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La politica internacional de la regulacion del cannabis en Uruguay. Un analisis de la respuesta uruguaya a los desafios y oportunidades del regimen internacional de drogas.

The International Politics of Cannabis Regulation in Uruguay. An Analysis of the Uruguayan Response to the Challenges and Opportunities from the International Drugs Regime

A politica internacional da regulacao do cannabis no Uruguai. Uma analise da resposta uruguaia aos desafios e oportunidades do regime internacional de drogas

Introduccion

Luego de un ano de discusion en el Parlamento, en mayo del ano 2014, el Poder Ejecutivo uruguayo reglamento la Ley No. 19172 sobre el control y regulacion del cannabis y sus derivados. Producto de los cuestionamientos recibidos desde el ambito internacional, el gobierno implemento una estrategia dirigida a justificar la iniciativa, generar aliados y contener las criticas provenientes desde el exterior. Este trabajo aborda las siguientes preguntas: ?como un pequeno pais logro modificar su politica hacia el cannabis en un contexto internacional a priori hostil a las innovaciones? ?Como logro sortear los obstaculos politicos y legales? ?Cuales fueron las consecuencias para Uruguay en terminos internacionales? ?Y las consecuencias para otros paises y para el regimen internacional de combate a las drogas?

Procurando dar una respuesta, se analiza la estructura del regimen internacional de drogas y el posicionamiento de sus principales actores, las amenazas surgidas tras la presentacion de la iniciativa, la busqueda de aliados a nivel internacional (estados nacionales, organismos intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales) y el vinculo de la politica domestica con el plano de la negociacion internacional. Los datos utilizados provienen de dos investigaciones anteriores llevadas a cabo por los autores desde el Instituto de Ciencia Politica de la Universidad de la Republica durante los anos 2015 y 2016 (1).

Tras la identificacion de tres etapas distintivas, influenciadas por factores tanto exogenos como endogenos, se afirma que una ventana de oportunidad, capitalizada por los representantes del Estado uruguayo, permitio al gobierno asegurar un espacio de autonomia en la esfera internacional que posibilito la implementacion de la politica deseada. Y, lo que es mas, que finalmente la innovacion no solo no supuso un costo reputacional para el pais, sino que ademas le permitio cosechar reditos politicos y de imagen previamente impensados. Asimismo, se proyecta que la iniciativa no provocara una disrupcion de magnitud en el regimen internacional de combate a las drogas en el corto plazo. Pero que, no obstante, mediante la ampliacion de las opciones de politica socialmente consideradas como posibles y aceptables, y a traves de la reduccion de los costos percibidos por innovar en el orden de las relaciones diplomaticas, la propuesta uruguaya facilita el camino a la adopcion de nuevas estrategias frente al cannabis en otros paises.

El articulo se estructura de la siguiente manera. En primer lugar se presenta el marco teorico-metodologico, y a continuacion se analiza el posicionamiento de los principales actores del regimen en el continuo cambio-continuidad con respecto al enfoque hegemonico de drogas. En tercer lugar se desarrolla la estrategia internacional de pre sentacion y defensa de la politica de drogas de Uruguay y se analizan sus resultados. Por ultimo, se exponen las reflexiones finales sobre el impacto de la iniciativa uruguaya en otros paises y en el regimen internacional de combate a las drogas.

Marco teorico-metodologico

Un regimen internacional de combate a las drogas

Este trabajo asume como punto de partida que la existencia de un conjunto de normas juridicas de caracter internacional, practicas usuales seguidas por los Estados y organismos internacionales vinculados con el fenomeno de las sustancias psicoactivas de caracter ilegal--comunmente referidas como "drogas"--constituye un regimen internacional. De acuerdo a la clasica definicion de Stephen Krasner (1982a), un regimen internacional consiste en un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un tema dado de las relaciones internacionales.

Este regimen, basado en la extendida creencia de que el consumo de sustancias psicoactivas constituye un fenomeno indeseable y, por ende, a erradicar, se cimenta sobre tres convenciones internacionales (1961--enmendada en 1972--, 1971 y 1988) que regulan el comportamiento de los Estados nacionales sobre el tema. Los tres organos centrales son la Comision de Estupefacientes, ambito de toma de decisiones intergubernamental incrustado en el sistema de las Naciones Unidas (ONU); la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingles) y la Junta Internacional de Fiscalizacion de Estupefacientes (JIFE), cuerpo tecnico encargado de la supervision del cumplimiento de las convenciones. A su vez, por su rol de asesor de la Comision de Estupefacientes para la elaboracion de las listas de sustancias psicoactivas prohibidas, la Organizacion Mundial de la Salud (OMC), mediante su Comite de Expertos, ejerce un papel relevante.

Los motivos por los cuales los Estados aceptan restringir su espacio para la accion mediante la creacion y la adhesion a regimenes internacionales han sido uno de los principales temas de debate en el campo de las relaciones internacionales. La busqueda de Estados poderosos de alcanzar sus intereses mediante estos arreglos (Krasner, 1982b), el objetivo de solucionar problemas de accion colectiva (Stein, 1982), o de reducir los costos de transaccion (Keohane, 1982), han sido algunos argumentos mencionadas por la literatura. Una de las explicaciones mas difundidas viene dada por la teoria de la estabilidad hegemonica que sostiene que, en un mundo internacional anarquico, los regimenes requieren de un Estado lider (hegemonico) o de un grupo de Estados lider que los conduzcan y ejerzan como los garantes del cumplimiento de sus disposiciones (Kindleberger, 1981; Gilpin, 1990).

De acuerdo a Krasner (1982b), una vez consolidados los regimenes adquieren vida propia e incluso la fuerza de la inercia los mantiene en pie cuando han cambiado los intereses de los actores que los crearon. Ademas, si los argumentos de la teoria de la politica burocratica (Peters, 1999) son extrapolables a la realidad internacional, se espera que las acciones de los funcionarios internacionales de los organos del regimen ejerzan presion a favor de la continuidad. Finalmente, en un orden internacional caracterizado por una creciente--aunque paulatina, y asimetrica entre areas-- desconcentracion del poder, con Estados con posiciones conservadoras en materia de drogas que aspiran a un estatus de potencia mundial (China), o al menos a recobrar un mayor perfil internacional (Rusia), el regimen de combate a las drogas no parece tan amenazado--a pesar del cambio de posicion de Estados Unidos--. En todo caso, su capacidad de ejercer como freno frente a iniciativas reformistas permanece como una cuestion empirica.

Regimenes regionales

Como en otras arenas, el regimen internacional de drogas convive con multiples regimenes regionales que implican un constrenimiento adicional a la accion de los Estados. En el caso americano, las acciones iniciales de la Organizacion de los Estados Americanos (OEA) supusieron una replica del regimen internacional liderado por Estados Unidos. No obstante, con el paso del tiempo y los cambios politicos, los regimenes regionales tambien adquieren sus propias dinamicas, por lo que su interaccion con el regimen internacional y con las opciones de politica de los Estados nacionales se vuelve un tema de analisis relevante por derecho propio.

Igualmente, asi como el fin de la Guerra Fria supuso el ascenso de las regiones como unidades politicas de relevancia analitica (Hettne y Soderbaum, 2000), desde mediados de la primera decada del siglo XXI se observa en America Latina la emergencia de nuevas organizaciones e instituciones sin la participacion de Estados Unidos en lo que algunos autores llaman regionalismo posliberal (Sanahuja, 2012; Serbin, 2012). Estas organizaciones, como la Union de Naciones Suramericanas (UNASUR) o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribenos (CELAC), han buscado articular posiciones respecto al tema drogas entre sus miembros, agregando asi nuevas voces en el escenario internacional y complejizando el vinculo entre el regimen internacional de drogas, los regimenes regionales y los Estados nacionales.

Estado y vinculo domestico-internacional

En este contexto internacional, los Estados disenan sus estrategias para alcanzar los objetivos politicos que desean. En el caso de Uruguay, con respecto al tema drogas, el gobierno procuro el espacio de autonomia suficiente para implementar una politica de regulacion del cannabis que chocaba contra la ortodoxia consagrada en el regimen internacional vigente. Sin embargo, como nos ensenan los teoricos de la toma de decisiones en politica exterior (Allison, 1971; George, 1991), los gobiernos no son unidades monoliticas, sino que en su interior conviven distintas visiones y racionalidades acerca de como encarar los diversos desafios de politica publica. Y ademas, estos organizan, con el presidente como vertice, distintos esquemas de comunicacion e intercambio que tienen consecuencias en la calidad y la celeridad de las politicas, en la eficiencia de los recursos materiales y humanos utilizados, y sobre el grado de consenso que generan.

