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Los setenta anos de la OEA/The OAS at Seventy Years.

El 30 de marzo de 1948 se inauguraba en Bogota la Novena Conferencia Internacional Americana que aprobaria, un mes despues, el 30 de abril, la Carta de la Organizacion de los Estados Americanos (1). Era esta la primera conferencia de la serie iniciada en 1889 que se realizaba luego del fin de la Segunda Guerra Mundial y de la creacion de las Naciones Unidas (2) en cuya carta constitutiva se preveia, a instancia de los paises americanos, la existencia de acuerdos regionales para entender del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales asi como para la promocion del arreglo pacifico de controversias regionales y, llegado el caso, la aplicacion de medidas coercitivas bajo la autoridad del Consejo de Seguridad (3). Era tiempo entonces de fortalecer la Union Panamericana creada a los inicios del proceso de las reuniones interamericanas para servirles de oficina de informacion y secretaria. Por ello se constituyo la organizacion regional (4). La nueva organizacion quedo integrada con veintiun estados miembros, los paises latinoamericanos, Haiti y los Estados Unidos de America. Con el tiempo ingresarian nuevos miembros--los paises del Caribe anglosajon y Canada--hasta llegar a los treinta y cinco actuales. Sucesivas reformas a la Carta irian modificando su estructura, creando nuevos organos y ampliando sus competencias, para adaptarla a los cambios y nuevas prioridades de la region.

1. Algunas aproximaciones

El balance de estos setenta anos, inseparables del patrimonio juridico e institucional que venia de las decadas anteriores, no es cosa facil en tan poco espacio. Muchas aproximaciones son posibles. Una primera seria recorrer la historia de los ataques repetidos a la Organizacion en los que se la acusara de los males de la region, de estar al servicio de los peores intereses, hasta llegar en algunos casos a las alabanzas por su defensa de la democracia y de los derechos humanos. Otra seria, mas serena, analizar la evolucion de sus instrumentos juridicos y de los trabajos de sus distintos organos. Otra, tal vez, podria consistir en la lectura en el tiempo de la evolucion de los fines y propositos para la cual fue creada, enumerados en su articulo 2, y revisar su cumplimiento. Otra, por ultimo, podria surgir del estudio comparado de su interrelacion con otras instituciones subregionales, regionales y universales que fueron surgiendo a lo largo de este periodo. Dificil optar por una u otra via. Tratemos, entonces, en estas pocas paginas, de dar algunas pistas sobre todas ellas mas para inquietar al lector que para saciar su curiosidad.

Debo aclarar desde ya que soy un convencido de la importancia y de la necesidad de contar con un sistema interamericano. Creo que ha dado sus logros, que ha sabido tejer una red de normas y de instituciones comunes que cubren buena parte de las relaciones entre paises y que nos han permitido a lo largo de mas de un siglo contar con una region que, a diferencia de todas las demas, no ha conocido, salvo excepcion aislada, guerras entre naciones que han sembrado la destruccion y la muerte de millones de personas, que ha venido superando las terribles violaciones masivas a los derechos humanos fruto del terrorismo de Estado, que ha sido un espacio unico para el dialogo y tambien para la confrontacion. Es un espacio donde el principio de la igualdad juridica, mas alla de las desigualdades reales, abre la puerta al reconocimiento de los mas pequenos por los mas grandes; donde, con sus idas y venidas, el principio de no intervencion ha prevalecido, y donde el desarrollo y el respeto al derecho internacional acordado en la region ha permitido la cooperacion en temas antes excluidos de la competencia de la organizacion. Y con respecto a esto ultimo alcanza con senalar la proteccion de los derechos humanos o la defensa de la democracia representativa, hoy prioridades de su actuacion.

Es cierto que falta mucho por hacer. Es cierto, tambien, que el tejido institucional regional no siempre actua coordinadamente (5). Es cierto que las instituciones nacionales son fragiles en muchos de nuestros paises y que falta aun para que se consolide un verdadero estado democratico de derecho. Pero mucho se ha avanzado, y de nada sirve querer separar o dividir lo que es, nos guste o no, nuestro espacio comun compartido. Tampoco es justo pedirle a una organizacion internacional con un presupuesto limitado, con competencias acordadas y con un sistema de decisiones que responde a la voluntad mayoritaria de los paises americanos y no al capricho de alguno o de unos pocos, que pueda subsanar todas las carencias que se dan en el ambito interno de sus miembros. Pero, repito, mucho se ha hecho, y mucho se puede hacer en el futuro.

2. Las Cartas de la OEA

Desde 1948 hasta la fecha, la Carta de la OEA ha sido reformada en varias ocasiones. La primera de ellas en 1967 (<< Protocolo de Buenos Aires >>) reviso completamente la estructura organica; instituyo a la Asamblea General como su organo supremo; incorporo nuevos Consejos; modifico la Secretaria General. La segunda reforma (<< Protocolo de Cartagena de Indias >> de 1985) junto con nuevos articulos en el capitulo sobre desarrollo economico, introdujo el mandato para la organizacion de promover y consolidar la democracia representativa (actual articulo 2b) asi como la facultad del secretario general de << llevar a la atencion de la Asamblea General o del Consejo Permanente cualquier asunto que, en su opinion, pudiese afectar la paz y la seguridad del Continente o el desarrollo de los Estados miembros >> (actual segundo parrafo del articulo 110, anterior articulo 116) (6). En 1992 se incorporo a la Carta de la OEA (<< Protocolo de Washington >>) el actual articulo 9 que preve la posibilidad de suspender a un Estado miembro cuyo gobierno democraticamente constituido hubiese sido derrocado por la fuerza. Y, finalmente, un ano despues, se adopto una nueva reforma (Protocolo de Managua) la que fusiono dos anteriores Consejos en uno solo, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral.

