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Los procesos de toma de decisiones en la Union Europea.

Resumen

El derecho de la Union Europea (UE) consagra procesos de toma de decisiones tanto por unanimidad como por mayoria. La Union ha reconocido que ambas formas de adopcion de decisiones tienen ventajas e inconvenientes, por lo cual ha adoptado uno u otro pragmaticamente, segun el contexto. Es de esperar que en el futuro siga combinando ambas variantes de acuerdo con las necesidades y las posibilidades concretas de cada caso.

PALABRAS CLAVE: Union Europea, toma de decisiones, mayoria, unanimidad.

Abstract

The European Union (UE) has combined decision making processes based on unanimity and on majority voting, mainly owing to the recognition that, depending on the context, they present valuable advantages as well as shortcomings. Thus, the EU has so far followed a rather pragmatic course. The future seems to lie along this same path, not favouring one decision- making process per se over the other, but combining unanimity and majority voting according to the needs and possibilities of the specific issue at hand.

KEYWORDS: European Union, decision-making, majority rule, unanimity.

Decision-making processes in the European Union

I. INTRODUCCION

Invention (...) does not consist in creating out of void, but out of chaos. Mary Shelley, <<Frankenstein>> (introduccion de la autora a la Standard Novels Edition [18311)

La Convencion Europea sobre el futuro de Europa (...) propone medidas para aumentar la democracia, la transparencia y la eficacia de la Union Europea (...) simplificando el procedimiento decisorio. Prefacio del proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitucion para Europa

De acuerdo con el segundo considerando del Preambulo del Tratado que la constituye, modificado por el Tratado de Lisboa, en adelante TUE, la democracia es uno de los valores en que se fundamenta la Union Europea (UE).. (1) Por un lado, el sistema democratico de la Union se ha basado en la toma de decisiones por mayoria; por ejemplo los Articulos 15.5, 16.3 a 16.5 y 31.2 dei TUE y el Articulo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Union Europea (en adelante TFUE); por el otro, la UE tambien presenta elementos propios de una democracia de concordancia (2) (Konkordanzdemokratie, consociationalism) y, en consecuencia, resuelve conflictos por unanimidad (algunos ejemplos son los Articulos 15.4, 22.1 inciso 3, 24.1 inciso 2, 31.1, 31.3 y 42.4 del TUE) y, ademas, concede ocasionalmente prerrogativas de veto a las minorias politicas.

Segun algunos autores, una de las caracteristicas de la UE es que su complejidad ba ido aumentando con cada nueva modificacion de los tratados, lo que ha derivado en una dinamica propia dificil de entender. Esta complejidad creciente implica fetos importantes para todos los involucrados. Los procesos decisorios no han quedado ajenos a este desarrollo y se han tornado cada vez menos comprensibles. (3)

El presente articulo intentara contribuir a la comprension de este tema y abarcara, en el contexto de la UE, la toma de decisiones tanto por unanimidad como por mayoria. La pregunta de fondo es en que direccion se ha movido y se mueve actualmente la UE. ?Parece razonable asumir que la UE adoptara exclusivamente una u otra forma de adopcion de decisiones? ?Hay indicios de que la discusion politica o academica hayan llegado a la conclusion de que el futuro de la UE esta en la unanimidad o en la mayoria?

La UE ha servido de inspiracion (a veces incluso de ejemplo) para variados sistemas de integracion regional en diversas partes del mundo. En consecuencia, analizar su sistema de toma de decisiones puede resultar enriquecedor, tanto para aprender de sus fortalezas como para evitar sus debilidades.

Cabe advertir que este trabajo examinara las distintas formas de adopcion de decisiones pero no sus consecuencias para la UE.

2. EL CONTEXTO HISTORICO

La evolucion del proceso de adopcion de decisiones en la organizacion que hoy conocemos como la UE ha tenido lugar en un contexto historico determinado. Para los efectos de este articulo, a grandes rasgos podria sostenerse que concluyo una primera etapa de caracter fundacional y comenzo una segunda cuando De Gaulle quiso imprimir su sello ai proceso de integracion europeo y que se reconociese a Francia el rol de primus imter pares. En concreto, De Gaulle queria limitar la supranacionalidad europea y desarrollar una Europa basada en la cooperacion interestatal entre patrias soberanas. (4) En este contexto politico puede entenderse ell Acuerdo de Luxemburgo.

Una tercera etapa abarca desde tines de la decada de 1960 hasta la primera mitad de los anos ochenta. Las Comunidades Europeas mas parecian una organizacion intergubernamental que supranacional: se encontraban en estado de estancamiento y dominadas por los interese nacionales, por lo que algunos politicos con altura de miras consideraban necesaria una refundacion. (5) Por ejemplo, si bien la Cumbre de La Haya, celebrada el 1 y 2 de diciembre de 1969 permitio relanzar la Comunidad, la cuestion de la adopcion de decisiones por mayoria quedo abierta en el Consejo de Ministros. (6) En 1975 el Informe Tindemans postulo que no era necesario que todos los miembros avanzaran a la misma velocidad, lo que desato criticas. Sin embargo, en esta propuesta se puede detectar el germen por ejemplo de lo que mas tarde seria la cooperacion reforzada. (7)

La cuarta etapa comenzo a mediados de la decada de 1980. La economia crecia, la cooperacion cercana y amistosa de Mitterrand y Kohl dio nuevo impulso, con Gorbachov disminuyeron las tensiones conel Este, Espana y Portugal se incorporaron a la arquitectura europea. En este trasfondo resulta interesante destacar, por ejemplo, la sesion de 1985 del Consejo Europeo. Su presidente, Bettino Craxi, rompio con la tradicion de unanimidad del Acuerdo de Luxemburgo y forzo una votacion en un asunto de interes esencial para algunos miembros: la minoria (Gran Bretana, Dinamarca y Grecia) estaba indignada, pero no veto la decision. Finalmente, entre otros logros el Acta Unica Europea simplifico los procesos de toma de decisiones. Si bien para algunos el resultado del Acta fue decepcionante, para otros renacio la Comunidad y se puso metas cuya ambicion se puede comparar conel espiritu de Messina de la decada de la decada de 1950. (8)

La quinta etapa estuvo marcada principalmente por los efectos de la disolucion dei bloque oriental y por la reunificacion alemana. Por consiguiente, el principal desafio fue profundizar las instituciones europeas, por un lado para poder incorporar a futuro a los Estados del Este y por el otro para atar aun mas a Alemania a las Comunidades. En cuanto a la toma de decisiones, en las negociaciones del Tratado de Maastricht, por ejemplo, se discutieron los procesos de toma de decisiones, pero finalmente se mantuvo la unanimidad para los temas mas importantes. (9)

La sexta etapa, desde mediados de la decada de 1990, estuvo marcada en gran medida por el temor a la globalizacion, la alta cesantia y los efectos de la llamada crisis asiatica, y culmino con la introduccion del euro y las ampliaciones hacia el Este. El apoyo de la poblacion al proyecto europeo descendia cada vez mas, entre otros motivos porque este avanzaba a considerable velocidad pero sin tener una meta clara. Al mismo tiempo, habia que adecuar la UE a la gigantesca ampliacion cuantitativa y cualitativa de sus miembros, de sus competencias y de sus ambitos de actividad. Las modificaciones que introdujeron los Tratado de Amsterdam y de Niza en los procesos decisiorios resultaron en gran medida decepcionantes, si bien este ultimo introdujo la cooperacion reforzada. (10)

En la actual etapa cabe mencionar el tratado constitucional, que resulto ser tal vez aun mas decepcionante, y finalmente el Tratado de Lisboa.