En la arena internacional de drogas--una politica exterior no tradicional--conviven diferentes agencias con agendas y objetivos no siempre coincidentes. Por ejemplo, en el caso uruguayo, es posible especular con que la Junta Nacional de Drogas (JND) buscara una politica mas intransigente respecto al aseguramiento del espacio para implementar la iniciativa, mientras que la Cancilleria, preocupada por las relaciones internacionales del pais en su conjunto, se mostrara mas cautelosa.

Pero ademas, como bien advierte Moravsik (1997; 2003) en su critica al realismo estructural, para entender las posiciones de los Estados en el escenario internacional es preciso considerar las preferencias de las sociedades en el plano domestico. Para captar esto, uno de los modelos mas adecuados es el ya clasico juego de dos niveles de Robert Putnam (1988). Este autor propone que las negociaciones internacionales pueden entenderse como un juego que se desarrolla en dos planos. En el nivel I o internacional, los gobernantes negocian con sus pares estatales en busca de satisfacer su interpretacion del interes nacional. Sin embargo, estos a su vez deben asegurarse de que el resultado alcanzado se corresponda con las preferencias de su base de apoyo en el nivel II o domestico si esperan que su estrategia internacional sea ratificada internamente. Por lo tanto, ambas mesas estan interrelacionadas. Y, ademas, estas incorporan la posibilidad de interacciones y alianzas transnacionales en las que los gobiernos establecen alianzas con coaliciones politicas y sociales de otros Estados e incluso donde las propias bases domesticas se saltan la mediacion de los Estados para entablar alianzas entre si.

Este modelo, por tanto, implica analizar como el gobierno uruguayo procuro un espacio de autonomia en las negociaciones internacionales que satisfaciera a sus bases de apoyo, de cara a asegurar la implementacion de la politica deseada. Y, al mismo tiempo, supone explorar la posibilidad de alianzas con actores de la sociedad civil internacional.

Estrategia metodologica

Para cumplir con los objetivos de este articulo, hemos recurrido al empleo de cuatro tecnicas cualitativas de recoleccion y analisis de datos:

i. analisis documental;

ii. entrevistas abiertas y en profundidad a politicos e informantes calificados;

iii. entrevistas semiestructuradas--por correo electronico--a representantes diplomaticos de Uruguay en el exterior y a representantes de organizaciones de las sociedad civil internacional;

iv. grupos de discusion con los actores participantes de la politica de drogas de Uruguay y con organizaciones politicas y de la sociedad civil.

Analisis documental

Se utilizaron tres tipos de fuentes: (i) prensa; (ii) documentos tecnicos y politicos; y, (iii) articulos y libros de caracter academico. Con respecto al primer tipo de fuente, se cubrio un espacio temporal de tres anos (20132015) mediante el archivo de prensa sistematizado por la JND. La recoleccion se realizo a partir de la construccion de tres categorias analiticas definidas con anterioridad: (i) la relacion entre el regimen internacional y los paises y regiones; (ii) la relacion entre el regimen internacional y los organismos internacionales y regionales; y, (iii) el rol del gobierno uruguayo en la presentacion de la politica de regulacion del cannabis a nivel internacional. En lo que refiere al uso de datos provenientes del ambito academico y politico, se analizaron articulos, documentos elaborados por gobiernos y organizaciones de la sociedad civil y material producido por los sistemas de la OEA y ONU.

Entrevistas en profundidad

Producto de las evaluaciones mencionadas anteriormente, se conto para la elaboracion de este articulo con material recabado mediante la tecnica de entrevistas. En particular, en el curso de las mencionadas investigaciones, se realizaron un total de treinta y dos entrevistas, dentro de las que se destaca la cobertura de los nueve viceministros integrantes de la JND, el presidente y distintos integrantes del area tecnica del Instituto de Regulacion y Control del Cannabis de Uruguay, senadores de la Republica e integrantes del Comite Cientifico Academico de seguimiento de la regulacion del mercado de cannabis. En lo que se refiere a la estructuracion de la pauta de las entrevistas correspondientes a la dimension internacional, se cubrieron tres grandes ejes tematicos: (i) el regimen internacional de combate a las drogas; (ii) el doble rol del gobierno uruguayo en las negociaciones por la politica de regulacion; y, (iii) los efectos de difusion.

Entrevistas semiestructuradas aplicadas por correo electronico

En el marco de las investigaciones resenadas, y con el apoyo la Cancilleria, se envio un set de preguntas a todas las embajadas uruguayas en el exterior. La solicitud se estructuro en funcion de dos grandes preguntas: (i) pedidos de informacion a la embajada por parte de los gobiernos, actores politicos y sociales de los respectivos paises y (ii) las repercusiones registradas en la prensa en referencia al proceso de regulacion del cannabis en Uruguay.

Grupos de discusion

Al igual que con las entrevistas, la tecnica de grupos de discusion fue aplicada en las evaluaciones que anteceden a este articulo. En particular, se desarrollaron siete grupos de discusion. Los primeros cinco se integraron con funcionarios de los ministerios con competencias en el area. Los restantes fueron integrados por representantes de los partidos politicos con representacion parlamentaria y por organizaciones de la sociedad civil nacional. Fundamentalmente, se busco conocer la vision de los participantes de la estrategia internacional del pais en el tema en terminos de coparticipacion en la elaboracion, asi como identificar posturas de apoyo o rechazo. Y, ademas, se exploraron los vinculos de los actores nacionales en esta arena con sus pares a nivel internacional.

El regimen y los actores: cambio-continuidad

Postulamos que es posible ubicar a los distintos actores que participan o interactuan con el regimen de drogas en un continuo espacial, en donde un polo representa a las interpretaciones mas estrictas de las convenciones y el otro a las visiones que promueven una mayor flexibilidad con relacion a estas. En razon de ello, los siguientes subapartados se estructuran en torno al continuo cambio-continuidad respecto al statu quo. El primero esta dedicado al analisis de los posicionamientos de los organismos internacionales. El segundo, hace lo propio con los organismos regionales. Finalmente, se analiza sucintamente el posicionamiento a nivel de paises, principalmente de Estados Unidos y las potencias de Eurasia: China y Rusia.

Organismos internacionales

La postura de la JIFE en el regimen

La JIFE se ha posicionado como el actor mas antagonico a los cambios, lo que ha derivado en diversas acusaciones y enfrentamientos con aquellos paises que dentro de sus fronteras nacionales buscan modificar el statu quo. Asi, por ejemplo, los informes anuales de JIFE han denunciado sistematicamente la politica de los coffee shops de Holanda y, actualmente, las iniciativas desarrolladas a nivel estadual en Estados Unidos y la politica de regulacion en Uruguay. Asimismo, en diversas ocasiones, sus autoridades se han manifestado no solo sobre la convencionalidad de las politicas, sino tambien sobre los potenciales impactos de las iniciativas, lo que las ha llevado a entablar disputas mediaticas con autoridades de gobierno y a recibir criticas por "extralimitarse" de sus funciones.

Mas alla de esto, es preciso senalar que desde el ano 2015 se verifican algunas senales que, aunque timidas, dejan entrever un desplazamiento hacia una postura de oposicion a los cambios mas moderada. En este sentido, se destaca la no reeleccion de Raymond Yans en la presidencia, quien fue sustituido por Lochan Naidoo y posteriormente por Werner Sipp. Estas nuevas autoridades, aunque continuan con su labor de control de convencionalidad, han mostrado una actitud mas abierta al dialogo con los paises que ensayan nuevas alternativas. No obstante, se puede afirmar, al menos de forma parcial, que el organismo se posiciona como un verdadero "guardian" de las convenciones, en su interpretacion mas estricta, reaccionando como consecuencia ante los intentos de politica que propugnan por una mayor flexibilidad en su aplicacion.

La postura de UNODC

La postura de UNODC en el regimen ha sido, tradicionalmente, de alineamiento con el paradigma hegemonico de drogas. No obstante, su dependencia de la Comision de Estupefacientes y, por lo tanto, de las posiciones de los distintos Estados nacionales, la convierten en una agencia mas permeable a las dinamicas politicas que la JIFE, que descansa en el juicio de una burocracia "experta" mas independiente. Asi, si bien sus posicionamientos son usualmente consistentes con la opcion prohibicionista, mayoritaria en el concierto de las relaciones internacionales, en ocasiones las visiones alternativas encuentran algunos canales de expresion. Y a la luz de la comparacion con la JIFE, aparece como un actor mas abierto a las demandas de flexibilidad, lo que, claro esta, puede responder tambien a su diferente naturaleza institucional.

