en las urnas en mucho depende de la buena estructuracion de un mensaje, senala canel, recordando en mucho lo que ya senalaba Giandomenico Majone: quien gana el argumento, gana la politica. Gobernar, nos dice Majone, es argumentar la seleccion de una decision publica por encima de otras. Dado que no existen causas impecables, visiblemente objetivas, entre los problemas publicos y sus soluciones, la persuasion es un arte que el gobierno debe cultivar casi por principio.

Maria Jose canel, reconocida estudiosa de la comunicacion publica, oportunamente se propone contribuir a llenar este nicho con su libro La comunicacion de la administracion publica. Para gobernar con la sociedad, en el que retoma preocupaciones clasicas de la administracion publica, como la recuperacion de la confianza ciudadana y la construccion de gobiernos eficientes, pero tambien al introducir desafios de vanguardia, como los que imponen las nuevas tecnologias y aquello que se ha llamado la "posverdad".

El libro responde a una preocupacion central: existe una brecha entre lo que el gobierno hace, lo que la administracion dice que hace y lo que el ciudadano percibe que se hace. Esta brecha no es sino el reflejo de una estrategia de comunicacion deficiente, que provoca frustraciones tanto en la administracion, que es incapaz de transmitir su accion, como en el publico, que percibe ineficiencia, indiferencia o incapacidad. Por eso, de acuerdo con Canel, la comunicacion efectiva de una decision publica equivale a dotarla de un valor agregado. Una buena estrategia de comunicacion es, en esa medida, la creacion de un bien publico intangible.

De forma pertinente, canel inicia la discusion con una delimitacion conceptual necesaria de la comunicacion de la administracion publica, precisamente para diferenciarla de la comunicacion politica gubernamental o de las campanas electorales. La comunicacion de la administracion publica se refiere al:

intercambio de realidades cognoscitivas, que se realiza entre las organizaciones publicas, y entre estas y los publicos clave, orientado a asistir en el cumplimiento de la finalidad (la busqueda del bien comun), a traves de los servicios publicos, encarnado en una estructura organica de dimension territorial y que articula y delimita la legitimidad del poder (p. 40).

En ese sentido, el concepto hace referencia a dos ideas principales, primero, es una transmision de ida y vuelta (y no un mensaje unilateral) y segundo, ocurre en una red de actores que incluye las interacciones entre las propias organizaciones de gobierno. estos aspectos raramente se consideran en la elaboracion de las politicas publicas, a pesar de que en ellos residen con frecuencia cuellos de botella que terminan por deslegitimar hasta la politica mejor construida.

La comunicacion de la administracion publica es una obra profusa y extensa, que da cuenta de la complejidad del entorno que enfrenta el mensaje de la administracion, no solo desde una perspectiva teorica, sino con una marcada vocacion practica, pensando en constituirse en un manual de consulta constante para los administradores, con ejercicios practicos que invitan a la reflexion sobre las pautas comunicativas, intencionales o no, de las instituciones publicas y al diseno o rediseno de las estrategias comunicacionales.

El libro esta organizado en torno a seis partes: "Marco introductorio", "Los problemas de partida: desconfianza, posverdad y politizacion", "La comunicacion de la administracion publica y la red", "Escuchar para gobernar con la sociedad", "Necesitamos organizamos mejor" y "Evaluar para retroalimentar". Estos seis capitulos estan atravesados por dos temas sustanciales: el ciudadano como la razon de ser de la comunicacion de la administracion publica y los medios de comunicacion como ese entorno en el que se mueven los mensajes.

En primer lugar, colocar a la ciudadania como centro del analisis es un elemento de gran acierto en un momento en el que los paradigmas de la administracion publica actual han colocado fuera de los reflectores a los actores publicos como unicos responsables de la resolucion de los problemas colectivos. Hace tiempo ya que la ciudadania ha dejado de ser vista como menor de edad, que ha demandado nuevas formas de gobernar--con menos jerarquias y mas apertura; con menos imposicion y mas capacidad de respuesta--. Estas nuevas formas de administrar los asuntos publicos tambien necesitan una nueva forma de comunicar, en un momento en el que la rendicion de cuentas es permanente, la discusion de las decisiones publicas y de sus resultados en foros y redes sociales es continua y ya no es asunto exclusivo de especialistas. Mucho menos corresponde a los gobiernos indicar como debe entenderse una politica publica ni predicar sobre su exito o fracaso; al menos no sin ofrecer evidencia sobre esa valoracion. Por esa razon, resulta muy pertinente que la preposicion elegida por canel en el subtitulo de su libro sea comunicar "con" la sociedad y no "para" la sociedad, pues eso remitiria a una forma de condescendencia que corresponde a modelos jerarquicos, pero no a una vision de corresponsabilidad. Al incluir a la sociedad en la accion comunicativa, canel alude a una verdadera "gobernanza" del mensaje, en el que ambas partes intervienen y ambas son corresponsables.