3. LA TOMA DE DECISIONES POR UNANIMIDAD

La adopcion de decisiones por unanimidad indudablemente posee ciertas ventajas. Sin embargo, la UE tambien ha reconocido sus inconvenientes y ha buscado formas de lidiar con ellos.

3.1 Ventajas de la toma de decisiones por unanimidad

La adopcion de decisiones por unanimidad tiene ciertas ventajas en comparacion con aquellas que se toman por mayoria. Por ejemplo, es especialmente apropiada para sociedades fragmentadas o incluso divididas (vease mas adelante el capitulo relativo a la homogeneidad) para resolver conflictos relacionados con valores o para tomar decisiones con potencial polarizador en encrucijadas historicas. (11) Esto se debe a que, como diria un economista, exigir unanimidad garantiza que tanto los beneficios como los costos sean distribuidos de manera aceptable para todos los involucrados. El jurista, que seguramente reconoce el estrecho parentesco de esta formulacion economica con las ideas de Rawls, presumiblemente preferira explicarlo remitiendose a la justicia: que una norma haya sido aceptada por unanimidad constituye un indicio muy fuerte de que ella es justa. En efecto, si no fuera justa para alguno de los actores involucrados, en condiciones normales habrian votado contra ella y, en consecuencia, no se habria producido la unanimidad. Por cierto, hay excepciones, como los vicios del consentimiento o el cambio de circunstancias. Sin embargo, por lo general la unanimidad permite presumir de hecho la justicia de }a norma de que se trata. Esta presuncion, por lo demas, es aun mas fuerte si la norma es adoptada en una democracia directa, pues se puede descartar el riesgo implicito en las democracias indirectas de que los representantes adopten unanimemente que perjudique a algun representado. (12)

Por lo general, las democracias nacionales no cumplen con el requisito de unanimidad (ni tampoco el de democracia directa). En consecuencia, la presuncion de justicia de la norma es mucho mas debil o incluso inexistente. Es por eso que conel transcurso del tiempo la gran mayoria de los sistemas politicos ha creado organos y establecido mecanismos para controlar la justicia de las normas juridicas. Un ejemplo de estos sistemas de control y contrapeso son los organos jurisdiccionales independiente, que revisan si las normas juridicas reunen los requisitos minimos de justicia exigidos, por ejemplo, por la Constitucion pertinente o consagrados en tratados internacionales de derechos humanos. (13) Es mas. Estos controles y contrapesos son parte integral de lo que consideramos un Estado de derecho.

Tampoco el sistema de toma de decisiones de la UE permite siempre presumir en el sentido recien mencionado la justicia de las decisiones adoptadas. Por esta razon, a nivel europeo tambien existe un sistema de controles y contrapesos una de cuyas piezas esenciales es el Tribunal de Justicia de la Union Europea.

En definitiva, la presuncion de justicia que emana de la unanimidad presenta tres ventajas especialmente importantes.

En primer lugar, la necesidad de contar con controles y contrapesos es menos imperiosa, por lo que es posible evitar al menos en parte los costos economicos y politicos generados por los controles y contrapesos. (14)

Segundo, normalmente es mas dificil cambiar reglas existentes si el sistema de toma de decisiones se basa en la unanimidad y no en la mayoria. Por esto, la unanimidad puede ser especialmente recomendable para las areas dei derecho que tienen como uno de sus objetivos primordiales proteger expectativas y que, por tanto, requieren reglas estables, como en el caso de la politica economica. (15)

Ademas, la unanimidad ofrece ventajas adicionales especialmente importantes en la esfera internacional: se basa en la igualdad politica de los Estados, (16) es la forma de toma de decisiones que menos limita lo soberania de los Estados (en consecuencia, protege los intereses individuales de cada Estado) (17) y, ademas, es una herramienta util para reunir informacion acerca de los intereses de los actores. (18)

Tomar decisiones por unanimidad presenta algunos inconvenientes en comparacion con la toma de decisiones por mayoria. En primer lugar, el requisito de unanimidad generalmente hace que el proceso de toma de decisiones tarde mas tiempo y por tanto sea menos eficiente. En segundo lugar, el requisito de unanimidad garantiza la legitimidad democratica de una decision solo en caso de que la sea adoptada unanimemente o de lo contrario solo respecto de los actores que vetaron la decision. Es decir, en caso de desacuerdo, el requisito de unanimidad garantiza la legitimidad democratica unicamente respecto de los actores que mantienen el statu quo mediante su veto. En consecuencia, los sistemas de toma de decisiones por unanimidad no necesariamente garantizan la legitimidad democratica respecto de todos los actores. Enotras palabras, el requisito de unanimidad puede otorgar considerable poder a las minorias porque estas pueden aprovechar su poder de veto para impedir la adopcion de una decision deseada por los demas actores (19) (a excepcion de un abuso de derecho) (20) lo cual tambien es un desafio para la legitimidad democratica. La minoria incluso podria extorsionar a la mayoria, (21) tal como Grecia extorsiono a la UE en 2004. En efecto, la Republica de Chipre debia aceptar el Plan Annan antes de incorporarse a la UE el 1 de mayo de 2004. Los ciudadanos chipriotas, sin embargo, siguieron la recomendacion de su gobierno y rechazaron el Plan en el referendum del 24 de abril de 2004. Grecia entonces amenazo con no aceptar la expansion de la UE hacia el este y el sur si los demas miembros de la ue no incorporaban a la Republica de Chipre a la ue a pesar del resultado del referendum. (22)

Por otra parte, la combinacion de unanimidad y supranacionalidad puede acentuar algunos de los inconvenientes de la unanimidad, (23) como en el caso de la UE. Por ejemplo, si en una organizacion internacional no supranacional algun miembro abusa de su derecho a veto, o si la organizacion no logra unanimidad dentro de un lapso de tiempo razonable, los demas miembros pueden abandonar la organizacion de manera relativamente facil y regular la materia en otro foro. Esta posibilidad de abandonar la institucion en caso de que este paralizada puede inhibir a quienes en otras circunstancias habrian abusado de su veto, motivar a todos los actores a ceder para lograr una unanimidad, e incentivar un uso mas expedito del sistema de toma de decisiones. Por el contrario, la supranacionalidad restringe radicalmente esta opcion de abandonar la organizacion, por lo que la institucion es mas vulnerable a los inconvenientes propios de la unanimidad. (24)

En cambio, las falencias de la unanimidad son menos relevantes en instituciones tecnicas (es decir, no politicas) porque en ellas hay normalmente un acuerdo fundamental entre los miembros respecto de los objetivos limitados de la institucion. Ademas, los expertos tecnicos quitan el mando a los diplomaticos, por lo que los resultados practicos adquieren mas importancia que el respeto a la doctrina de la igualdad de los Estados. (25)

En definitiva, el derecho a veto por un lado protege a las minorias e impide la concentracion de poder. Es decir, restringe la capacidad de regir y de actuar. Pero por otro lado este objetivo se logra a expensas de ineficiencias que podrian desestabilizar el sistema, ya que la democracia y el gobierno requieren que el poder pueda ser efectivamente ejercido. (26,25) Es decir, el poder de quienes deciden y el derecho a veto deben equilibrarse adecuadamente. (27)

En conclusion y expresandolo en terminos economicos, la unanimidad genera menos costos externos (es decir, los costos que deben asumir los miembros a quienes una decision colectiva asigna menos beneficios que a otros) que la toma de decisiones por mayoria. Sin embargo, por otro lado genera costos necesarios para lograr la unanimidad (es decir, los costos de negociar la decision). Un sistema de toma de decisiones eficiente deberia tener como objetivo reducir los costos interdependientes, es decir, a suma de los costos externos y de los costos necesarios para lograr la unanimidad. Soluciones que ha encontrado la UE

El derecho y la practica de la UE muestran que adoptar decisiones por mayoria no es la unica solucion para aumentar la eficiencia de un sistema de toma de decisiones.