La postura de la OMS

La OMS participa formalmente en el regimen de drogas al proponer las clasificaciones de las sustancias en las listas de las convenciones que luego la Comision de Estupefacientes ratifica o modifica. La postura de la OMS respecto a la problematica de las drogas ha ido sufriendo modificaciones. Entre fines de los ochenta y principios de los noventa paises europeos como Suiza, Reino Unido y Holanda comenzaron a desarrollar politicas de reduccion de danos, siendo muy criticados por ello. En cambio, la OMS emitio un comunicado afirmando que correspondia a los Estados miembro de la ONU definir las politicas de drogas que fueran necesarias en sus jurisdicciones por razones de salud publica, lo que significo un espaldarazo a estas politicas (2). En la actualidad, la organizacion apoya el paradigma de reduccion de danos (3).

En cualquier caso puede percibirse una tension entre los expertos tecnicos de tendencia mas conservadora y tradicional y los representantes politicos, que tienden a ser mas abiertos.

El rol del sistema ONU de proteccion de DDHH

La introduccion del sistema ONU de proteccion de los derechos humanos representa, comparativamente, un desafio aun mayor. Desde el punto de vista legal, las normas de derechos humanos son jerarquicamente superiores a las convenciones de drogas, lo que otorga un argumento poderoso para limitar la implementacion de medidas derivadas del regimen de drogas que puedan atentar contra estos derechos. Por ello, aunque no se cuenta con una agencia burocratica al estilo de la OMS, los paises mas abiertos a politicas de drogas flexibles se esfuerzan por incorporar el tratamiento de este tema en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU y en la agenda del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de ONU, asi como en ONUSIDA.

El involucramiento del sistema ONU supone un viraje desde el enfoque basado en el control y la represion hacia otro que pone el eje en la proteccion y promocion de los derechos humanos. Ello redunda en la desjerarquizacion del paradigma hegemonico de drogas.

Organismos regionales

La postura de OEA y CICAD

En los ultimos anos, la postura de la OEA ha sido, esencialmente, removedora. Cabe senalar el contexto en el que se dio este proceso, el cual coincidio con un cambio de enfoque del problema de las drogas en Colombia, Mexico, Guatemala y el nuevo regimen propuesto para el cannabis en Uruguay. Tambien hay que tener en cuenta el proceso llevado adelante en Estados Unidos. Es asi que en mayo del ano 2013 el secretario general del organismo, Jose Miguel Insulza, presento un informe que habia sido encargado por los jefes de Estado de los paises miembro en la Cumbre de las Americas de 2012 al presidente de Colombia. El mismo se titulo Escenarios para elproblema de las drogas en las Americas (2013-2025) y recogio por primera vez la posibilidad de que existan distintas alternativas para el abordaje del problema drogas como, por ejemplo, la despenalizacion y la legalizacion de la marihuana como una opcion.

La postura de UNASUR

Producto de las caracteristicas institucionales de esta organizacion, su postura descansa fuertemente en las posiciones y acuerdos a los que arriban los paises miembro. Dentro de la region conviven distintas posturas que van desde las mas conservadoras hasta aquellas que propugnan por la flexibilidad y la diversidad de abordajes y, puesto que se requiere del consenso para la toma de decisiones, con frecuencia las delegaciones ejercen su poder de veto. Asi y todo, UNASUR finalmente logro acordar una posicion comun de cara a UNGASS, plasmada en el documento Vision regional del Consejo Suramericano sobre elproblema mundial de las drogas de la UNASUR para UNGASS 2016, acordado en Montevideo en agosto de 2015. Alli se mencionan distintos elementos generales que derivan de la dificultad de lograr acuerdos, aunque dejando espacio para la ejecucion domestica de alternativas. En definitiva, UNASUR tambien se posiciona como un actor favorable a la flexibilidad, aunque no sin antes atravesar duras negociaciones internas y en un permanente escenario de flujo y reflujo.

La postura de CELAC

Apenas al ano de empezar a discutir el tema drogas, la CELAC consiguio alcanzar una posicion comun de cara a UNGASS, conceptualmente similar a la de UNASUR. Lo hizo, ademas, antes que la organizacion sudamericana. Los participantes en las negociaciones cuentan que en el acuerdo tambien hubo algunas dificultades puesto que delegaciones como las de Peru y Cuba se mostraban reticentes a aceptar una posicion que contemplara la existencia de nuevos enfoques frente al tema. No obstante, finalmente la Declaracion de Quito del 22 de mayo de 2015, que presenta la postura del organismo, defiende la incorporacion de los derechos humanos como un componente de las politicas de drogas y reconoce la potestad de los paises de formular las politicas teniendo en cuenta sus realidades.

La postura del MERCOSUR

De cara a UNGASS 2016 el MERCOSUR acordo la Declaracion de Brasilia-Puntos de convergencia de los Estados partey asociados del MERCOSURfrente a la UNGASS 2016. De este documento cabe destacar que se entiende que el problema mundial de las drogas debe abordarse a traves de un enfoque integral, multidisciplinario y equilibrado y basado en el principio de responsabilidades comunes y compartidas, con pleno respeto de los derechos humanos. Es interesante, asimismo, senalar que este afirma "[...] que el marco juridico de las tres convenciones de la ONU en materia de drogas es suficientemente amplio y flexible, lo que nos permite abordar las diferentes experiencias nacionales.". En otras palabras, MERCOSUR presenta una postura de minimos comunes en la que, si bien no se propone una transformacion radical del statu quo, se promueve una interpretacion flexible del marco juridico internacional para permitir el desarrollo de alternativas.

La relacion entre el regimen internacional y los paises y las regiones

La postura de Estados Unidos

Historicamente, Estados Unidos ha participado en el regimen internacional de drogas con un peso determinante en la creacion del marco juridico internacional para las sustancias psicoactivas y sus posteriores reformulaciones. Desde los tiempos de la llamada "ley seca", pasando por el auge de la War on Drugs a finales de la decada de los sesenta y comienzos de los setenta, el pais ha sostenido una estrategia de guerra frontal a las drogas (Magnus, 2015).

Actualmente conviven en el pais estados que han legalizado el uso de la marihuana con fines medicinales, otros donde la posesion es ilegal pero no esta criminalizada, otros donde es completamente ilegal y finalmente aquellos en los que es legal para todos los usos. El discurso internacional ha tenido un importante viraje y en el ambito domestico las presiones por un "enfoque mas humano" son aun mayores (4). Tal y como destaco la mision diplomatica de Uruguay en dicho pais, luego de la aprobacion de enmiendas para regular el cannabis recreativo en Colorado y Washington en noviembre de 2012, en conjunto con las aprobadas en el ano 2015 por Alaska y Oregon y posteriormente por el propio Distrito Federal (Washington D.C.),

[...] la discusion domestica se centro en la demanda de un cambio en el enfoque respecto a las politicas de combate a la droga por parte de los EEUU, la revision de su estrategia, los efectos en el consumo y en las politicas contra el crimen organizado y el narcotrafico, mientras que por otra parte surgio un debate en la agenda publica referido a la compatibilidad de la legislacion federal con las iniciativas de legalizacion de la marihuana para consumo recreativo en los estados ... (Mision Diplomatica Uruguay en Estados Unidos, entrevista semiestructurada, 15 de febrero de 2016).

De igual forma, dicha postura puede advertirse en un doble sentido. Por un lado, mediante el inesperado aval de la diplomacia estadounidense a la politica llevada adelante por Uruguay (Semanario Busqueda, 4/2/2016) y, por otro lado, producto de la posicion asumida por Estados Unidos en UNGASS 2016 donde promueve un revisionismo acotado dejando de lado su historica postura obstruccionista (Comini y Tokatlian, 2016; Jelsma, 2016). En definitiva, Estados Unidos se encuentra en un proceso de cambios internos con consecuencias sistemicas a nivel internacional.

La postura de las potencias de Eurasia (China y Rusia)

Desde el comienzo del debate internacional sobre el cannabis, Rusia se ha mostrado contraria a incluir en su agenda procesos de regulacion. Esta actitud se vio reflejada durante los sucesos de regulacion en Uruguay. En este sentido, se destacan los encuentros que, luego de la regulacion en Uruguay, el entonces vicepresidente de la Republica, Danilo Astori, mantuvo con la presidente del Consejo de la Federacion, Valentina Matvienko, y el ministro de Relaciones Exteriores de la Federacion de Rusia, Sergeui Lavrov. Segun relata la mision diplomatica uruguaya, durante los encuentros, encuentran:

[...] Tanto la Sra. Matvienko como el Sr. Lavrov recalcaron su preocupacion por la implementacion de la ley, considerandola como un verdadero peligro para la seguridad publica. Del mismo modo, mostraron inquietud por la compatibilidad de la nueva ley uruguaya con los avances logrados en las convenciones de Viena. (Mision Diplomatica Uruguay en Rusia, entrevista semiestructurada, 9 de diciembre de 2015).