A diferencia de lo que ocurre en otras organizaciones internacionales en las que una reforma a su instrumento constitutivo obliga a todos sus miembros, ya porque la decision mayoritaria se impone a todos o ya porque solo entra en vigor una reforma si ella ha sido ratificada por todos, las reformas a la Carta de la OEA solo obligan a quienes las han ratificado, creando asi un tejido de Estados obligados por distintas normas (7). El asunto no ha generado hasta la fecha conflictos; declaraciones unilaterales han permitido el funcionamiento--y desaparicion--de organos, pero el problema podria darse en caso de aquellas normas que suponen nuevas competencias tanto de la Asamblea General como del Consejo Permanente o del secretario general, reconocidas por algunos pero no por otros miembros (Arrighi, 1998).

Mediante estas reformas, la organizacion ha ido incorporando a su texto constitutivo nuevos fines y propositos. El mas importante de ellos, al sacarlo asi del ambito exclusivamente interno, es el que tiene que ver con la defensa de la democracia representativa, en lo cual la Carta de la OEA ha sido pionera. Ya lo mencionaba el texto de 1948 pero la reforma de 1985 hizo de ello una obligacion para todos los miembros y un objetivo esencial a ser perseguido por todos los organos de la organizacion regional. A partir de entonces, su defensa no violenta mas el principio de no intervencion.

3. Los miembros de la OEA

La Primera Conferencia Americana, celebrada en Washington D.C. en 1889, conto con la participacion de representantes de dieciocho gobiernos americanos, incluido el Peru. En la Novena Conferencia, que en 1948 adoptara la Carta de la OEA, estuvieron representados veintiun paises. Posteriormente ingresaron catorce nuevos miembros. Los tres ultimos fueron Canada en 1990 y, en 1991, Belice y Guyana. Hoy la organizacion cuenta con treinta y cinco paises miembros. Solo uno--Venezuela--ha presentado, en estos setenta anos, denuncia a la Carta (8). Por su parte Cuba, que fuera suspendido del sistema interamericano--y no solo de la OEA--en 1962, no denuncio la Carta aunque no se ha incorporado a las actividades de la OEA a pesar del levantamiento de esta suspension por la Asamblea General en su sesion del ano 2009.

Es entre fines de la decada de 1970 y durante la decada de 1980 que ingresaron estos nuevos Estados, antiguos territorios britanicos u holandeses del Caribe o de America del Sur. Interesante constatar como es durante los tiempos en que el nombre de la organizacion era objeto de las peores criticas--<< ministerio de las colonias >>, << que fea es la OEA >>--que solicitaron su ingreso un numero importante de nuevos Estados. Y tambien es necesario tomar nota que el gobierno que sin duda mas la ataco, el cubano, nunca se retiro de la organizacion (9).

Al tiempo de la creacion de la OEA, sus veintiun miembros representaban un numero importante de paises en el seno de las Naciones Unidas, compuesta entonces de cincuenta y un estados. Duenos de un patrimonio juridico e institucional muy rico elaborado en la primera mitad del siglo XX (10), tuvieron una influencia mayor en la agenda universal, tanto en la creacion de agencias de cooperacion como en la elaboracion de un marco juridico comun, en asuntos tales como el derecho del mar, el derecho de los tratados, criterios para la delimitacion de fronteras, la prohibicion del uso de la fuerza o los medios y mecanismos para la solucion pacifica de las controversias (Barberis, 1992; Cancado Trindade, 2014). Hoy ello ha cambiado: si bien ya son treinta y cinco los miembros de la OEA, su peso numerico, por lo menos, ha disminuido frente a los doscientos miembros de las Naciones Unidas. Y ello, por supuesto, afecta la participacion regional en las distintas instancias. Buen ejemplo de ello es la presencia latinoamericana en la Corte Internacional de Justicia, hoy reducida a solo un juez (11).

El ingreso de estos catorce nuevos miembros ha tenido--y tiene--su impacto en la agenda, prioridades y actividades de la organizacion regional. Sin entrar en mas detalles, alcanza con constatar que anteriormente, cuando eran veintiuno los miembros, solo uno de ellos (los Estados Unidos de America) representaba un sistema juridico de common law, los otros veinte, el << derecho civil >> (12). Ahora ya son quince los paises de derecho anglosajon (13), y siguen siendo veinte los de derecho continental europeo.

Ello no es un mero cambio cuantitativo. Las prioridades de estos nuevos Estados referidas al desarrollo, a la amenaza destructora y repetida ano tras ano de los desastres naturales se han venido a sumar a las ya existentes en la organizacion. Y, por supuesto se han reflejado en la elaboracion del derecho comun de las Americas. El desafio es pasar de un derecho latinoamericano a la elaboracion de un derecho verdaderamente interamericano, que refleje las distintas instituciones juridicas, los distintos sistemas judiciales, las tecnicas legislativas mas adecuadas y hasta las dificultades que plantea, de ahora en mas, la negociacion en dos o mas idiomas (14). Ello, sumado a las dificultades de tiempo para su ratificacion, ha llevado al mayor empleo de la tecnica de la aprobacion de leyes-modelo, guias para las legislaciones nacionales, mas que a la adopcion de convenciones o tratados interamericanos. Ha sido, para solo citar dos ejemplos, el caso de la ley-modelo sobre acceso a la informacion publica o la ley-modelo sobre garantias mobiliarias. De esta forma se permite modernizar las legislaciones nacionales, asemejarlas unas a otras, respetando las tecnicas legislativas internas. Por otra parte, dada la rapida evolucion de la tecnologia, el creciente << comercio >> entre naciones, la fuerte presencia y la necesidad del combate a las distintas modalidades del crimen organizado, es siempre mas rapido y facil adecuar y actualizar las normas internas que modificar acuerdos internacionales.

Junto a los Estados miembros de la Organizacion, tienen participacion, presencia y contribuyen, los demas Estados de la comunidad internacional que, por no ser Estados americanos no pueden gozar de todos los derechos. Se les denomina en el ambito de la OEA, Estados Observadores Permanentes. Desde 1971, ano en que fuera creada esta categoria, a la fecha, son setenta los Estados extracontinentales que han solicitado ser incorporados. Algunos de ellos tienen, ademas, una mision exclusiva para atender los asuntos de la OEA (15). Varios de ellos contribuyen financieramente, en forma significativa, con los programas y actividades de la organizacion, en particular aquellos referidos a la defensa de la democracia o a la proteccion de los derechos humanos.