Primero, existe la posibilidad de una abstencion constructiva, que existe desde el Tratado de Amsterdam y que actualmente esta consagrada en el Articulo 31.1 del TUE. Ella permite que, respecto de las decisiones tomadas en el marco de la Politica Exterior y de Seguridad Comun, la abstencion de un Estado miembro en una votacion del Consejo no impida la unanimidad. Si la abstencion va acompanada de una declaracion formal, el Estado miembro que se abstiene no estara obligado a aplicar la decision, pero admitira que esta sea vinculante para la Union. El Estado miembro en cuestion se abstendra de cualquier accion que pudiere obstaculizar o impedir la accion de la Union basada en dicha decision. No se adoptara la decision cuando el numero de miembros del Consejo que acompane su abstencion de tal declaracion represente un tercio o mas de los votos ponderados.

En segundo lugar, una forma de evitar al menos parcialmente los inconvenientes de la unanimidad consiste en que las abstenciones no obsten a la adopcion de decisiones (Articulos 235.1 inciso 3,238.4 y 354 inciso 1 del TFUE). Una de las probables fuentes de inspiracion de estas normas es la regla de consenso de la Organizacion Mundial del Comercio (OMC). (28) En efecto, <<[s]e considerara que el organo de que se trate ha adoptado una decision por consenso sobre un asunto sometido a su consideracion si ningun Miembro presente en la reunion en que se adopte la decision se opone formalmente a ella>> (nota al pie numero i del Acuerdo por el que se establece la OMC). Ya que el consenso no requiere la aprobacion explicita de todos los Estados, quienes quieran pueden abstenerse. Ademas, en la practica los sistemas de toma de decisiones basados en el consenso reflejan las relaciones de poder entre los actores y, por tanto, pueden funcionar de manera analoga a una votacion ponderada. (29) Es por estas razones que la regla de consenso es ligeramente mas eficiente que la unanimidad, si bien el consenso tambien puede ser bloqueado por un veto (es decir, un voto explicito en contra).

Tercero, el Articulo 48.7 del TUE contiene una <<clausula pasarela>> (30). Mediante ella, el Consejo Europeo puede adoptar unanimemente (previa aprobacion del Parlamento Europeo) una decision que autorice al Consejo a pronunciarse por mayoria cualificada en ciertos ambitos en los que deberia pronunciarse por unanimidad. Sin embargo, los Parlamentos nacionales pueden vetar la decision del Consejo Europeo.

En cuarto lugar, y en la vena de la llamada <<flexible integration>> (31,32), discutida en el marco del Tratado de Amsterdam, aexiste la cooperacion reforzada, que es un mecanismo que posibilita que los Estados miembros que asi lo deseen puedan alcanzar en ciertos ambitos niveles mayores de integracion, sin obligar a participar a los demas (Articulo 20 del TUE y Articulos 326 a 334 del TFUE), (32) La cooperacion reforzada es una ultima ratio a la que se puede recurrir solo cuando <<los objetivos perseguidos por dicha cooperacion no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Union en su conjunto, y a condicion de que participen en ella al menos nueve Estados miembros>> (Articulo 20.2 del TUE). Cabe destacar que la <<clausula pasarela>> tambien se puede aplicar en el marco de la cooperacion reforzada (Articulo 333 del TFUE). Un mecanismo analogo a la cooperacion reforzada pero especifico para el ambito de la politica comun de seguridad y defensa (que forma parte de la politica exterior y de seguridad comun) consiste en la cooperacion estructurada permanente entre <<los Estados miembros que cumplan criterios mas elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos mas vinculantes en la materia para realizar las misiones mas exigentes>> (Articulo 42.6 del TUE; vease ademas el Articulo 46 TUE). Este tipo de solucion se aplica tambien en otras organizaciones internacionales, por ejemplo en la OMC, a traves de los llamados <<acuerdos plurilaterales>> (Articulo II.3 del Acuerdo por el que se establece la OMC). (33)

Existe ademas una quinta via que consiste en que los Estados que esten dispuestos a asumir cierto compromiso lo hagan sin esperar a los demas miembros de la UE. La diferencia con la cooperacion reforzada consiste en que en este caso la solucion (provisional o definitiva) a un problema se desarrolla eludiendo a la UE. Esta solucion, que ha sido comparada con el fenomeno de la llamada <<coalition of the willing>> formada al margen de las Naciones Unidas, (34) no es nada nuevo en el contexto de la UE: baste recordar el proceso de Schengen y el Tratado de Prum.

Una sexta solucion, que no esta consagrada en el derecho de la UE, consiste en argumentar que si los miembros no logran llegar a un acuerdo para regular un cierto tema mediante el derecho originario, ellos no han entregado a la UE la competencia para regular la materia. En otras palabras, si no hay unanimidad respecto del derecho originario, los Estados miembros conservan la competencia para regular independientemente la materia en cuestion. Algunos autores han propuesto ampliar esta argumentacion. En efecto, hay materias que no han sido reguladas a pesar de encontrarse desde hace considerable tiempo dentro del ambito de competencias del derecho derivado de la UE. Esta falta de regulacion no se debe a una falta de interes, sino a una fundamental falta de unanimidad entre los miembros respecto de estas materias. Ademas, en algunas de estas materias tampoco parece razonable esperar una solucion en el futuro cercano. Estos autores, en consecuencia, proponen redisenar la distribucion contractual de responsabilidades entre la DE y los Estados miembros. Los campos en los cuales, debido a un fundamental conflicto de intereses entre los miembros no se ha lograda ni parece realista esperar que se logre una unanimidad, deberian ser sacados del ambito de competencias de la UE y ser devueltos al de los Estados miembros. Es decir, el actuar de la UE solo puede ser efectivo en aquellas areas en que convergen los intereses de los miembros. Delegar una determinada materia a la UE sin que exista una concordancia subyacente entre los Estados tensiona a la UE y genera frustracion politica, pues el peor escenario es aquel en el cual los Estados miembros no pueden regular una cierta materia debido a restricciones del derecho de la UE y esta tampoco puede regularla debido a la falta de acuerdo entre los miembros. En consecuencia, habria que proteger y reforzar las capacidades en el nivel que esta en condiciones de regular una materia, sean los Estados miembros o la UE. De esta forma mejoraria la legitimidad de los procesos de toma de decisiones en ambos niveles. (35)

Sin embargo, se podria argumentar que las anteriores son soluciones provisionales y que la mejor forma de solucionar los problemas causados por el requisito de unanimidad seria restringiendolo considerablemente y ampliar el ambito de aplicacion de la toma de decisiones por mayoria. Sin embargo, la votacion por mayoria tambien presenta inconvenientes. Esa parece ser la razon por la cual, y a pesar de haber introducido reformas al sistema de adopcion de decisiones, (36) el Tratado de Lisboa conservo la unanimidad en ciertas areas. Los Estados miembros no parecen estar dispuestos a renunciar totalmente a su prerrogativa de veto y doblegarse siempre ante la mayoria. (37) En consecuencia, actualmente no parece realista imaginar que la UE abandone totalmente la toma de decisiones por unanimidad.

4. LA TOMA DE DECISIONES POR MAYORIA

El ambito de aplicacion de la toma de decisiones por mayoria en la UE ha aumentado con el paso del tiempo a fin de mejorar la eficiencia del sistema politico. Este proceso, sin embargo, no ha estado exento de controversia, tal como se pudo observar por ejemplo en 1965-1966 con la politique de la chaise vide de Francia y el consiguiente Acuerdo de Luxemburgo.