La situacion en China no difiere mayormente de la de Rusia e inclusive es aun mas drastica. Los escasos articulos en medios de prensa de ese pais reflejan una postura contraria a la adoptada por Uruguay, los Paises Bajos y Estados Unidos. En tal sentido, se destaca la publicacion de notas que refieren a los problemas de implementacion de la ley uruguaya. Segun afirma la mision diplomatica uruguaya en China, esto se debe principalmente a que:

[...] la legislacion china condena fuertemente la posesion, venta, trafico y cultivo de cannabis, constituyendo el trafico un causal de pena de muerte [...] El presidente Xi Jinping ha endurecido esta politica. Prueba de ello, fue la detencion de reconocidas celebridades chinas a fines del 2014. En algunos casos se penalizo el consumo y en otros la pena recayo sobre duenos de propiedades donde se constato el consumo de cannabis [...] en general, tanto la prensa, la opinion publica y la academia coinciden con la postura adoptada por el gobierno y no se perciben cambios a corto plazo en cuanto a liberalizacion de este producto ... (Mision Diplomatica Uruguay en China, entrevista semiestructurada, 9 de diciembre de 2015).

Lo anterior se refleja en las posiciones asumidas por estos paises en UNGASS 2016. En dicha oportunidad, ambos mantuvieron un alto perfil al promover un profundo obstruccionismo (Comini y Tokatlian, 2016). Ya en los documentos preparatorios para dicha sesion, China adelantaba su decision de oponerse firmemente a la legalizacion de las drogas en cualquier forma, mientras que Rusia aludia a la necesidad de que los Estados cumplan plenamente sus obligaciones en virtud de las convenciones internacionales de fiscalizacion de drogas, incluida la limitacion del uso de drogas solo con fines medicos y cientificos.

Conclusiones sobre el regimen y los actores

En definitiva, a nivel internacional, los actores cubren todo el espectro de posturas a lo largo del continuo. A nivel regional, este no es el caso. Al contrario, los actores se ubican mas cercanos al polo de flexibilidad que a su opuesto, o a lo sumo en una posicion equidistante, mostrando un clima de mayor apertura hacia nuevas iniciativas. Es particularmente relevante notar que, si bien el historico hegemon del regimen, Estados Unidos, se ha mostrado proclive al cambio, tanto China como Rusia mantienen y refuerzan las posturas pro statu quo. En otras palabras, y contrariamente a lo encontrado en otras areas de politica, la tendencia actual hacia un sistema unipolar en esta area parece reducir mas que ensanchar las alternativas de politica, puesto que el tradicional hegemon muestra cierto grado de flexibilidad mientras que los polos de poder emergentes se posicionan como los mas ferreos defensores del statu quo. De todos modos, ni la capacidad ni, sobre todo, la voluntad de trasladar preferencias en lineas de politica --con la inversion/costos que ello conlleva--es evidente por parte de los emergentes. Por ende, la flexibilidad estadounidense, sumada a las posiciones latinoamericanas, genera un marco internacional actual mas permeable a ciertas innovaciones si se lo compara con la realidad de decadas anteriores.

La estrategia uruguaya y sus resultados

Contexto general de la politica exterior

La politica exterior del gobierno uruguayo encabezado por Jose Mujica, y de los gobiernos del Frente Amplio en general, se ha caracterizado por la tension entre privilegiar una relacion mas cercana con los vecinos latinoamericanos o una relacion bilateral mas estrecha con Estados Unidos (Hernandez Nilson et al., 2016). El primer gobierno de la izquierda busco mantener un equilibrio mediante una apuesta al llamado regionalismo abierto, mientras que el segundo, presidido por Mujica, aposto por una relacion mas cercana con Brasil, siguiendo su estrategia de regionalismo sudamericano (Lopez, 2013). Fuera del terreno economico-comercial, el gobierno implemento la estrategia diplomatica tradicional del pais de presentarse como defensor del derecho internacional, a lo que incorporo una activa promocion de los derechos humanos que lo llevo a ocupar un lugar en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas entre 2010 y 2012.

Desde su asiento en el Consejo, Uruguay promovio la problematizacion de la estrategia de guerra contra las drogas desde una perspectiva de derechos humanos. Sin embargo, no lo hizo a partir del manejo de la regulacion del cannabis como una de las soluciones. Pues, de hecho, dicha politica no era parte de la agenda del gobierno en ese entonces, ni habia sido una bandera de campana de cara a las elecciones nacionales de 2009. Por lo tanto, era imposible que la iniciativa formara parte de los lineamientos proyectados para la politica exterior del pais. En cambio, como se vera, la construccion de una estrategia internacional tuvo una naturaleza netamente reactiva, decidida como respuesta a los cuestionamientos provenientes desde el exterior. De todos modos, la vinculacion con los derechos humanos y la previa participacion en el Consejo son aspectos que el gobierno capitalizara posteriormente en su estrategia de defensa.

Etapas de la politica internacional del cannabis

La politica internacional de presentacion de la regulacion del cannabis en el mundo tuvo su origen tras las criticas recibidas desde el ambito internacional, con las acusaciones de la JIFE a la cabeza. A partir de ese momento, el gobierno implemento una estrategia internacional dirigida a justificar la iniciativa, generar aliados y planear como contener las potenciales criticas.

Es posible distinguir tres etapas para analizar la estrategia de defensa a nivel internacional. La primera de ellas se inicio con el tratamiento del proyecto en la Camara de Diputados y se extendio hasta la promulgacion de la ley a inicios de 2014. La segunda etapa comenzo tras la aprobacion de la ley y duro hasta el cambio de Administracion a inicios de 2015. Finalmente, la tercera fase comprende la gestion del segundo mandato de Tabare Vazquez a partir de marzo del 2015.

Etapa I. Una politica reactiva frente a los desafios internacionales

El inicio del tratamiento del proyecto de regulacion del cannabis en Uruguay en 2012 supuso una inmediata y virulenta reaccion de la JIFE. Ademas de senalar que la medida "contravendria lo dispuesto en la Convencion Unica de 1961" (ElPais, 20/11/2013), resaltando asi la supuesta ilegalidad de la iniciativa, su presidente Raymond Yans manifesto ante medios internacionales que "este es un tipo de vision propia de piratas, que un pais decida no retirarse de la Convencion y tampoco respetarla" (Mision Diplomatica Uruguay en Austria, entrevista semiestructurada, 15 de febrero de 2016). Ademas, mas alla de la evaluacion de la legalidad, una vez aprobada la ley avanzo en una evaluacion de sus potenciales consecuencias sociales, senalando:

[...] la decision del legislador uruguayo no tiene en cuenta su impacto negativo en la salud, ya que los estudios cientificos confirman que el cannabis es una sustancia adictiva con graves consecuencias para la salud de las personas [...] En particular, el uso y abuso de cannabis por parte de los jovenes puede afectar gravemente a su desarrollo. (La Nacion, 12/12/2013).

Sin el mismo tono, pero tambien con una perspectiva critica, se expreso el director de UNODC. Y en la Comision de Estupefacientes, paises como Pakistan e Iran promovieron la inclusion de la siguiente frase en la Declaracion Ministerial Conjunta de alto nivel de 2014, que se negociaba durante el 2013: "expresando preocupacion por los movimientos hacia la legalizacion de ciertas drogas ilicitas en algunas partes del mundo". Argelia acompano este planteamiento, a la vez que propuso anadir: "in particular initiatives and legislative proposals that intend to regulate cannabis for other than medical and scientific purposes'". Si bien el parrafo fue finalmente retirado--a instancias de Uruguay--, en su momento la propuesta fue secundada por Egipto, China, Marruecos, India, Rusia, Suecia, Indonesia y Sudafrica (Mision Diplomatica Uruguay en Austria, entrevista semiestructurada, 15 de febrero de 2016), lo que muestra que esta vision encontraba cabida en distintas regiones del mundo.