Ademas de los Estados, tienen una presencia creciente las organizaciones de la sociedad civil, los empresarios, las instituciones academicas. Su actuacion ante la Comision Interamericana de Derechos Humanos, la presentacion de informes ante el Mecanismo de Seguimiento de la Convencion Interamericana contra la Corrupcion, su presencia en las instancias de elaboracion de normas interamericanas, son un aporte significativo en el conocimiento institucional, en la tramitacion de casos y denuncias, en la preparacion de informes sobre las situaciones nacionales y en la difusion de la normativa elaborada en el marco regional.

Por ultimo, menciono, sin poder detallarlo mas, el vinculo de la OEA con otras organizaciones internacionales. Por una parte, con las demas organizaciones interamericanas; algunas creadas antes mismo que la propia OEA, como el caso de la Organizacion Panamericana de la Salud o el Instituto Interamericano del Nino, la Nina y los Adolescentes; otras creadas por la OEA, como el caso del Banco Interamericano de Desarrollo; otras universales como las Naciones Unidas (16) y sus agencias (CEPAL y otras), y otras regionales, subregionales tanto de las Americas como de otros continentes. Es creciente el numero de los acuerdos de cooperacion celebrados asi como el intercambio de asistencia e informacion entre la OEA y las demas organizaciones internacionales.

4. Los principios fundamentales

Varios son los principios que rigen la relacion de los Estados miembros de la OEA entre si: la igualdad juridica de los Estados; el principio de no intervencion; el respeto al derecho internacional. De ellos derivan algunos otros, como el de la condena al uso de la fuerza y el de la solucion de las controversias por medios pacificos, el del respeto a los derechos humanos y el de la defensa de la democracia representativa.

Pero veamos algo de la evolucion que han tenido todos ellos en el transcurso de estos setenta anos.

Los tres primeros estan intimamente relacionados. Entre otros, el articulo 10 de la Carta de la OEA nos dice que << los Estados son juridicamente iguales, disfrutan de iguales derechos e igual capacidad para ejercerlos [...] >> y el articulo 11 que << todo Estado americano tiene el deber de respetar los derechos de que disfrutan los demas Estados de acuerdo con el derecho internacional >>.

La igualdad juridica de los Estados tiene consecuencias practicas en el funcionamiento de la organizacion, en su proceso decisorio, y por lo tanto en la conformacion de sus prioridades, de su agenda, de sus programas y actividades, de su presupuesto. En la estructura organica de la OEA hay instancias donde estan representados los gobiernos de los Estados miembros, Asamblea General, la Reunion de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, el Consejo Permanente y el Consejo para el Desarrollo Integral, de las cuales la primera es el organo supremo. En efecto, la Asamblea General es quien decide la accion y la politica generales y quien elige a los miembros de los organos no gubernamentales (secretario general, miembros del Comite Juridico Interamericano y de la Comision Interamericana de Derechos Humanos). Tanto en la Asamblea como en los demas organos gubernamentales, rige la norma de que todos los Estados miembros tienen derecho de participar y que cada uno de ellos tiene un voto. En todos estos organos las decisiones se toman por mayoria. En ningun caso hay organos de participacion restringida a solo un grupo de paises, y en ningun caso hay derecho a veto otorgado a alguno o a algunos Estados en desmedro de los demas (17).

El principio de no intervencion es la otra cara del principio de la igualdad juridica. Este ultimo es una ficcion juridica; los paises no son iguales, los hay ricos y pobres, grandes y pequenos, en la region--y en la OEA--coexisten los ultimos con la superpotencia mundial. Pero es una ficcion necesaria para un ordenamiento juridico internacional justo y democratico. Sin embargo, deben fijarse limites a la accion del Estado, en particular de los mas grandes, para asegurar su efectivo respeto. La violacion de la igualdad de los Estados es la intervencion. Dice el articulo 19 de la Carta OEA que << ningun Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo en los asuntos internos o externos de cualquier otro >>. En cambio, no hay intervencion cuando el asunto deja de ser de un Estado unilateral y exclusivamente para ser, como lo dicen el articulo 10 y el articulo 3 a), un asunto regulado por el derecho internacional (18). Y es aqui donde ha habido notables progresos, tanto en el ambito universal, como, sobre todo, en el desarrollo del derecho interamericano. Es bien conocido lo que ha ocurrido con la proteccion de los derechos humanos (19). En particular mas adelante veremos lo que ha ocurrido en lo relativo a la forma de gobierno, asunto que aun hoy, en el ambito universal, es un asunto interno, pero no asi en nuestra region.

Otro gran pilar que rige las relaciones interamericanas ha sido desde los inicios del sistema en 1889 el de la solucion pacifica de las controversias. Ello fue la razon central que estuvo en la convocatoria de la Primera Conferencia Internacional Americana, ha sido objeto de numerosos instrumentos juridicos en la region, pionera con la creacion de la Corte Centroamericana de 1907 a 1917 y con la propuesta de creacion de una Corte Interamericana de Justicia, y con el desarrollo de mecanismos desarrollados en el << Pacto de Bogota >> y en la propia Carta de la OEA. Aunque poco valorado, el resultado--que seguramente tenga tambien otras razones--ha sido el del continente mas pacifico en las relaciones interestatales a lo largo del siglo XX (20). Es cierto que durante el periodo de la guerra fria fue el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca, y las decisiones que tomara la Reunion de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, el mecanismo mal utilizado para resolver controversias entre paises cuando no para intervenir indebidamente en asuntos internos (21).

Ante las escasas ratificaciones y buscando otra via para resolver controversias, la Asamblea General propugno, a mediados de la decada de 1980, una revision del Tratado Americano de Soluciones Pacificas (<< Pacto de Bogota >>) aprobado junto con la Carta, hace setenta anos (22), y que no habia sido invocado hasta entonces. Finalmente, las propuestas de reformas no fueron aprobadas (23), pero el Pacto, contra las previsiones mayoritarias, comenzo a ser la via para llevar muchos de los diferendos entre paises americanos ante la Corte Internacional de Justicia (24), reafirmando asi la vocacion de nuestros pueblos por la solucion pacifica de nuestras diferencias.