4.1 Ventajas de la toma de decisiones por mayoria

La toma de decisiones por mayoria presenta dos ventajas principales. (38) En primer lugar, en un contexto politico no anarquico, la libertad politica consiste en poder participar en el proceso de formacion de voluntad de la unidad politica. Algunos autores han enfatizado que la toma de decisiones por mayoria simple garantiza mejor la libertad del individuo que la mayoria calificada o la unanimidad; en otras palabras, la autonomia de cada individuo libre es lo relativamente mas amplia posible si la mayoria detenta el poder. (39)

Es necesario que las democracias cuenten con organos eficaces. (40) En este sentido, una segunda ventaja de la toma de decisiones por mayoria es su mayor eficiencia, (41) por dos razones. Primero, a riesgo de una afirmacion tautologica, cuando una decision es adoptada por la mayoria no es necesario que todos los involucrados en la negociacion esten de acuerdo. En otras palabras, nadie puede vetar. Ya que no es preciso convencer a todos, las negociaciones generalmente seran mas breves. Segundo, las negociaciones anteriores a la toma de la decision se desarrollan bajo la amenaza latente de que si fallan las negociaciones, el asunto sera decidido por la mayoria. Por eso y manteniendo constantes todo los demas elementos, las partes usualmente estan mas dispuestas a negociar y ceder. (42) Esto no solo facilita formar la mayoria sino que ademas el terco arriesga ser simplemente vencido por la mayoria y que su postura no sea ni siquiera parcialmente incorporada en el acuerdo final. En cambio, si se requiere unanimidad, los actores pueden perseverar en su postura hasta que otro ceda, lo que puede llevar a quedar en tablas porque dos o mas partes se obstinan pertinazmente en mantener su posicion y se bloquean mutuamente.

4.2 Inconvenientes de la toma de decisiones por mayoria

Las principales desventajas de la adopcion de decisiones por mayoria se relacionan con la legitimidad, la responsabilidad politica, la implementacion a nivel internacional, el riesgo de abuso y la heterogeneidad entre los actores afectados.

* La legitimidad

Cabe destacar que el presente articulo no abarca el tema general de la legitimidad de la UE. (43) y esta seccion se referira unicamente a la legitimidad en relacion con la toma de decisiones por mayoria en la UE.

Un numero no menor de autores afirma que la regla de la mayoria es uno de los principios esenciales de la democracia. (44) Esta aseveracion se basa ante todo en que la toma de decisiones por mayoria es eficaz. Ademas, permite que el mayor numero posible de personas (es decir, la mayoria) este sujeta a su propia voluntad, lo que a su vez contribuye a la legitimidad de la decision. (45) Sin embargo, tambien existe tension entre la legitimidad y la regla de la mayoria. (46)

A continuacion, se ofrecen algunas consideraciones sobre dos tipos de legitimidad. Luego, se examinan las bases de la legitimidad de la UE y el enfasis puesto en el Parlamento Europeo. Por ultimo, se formulan breves comentarios sobre la percepcion de la legitimidad del sistema de toma de decisiones de la UE.

- Legitimidad de resultados y legitimidad de proceso

Hay distintas opiniones en cuanto a que procedimiento de toma de decisiones da mas legitimidad, la unanimidad o la mayoria. Por un lado, la decision por mayoria es mas eficiente, (47) lo que permite mayor legitimidad de resultados (output legitimacy). Por otro lado, la unanimidad brinda mas legitimidad de proceso (input legitimacy), principalmente porque nadie puede ser forzado a hacer algo. (48) Esta tension se puede caracterizar de la siguiente manera: el control positivo de un procedimiento de toma de decisiones se relaciona con el hecho de que un actor pueda obligar al resto a adoptar una decision, mientras que el control negativo dice relacion con que un actor pueda evitar que el resto adopte una decision. En primer lugar, si impera la unanimidad, nadie tiene control positivo y todos tienen control negativo. El hecho que nadie pueda imponer su punto de vista y que todos puedan obstruir, otorga legitimidad de proceso porque la minoria no puede ser obligada. Al mismo tiempo, el poder de veto genera ineficiencia. En segundo lugar, de acuerdo con la regla de la mayoria nadie ejerce un control positivo ni negativo, lo que hace aumentar la eficiencia a costa de la legitimidad del proceso. (49) En consecuencia, la eleccion entre unanimidad y mayoria depende en gran medida de los objetivos perseguidos. Por cierto, no hay que olvidar que una toma de decisiones rapida (es decir, eficiente) no necesariamente implica que las decisiones adoptadas sean acertadas. (50)

- Las bases de la democracia de la UE

La democracia de la UE descansa en dos pilares complementarios: el Parlamento Europeo por un lado y los Parlamentos nacionales a traves del Consejo de la UE por el otro, ya que ambos son elegidos por los ciudadanos. (51) A pesar de lo anterior, con cierta frecuencia se afirma que existe un deficit democratico respecto de determinadas areas. (52)

Las discusiones acerca de la fuente de la legitimidad democratica de la UE usualmente enfatizan el rol de los Parlamentos nacionales. (53) Esto se debe a que, primero, la mayoria de los miembros de la UE tiene un sistema parlamentario de gobierno, siendo probablemente la excepcion mas notable el regimen semi-presidencial frances. En consecuencia, normalmente los Parlamentos nacionales son elegidos directamente por votacion popular, a diferencia del Ejecutivo. Segundo, muchos autores sostienen que la legitimidad democratica se fundamenta en la votacion popular. Mientras mas directamente se base un organo en el voto popular, mas legitimadas estaran sus acciones. En consecuencia, un referendum estaria mas legitimado democraticamente que una ley aprobada por el Parlamento y, a su vez, una ley, lo estaria mas que un decreto aprobado por el Ejecutivo (54) (especialmente en un sistema parlamentario). Debido a la combinacion de estos dos elementos, los Parlamentos nacionales juegan un rol vital en el debate sobre la legitimidad democratica de la UE.

Algunos autores han propuesto solucionar la contradiccion entre la legitimidad por un lado y por el otro la necesidad de tener un proceso de toma de decisiones por mayoria que sea eficiente, fortaleciendo el rol del Parlamento Europeo pues sus miembros son elegidos directamente por los ciudadanos europeos. (55) Sin embargo, segun los autores para quienes el deficit de legitimidad de la UE se debe a una falta de homogeneidad (tema que se examina mas adelante), la propuesta de solucionar el problema ampliando las competencias del Parlamento Europeo seria inadecuada. (56)

- El grado de legitimidad

Algunos autores han senalado que, en la practica, los Estados miembros parecen estimar que la toma de decisiones por mayoria en la UE no afecta demasiado la legitimidad (en parte porque a fin de cuentas no son siempre los mismos Estados los que son obligados a plegarse a la voluntad de la mayoria). Esta opinion parece basarse en el supuesto de la que ya que los Estados no se han retirado de la UE, la falta de legitimidad seguramente es tolerable. Por tanto, la toma de decisiones por mayoria presumiblemente permite adoptar decisiones de manera eficiente y ademas permite respetar suficientemente los intereses de cada miembro. En consecuencia, la votacion por mayoria representaria un desafio mas teorico que practico para la legitimidad. (57)

Sin embargo, el problema de esa postura es que parte de la base de que la legitimidad no es un bien en si mismo; es decir, que no necesariamente mientras mas legitimidad exista, mejor. Ademas, puede haber multiples razones para aceptar una situacion ilegitima, tales como costos para abandonar el sistema, perdida de reputacion, que el sistema otorgue suficientes beneficios como para compensar la ilegitimidad, etc. Se podria decir que la postura de estos autores supone mantener el nivel de ilegitimidad en un nivel tolerable o, para decirlo sin tapujos, que todo se reduce a ofrecer suficientes zanahorias y garrotes como para que las partes acepten un nivel determinado de ilegitimidad. En conclusion, la pregunta de fondo es si hay que mantener la ilegitimidad debe en un nivel soportable o si, sin importar el nivel actual de legitimidad, hay que buscar formas de aumentar la legitimidad de los procesos de toma de decisiones.