Rusia fue particularmente activa en su rechazo, con varios comunicados que lamentaban la iniciativa uruguaya y compartian la opinion de la JIFE (Mision Diplomatica Uruguay en Rusia, entrevista semiestructurada, 9 de diciembre de 2015). Estados Unidos, en cambio, reconocia la potestad del pueblo uruguayo de decidir sus politicas, pero recordaba la necesidad de cumplir con los compromisos internacionales (La Diaria, 13/12/2013). Mientras que en la region, paises como Mexico criticaban el uso de "estrategias unilaterales", Brasil, en cambio, no se expreso publicamente sobre la medida, lo que se entiende en el marco de las excelentes relaciones bilaterales que mantenian los gobiernos de Mujica y Rousseff. No obstante, en privado, altos representantes del gobierno brasileno manifestaron a sus pares uruguayos sus preocupaciones respecto a los potenciales efectos de la politica en Brasil, asi como sobre una posible explosion del turismo cannabico. En definitiva, Uruguay enfrentaba un ambiente internacional y regional hostil a su politica.

Ante esto, el gobierno uruguayo no contaba con una estrategia de respuesta definida (Calzada, J., comunicacion personal, 3 de octubre de 2015). Los impulsores de la politica no previeron una reaccion internacional tan hostil, incluso si la legislacion propuesta podia, potencialmente, chocar con las convenciones de otras. Y al momento de generar una respuesta, de hecho, al interior del gobierno las posiciones eran divergentes. Frente a los cuestionamientos, aparecieron dos opciones de politica en disputa: una mas activa, que proponia desafiar el orden internacional establecido y, si las circunstancias lo exigian, denunciar las convenciones; otra mas reactiva, que buscaba limitarse a la defensa del espacio para desarrollar la iniciativa sin cuestionar el orden vigente. La primera era defendida por el presidente de la JND, y contaba con el apoyo--e incluso impulso--de la sociedad civil, en tanto que la segunda representaba principalmente la opinion de la Cancilleria.

Sin embargo, a pesar de la falta de prevision, los actores mostraron una rapida capacidad de reaccion y, sobre todo, de coordinacion interna. Se definieron los voceros de las distintas agencias--el presidente de la JND, el secretario de la JND y el vicecanciller--, a los que se sumo el embajador de Uruguay ante la OEA--quien habia sido el secretario de la JND y contaba con un amplio reconocimiento internacional en el tema--y en ocasiones el propio presidente Mujica. Asimismo, se instalo una figura de enlace permanente entre la Cancilleria y la JND.

Como resultado, el gobierno uruguayo fue capaz de construir un discurso homogeneo, sin fisuras, que en buena medida ensamblo los componentes con mayor potencial de las dos posturas iniciales. La respuesta internacional, por un lado, se baso en presentar las particularidades del pais, como la imposibilidad de penalizar el consumo y la consecuente necesidad de proveer alguna via de acceso legal para proteger los derechos humanos y la salud de los consumidores. Remarcando, a su vez, la no voluntad de exportar el modelo. Y, por el otro, al introducir estas problematicas al debate, comenzo a cuestionar, ya en terminos generales, la posibilidad de aplicar estrictamente las convenciones de drogas sin incumplir las obligaciones emanadas de los tratados internacionales de derechos humanos. Asimismo, la nocion de regulaaon por oposicion a liberalizacion irrestricta, y la idea de experimento, sujeto a evaluaciones y potenciales rectificaciones, y ademas abierto a las sugerencias de la comunidad internacional, comenzaron a estar cada vez mas presentes en el discurso uruguayo.

Con estas armas, Uruguay comenzo a ensayar su defensa internacional. La primera trinchera elegida para esto fue el epicentro del regimen regional: la OEA. Dicha eleccion es el resultado de la combinacion de tres factores: un secretario general del organismo afin a la iniciativa uruguaya, un gobierno de Estados Unidos dispuesto a no ejercer su poder de veto sobre la discusion de nuevos enfoques, y la presencia de Milton Romani como embajador uruguayo ante la OEA. Particularmente, el Informe Insulsa fue leido por Uruguay como una legitimacion de su politica, mas alla de que este no respalda en particular ninguno de los cuatro escenarios que presenta.

Tras esto vino la respuesta a la JIFE, que tuvo su maxima expresion en la participacion del vicecanciller en la 109a sesion del organismo en Viena. Alli, manifesto que Uruguay era un pais cumplidor del derecho internacional, tanto de las convenciones de drogas--las que de acuerdo al gobierno no se estaban incumpliendo--como de los instrumentos de derechos humanos. Y que al no estar penalizado el consumo en Uruguay, por ser un acto privado, se debia proteger a los consumidores de la necesidad de acudir al narcotrafico. Ademas, agrego que el pais se destacaba por su lucha contra el narcotrafico y el lavado de activos, lo que le otorgaba autoridad moral para emprender una regulacion responsable del mercado de marihuana y repudio las calificaciones que Raymond Yans habia vertido sobre el pais (5).

Al mismo tiempo, el presidente Mujica, acostumbrado a la diplomacia presidencial y portador de una elevada popularidad internacional, intervenia ante la prensa y se reunia con jefes de Estado y de gobierno para aclarar sus inquietudes, con la visita a la presidenta Rousseff como punto sobresaliente. Y, entre tanto, el presidente de la JND participaba en la Comision de Estupefacientes y mantenia alli una intensa agenda de reuniones bilaterales con representantes de otros Estados, intentado trasladar asi el locus del debate desde la JIFE a este espacio intergubernamental.

Por otra parte, y en colaboracion con las bases de apoyo sociales a nivel nacional, el gobierno logro consolidar importantes apoyos y alianzas con expertos internacionales y organizaciones de la sociedad civil internacional. Asi, mediante la organizacion de un debate abierto en Washington, promovido por la delegacion uruguaya en la OEA, representantes del Washington Office for Latin America (WOLA), del Inter-American Dialogue y del Centro Carter, expresaron su apoyo a la iniciativa uruguaya (La Diaria, 17/9/2013). Incluso, WOLA otorgo una distincion a Milton Romani por la promocion del enfoque de derechos humanos en las politicas de drogas. Y mediante una carta dirigida al presidente Jose Mujica, la organizacion saludo al pais por su "actitud pionera" en el tema (Portal Presidencia Uruguay, 24/10/2013).

Con esta diplomacia activa, ademas de capitalizar el apoyo de la sociedad civil nacional e internacional y de expertos internacionales, Uruguay logro apaciguar las preocupaciones de un jugador regional clave como Brasil. Y, al mismo tiempo, se aseguro el no veto de Estados Unidos al punto que su embajadora reconocio que la iniciativa era un "asunto interno" del pais. El discurso coherente de todos los actores de gobierno, su disposicion al dialogo, y el refuerzo de la lucha contra el narcotrafico y el lavado de activos permitieron incluso contener, al menos en parte, los cuestionamientos de los Estados mas conservadores a nivel internacional. Sin embargo, la busqueda de apoyos estatales explicitos fue tan ardua como infructuosa: salvo Guatemala, Colombia, y unos pocos gobiernos europeos como Italia, Uruguay no logro construir alianzas interestatales a su favor.

La relacion con los principales actores del regimen internacional resulto aun mas desalentadora. Tanto desde UNODC, como principalmente desde JIFE, se mantuvo el tenor de las criticas. Si bien este ultimo organismo pidio disculpas por las declaraciones ofensivas de su presidente, los cuestionamientos sustantivos se mantuvieron incambiados. En definitiva, al finalizar este periodo, el gobierno uruguayo habia logrado gestionar exitosamente el desafio internacional, presentando un discurso coherente y coordinado, y asegurando el espacio de autonomia necesario para concretar su iniciativa, sin cas tigos ni sanciones formales de ningun tipo. A nivel regional, incluso, logro evitar costos relevantes en terminos de imagen, pero este no fue el caso a nivel internacional. En conclusion, el pais estaba todavia claramente en una posicion defensiva.

Etapa II. Tras la promulgacion, la iniciativa

Sorpresivamente, tras la promulgacion de la ley el clima internacional respecto a la iniciativa tuvo un vuelco favorable a Uruguay. Una interpretacion propuesta por un integrante de la sociedad civil en un grupo de discusion es que "internacionalmente, todos estaban esperando que dijeras se legalizo. Y asi iba a estar lleno de turistas fumando, se iban a vender porros por todos lados y eso no se si no habla bien, porque no paso". Lo cierto es que al mes de la promulgacion el gobierno uruguayo consiguio dos victorias clave, una en el plano regional y otra en el internacional. La primera fue asegurarse el apoyo del secretario general de la UNASUR, el expresidente de Colombia Ernesto Samper. Mientras que la segunda tuvo como epicentro la 57 reunion de la Comision de Estupefacientes.