Asimismo, la OEA viene teniendo una importante participacion en facilitar una solucion a la disputa territorial que opone a Belice y a Guatemala. A ambos paises se les ha propuesto desde la Secretaria General que acepten recurrir a la Corte Internacional de Justicia, razon por la cual esta en vias de celebrarse una consulta popular en cada uno de estos dos Estados para decidir si se acepta dicha propuesta.

5. La defensa de la democracia representativa

El texto original de la Carta de la OEA de 1948 mencionaba la aspiracion del << ejercicio efectivo de la democracia representativa >> como forma de organizacion politica de los Estados americanos (25). A ella, por entonces, no hacia referencia ningun instrumento internacional. Se vivian tiempos donde, luego de siglos de olvido, la palabra << democracia >> renacia con fuerza al punto de servir, con adjetivos diferentes, para definir a cualquier forma de gobierno. Es por ello que, en 1959, la Quinta Reunion de los Ministros de Relaciones Exteriores reunidos en Santiago de Chile aprobo una declaracion en que definia los elementos esenciales de la democracia representativa (26) y senalaba su relacion con la proteccion de los derechos humanos (27).

Vinieron luego tiempos dificiles en la region; tiempo de dictaduras y de guerras civiles. Habria que esperar los mediados de la decada de 1980 para ver un continente donde la mayoria de sus Estados eran gobernados democraticamente como nunca antes habia ocurrido. Ello permitio que, en1985, se incorporase a la Carta de la OEA el actual articulo 2 b) que le fija a la organizacion, como uno de sus propositos esenciales, de el << promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervencion >>. Vease que se trata de un mandato para toda la organizacion, es decir para todos sus organos, sean estos de integracion gubernamental o no, es decir, sea la Asamblea General, el Consejo Permanente o la Secretaria General (28), el Comite Juridico Interamericano (2011) o la Comision Interamericana de Derechos Humanos. En 1991, la Asamblea General aprobo la resolucion 1080 por la que se dispuso que, en caso de interrupcion abrupta o irregular del legitimo ejercicio del poder, la Asamblea General o una reunion ad hoc de Ministros de Relaciones Exteriores pueda adoptar << las decisiones que se estime apropiadas, conforme a la Carta y al derecho internacional >>. Ello fue lo que ocurrio cuando se dieron las situaciones en Haiti (1991), en Peru (1992), en Guatemala (1993) y en Paraguay (1996 y 2000) (Arrighi, 2015b). Un ano despues, el Protocolo de Washington incorporo el articulo 9 de la Carta que permite la suspension del Estado miembro donde dicha situacion se produzca.

Luego de la crisis peruana del ano 2000, el gobierno de ese pais propuso, y le fue aceptada por la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno reunida en Quebec en abril de 2001, la adopcion por la OEA de una Carta Democratica Interamericana (CDI). Dicho documento, luego de un intenso proceso de negociacion, fue aprobado por la Asamblea General, en una sesion extraordinaria que tuvo lugar en Lima, el 11 de setiembre de ese mismo ano. Este nuevo instrumento--una resolucion de la Asamblea General--preve cuatro situaciones distintas: la primera es cuando el gobierno de un Estado miembro considera << que esta en riesgo su proceso politico institucional democratico o su legitimo ejercicio del poder >> en cuyo caso puede solicitar la asistencia del secretario general o del Consejo Permanente (articulo 17 de la CDI); la segunda es cuando quien llama la atencion sobre esta situacion es el secretario general o el Consejo Permanente y el Estado donde ello ocurre da su consentimiento para la asistencia de estos organos (articulo 18) (29); la tercera situacion es cuando hay << una alteracion del orden constitucional que afecte gravemente su orden democratico >> (30) ante lo cual el secretario general o cualquier otro Estado lleva el asunto al Consejo Permanente, pero el Estado afectado ni solicita ayuda ni presta su consentimiento para ello (articulo 20) (31); y, por ultimo, cuando se produce la ruptura del orden democratico, en cuyo caso corresponde se suspenda al Estado donde ocurre (articulo 21) (32). En ninguna de estas circunstancias, la invocacion de las normas de los distintos instrumentos interamericanos puede ser considerada como contraria al principio de no intervencion. Se trata de normas internacionales acordadas por los Estados miembros de la OEA y por lo tanto han excluido la defensa del sistema democratico de los asuntos de la competencia exclusiva del Estado.

Desde la Secretaria General, la organizacion de misiones de observacion electoral, hoy reconocidas en toda la region, han ayudado a garantizar elecciones libres y transparentes, en un continente donde hasta no hace mucho la regla era el fraude. Hoy ello es la excepcion; y cuando ocurre son el blanco de denuncia, de conocimiento de la opinion publica y pudiendo, llegado el caso suponer una alteracion grave del orden democratico con sus posibles sanciones.

Quedan sin embargo aun algunas lagunas: solo pueden actuar los gobiernos en el seno del Consejo Permanente o de la Asamblea General, solicitando ayuda o votandola, o el secretario general llamando la atencion de estos organos. Pero << gobiernos >>, para el orden juridico internacional, son solo los poderes ejecutivos que son quienes tienen la representacion internacional del Estado. Cuando otro es el poder afectado, le es dificil el acceso al escenario internacional.

Ha habido notables progresos en la region. Veniamos de una larga historia en que los conflictos entre poderes del Estado se resolvian en muchos casos mediante un golpe militar, eliminando a ambos poderes. Fue el caso, en general, de lo que ocurrio entre 1900 y 1990 donde hubo cerca de ciento ochenta golpes de este tipo. Hoy ello parece haber cesado. Pero eso no significa que hemos logrado el equilibrio de poderes que asegure una estabilidad democratica en algunos de nuestros paises. Hoy han sido, y son, varios los casos en los que el conflicto entre poderes se resuelve ya mediante el avasallamiento del poder Ejecutivo sobre el Legislativo ya mediante actos del legislativo tendientes a destituir al presidente, no siempre ajustados a derecho (Perez-Linan, 2007; Mainwaring y Perez-Linan, 2014), en cualquier caso, con el riesgo de la amenaza de una alteracion del orden democratico. Pero se han hecho muchos progresos en la participacion de la prensa en las denuncias de irregularidades de las autoridades publicas, en la mayor independencia de los jueces y fiscales en la investigacion y juzgamiento combatiendo la impunidad que existiera anteriormente, en el fortalecimiento de la sociedad civil. Y no es menor tampoco lo que se viene haciendo desde las organizaciones internacionales en todo ello: en la defensa de los derechos humanos y en la constitucion de mejores canales para la cooperacion juridica y judicial en el combate a la criminalidad organizada, fuente muchas veces de desestabilizacion politica mediante el financiamiento de las campanas de candidatos o mediante el temor que infunden a la poblacion.