* La responsabilidad politica

Un tema relacionado con la legitimidad es la responsabilidad politica. La legitimidad depende en parte deque los representantes del pueblo puedan ejercer control. Sin embargo, puede existir cierta tension entre los sistemas de toma de decisiones por votacion de mayoria (especialmente si ademas hay rasgos de supranacionalidad) por un lado y la responsabilidad politica, por el otro.

A nivel nacional, el Parlamento forma parte del marco de controles y contrapesos y fiscaliza en mayor o menor medida al poder Ejecutivo. En la UE, los Parlamentos nacionales actuan como principales que hasta cierto punto influyen en los ministros nacionales (los agentes) presentes en el Consejo 58 y en consecuencia controlan los resultados del proceso de toma de decisiones del Consejo. Sin embargo, los Parlamentos nacionales pierden su poder de control cuando el Consejo decide por mayoria (59) porque obviamente ellos no pueden controlar a los representantes de otros Estados miembros. En definitiva, el Consejo como tal no es responsable y cada representante puede sostener que los responsables de una decision determinada son los representantes de los demas Estados. Es decir, la falta de control puede devenir en irresponsabilidad. (60) Esta situacion empeora si las reuniones del Consejo no son publicas, en cuyo caso cada Parlamento ni siquiera puede controlar a los ministros de su propio pais porque los representantes nacionales podrian asegurar que hicieron todo lo posible para actuar conforme a los deseos de sus respectivos Parlamentos pero estuvieron en minoria, o podrian asegurar que tuvieron que negociar y ceder. Esta situacion fue abordada por el Articulo 16.8 del TUE, que establece que el Consejo se reunira en publico cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo.

La supranacionalidad intensifica este conflicto con la responsabilidad politica. Una de las principales ventajas de los sistemas supranacionales de toma de decisiones (comparados con los procedimientos tradicionales para adoptar tratados) es la posibilidad de vencer la obstruccion que pueden ejercer algunos miembros. Esto se logra no solo gracias a la adopcion de decisiones por mayoria y (en el caso de la UE) a la aplicacion directa del derecho derivado en los Estados miembros, sino ademas mediante un sistema de toma de decisiones que limite la influencia de los Parlamentos nacionales. (61)

Por tanto, la combinacion de supranacionalidad y toma de decisiones por mayoria implica el peligro deque en vez de autodeterminacion (una de las metas de toda democracia) predomine la heteronomia. (62) Desde un punto de vista politico de largo plazo, esta situacion podria ser ventajosa. (63) Sin embargo, la heteronomia es un desafio para la legitimidad democratica debido a que la mayoria se compone de representantes extranjeros que obviamente no son responsables ante el Parlamento nacional del Estado que esta en minoria. (64) Y mientras mas importantes sean los intereses nacionales a que deba renunciarse a raiz de una votacion desfavorable, mayor sera la presion ejercida sobre la legitimidad. (65) Presumiblemente por esta razon el Tratado de Lisboa fortalecio el rol de los parlamentos nacionales (66) y del Parlamento Europeo.

Por ultimo, no se puede descartar que los politicos nacionales usen los organos europeos para adoptar decisiones que, por limitaciones politicas, no podrian adoptar dentro de su respectivo sistema politico nacional. (67)

En conclusion, los sistemas de toma de decisiones basados en la votacion de mayoria usualmente no son compatibles con una responsabilidad politica total, especialmente si ademas existen rasgos supranacionales.

* El cumplimiento de obligaciones internacionales

Para que la toma de decisiones sea eficiente, no basta que los acuerdos sean adoptados rapidamente, sino que en caso necesario ademas debe poder exigirse el cumplimiento de la decision. (68) Ciertamente, el cumplimiento de una obligacion internacional depende de muchos factores, por ejemplo, del grado de heterogeneidad de los actores (tema que se examina mas adelante). Ahora bien, el modo de toma de decisiones tambien puede incidir en el grado de cumplimiento. En efecto, para adoptar una medida conflictiva, es mas importante un consentimiento amplio que lograr la mayoria, pues de poco sirve aprobar la medida mediante votacion si para poner en practica la decision adoptada la organizacion internacional pertinente depende de los gobiernos (69). En otras palabras, los Estados que consienten pueden estar indicando mediante su consentimiento que estan dispuestos a cumplir el acuerdo alcanzado.

Por otro lado, cabe destacar que el modo de adopcion de decisiones incidira menos en el incumplimiento mientras mas rasgos supranacionales tenga la organizacion internacional respectiva, pues el cumplimiento estara en menor medida en manos de cada Estado.

* El riesgo de abuso

La adopcion de decisiones por mayoria implica un riesgo de abuso y de que degenere en una dictadura de la mayoria. Por esta razon, es preciso que la mayoria no tenga poder ilimitado porque, como lo expresa Dworkin, no es justo que la mayoria pueda decidir acerca de los derechos que protegen a la minoria. (70) Debe haber restricciones destinadas a defender las reglas democraticas mismas, asegurar el respeto de los derechos humanos, y proteger el Estado de derecho. (71) Tanto en la UE como en otros sistemas politicos (organizaciones internacionales, democracias nacionales, etc.) se puede reducir el riesgo de opresion de una minoria mediante controles y contrapesos que restrinjan el dano que pueda causar la mayoria que controla un organo. Adicionalmente, la obligacion de explicar los motivos en que se basa una decision (Articulo 296 inciso 2 del TFUE) hasta cierto punto puede reforzar el control ejercido sobre la mayoria.

* La toma de decisiones por mayoria y la homogeneidad

Como punto de partida cabe destacar que la toma de decisiones por mayoria es una parte integral e indiscutida de la inmensa mayoria de las democracias nacionales, en las cuales es normal que una minoria de los representantes populares sea vencida por la mayoria, sin que esto ponga en tela de juicio la legitimidad democratica del sistema. ?Por que es, en cambio, tan debatida la legitimidad democratica de las decisiones adoptadas por mayoria en el contexto internacional? (72)

El problema surge cuando la minoria esta compuesta por toda una poblacion que no tiene conexion alguna con la mayoria. En otras palabras, la legitimidad democratica de la votacion por mayoria depende de la existencia de un consenso basico; (73) o, dicho de otro modo, depende de una unidad politica con una identidad comun y de que los ciudadanos que forman parte de esta unidad politica esten en principio dispuestos a considerar los intereses en determinadas areas de los demas ciudadanos como si fueran propios. (74) Problemas percibidos como comunes pueden resolverse de manera concertada y, por tanto, la responsabilidad consiguiente puede ser compartida. (75) En otras palabras, se requiere una relativa homogeneidad de la poblacion. (76) Solo en estas condiciones se puede y debe esperar que una minoria acepte la decision de la mayoria, incluso si ella fuera contraria a los intereses de la minoria, (77) porque la decision habra sido adoptada por una mayoria que tiene derecho a hacerlo (autodeterminacion) y no por un poder externo (heteronomia). (78) Dicho de otro modo, la homogeneidad da garantias de que la mayoria no usara su poder para explotar u oprimir a la minoria (especialmente si ademas existen limitaciones institucionales). (79) Esto no solo es aplicable al Estado, (80) sino tambien a organizaciones post-nacionales. (81) Por el contrario, la ausencia de una integracion politica hace que las personas sean incapaces de adoptar decisiones por mayoria y, en consecuencia, de vivir en democracia. (82) Por ejemplo, al parecer en Irlanda del Norte, catolicos y protestantes no votan de acuerdo con intereses concretos sino que en bloques confesionales. (83) Otros ejemplos podrian ser la crisis politica belga que se desencadeno a fines de 2007 cuando el gobierno formado por valones y flamencos quedo paralizado a causa de acusaciones mutuas de haber intentado privilegiar los intereses especiales de cada grupo (84), asi como la crisis politica belga de 2010 (85) y los separatistas de Quebec, que tendencialmente votan por el PQ mientras los no-separatistas lo hacen por el PLQ. En las Naciones Unidas, la paralisis que segun algunos autores sufre el Consejo de Seguridad a causa de las diferencias entre paises democraticos y autocraticos (86) y las diferencias que cada cierto tiempo pueden observarse en el seno de la Asamblea General entre los paises desarrollados y los en desarrollo probablemente sean otra expresion mas del mismo fenomeno.