Un acierto de canel es que el desarrollo de las habilidades comunicacionales no solo se refiere a una estrategia retorica, sino a una coherencia entre dichos y hechos. No se trata de comunicar exclusivamente buenas noticias o logros de gobierno, sino de saber transmitir con talento la forma en que se han enfrentado coyunturas complejas, incluso si eso implica reconocer honestamente fallos de politica. Esto es de suma relevancia en un momento en que, como nunca antes, la plaza publica se ha vuelto vibrante, visible y abierta a discutir, a juzgar los detalles de las decisiones publicas, y tambien a intervenir directamente en ellas. Los ejercicios de monitoreo y evaluacion de politicas emprendidos desde la sociedad civil (y que muchas veces se realiza con informacion que el propio gobierno provee) se insertan en esta capa adicional de desafios para la administracion, en tanto pueden entrar en conflicto como mensajes contradictorios o como interlocutores con legitimidad en disputa. Ningun plan de comunicacion actual puede omitir que las politicas constituyen una argumentacion bilateral y no un monologo. Y es que Canel no es ingenua. Desde el primer momento senala como uno de los problemas de partida que "por default, los ciudadanos desconfian de los administradores" (p. 101), asi, hay todo un camino por recorrer para recobrar la confianza, que depende, en gran medida, del talento para pasar de la cultura del control a la cultura del compromiso con el ciudadano, y de la eficacia para comunicar mensajes congruentes con este compromiso.

El segundo eje conductor del libro se refiere a los medios de transmision de los mensajes, y aunque el enfasis puesto por Canel esta en las redes sociales, los medios tradicionales de comunicacion no pueden obviarse en esta discusion. La transmision del mensaje no ocurre en el vacio y por esa razon es indispensable la reflexion sobre el papel que desempenan los medios en la estructuracion de las campanas de comunicacion de la administracion publica. Los medios constituyen filtros que se interponen entre lo que la administracion busca comunicar y lo que el ciudadano percibe, y pueden constituirse en sustitutos o complementos de dichas estrategias de comunicacion, al proveer elementos para la evaluacion de las decisiones publicas y al constituir ellos mismos una voz que puede estar revestida de mayor legitimidad o mayor eficacia para comunicar un mensaje que la propia administracion.

Los medios de comunicacion, como traductores y proveedores de sentido de la accion publica para las audiencias, pueden convertirse en el mejor aliado de la administracion o en uno de los mayores obstaculos para la comunicacion. En cualquiera de los dos casos, son una voz que la administracion no puede pasar por alto, especialmente frente a practicas novedosas que transcurren en medios y redes sociales, como la verificacion en tiempo real de los dichos de los funcionarios publicos o los repositorios de informacion sobre politicas publicas. Las herramientas de transparencia, que se han vuelto insumos basicos para el periodismo de investigacion, tambien constituyen, a decir de canel, uno de los mas importantes desafios que enfrenta el mensaje de la administracion publica, que tiene que lidiar con el contraste continuo (y democraticamente muy deseable) que llevan a cabo los medios de comunicacion independientes. Asi, una advertencia que, aunque parezca obvia, rara vez es considerada por administradores y funcionarios es que, dado que todo acto comunica, es indispensable estar alerta a las incongruencias que puedan existir entre el mensaje planeado y el comportamiento no planeado, pues en general los focos mediaticos recaeran sobre el conflicto y la contradiccion.

Ademas de estos elementos, Maria Jose canel resalta fenomenos recientes directamente desprendidos de la evolucion de las tecnologias de la informacion, como la proliferacion de datos, o big data, y la forma en que pueden ayudar a mejorar la relacion entre administracion y ciudadano (p. 281), o los retos de la posverdad, como elemento que "banaliza contenidos" y "genera desconfianza en las instituciones" (p. 124).

Asi, puede verse que, aunque el libro de canel es uno que se cuenta desde la administracion publica y con un perfil muy practico, orientado a los propios administradores, en realidad es una obra que tiene gran interes para todos aquellos profesionales y estudiosos de la comunicacion que tengan inquietud por entender como se estructura, como se recibe y como se puede distorsionar el mensaje sobre las acciones publicas. Los estudiosos de la evolucion de la administracion publica tambien encontraran en la lectura de esta obra ideas muy sugerentes para analizar la manera en la que la gobernanza tambien debe trasladarse a la comunicacion de las decisiones publicas.

Ademas, para el lector mexicano es una obra que tiene interes especial a la luz de la discusion actual sobre los excesivos gastos de una politica de comunicacion que se siente ineficiente y alejada de su objetivo original. Las diversas reflexiones a las que invita Canel a lo largo de sus capitulos sin duda pueden proveer elementos originales para la articulacion de una mejor politica de comunicacion social.

Uno de los mensajes centrales del libro de Canel es que la comunicacion es un mensaje de ida y vuelta. Hoy, en las antipodas del modelo comunicacional de predica politica, el libro de Canel resulta especialmente pertinente para considerar si, mas alla de los ejercicios de apertura de canales y de mejores campanas comunicacionales, los gobiernos realmente estan preparados para escuchar. Y si lo estan, una vez que escuchen, ?estaran preparados para responder?

Por Grisel Salazar Rebolledo, CIDE
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Author:Salazar Rebolledo, Por Grisel
Publication:Gestion y Politica Publica
Date:Mar 22, 2019
Words:2501
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