6. Algunos desarrollos juridicos recientes

Las necesidades de la cooperacion en los mas variados ambitos han servido de impulso a nuevos desarrollos de los instrumentos juridicos interamericanos, y a poner en marcha mecanismos de apoyo, seguimiento, verificacion y promocion de su cumplimiento.

Veamos solo algunos ejemplos (33).

a. El derecho internacional privado

Desde los origenes del sistema interamericano se propicio la elaboracion de codigos de derecho internacional tanto publico como privado. En 1928 se aprobo el Codigo Bustamante de derecho internacional privado, pero no logro extenderse a todo el continente, dividido entre este y los Tratados de Montevideo de finales del siglo XIX y de 1940. A partir de la decada de 1970, en el seno de la OEA, los paises optaron por la aprobacion de convenios sobre distintos aspectos especificos, abandonando la idea de un codigo general. Se inicio entonces el proceso de las Conferencias Interamericanas Especializadas, las denominadas CIDIP, hasta hoy siete de estas conferencias. De ellas surgieron numerosos tratados relativos a la cooperacion juridica y judicial, al comercio, a la contratacion, a las relaciones de familia, a los aspectos procesales. Si bien en buena parte de su historia la tecnica juridica utilizada fue la tradicional del tratado, ultimamente se opto por integrar tambien la elaboracion de leyes-modelo, de guias y de directrices (Fernandez Arroyo, 2003). Tal ha sido el caso de la Ley Modelo sobre Garantias Mobiliarias o la Carta de Porte para el transporte de mercaderias. En el caso de la proteccion internacional al consumidor, el debate para decidir el mejor metodo de legislar--ley o tratado--ha paralizado, hasta la fecha, el desarrollo normativo en el ambito interamericano.

b. El acceso a la informacion

La opcion por elaborar leyes-modelo como forma de uniformizar las legislaciones nacionales ha tenido aceptacion no solo en materias propias del derecho internacional privado, sino tambien en otros campos. Ellas evitan el largo proceso de ratificacion, permiten una mas facil adaptacion a los distintos sistemas juridicos que componen la region, facilitan el camino a su modificacion ante nuevos desafios. Tal ha sido el caso de la Ley Interamericana de Acceso a la Informacion Publica, aprobada por la Asamblea General de la OEA en 2010. Esta fue el fruto de un proceso que tuvo su inicio en un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (34), seguido de estudios por parte del Comite Juridico Interamericano, por grupos de expertos, por la Secretaria de Asuntos Juridicos y finalmente por el Consejo Permanente y la Asamblea General. Con posterioridad a su aprobacion, la Secretaria General inicio un vasto programa de difusion que permitio que su texto sirviese de base para la adopcion y la actualizacion de las legislaciones nacionales en varios paises de la region. Ahora ya se esta trabajando en la actualizacion de la Ley-Modelo asi como en la preparacion de directrices sobre lo que algunos consideran la contracara de este derecho: la proteccion de los datos personales, en especial cuando estos estan en posesion de empresas privadas.

c. El combate a la corrupcion

Cuando a mediados de la decada de 1990 se planteo por parte de algunos paises la necesidad de estudiar la posibilidad de contar con instrumentos interamericanos para la cooperacion en el combate a la corrupcion no pocos alzaron la voz para oponerse por tratarse de un asunto que consideraban exclusivamente interno, sobre el cual, ademas no existian instrumentos internacionales para su tratamiento. Sin embargo, fruto de un trabajo conjunto del Consejo Permanente y del Comite Juridico Interamericano logro finalmente aprobarse, en 1996, la Convencion Interamericana contra la corrupcion (Lagos, 1999) (35). Solo con posterioridad a su adopcion, la OCDE, la Union Europea y las Naciones Unidas tuvieron, a su vez, convenciones para el combate a la corrupcion. En el ano 2001 se creo el Mecanismo de Seguimiento para la implementacion de la Convencion (MESICIC), formado por representantes gubernamentales que evaluan la situacion en los paises, formulan recomendaciones, proponen normas y efectuan visitas in situ.

Fuera de este mecanismo, como una actividad de la Secretaria General de apoyo al fortalecimiento de los instrumentos legales y de la justicia en sus Estados miembros, se ha constituido, en Honduras, la Mision de Apoyo contra la Corrupcion y la Impunidad (MACCIH).

d. Nuevos acuerdos para la proteccion de los derechos humanos

A la Declaracion Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y a la Convencion Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (36), le han seguido nuevos acuerdos. Los mas importantes son: la Convencion Interamericana para prevenir y sancionar la tortura (1985) (37), el Protocolo adicional a la Convencion Americana sobre Derechos Humanos sobre derechos economicos, sociales y culturales de 1988 (38), el Protocolo sobre la abolicion de la pena de muerte de 1990 (39), la Convencion Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer de 1994 (40), la Convencion Interamericana sobre la desaparicion forzada de personas de ese mismo ano (41), la Convencion Interamericana para la eliminacion de todas las formas de discriminacion contra las personas con discapacidad de 1999 (42), en 2013 dos convenciones interamericanas una contra el racismo y la discriminacion racial, la otra mas amplia, contra toda forma de discriminacion e intolerancia (43) y, finalmente, en 2015, la Convencion Interamericana sobre la proteccion de los derechos humanos de las personas mayores (44). A su vez se han fortalecido sus mecanismos e instituciones de seguimiento: la Comision Interamericana de Derechos Humanos, la Comision Interamericana de Mujeres (45), y en lo que respecta a los paises que son parte de la Convencion Americana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