Algunos autores han destacado la importancia de factores etnicos, culturales, religiosos y economicos para explicar en que consiste la homogeneidad. (87) Otros han enfatizado la necesidad de tener un espacio para desarrollar la comunicacion politica entre los ciudadanos (88) o el rol de un lenguaje comun (comunicacion), una interpretacion comun de la historia (memoria) y una comprension comun del presente (experiencia). (89) Tambien se ha sostenido que el consenso no se basa en una homogeneidad etnica ni linguistica, sino que lo necesario es integracion, es decir, la ausencia de una conciencia de <<nosotros contra ellos>>. (90) Otro enfoque subraya que se requiere confianza y solidaridad entre los actores politicos (91) Sea como fuere, si bien gran parte de los autores esta de acuerdo en que un requisito basico de la democracia es que un consenso basico, en especial para adoptar decisiones por mayoria, todavia se debate sobre la naturaleza misma de este consenso. En efecto, segun Weiler, no se ha encontrado hasta ahora una respuesta teorica a la pregunta de que es lo que define la frontera de una unidad politica. Las personas aceptan la democracia basada en mayorias dentro de una unidad politica a la que se sienten pertenecientes. La mayoria solo tiene la autoridad y la legitimidad para obligar a una minoria dentro de las fronteras politicas definidas por el demos. En pocas palabras, sin demos no puede haber democracia. (92)

Diversos autores se han preguntado si en la UE ya existe basico, e manera que las decisiones adoptadas por mayoria sean aceptables para la minoria. Por un lado, parece ser que la UE posee cierta homogeneidad, tal como se puede apreciar en el hecho de los Estados miembros hayan aceptado someterse a procedimientos de votacion por mayoria. (93) Sin embargo, la mayoria de los autores no parece compartir esta posicion, ni antes (94) ni especialmente despues de la ampliacion hacia el Este de 2004-2007. (96) Una de las razones ofrecidas para fundamentar esta negativa consiste en que, mientras mas se expande la UE mas aumenta la heterogeneidad entre los Estados miembros y, en consecuencia, mas dificil se hace construir una identidad comun. (96) Otros autores han expresado que el Parlamento Europeo puede simbolizar dos cosas: que la UE ya no cree en la necesidad de contar con homogeneidad, o que esta homogeneidad se desarrollara a partir del propio proceso integrador y especialmente a partir del Parlamento Europeo. (97) En resumen, no parece haber una identidad politica colectiva europea que se exprese en una sociedad civil, una opinion publica y un discurso comun. (98) Por tanto, la toma de decisiones por unanimidad solo deberia abandonarse en aquellas areas en que la comunidad politica compuesta por los europeos sea lo suficientemente solida como para soportar la presion de la regla de mayoria. (99)

Sin embargo, otros autores destacan que las democracias nacionales tampocose fundamentan en un grado relevante de homogeneidad. Agregan que lo mismo vale para la UE, cuya unidad politica no se basa en la homogeneidad sino en la diversidad de la gente y de las culturas regionales y nacionales, en la exclusion o la asimilacion de quienes son diferentes sino en la aceptacion de la diferencia y de la diversidad. (100) De esta manera, el reconocimiento mutuo de las diferencias puede ser el principal atributo de la identidad comun. (101) Esta vision estaria plasmada tambien en el lema de la UE in varietate concordia (que se podria traducir libremente como <<unidos en la diversidad>>) y en el Articulo 3.3, inciso 4, del TUE, que establece que la Union respetara la riqueza de su diversidad cultural y linguistica. (102) Los procesos de integracion nacionales o supranacionales no presupondrian la unidad de la poblacion, sino que existen mientras haya una voluntad de desarrollar el proceso integrador y este proceso efectivamente se produzca, sea cual fuere el nivel (por ejemplo el estatal) en que haya de llevarse a cabo la integracion, (103) De hecho, para algunos autores la UE ejerce una presion homogeneizadora que los Estados miembros deberian resistir. (104)

Soluciones que ha encontrado la UE

La unanimidad no es la unica alternativa a la mayoria. En efecto, a lo largo de la historia de la UE han sido propuestas diversas respuestas a los desafios que implica la toma de decisiones por mayoria.

El Acuerdo de Luxemburgo representa una primera solucion. En 1966, con su politique dela chaise vide Francia presiono hasta lograr que los Estados miembros pudieran vetar una decision de la Comision de las Comunidades Europeas si estaban en peligro los intereses esenciales del miembro en cuestion --incluso en el caso de que los tratados establecieran que la decision debia adoptarse por mayoria. En otras palabras, al invocarse intereses esenciales todos los miembros estan obligados a retomar las negociaciones. (105) Esta solucion es razonable desde el punto de vista de la teoria democratica porque (como ya se ha indicado) mientras mas relevantes sean los intereses nacionales a que un Estado haya debido renunciar por voluntad de la mayoria, menos legitima sera la decision. (106) Sin embargo, el riesgo de abuso es obvio, por mucho que hasta cierto punto podria reducirse mediante un catalogo que especificase cuales son los intereses esenciales de cada miembro (107) o exigiendo una explicacion fundamentada para poder emitir un veto. El compromiso de Ioannina de 1994, que quedo sin efecto en 2001 en virtud del Tratado de Niza hasta que el Tratado de Lisboa introdujo una version remozada de el presenta ciertas analogias con el Acuerdo de Luxemburgo.

La legitimidad democratica dual es otra solucion, es decir, en los casos en que el Consejo decida por mayoria, la decision seria controlada por el Parlamento Europeo, mientras que si el Consejo decide por unanimidad los Parlamentos nacionales seran los encargados de fiscalizar en que los gobiernos respectivos actuan en el Consejo. (108)

Por iultimo, cabe desatcar que incluso cuando el derecho de la UE preve la adopcion de decisiones por mayoria, en la practica algunos organos a menudo deciden por unanimidad, por ejemplo, la Comision Europea. (109)

5. CONCLUSIONES

La adopcion de decisiones por unanimidad presenta ventajas importantes, especialmente porque permite presumir de hecho la justicia de la decision. Por su parte, en cierta medida esto hace menos imperiosa la necesidad de contar con controles y contrapesos. Ademas, es particularmente apropiada para materias relacionadas con la politica economica y tambien en el ambito internacional. Los principales inconvenientes de la unanimidad son la menor eficiencia de la toma de decisiones y el riesgo de abuso por parte de minorias. Estos inconvenientes pueden exacerbarse si ademas el sistema posee caracteristicas supranacionales.