Alli, inicialmente, Argentina y Brasil manifestaron su tranquilidad con la medida, y tras esto Colombia, Ecuador, Mexico y Guatemala expresaron su apertura e interes hacia la misma. Paralelamente, la delegacion uruguaya organizo un side event junto con WOLA, el Transnational Institute y el International Drug Policy Consortium, donde profundizo en el contenido de la reforma. Finalmente, con todos estos apoyos, el gobierno logro pasar a la ofensiva al conseguir aprobar una mocion en la Comision de Estupefacientes, copatrocinada por Guatemala, Ecuador, Colombia y Mexico, que instaba a integrar al alto comisionado para los Derechos Humanos de ONU, la OMS, la FAO y el PNUD a las discusiones sobre drogas que tendrian lugar en la Asamblea General de la ONU en 2016 (La Republica, 23/3/2014).

Sobre este nuevo contexto, el secretario de la JND senalaba: "Hace tres anos, cuando se inicio este debate (...) un modelo alternativo a la politica de droga era visto como algo fuera de sus cabales. Hoy nos respetan y nos miran con atencion y sin sorna" (La Republica, 23/3/2014). Mientras que intentando ensanchar la base de apoyo, buscaba introducir el tema en CELAC, exponiendo sobre el "abordaje integral en el combate contra las drogas con enfasis en la salud publica y los derechos humanos" (Portal Presidencia Uruguay, 20/5/2014) en una reunion del organismo.

Paralelamente, tras la reglamentacion de la ley en mayo de 2014, la defensa internacional incorporo un nuevo elemento que consistio en diferenciar el modelo regulatorio uruguayo de las iniciativas estaduales en Estados Unidos. Asi, representantes uruguayos expresaban en CICAD que "[en nuestro caso] no se trata de una liberalizacion del mercado, ya que hay una fijacion del precio por parte del Estado, no existiendo ni marcas ni publicidad" (Portal Presidencia Uruguay, 26/4/2014).

Es que como explico uno de los redactores de la ley durante un grupo de discusion realizado para esta investigacion: "cuando Uruguay aprueba esta ley, en el concierto internacional ya habia voces relevantes que planteaban este tema. En lo que innovamos verdaderamente es en que elaboramos un modelo". Y, de acuerdo con otro participante, este es altamente valorado por los expertos internacionales en tanto incorpora los pilares de derechos humanos, salud publica y seguridad interna, y consiste en una full regulation que contempla los distintos usos del cannabis. Por ende, su promocion a nivel interestatal contribuia a legitimar la iniciativa. En esta linea, Jose Mujica concedio una extensa entrevista a la BBC donde profundizo en las diferencias con las iniciativas estadounidenses: "Lo que pasa es que no lo hacen con el espiritu de experimentar ni nada. Van derecho por la via del mercado, a vender a cara de perro y se acabo" (BBC, 7/5/2014).

Por otra parte, fue tras la reglamentacion que llegaron, despues de mucho tiempo, las primeras noticias positivas desde los principales organos del regimen internacional. En la JIFE, Raymond Yans no fue reelegido como presidente, decision que altos cargos uruguayos vincularon con las hostiles declaraciones que emitiera sobre Uruguay en diciembre de 2013. En tanto que UNODC dio un paso mas, y por medio de su director regional reconocio por primera vez que se podria "aprender mucho" de la experiencia uruguaya, remarcando la importancia del Comite Cientifico Asesor integrado por representantes internacionales, e instando a "[dejar] que hagan su transito de la ley y veamos que cosas buenas se pueden incluir en las politicas publicas y las malas rechazarlas" (ElEspectador, 9/5/2014).

En esta etapa, y a diferencia de la anterior, los principales desafios internacionales tuvieron un origen domestico. Por ejemplo, la prensa internacional se hizo eco de las criticas de los empresarios uruguayos a la reglamentacion de la ley, basadas en la supuesta ausencia de controles en el mundo del trabajo. Y la Federacion Internacional Farmaceutica, a instancias de la Asociacion de Quimica y Farmacia del Uruguay, expreso su oposicion a la venta de marihuana en las farmacias (ElPais, 22/6/2014). A su vez, en medios de varios paises comenzaron a aparecer criticas por las demoras y las dificultades para implementar la dimension mas novedosa de la ley, es decir la venta al publico en farmacias.

Las elecciones generales de 2014 tambien tuvieron su impacto. Los principales lideres politicos de la oposicion se opusieron a la iniciativa a nivel domestico, en algunos casos en forma parcial--venta en farmacias--y en otros completamente. Por ende, no acompanaron la estrategia internacional del gobierno. Desde el exterior esto tuvo repercusiones, al punto que varios medios internacionales especularon con que la iniciativa tal vez nunca llegaria a implementarse (El Nuevo Herald, 1/8/2014; Infobae, 1/8/2014, entre otros). Incluso algunos lideres opositores, en contacto directo con la prensa internacional, manifestaron preocupaciones como las relacionadas con el turismo cannabico (Montevideo Portal, 9/12/2013), o con la senal que se trasmitia al exonerar las ventas de marihuana de un impuesto nacional (ABC de Paraguay, 9/5/2014).

No obstante, en el plano internacional, el gobierno continuaba cosechando apoyos, como el del Observatorio Europeo de las Drogas y Toxicomanias (BBC, 27/5/2014), de varios fiscales antidrogas de la region (El Pais, 2/7/2014), e incluso del mercado financiero internacional que, mediante el influyente The Wall StreetJournal, senalaba las crecientes oportunidades de negocios para la industria cannabica, no solo recreativa sino tambien medicinal (The Wall Street Journal., 23/5/2014).

El cambio de clima permitio que varios paises de la region, inspirados en la politica uruguaya, se plantearan modificar o al menos discutir sus propias politicas. En Colombia, representantes uruguayos compartian su experiencia mientras el gobierno colombiano discutia un proyecto para legalizar el uso medicinal del cannabis (Montevideo Portal, 15/8/2014). En Argentina, el ministro de Seguridad planteaba emular la estrategia de Uruguay, aunque no todo el gobierno acompanaba su vision (Montevideo Portal, 21/7/2014). En Chile, de acuerdo al diario El Pais, "las autoridades han evaluado el proceso seguido en Uruguay respecto a la regulacion de la marihuana, ya que se estudian iniciativas de las mismas caracteristicas" (El Pais, 2/7/2014). Y en Paraguay, el diario Ultima Hora informaba: "Analizan utilizar modelo uruguayo de regulacion de la marihuana" (Ultima Hora, 22/10/2014). El presidente mexicano Pena Nieto sintetizaba perfectamente la nueva percepcion regional sobre el costo percibido de innovar: "Vemos que Uruguay ya lo aprobo. Y que eso tampoco tuvo ningun efecto en el orden de la relacion diplomatica" (ElComercio, 26/8/2014).

Como corolario de esto, Uruguay consiguio, con el copatrocinio de Argentina y el apoyo de Ecuador, Mexico, Colombia y Guatemala, aprobar una resolucion vinculando la problematica de drogas con los derechos humanos, por unanimidad, en la OEA. Reafirmando, asi, un pilar del discurso internacional del pais en este escenario.

En definitiva, si la imagen internacional de Uruguay habia sufrido al inicio un impacto negativo por las acusaciones de que la nueva politica violaba las convenciones de drogas, ahora esta se revalorizaba, producto, paradojicamente, de la misma ley. El pais presentaba un abordaje novedoso de regulacion bien evaluado por los expertos internacionales que lo diferenciaba de la imagen de Colorado y sus excesos. A nivel regional era mayoritariamente apoyado e internacionalmente la iniciativa no habia sido vetada por Estados Unidos, UNODC reconocia que la experiencia uruguaya podia servir como aprendizaje y la JIFE, sin ceder en sus criticas, reducia la virulencia de sus acusaciones.

Este clima internacional favorable a Uruguay se reflejaba en la prensa internacional, en las consideraciones de distintas personalidades de relieve mundial y en la apertura de nuevos paises al enfoque. Como senalo con contundencia un participante de un grupo de discusion: "yo siempre dije que esto no iba a ser una decision factible porque nadie iba a pagar el costo politico de esto. Y el Pepe (Mujica) no solo no lo pago, sino que lo capitalizo, y eso fue brutal".

Etapa III. Continuidad y apuesta de cara a UNGASS 2016

Si bien las elecciones determinaron la continuidad del Frente Amplio en el gobierno, el inicio del mandato de Tabare Vazquez estuvo marcado por la incertidumbre respecto al tema drogas, producto de la esceptica postura inicial frente al proyecto del mandatario. No obstante, la designacion de Milton Romani como secretario de la JND y la continuidad de buena parte del equipo anterior significaron una reafirmacion de la linea trazada, tanto a nivel nacional como internacional. La diferencia, en todo caso, seria el fin de la diplomacia presidencial propia de Mujica y una mayor centralidad de la secretaria de la JND en el accionar externo.