e. El combate al crimen organizado y al trafico de drogas

El crimen organizado en sus multiples modalidades, el trafico de drogas, la circulacion ilicita de armas de fuego, el terrorismo son hoy amenazas crecientes que afectan a las poblaciones de todos nuestros paises sin excepcion, de Norte a Sur. La OEA no es ajena a su combate. En el ano 2003 se aprobo la Declaracion de Mexico sobre seguridad en las Americas que amplio la tradicional concepcion de la seguridad vinculada a ataques armados externos a una vasta gama de amenazas que afectan la vida cotidiana, algunas de las cuales ya venian siendo objeto de regulacion por los organos de la organizacion regional. Ya desde la decada de 1970 se venia considerando el terrorismo en la region, aprobandose finalmente una convencion general en 2002 (46) con lo que cobro nueva fuerza el Comite Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) establecido unos anos antes. Asimismo, la OEA coopera con los paises miembros con programas para garantizar la seguridad de las instalaciones informaticas y portuarias contra la posibilidad de ataques terroristas.

En lo que hace a la circulacion de armas de fuego, la Convencion Interamericana contra la fabricacion y el trafico ilicitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, de 1997 (47), establecio instancias de cooperacion entre las autoridades nacionales para controlarlo y evitarlo, y se creo un comite consultivo encargado del seguimiento.

Ya desde 1986, la Asamblea General de la OEA puso en marcha la Comision Interamericana para el control del Abuso de Drogas (CICAD) la que reune, al mas alto nivel, a las autoridades competentes, desarrolla programas de capacitacion, propone directrices y normas-modelo, formula recomendaciones a los gobiernos (48) y desde 1999 cuenta con su Mecanismo de Evaluacion Multilateral (MEM).

Como consecuencia de enfrentamientos internos y de conflictos fronterizos varias fueron las zonas sembradas de minas antipersonales. El programa de desminado en funcionamiento desde 1992 ha liberado a la region de esta sangrienta presencia.

f. La cooperacion juridica y judicial

La necesidad creciente de una mayor cooperacion en la aplicacion de los tratados interamericanos, el fortalecimiento y capacitacion de las autoridades a cargo de los procedimientos de intercambios de solicitudes provenientes de otros paises, la importancia de un conocimiento mutuo llevo a la celebracion periodica de Reuniones de Ministros de Justicia o de las autoridades con similares competencias (procuradores generales en algunos paises), convocadas por la OEA. En ellas se han puesto en marcha una serie de mecanismos con esa finalidad: una red de intercambio en materia de extradicion y asistencia mutua en materia penal, un programa de capacitacion a jueces y fiscales en el combate a los delitos comunes cuando son cometidos mediante el uso de medios electronicos y la creacion del Centro de Estudio de Justicia de las Americas (CEJA) que brinda asistencia tecnica a los paises miembros de la OEA en sus procesos de reforma judicial.

Tambien se han venido abriendo espacios de capacitacion a jueces nacionales en la aplicacion de normas internacionales. Ello es una necesidad creciente. Dificil hoy que un juez no tenga que aplicar ante las mas variadas situaciones (civiles, comerciales, penales, procesales, laborales, de derechos humanos) normas internacionales junto con su derecho interno. Se han iniciado encuentros nacionales con jueces y fiscales para discutir esta problematica, asi como talleres de capacitacion para la aplicacion por ellos de laudos arbitrales, recurso cada vez mas frecuente en el comercio, pero el que debe ser sometido luego al control o a la ejecucion por parte del poder judicial.

Iniciado en Nicaragua, y hoy extendido a toda Centro America, Paraguay y el norte de Argentina la OEA tiene el Programa de Facilitadores Judiciales. Estos son personas seleccionadas en las comunidades rurales para asistir en la resolucion de conflictos entre vecinos, acercar a las partes y, en su defecto, apoyar la actuacion de las autoridades judiciales o de otras autoridades policiales y administrativas. Particularmente importante en poblados apartados, situados lejos de juzgados, los facilitadores han permitido una baja sustantiva de la violencia en zonas rurales y una mayor confianza en el estado de derecho (49).

En el sentido de promover el conocimiento del derecho internacional son importantes los cursos, seminarios, talleres que se organizan desde los distintos organos de la OEA. En particular es preciso destacar el Curso de Derecho Internacional que, desde el ano 1974, se celebra anualmente en la ciudad de Rio de Janeiro organizado conjuntamente por el Comite Juridico Interamericano y la Secretaria General (50).

7. Apuntes finales

En estas pocas paginas hemos intentado un balance de estos muchos anos de la organizacion regional. Entre tanto han surgido numerosas organizaciones subregionales, las unas con el fin de lograr la integracion economica, las otras con fines de concertacion politica. Ello es normal y ello es positivo. Pero ninguna puede sustituir ni el espacio que cubre la OEA cuyos miembros van de Canada a Argentina y Chile pasando por el Caribe y que permite en un pie de igualdad la interaccion--y el enfrentamiento--entre paises de muy distinto poder, de diferentes ideologias, de variados sistemas juridicos.

Si uno hace una encuesta, seguramente se encontrara con que la OEA o es poco conocida o es conocida para mal. Y acepto que ello era lo que me ocurria antes de ingresar a su area juridica y antes de conocer el trabajo hecho en los campos aca resenados. Hoy la democracia en la region no es lo mismo que en las decadas de 1960 y 1970; hoy la situacion de los derechos humanos, tampoco es la misma; hoy las instituciones, sin ser perfectas, han mejorado; hoy, como antes, las controversias entre nuestras naciones se resuelven por medios pacificos; hoy, tenemos un tejido normativo e institucional que facilita la cooperacion en mejorar la solidaridad y en enfrentar males que nos azotan.

Hay, en la organizacion, multiples espacios donde temas tan sensibles como el combate a la corrupcion, el trafico de drogas o de armas, la regulacion de las telecomunicaciones o la elaboracion de leyes-modelo para uniformizar nuestros ordenamientos juridicos, son objeto de un tratamiento en el que participan conjuntamente todos los paises miembros mas alla de las diferencias tecnologicas o ideologicas.