Las principales ventajas de la toma de decisiones por mayoria se refieren a la libertad individual y a la eficiencia. Por su parte, las desventajas se relacionan, por ejemplo, con la legitimidad, la responsabilidad politica, las consecuencias para el cumplimiento de las obligaciones internacionales, el riesgo de abuso y la eventual falta de homogeneidad que pudiere existir entre los actores politicos.

A lo largo de su historia la UE no solo ha reconocido y lidiado con los problemas derivados de la unanimidad y de la mayoria sino que ademas ha ofrecido respuestas a estos desafios como, por ejemplo, la abstencion constructiva, el Acuerdo de Luxemburgo y la legitimidad democratica dual.

En terminos generales el Tratado de Lisboa amplio al ambito de la toma de decisiones por mayoria cualificada, pero conservo la toma de decisiones por unanimidad en ambitos politicamente sensibles (por ejemplo, la politica exterior). En definitiva, la UE no parece estar dispuesta a renunciar a la unanimidad ni tampoco a la mayoria sino que, con un enfoque relativamente pragmatico ha optado (y todo parece indicar que seguira optando) por combinar ambas modalidades de toma de decisiones segun el contexto y las necesidades concretas. Esta decision cuenta con el apoyo de gran parte de la doctrina, que tambien insiste en destacar tanto las ventajas como las desventajas de ambos modos de adopcion de decisiones. Las ultimas modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa pueden entenderse desde esta perspectiva, es decir, como el comienzo de una nueva etapa tras 60 anos de esfuerzos por mejorar los procesos europeos de toma de decisiones, a fin de aprovechar las ventajas y mitigar las consecuencias negativas tanto de la unanimidad como de la mayoria.

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(1) Vease tambien el Articulo I-2 de la Constitucion para Europa.

(2) Schmidt, pag. 329,428-430. Veanse tambien las pag. 325 y sig. sobre la democracia de concordancia.

(3) Wessels, p. 84.

(4) Brunn, p.132.

(5) Op.cit., p.179, 196-197.

(6) Op.cit, p.182.

(7) Op.cit., p.196 ; Seidi-Hohenverldern & Loibi, p.33.

(8) Op.cit, pp.229, 235,240-244.

(9) Op.cit., pp.256-257, 277.

(10) Op.cit.,pp.280-282, 299, 304.-306.

(11) Schmidt, pp.292,345. En las pp. 515-517 el autor ofrece una comparacion sucinta entre Tas democracias basadas en la mayoria y aquellas que no lo estan.

(12) Obviamente, para examinar la justicia de una norma otras teorias enfatizan otros elementos. Por ejemplo, Nettesheim (2004), pp. 214-215 y Benz, pp. 265-267 analizan la UE desde el punto de vista de la democracia deliberativa de Habermas.'

(13) Liphart, pp. 259-260.

(14) Por su parte, las democracias directas permiten ahorrar mecanismos de control entre representados y representantes.

(15) Liphart, pp. 259-260.

(16) McIntyre, p. 485; Vitzthum, pp. 24,178.

(17) Seidl-Hohenvelden y Loibl, pp. 139-140.

(18) Steinberg, pp. 360-365

(19) Schmidt, pp. 334-335 resume la teoria de George Tsebelis sobre los actores que abusan de su derecho de veto.

(20) Rummer, p. 258.

(21) Griller, p. 173.

(22) Stratenschukte, pp. 58-59,125.

(23) Griller, p. 173 n. 71.

(24) Si las opciones de abandono (exit options) estan gravemente coartadas, es posible que los problemas se trasladen del ambito politico al ambito judicial. Vease Sutherland y otros, p. 64.

(25) MacIntyre, p. 486.

(26) Scharpf, p. 67.

(27) Benz, pp. 271-273,277-279.

(28) Para una discusion de la toma de decisiones por consenso y por mayoria en la omc, vease Tijmes, pp. 417-437.

(29) Pauwelyn (2005a), pp. 43-44; Cottier & Takenoshita, pp. 176-177. Vease tam bien Jackson (1998), p. 177.

(30) En ingles <<bridging clause>>, en frances <<clause passerelle>> y en aleman <<Passerelle-Regelung>> o <<Bruckenklausel>>.

(31) Brunn, p.200.

(32) Similar es el concepto de una <<Europa a la carte>>.

(33) Tijmes, pp. 430-431.

(34) Fritzler & Unser, p. 135.

(35) Scharpf, pp. 83-84, 87-88.

(36) Una de las tres <<razones fundamentales del Tratado [de Lisboa]>> es obtener <<mas eficacia en la toma de decisiones>> ya que <<la aprobacion por mayoria cualificada se amplia a nuevos campos>> <http://europa. eu/lisbon_treaty/faq/index_es.htm> (ultima revision: 7 de enero de 2011).

(37) Rummer, pp. 258-259.

(38) Para una panoramica sobre las ventajas y las criticas de la regla de mayoria, vease Schmidt, p. 285 y sig.

(39) Hillgruber, pp. 461-463.

(40) Scharpf, p. 67.

(41) En cuanto a la efectividad, uno se podria preguntar si el proceso de integracion europeo ha estado empujando a las democracias nacionales hacia la ineficacia (y, por tanto, la falta de sentido), pues diversas competencias han sido trasladadas desde el nivel nacional al nivel europeo. Ahora bien, la pregunta de fondo parece ser en que medida todavia existen niveles de toma de decisiones (sean nacionales o supranacionales, sea el Estado, la UE u otra Organizacion Internacional) que esten en condiciones de ser efectivos en una economia mundial globalizada (Scharpf, pag. 83). Sin embargo, estas son preguntas que van mas alla del tema de este articulo.

(42) Rummer, pag. 260.

(43) Schmidt, pag. 424-438, ofrece un resumen de la discusion acerca de la legitimidad democratica de la UE y de la discusion sobre la existencia de un deficit de legitimidad. Veanse tambien Lubbe-Wolff, pag. 246-289; Callies, pag. 288-317; Griller, pag. 174-179; Gusy, pag. 271.

(44) Callies, pag. 294; Bockenforde, pag. 465. En contra: Schmidt, pag. 286. La concepcion preponderante entre los juristas de los Estados Unidos consiste en equiparar la democracia con el imperio de la mayoria, mientras que el Derecho Constitucional aleman ha identificado la democracia con el imperio del pueblo (Volksherrschaft) (Nettesheim (2005), pag. 175). Es por esto que von Bogdandy (pag. 902) ha expresado desde la perspectiva alemana: <<all public acts achieve a democratic quality only when they are either enacted (exceptionally) by the citizenry as such (through referenda) or can be traced back to the decisions of elected bodies ('chain of democratic legitimation').>> [Legitimationskette]. Nettesheim (2005) opina que tanto la nocion norteamericana como la alemana son inadecuadas e irrelevantes para analizar la democracia en la UE (pag. 175).

(45) Callies, pag. 294; Rummer, pag. 252-253.

(46) La relacion entre la democracia y la regla de mayoria no esta exenta de friccion, lo que por ejemplo se expresa en la nocion de las mayorias en desequilibrio. Estas y otras criticas a la regla de mayoria estan tratadas por ejemplo en Schmidt, capitulo 2.7, pag 268 y sig.

(47) Lijphart (pag. 7-8) llega a la conclusion que, respecto de la adopcion de politicas economicas, las democracias basadas en mayoria son solo marginalmente mas eficiente que las democracias basadas en consenso, mientras que las primeras obtienen resultados considerablemente peores que las segundas en cuanto a la calidad democratica.

(48) Steinberg, pag. 360-61.