Las dos primeras respuestas que tuvo que ensayar el nuevo gobierno tuvieron como epicentro al regimen internacional. Una fue la publicacion del informe de 2014 de la JIFE en donde se volvia a cuestionar la iniciativa uruguaya al senalar que violaba las convenciones y ponia en riesgo el sistema internacional de fiscalizacion. Tras esto, representantes uruguayos se reunieron en Viena con los renovados integrantes del organismo para explicar nuevamente el alcance de la iniciativa y enfatizar en que no se trataba de una liberalizacion de mercado. Participantes del encuentro senalan que desde aqui cambio la postura del organismo, el cual se mostro dispuesto a escuchar y a visitar Uruguay (Mision Diplomatica Uruguay en Austria, entrevista semiestructurada, 15 de febrero de 2016). En tanto que la otra fue la participacion en la 58a Comision de Estupefacientes. Alli la delegacion aprovecho la ocasion para mantener encuentros bilaterales con las delegaciones de Cuba y Peru que, a nivel regional, mostraban las mayores resistencias a aceptar los nuevos enfoques. Y durante la intervencion en la Comision, Uruguay desplego todos los argumentos que venia sosteniendo: la incorporacion de la perspectiva de derechos humanos, la incorporacion de otros actores como OMS y PNUD al debate, la necesidad de probar con nuevos modelos y la no orientacion del gobierno uruguayo a la exportacion de su experiencia. Adicionalmente, se trazo una similitud entre las politicas de cannabis y de tabaco vigentes en el pais.

Como balance de la participacion, Romani expresaba que "varios paises plantean cambiar el enfoque prohibicionista para competir al narcotrafico", al punto que el representante de Estados Unidos le menciono: "estamos juntos en esta experiencia. Los tiempos estan cambiando" (Portal 180, 12/3/2015). Tambien menciono el apoyo a este enfoque de paises como Colombia, Mexico y Guatemala y afirmo que Argentina y Brasil le manifestaron que si bien no seguirian el mismo camino, "si les va bien los vamos a aplaudir" (La Republica, 11/3/2015).

A fines de marzo de 2015 Uruguay impulso en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU una resolucion titulada "Contribucion del Consejo de Derechos Humanos a la Sesion Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas". La misma fue copatrocinada por Colombia, Guatemala y Suiza, apoyada por Albania, Grecia, Brasil, Mexico, Paraguay y Noruega, y aprobada por unanimidad (Portal Presidencia Uruguay, 12/4/2015), logrando asi el objetivo de incorporar otros actores al debate. Por otra parte, durante una intervencion en la ONU, Romani dio un paso mas al condenar el uso del mecanismo de la pena de muerte frente a ofensas de drogas. Asi, atendio a uno de los principales reclamos de la sociedad civil uruguaya que insistia en la necesidad de enmarcar a nivel internacional la politica del cannabis dentro de las discusiones mas generales sobre represion, drogas y derechos humanos.

Tambien se proyecto una alianza con el alto comisionado para los Derechos Humanos (ElPais, 26/6/2015) y desde la presidenta pro tempore de UNASUR se consiguio alcanzar una posicion comun de cara a UNGASS al limar resistencias iniciales de paises mas favorables al status quo como Peru. Como resultado de todas estas iniciativas, el presidente de la Asamblea General de la ONU, Sam Kutesa, invito a Uruguay, por su contribucion a la lucha contra las drogas, a exponer en un debate preparatorio de UNGASS 2016 (Montevideo Portal, 24/4/2015), lo que significo otra victoria en terminos de legitimidad para el pais. Y de acuerdo con un participante de los grupos de discusion, los gobiernos de Irlanda y Canada manejaban el modelo uruguayo como opcion para regular el cannabis en sus paises.

Como resulta evidente, el tejido de las mas amplias alianzas posibles a nivel internacional era una pieza clave de la estrategia. Es que los objetivos del gobierno no eran solo reactivos, sino tambien propositivos: conseguir que UNGASS 2016 fuera el inicio de un regimen internacional de drogas en el que pudieran convivir distintas aproximaciones (La Republica, 11/3/2015).

No obstante, el gobierno aun tenia que superar el desafio mas arido desde un punto de vista reactivo: su relacion con la JIFE. En noviembre de 2015, se concreto la visita del organismo a Uruguay. En ella se evidencio que la relacion entre el pais y el organismo habia pasado a un nuevo plano, dejando atras la hostilidad anterior. Segun manifestaron los integrantes de la delegacion en reuniones mantenidas para esta investigacion, su postura es que Uruguay continua violando las convenciones sobre drogas, no obstante lo cual se destaca la seriedad y el trabajo de control que se viene desarrollando en torno a la ley.

De acuerdo con otro testimonio, el nuevo presidente Werner Sipp manifesto su satisfaccion con la visita y la disposicion a continuar evaluando con especial atencion el proceso. Mientras que el miembro Alejandro Mohar dijo que el encuentro le "clarifico el proceso uruguayo" y que se iba del pais con la vision de que "el esfuerzo de Uruguay no es liberar la marihuana ni legalizarla, sino que es un control de las drogas y demas sustancias toxicas en un marco de salud publica y bienestar" (Mision Diplomatica Uruguay en Austria, entrevista semiestructurada, 15 de febrero de 2016).

Con este foco de conflicto reducido a su minima expresion, el gobierno continuo su preparacion de cara a UNGASS. En este sentido, Romani participo en una reunion en Cartagena convocada por Colombia, Suiza, Mexico y Ghana, a la que concurrieron 39 Estados y en la que se acordo promover la creacion de "un grupo de expertos que analice la consistencia de las convenciones que garantice la debida integracion con los derechos humanos" (Montevideo Portal, 15/12/2015). Ademas, junto a Colombia, Guatemala y Mexico se acordo promover la descriminalizacion de los usuarios, buscar alternativas a la prision por ofensas menores de drogas y tender a reducir los niveles de violencia (La Diaria, 21/12/2015).

En resumen, se destaca que Uruguay mantuvo una politica coherente, con una clara continuidad en los argumentos de defensa de la iniciativa. Y, ademas, que logro consolidar la tendencia iniciada en el periodo anterior, de pasar de una posicion estrictamente defensiva a una que promueve, en alianza con otros actores, un regimen internacional de drogas en el que puedan convivir distintas visiones.

En el plano reactivo, el logro mas importante fue reducir la intensidad de la critica de la JIFE. Adicionalmente, el pais evito que surgieran nuevas dificultades con los paises mas reacios a los nuevos enfoques, como Rusia, China y el mundo arabe, y mantuvo la aprobacion de Argentina y Brasil. Mientras que en el plano propositivo, consiguio avances tanto a nivel regional como mundial. En el primer caso, consolido la alianza con paises como Colombia, Ecuador, Guatemala y Mexico, lo que le permite presionar por espacio para los nuevos enfoques sin ser la unica cara visible de esta demanda de cambio. Ademas, al superar duras resistencias iniciales, logro consensuar posturas comunes a nivel de los distintos foros de cooperacion politica como UNASUR y CELAC de cara a UNGASS. En tanto que en el nivel internacional ensancho el alcance de las alianzas de cara a la incorporacion del enfoque de derechos humanos al conseguir el apoyo de varios estados europeos e incluso de algunos africanos.

Finalmente, en contraste con estos avances, es preciso senalar que quedo pendiente un desafio importante que tuvo un origen domestico.

En concreto, la falta de implementacion de la modalidad de venta en farmacias privo al pais de contar con una evaluacion completa del funcionamiento de la ley para UNGASS, lo que hubiera dotado al gobierno de argumentos empiricos para presentar globalmente su experimento. Esta era una meta que el propio Romani se habia planteado al asumir la nueva gestion (Portal 180, 12/3/2015); sin embargo, el retraso en la puesta en marcha de este mecanismo no permitio cumplir cabalmente con dicho objetivo.