Mas de una vez se dice y repite que la << OEA es lo que los Estados quieren que sea >>. Ello no siempre es cierto: hay veces en que la OEA hace y dice cosas que los Estados no quieren que diga o haga, como ha sido en asuntos vinculados a la defensa de la democracia o a la denuncia de violaciones a los derechos humanos. Y hay veces en que la OEA es menos de lo que los Estados quieren que sea: alcanza con recorrer la lista infinita de mandatos y solicitudes de actividades que se le hacen y compararlas con el pobre presupuesto que se le aprueba para constatarlo.

Pero, en cualquier caso, en estos setenta anos de vida, ha sido y es el espacio politico, de elaboracion juridica, de defensa de los derechos humanos y de la democracia, unico en la region, que abarca a todos sus paises en un pie de igualdad.

Referencias

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Arrighi, J.M. (2015b). The democracy clause in the Americas. En Les limites du droit international/the limits of international law: essays in honour of Joe Verhoeven. Bruselas: Ed. Bruylant.

Barberis, J. (1992). Les regles specifiques du droit international en Amerique Latine. Recueil des Cours, 235.

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Perret, L. (2001). Desafios que enfrenta la formacion juridica en las Americas durante el proximo siglo. En Comite Juridico Interamericano, XXVII Curso de Derecho Internacional, Rio de Janeiro 2000 (pp. 347-355). Washington D.C.: Secretaria General de la OEA.

Jean-Michel Arrighi (*)

(*) Secretario de Asuntos Juridicos de la OEA. Miembro del Institut de Droit International. Correo electronico: jarrighi@oas.org

(1) En esa misma conferencia se adoptaron, ademas, entre otros importantes textos, el Tratado Americano de Soluciones Pacificas (<< Pacto de Bogota >>), tratado que tuvo que esperar anos para ser hoy la principal via para resolver conflictos regionales ante la Corte de la Haya, y la Declaracion Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, documento pionero, anterior a la Declaracion Universal. Se aprobaron alli el Convenio Economico de Bogota y la Carta Internacional Americana de Garantias Sociales, los que nunca entraron en vigor.

(2) La Octava Conferencia tuvo lugar en Lima, en 1938.

(3) Veanse los articulos 52, 53 y 54 del capitulo VIII: Acuerdos Regionales, asi como el articulo 51 relativo a la legitima defensa colectiva de la Carta de las Naciones Unidas.

(4) Para un desarrollo historico de este proceso: Arrighi, 2015a.

(5) No dejo de perder la esperanza que tal vez algun dia las cumbres de jefes de Estado y de Gobierno de las Americas--la primera de las cuales fue en Miami en 1994 y la octava en Lima este ano 2018--puedan ser justamente la instancia de coordinacion del sistema, distribuyendo tareas, funciones, mandatos y recursos entre las instituciones interamericanas para asegurar la debida coordinacion entre ellas.

(6) El Peru formulo la siguiente reserva con relacion a esta reforma: << La Delegacion del Peru declara, como reserva, que las facultades otorgadas al secretario general en el articulo 116 no podran ser ejercidas para aquellos asuntos ya resueltos por arreglos de las Partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal internacional, o que se hallen regidos por acuerdos o tratados vigentes >>.

(7) El Peru es parte de todos los protocolos de reforma a la Carta de la OEA habiendo formulado unicamente reservas al de 1985.

(8) La denuncia fue presentada en abril de 2017 y de mantenerse surtiria efectos en abril de 2019.

(9) Asi como tampoco denuncio el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR) de 1947, en virtud del cual se le impusieron las sanciones en 1962. Otros paises, en cambio, si lo denunciaron.

(10) Baste recordar el establecimiento en los primeros anos del siglo veinte de instituciones como la Organizacion Panamericana de la Salud, el Instituto Interamericano del Nino, el Comite Juridico Interamericano, la Comision Interamericana de Mujeres, la Union Panamericana, en la propuesta de un Banco de Desarrollo, en la adopcion de convenciones sobre los mas diversos asuntos de derecho internacional publico y de un codigo de derecho internacional privado. Es decir, un tejido normativo e institucional que solo parcialmente conocia el continente europeo, con una diferencia: Europa salia de dos guerras mundiales en menos de treinta anos mientras que el continente americano solo en 1932 supo de un conflicto belico entre dos de sus paises, en el Chaco.

(11) Los otros dos jueces nacionales de paises miembros de la OEA son de paises de common law. El articulo 9 de su Estatuto pide que esten representados no las regiones geograficas, sino << los principales sistemas juridicos del mundo >>.

(12) Para un analisis sobre algunas implicancias de la << convivencia >> de los dos sistemas juridicos en las Americas, vease: Perret, 2001.

(13) Canada tiene los dos sistemas juridicos, y dos idiomas oficiales en la redaccion de su legislacion.

(14) Si bien la Carta de la OEA preve que son idiomas oficiales el espanol, el ingles, el frances y el portugues y en los tratados interamericanos se les reconoce igual valor, hay que reconocer que en la mayoria de los casos estos habian sido negociados principalmente en espanol. Es valido para las normas en materia de derechos humanos como para las numerosas convenciones interamericanas de derecho internacional privado aprobadas en el marco de las Conferencias denominadas CIDIP.

(15) Es actualmente el caso de Espana, Francia e Italia.

(16) La Carta de la OEA senala en su articulo primero que << dentro de las Naciones Unidas, la Organizacion de los Estados Americanos constituye un organismo regional >>, es decir con que lo es con relacion a << los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales >> (articulo 52 de la Carta de las Naciones Unidas).

(17) Tambien es bueno recordar que, ademas, todas las sesiones de estos organos son publicas, salvo que se decida lo contrario. Las sesiones de la Asamblea General y del Consejo Permanente son transmitidas en directo a traves de la pagina web de la OEA.