(49) Este articulo no abarca el tema de las votaciones ponderadas. Sin embargo, en este lugar excepcionalmente cabe hacer una aclaracion. En un sistema de toma de decisiones por mayoria es imposible que alguien pueda tener un control positivo ni negativo solo en la medida que cada actor tenga un voto. Por el contrario, si se combina la votacion por mayoria con votos ponderados, dependiendo de los quorum definidos en las reglas sobre adopcion de decisiones y del peso de cada actor, algunos miembros podrian ejercer un control positivo o negativo. Por ejemplo, algunos Estados tienen un control negativo en el Fondo Monetario Internacional (Cottier & Takenoshita, pag. 183). La facultad de control de estos actores podria socavar la legitimidad de la institucion desde la perspectiva de los demas miembros.

(50) Lijphart, pag. 259.

(51) Callies, pag. 282; Magiera, pag. 582.

(52) Schmidt (pag. 424-428) ofrece una introduccion a la discusion academica referente a la legitimidad democratica de la UE y si acaso esta es deficitaria. Sobre este tema, veanse tambien Lubbe-Wolff, pag. 246-289; Callies, pag. 288-317; Griller, pag. 174-179; Gusy, pag. 271.

(53) Veanse, por ejemplo, Callies, p. 289; Griller, p. 165-167, 174-176; Lenaerts, van Nuffel & Bray, p. 654-658 (quienes, sin embargo, afirman en la pag. 655 que los Parlamentos nacionales no tienen el mandato, los conocimientos ni las habilidades para controlar al Consejo). Cabe destacar que, por ejemplo, tambien en el contexto de la OMC ha habido propuestas de reforma referidas a los Parlamentos nacionales y a una asamblea parlamentaria de la OMC (vease, por ejemplo, Krajewski, p. 183-184).

(54) Scharpf, pag. 65-66.

(55) Rummer, pag. 260.

(56) Scharpf, pag. 66; Schmidt, pag. 434. Schmidt, pag. 432-434, discute aumentar el poder del Parlamento Europeo para revertir el deficit de legitimidad de la UE.

(57) Rummer, pag. 260.

(58) En su comunmente llamada <<sentencia de Maastricht>> (Maastricht Urteil) de 1993 (BVerfGE 89,155), el Tribunal Constitucional Federal Aleman expreso que ya que los organos europeos no poseian suficiente legitimidad, el Parlamento nacional aleman debia conservar capacidad de influencia decisiva. Segun el Tribunal, la influencia parlamentaria en los actos y en las votaciones de los representantes nacionales en el Consejo garantizaba la legitimidad democratica del derecho europeo. Vease tambien Griller, pp.166-167.

(59) Callies, p. 289; Lenaerts, van Nuffel y Bray, p.655. En contra, Weber-Panariello, p.309 nota 13, quien sostiene que en la practica la adopcion de decisiones por mayoria refuerza la influencia del Parlamento sobre los representantes nacionales, aunque obviamente sin que ello signifique una garantia de que el Consejo actuara de acuerdo con los deseos del Parlamento.

(61) Gusy, p.273; Arnim, pp.171-172.

(61) Griller, p.170.

(62) Callies, p.289; Scharpf, p.260.

(63) Scharpf, pp.66-67..

(64) Griller, p.173; Rummer, p.260.

(65) Scharpf, p.67.

(66) Veanse el art. 12 y los siguientes protocolos del Tratado de Lisboa: Protocolo (no1) sobre el Cometido de los parlamentos nacionales en la Union Europea>> y <<Protoclo (no2) sobre la Aplicacion de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad>> (de este ultimo especialmente los arts.6 y 7).

(67) Possener, p.131-134.

(68) Lenaerts, van Nuffel y Bray, p.649.

(69) McIntyre, p.491. Sobre la UE, vease Lenaerts, van Nuffel y Bray, pp.649-650.

(70) Dworkin, p.142.

(71) Bockenforde, p.465; Hillgruber, pp.465-472; Scharpf, nota 1.

(72) <<Even within each polity the minority was obliged to accept majority decisions. So why do I claim that in the enlarged, integrated polity, in which an equally valid majoritarian rule applies, a loss of democracy occurs? This is among the toughest aspects of democratica theory>>. (Weiler (1999), pp.82-83).lld

(73) Nettesheim (2005), pp.160-161; Rummer, p.253.

(74) Scharpf, p.66.

(75) Gusy, p.279.

(76) Pernice, pp.103-106 sostiene que en Alemania la idea de una homogeneidad relativa

de la poblacion como requisito para construir una democracia y un Estado se basa en la obra de Carl Schmitt (especificamente su obra <<Verfassungslehre>>, de 1928) y ha sido adoptada por el Tribunal Constitucional Federal Aleman en la <<sentencia de Maastricht>> (Maastricht-Urteil) de 1933 (BVerfGE 89, 155). Ademas, segun Pernice esta nocion ya aparece en Considerations on Representattive Government, de John Stuart Mill (1861)

(77) Schmidt, p.292; Callies, p.294: Scharpf, p.66.:

(78) Kielmansegg, p.234; Rummer, pp.253, 189-260; Krajewski, pp. 171-172.

(79) Scharpf, p.66 y nota 1.

(80) <<The traditional European undertsnding of the nation-state is based on the assumption of a fundamental cpongruence between a people integrated by strong economic, cultural and historic bonds and its state whose main tasl is to organize and develop this nation>> (von Bogdandy, p.887)

(81) Gusy, p.279.

(82) Gusy, id.

(83) Gusy, id.

(84) Acerca dela crisis politica belga, veanse por ejemplo <http://www.ft.com/cms/ s/0/0d6219a4-5013-11dc-a6b0-0000779fd2ac.html> (21 de agosto de 2007), <http://www.ft.com/ cms/s/0/33d745a0-6607-11dc-9fbb-0000779fd2ac.html> (18 de septiembre de 2007), <http://www.ft.com/cms/ s/0/346f622a-989f-11dc-8ca7-0000779fd2ac.htm> (22 de noviembre de 2007).

(85) The Economist, <<A model of mistrust>>, <http://www.economist.com/ node/16319841?story_id=16319841>, 20 de junio de 2010.

(86) Kagan, p.95.

(87) Scharpf, p.66; Bockenforde, pp.461-462.

(88) Nettesheim (2005), p.161.

(89) Kielmansegg, pp.234-238.

(90) Gusy, p.279.

(91) Benz, p.257.

(92) Weiler, pp.83, 337.

(93) 94. Lubbe-Wolff, pp.8, nota 27

(94) Arnim, pp.280-282; Schrpf, p.66; Kielmansegg, pp.234-235.

(95) Callies, pp.294-295; Benz, p.255-259.

(96) Este concepto esta implicito en Kleinmansegg, pp.234-238. Vease tambien Scharpf, p.66.

(97) Magiera, p.579.

(98) Kielmansegg, p.229.

(99) Nettesheim (2004),pp.216-217.

(100) Pernice, pp.106-108, 112-113; Stratenschulte, p.61.

(101) Habermas, p.33.

(102) Vease tambien el art. 1-3.3, inciso 4 de la Constitucion para Europa.iculo

(103) Esta nocion se basa en el trabajo de Rudolf Smend; vease Pernice, pp.113-115.

(104) Kielmansegg, p.229.

(105) Rummer, p.258.

(106) Scharpf, p.67; Kielmansegg, pp.238-239.

(107) Rummer, pp.258-259.

(108) Lenaerts, van Nuffel y Bray, pp.656-657.

(109) Wessels, p.95.

Jaime Tijmes, Doctor [c], Eberhard Karls Universitat, Tubingen, Alemania. <jaime.tijmes@uni-tuebingen.de>

Recibido el 7 de marzo de 2011; aceptado el 11 de junio de 2011.
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Author:Tijmes, Jaime
Publication:Estudios Internacionales
Date:May 1, 2011
Words:11567
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