Conclusiones del caso uruguayo

Tras esta reconstruccion cabe preguntarse entonces, ?como logro Uruguay el espacio de autonomia para desarrollar su politica? Para dar respuesta a este interrogante, es ineludible mencionar en primer lugar el cambio de enfoque de Estados Unidos, principal creador y mecanismo de enforcement del regimen internacional de combate a las drogas. La postura permisiva de esta potencia que, producto de sus propios cambios internos, no bloqueo la reforma uruguaya, se revela como un factor clave. Otros paises poderosos del regimen con posturas conservadoras, como China y Rusia, si bien se mostraron reticentes al cambio, tampoco asumieron un liderazgo proactivo en el objetivo de bloquear la iniciativa. Mientras que a nivel regional, es evidente que el no veto de Estados Unidos es igualmente significativo.

No obstante, la explicacion es incompleta si no se incorporan los factores internos. La presentacion de la politica como una regulacion antes que una liberali%aaon, con el control del Estado como centro, y el caracter experimental de la reforma fueron argumentos decisivos para persuadir a la comunidad internacional y regional. La construccion de un enfoque contemplativo de la salud, la seguridad y los derechos humanos, otorgo una narrativa legitimadora y una interpretacion juridica desafiante de la vision predominante que permitio al pais, aunque no siempre sin fricciones, ajustar la iniciativa a uno de sus grandes lineamientos de politica exterior: el respeto al derecho internacional. Y, al mismo tiempo, permitio la generacion de un relato unificador para todos los voceros nacionales. La coordinacion de las distintas agencias que en una primera instancia tenian estrategias preferidas divergentes tambien resulto clave. A esto se debe incorporar una paciente diplomacia que dialogo constantemente con todos los actores preocupados por la reforma. En esto se destacan las reuniones con la JIFE, la burocracia internacional sin dudas mas resistente al cambio, pero tambien los contactos con los representantes de otros Estados nacionales. El caso de Brasil y sus preocupaciones por posibles consecuencias de seguridad y de turismo cannabico ilustran este punto.

La alianza con la sociedad civil nacional--base de apoyo de la reforma--, y tambien con la sociedad civil y los expertos internacionales, capaces de influir en los gobiernos y en las opiniones publicas de sus paises, debe resaltarse, asi como entenderse desde la logica del juego de dos niveles. Finalmente, el paso proactivo en la promocion de alternativas, mediante la construccion de alianzas regionales e incluso internacionales--evitando las incursiones unilaterales--contribuyo no solo a evitar los costos asociados a la reforma, sino tambien a contribuir a una proyeccion positiva de la imagen internacional del pais.

En resumen, la estrategia uruguaya de presentacion y defensa de su politica de cannabis puede considerarse exitosa desde dos perspectivas: 1) aseguro un espacio de autonomia suficiente para continuar con la iniciativa domestica sin danar la imagen y reputacion internacional del pais; 2) logro la articulacion de posturas comunes con otros miembros del orden internacional que, sin la intencion de replicar el modelo uruguayo, coincidian en la necesidad de explorar alternativas frente al percibido fracaso del modelo actual. Este resultado, como se ha expuesto, se debe a una combinacion de factores exogenos y endogenos. Puesto de otro modo, la ventana de oportunidad abierta por la postura permisiva de Estados Unidos y una region dispuesta a avalar cambios en el statu quo fue una condicion externa necesaria; sin ella, todo intento nacional habria fracasado. No obstante, al mismo tiempo, la capacidad del gobierno de capitalizar la oportunidad a traves de la articulacion de una narrativa homogenea orientada a la legitimacion y construccion de alianzas--incluso sin una planificacion ex ante adecuada y sin un consenso previo al interior de los actores de gobierno--, es la otra condicion necesaria que explica el resultado. Tan es asi que, de hecho, la dimension externa, que al dia de hoy es considerada mas un activo que un lastre, contrasta con las dificultades internas que aun previenen la completa implementacion de la politica.

Reflexiones finales: implicanciones para el regimen internacional de combate a las drogas

?Que significan las innovaciones introducidas por Uruguay para el regimen internacional de combate a las drogas? Como han senalado varios teoricos de las relaciones internacionales, representantes de distintas tradiciones en la disciplina, la importancia de los comportamientos socialmente aceptados, esto es, las normas informales que delimitan y por lo tanto restringen el rango de acciones concebidas como posibles por parte de los Estados, no deben ser subestimados (Carr, 1946; Hall, 1989; Wendt, 1999; entre otros). Esta claro que un pequeno pais como Uruguay, con su nueva politica hacia el cannabis, no pretende ni puede aspirar a conseguir un cambio radical en el regimen imperante. Sin embargo, una iniciativa como la uruguaya genera un cuestionamiento de las creencias previamente establecidas, poniendo en tela de juicio los marcos normativos y cognitivos que la sustentan.

La nocion de experimento que rodea al proyecto uruguayo, y su explicito objetivo de procurar avances en materia de salud y derechos humanos, permiten por lo tanto acomodar la iniciativa de una manera previamente no concebida, ampliando asi el margen de lo posible. Y, a la vez, desde un punto de vista mas practico, en terminos de politica diplomatica, tiene como consecuencia la reduccion de los costos percibidos por otros Estados respecto a la innovacion en sus propias fronteras, como documenta el analisis en profundidad presentado en este estudio. Solo asi se entiende la avalancha de propuestas en la region latinoamericana tras la aprobacion de la ley en Uruguay, con el caso extremo del presidente mexicano quien senalo explicitamente este punto (6). De igual forma, antecedentes como los del modelo neerlandes de tolerancia demuestran que, mas alla de las criticas recibidas por parte de los actores del regimen (Garat, 2013), el exito de la politica en el plano internacional reside en no denunciar los tratados internacionales sobre drogas que sirven como base para la normativa domestica y al mismo tiempo pueden ser dejados en suspenso para el caso concreto de la marihuana (Barriuso, 2005).

El ensanchamiento del plano de lo posible y, especialmente, de lo aceptable, se observa igualmente en los documentos elaborados de cara a UNGASS 2016, en donde no solo varios paises latinoamericanos y organizaciones regionales, sino actores sistemicos de especial relevancia como Estados Unidos y la Union Europea incorporan el principio de flexibilidad y abren la puerta a potenciales reformas basadas en la evidencia. Continuar analizando la emergencia de nuevos cambios a nivel de los Estados nacionales, asi como rastrear los cambios y las continuidades en la conceptualizacion de las politicas de drogas, nos permitira concluir de forma mas segura si el caso uruguayo es tan solo un outlier,; o si estamos por el contrario en camino hacia un conjunto de mayores y mas profundas transformaciones en la politica internacional de drogas en los proximos anos.

Articulo recibido: 13 de octubre de 2016

Articulo aprobado: 18 de abril de 2017

Doi: http://dx.doi.org/ 10.12804/revistas.urosario.edu.co/desafios/a.5259

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NICOLAS ALVAREZ *

NICOLAS POSE **

CARLOS LUJAN ***

* Estudiante de la Maestria en Ciencia Politica, Universidad de la Republica, Uruguay. Licenciado en Ciencia Politica por la Universidad de la Republica, Uruguay y Especialista en Seguridad Internacional por la Universidad Santiago de Compostela, Espana. Correo electronico: nicolasalvarezrosas@gmail.com. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-3988-2202

** Estudiante del MSc in International Political Economy, London School of Economics and Political Science, Reino Unido. Becario Chevening. Licenciado en Ciencia Politica y diplomado en Estudios Internacionales por la Universidad de la Republica, Uruguay. Profesor ayudante del Instituto de Ciencia Politica e Investigador asociado al Programa de Estudios Internacionales, ambos de la Universidad de la Republica, Uruguay. Correo electronico: n.pose@lse.ac.uk. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-4462-1189

*** Doctor en Ciencias Humanas por la Universidad Catolica de Uruguay. Docente del Instituto de Ciencia Politica de la Universidad de la Republica, Uruguay. Correo electronico: clujan62@hotmail.com. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-4742-6696

(1) A partir de dos convenios celebrados con la Junta Nacional de Drogas de Presidencia de la Republica de Uruguay.

(2) Agradecemos a Raquel Peyraube por ponernos en conocimiento de este hecho.

(3) Ver: http://www.who.int/hiv/topics/idu/es/

(4) Incluso, Boidi, Cruz y Queirolo (2015) encuentran que la opinion publica estadounidense apoya la regulacion del cannabis en mayor medida que la uruguaya.

(5) Discurso de Luis Porto ante la JIFE.

(6) Aunque es preciso matizar que la efectiva implementacion de politicas inspiradas en nuevos enfoques no ha seguido el ritmo evidenciado en el plano discursivo, sino que mas bien, por el contrario, el statu quo ha prevalecido.
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Author:Alvarez, Nicolas; Pose, Nicolas; Lujan, Carlos
Publication:Revista Desafios
Article Type:Ensayo
Date:Jul 1, 2017
Words:13855
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