(18) Es dificil hoy conocer de un tema regulado por el ordenamiento juridico interno que no lo este, tambien, por normas de derecho internacional, sean estas bilaterales, subregionales, regionales o universales. El ordenamiento juridico internacional ha conocido en estas ultimas decadas modificaciones sustanciales: ha ampliado el numero y la naturaleza de sus sujetos, ha visto modificaciones a su sistema de fuentes y ha ampliado el ambito de su competencia.

(19) No nos es posible en este texto ir mas alla en el desarrollo de este tema que cuenta con una gran bibliografia.

(20) Siempre pongo el siguiente ejemplo: si toman el mapa de las Americas entre 1889 y hoy veran pocos, si alguno, cambios. Si hacen a lo largo de ese mismo tiempo el mismo ejercicio con el mapa de Europa veran una sucesion impresionante de cambios, de Estados que han desaparecido, de imperios inexistentes ya, de paises divididos o reunidos, y en cada uno de esos cambios, guerras y miles y miles de muertos. Nada de esto ha ocurrido en America.

(21) Se hizo uso y abuso del articulo 6 del TIAR relativo a la << agresion que no fuera ataque armado [...] o cualquier otro hecho o situacion que pueda poner en peligro la paz de America >>

(22) El Peru lo ratifico en 1967. Formulo entonces varias reservas que retiro en el ano 2006.

(23) A estas propuestas se opuso duramente Jimenez de Arechaga (1987, pp. 3-11).

(24) Entre los cuales varios asuntos que enfrentaron separadamente a Nicaragua con Costa Rica, con Honduras, con Colombia, y a Chile con Peru en el caso de la delimitacion maritima y con Bolivia en dos casos. Lamentablemente, como consecuencia del fallo de la Corte de 2012 en el asunto que opuso Colombia a Nicaragua en el diferendo territorial y maritimo, el primero de estos dos paises denuncio el Pacto.

(25) Tercer parrafo del Preambulo y el entonces articulo 5 d), actual 3 d).

(26) El imperio de la ley, la separacion de poderes, elecciones libres, libertad de prensa y de expresion, entre otros. Es bueno recordar en tiempos donde parece resurgir en algunos gobernantes la idea de su reeleccion indefinida, que esta resolucion ya senalaba que << la perpetuacion en el poder, o el ejercicio de este sin plazo determinado y con manifiesto proposito de perpetuacion, son incompatibles con el ejercicio efectivo de la democracia representativa >> (OEA, 1984, p. 202).

(27) Fue en dicha reunion que se creo la Comision Interamericana de Derechos Humanos. Los elementos que se senalaron, entonces, son, entre otros, la separacion de poderes, el imperio de la ley, elecciones libres, respeto a los derechos humanos, y la libertad de prensa.

(28) Ello le permitio a la Secretaria General desarrollar sus actividades de observacion electoral y la creacion de una Unidad de Promocion de la Democracia, actual Secretaria para el Fortalecimiento de la Democracia.

(29) Estos han sido los casos de Venezuela (2002), Bolivia (2003, 2005 y 2008), Nicaragua (2004 y 2005), Peru (2004) y Ecuador (2005 y 2010)

(30) Sobre este concepto se pronuncio el Comite Juridico Interamericano en agosto de 2009 en resolucion CJI/RES.159 (LXXXV-O/09): << Elementos esenciales y fundamentales de la democracia representativa y su vinculacion con la accion colectiva en el marco de la Carta Democratica Interamericana >>.

(31) En virtud de esta disposicion, desde al ano 2016 el secretario general ha venido presentando informes al Consejo Permanente sobre la alteracion del orden democratico en Venezuela.

(32) Es la situacion que se produjo con relacion a Honduras en el ano 2009, suspendido hasta el ano 2011.

(33) A los que aca se detallan, y que no hay espacio para examinar, debe agregarse lo relativo a la regulacion de las telecomunicaciones, las reuniones ministeriales de trabajo, de turismo y de educacion, el trabajo de la Junta Interamericana de Defensa, los programas sobre migraciones, trata de personas, personas con discapacidad, la red de consumo y salud.

(34) Caso << Claude Reyes y otros vs. Chile >>, sentencia de 19 de setiembre de 2006.

(35) Ratificada por el Peru en 1997.

(36) Ratificada por el Peru en 1978. En 1981 reconocio la competencia de la Comision y de la Corte; en 1999 retiro el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte, y en 2001 volvio a reconocerla.

(37) Ratificada por el Peru en 1991.

(38) Ratificado por el Peru en 1995.

(39) Del cual el Peru no es parte.

(40) Ratificada por el Peru en 1996.

(41) Ratificada por el Peru en 2002.

(42) Ratificada por el Peru en 2001.

(43) El Peru ha firmado ambas convenciones en 2016.

(44) De la que el Peru no es parte.

(45) En 2004, la Comision Interamericana de Mujeres constituyo el Mecanismo de Seguimiento de la Convencion sobre violencia contra la mujer (MESECVI), el cual evalua el cumplimiento de las obligaciones alli establecidas.

(46) Ratificada por el Peru en 2003.

(47) Ratificada por el Peru en 1999.

(48) Tal es el caso del Informe sobre el problema de las drogas en las Americas de 2013, a solicitud de la Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Cartagena de Indias en 2012.

(49) Los paises que hoy cubre el programa son: Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama y Paraguay. Hasta la fecha son mas de 12 000 los facilitadores designados los que han ya realizado mas de 40 000 mediaciones. Son cerca de seis millones de personas las que tienen acceso a estos facilitadores.

(50) Los cursos dictados son publicados en volumenes anuales los que tambien pueden ser consultados electronicamente en la pagina de la Secretaria de Asuntos Juridicos de la Secretaria General. En el ano 2000 la Secretaria General de la OEA publico en forma tematica, los cursos dictados sobre Derecho Internacional Privado y sobre Derecho Interamericano. Este curso esta abierto a jovenes juristas americanos y tiene actualmente una duracion de tres semanas.

Fecha de recepcion: 16 de marzo de 2018

Fecha de aprobacion: 15 de junio de 2018

https://doi.org/10.18800/agenda.201801.004
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Author:Arrighi, Jean-Michel
Publication:Agenda Internacional
Date:Jan 1, 2018
Words:9256
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