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La nouvelle gouvernance des langues officielles au Canada: entre exigences et circonstances.

Qu'est-ce qui est proscrit dans la Loi sur les langues officielles et quelle pratique de gouvernance a vu le jour au til des ans pour mettre la Loi en oeuvre? Est-ce que cela permet d'elargir la portee de l'innovation politique et administrative pour promouvoir les langues officieUes du Canada?

What is proscribed in the Official Languages Act and what has emerged over the years as governance practice to implement the Act? Does this provide scope for political and administrative innovation in promoting Canada's official languages?

La Loi sur les langues officielles engage tous les agences et ministeres federaux a prendre des mesures positives visant << a favoriser l'epanouissement des minorites francophones et anglophones du Canada et a appuyer leur developpement >>. Elle exige egalement que le ministere du Patrimoine canadien << suscite et encourage la coordination de la mise en oeuvre par les institutions federales de cet engagement >>. Ces obligations sont explicitees dans les articles 41 et 42 de la Partie VII de la Loi. Jumelees aux prerogatives du Nouveau Management Public, elles ont donne lieu a des transformations importantes en ce qui concerne l'elaboration des politiques et des programmes en langues officielles, ainsi que la prestation de services publics en francais. Desormais, les objectifs et les procedures en matiere de langues ne viennent plus seulement d'en haut, mais egalement d'en bas par la voie de mecanismes et d'initiatives misant sur la collaboration entre la fonction publique et les acteurs de la societe civile. I1 convient ainsi de parler d'une nouvelle gouvemance des langues officielles evoquant ces nouveaux modes de coordination de l'action dans le domaine des langues officielles.

Au cours des quinze dernieres annees, des chercheurs, le Commissariat aux langues officielles et les comites parlementaires des langues officielles ont etudie l'incidence de la mise en ceuvre de ces obligations sur l'epanouissement de la francophonie minoritaire, en plus d'examiner le statut et l'usage du francais et de l'anglais dans l'administration federale et la societe canadienne. Dans la premiere etude approfondie sur le sujet, le Commissariat aux langues officielles affirmait que le gouvemement federal n'avait ni accorde suffisamment d'importance aux droits linguistiques, ni au programme des langues officielles lors de la redefinition de l'administration publique (1998). A peine quelques mois plus tard, dans un rapport prepare a la demande du ministere du Patrimoine canadien, du Secretariat du Conseil du Tresor et du Bureau du Conseil prive, Donald Savoie montrait que le gouvernement n'avait pas coordonne sa mise en application des articles 41 et 42 de la Loi (1998). Dans le cadre de nombreuses etudes, Linda Cardinal et ses collaborateurs (Cardinal et Hudon 2001; Cardinal et Juillet 2005; Cardinal, Lang et Sauve 2005; Cardinal, Lang et Sauve 2008; Cardinal, Dery, Plante et Sauve 2010) ont decrit les etapes de l'evolution de la gouvernance des langues officielles et ont cerne ses effets sur les capacites d'action des institutions et des organismes des minorites francophones hors Quebec. Pour sa part, Eric Forgues (2007, 2010, 2012) s'est particulierement interesse a l'impact des ententes Canada-communautes et des accords de collaboration sur les organisations ainsi que sur la societe civile de la francophonie minoritaire au Canada. Enfin, dans un recent rapport commande par le Commissariat aux langues officielles, Donald Savoie (2008) faisait etat de la gestion horizontale des langues officielles au Canada et formulait des recommandations en vue de l'ameliorer.

A l'instar de ces etudes et rapports, cet article porte egalement sur la nouvelle gouvernance des langues officielles. La these de l'article avance que la Loi sur les langues officielles contient des exigences horizontales, qui visent une meilleure collaboration entre differents ministeres et agences, mais cela ne se traduit pas pour autant dans l'ensemble actuel des mecanismes et des initiatives de gouvernance en matiere de langues officielles. II importe donc d'operer une distinction analytique entre les exigences horizontales de la Loi et la nouvelle gouvernance des langues officielles parce qu'elle permet de constater que la gouvernance qui s'est developpee n'est pas issue de la Loi, mais d'un concours de circonstances et de choix politiques. Des lors, cette distinction sert d'eclairage dans l'examen de la gouvernance linguistique au Canada tout en permettant de voir qu'il y a place a l'innovation politique et administrative dans le dossier des langues officielles au Canada.

Mon propos se decoupe en deux parties. Tout d'abord, je passe en revue les formules de la gouvernance (et de la gestion) employees dans la litterature savante sur les langues officielles au Canada. Au-dela de certaines precisions conceptuelles, leur mise en perspective me permet de proposer un glossaire exhaustif de la gouvernance linguistique au Canada. Je me livre ensuite a une analyse des cadres federaux de la mise en application de la Loi--le Cadre de responsabilisation de 1994, le Cadre d'imputabilite et de coordination de 2003 et le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation de 2009. La revue de ces trois enonces de politiques permet de montrer que la nouvelle gouvernance des langues officielles est issue de circonstances et de choix politiques et non des exigences horizontales de la Loi. Finalement, en guise de conclusion, j'explique brievement comment ces nouveaux eclaircissements dans la comprehension de la Loi et de son application permettent d'envisager une gouvernance linguistique innovante sur les plans politique et administratif en appuyant le developpement des capacites d'action des organismes et des institutions de la francophonie minoritaire au Canada (1).

La gouvernance linguistique au Canada

La notion de gouvernance continue de provoquer des debats dans tous les secteurs de l'action publique au Canada et ailleurs dans le monde occidental. Dans la litterature savante sur les langues officielles au Canada, celle-ci sert de grille de lecture et d'analyse essentielle dans l'etude des nouveaux modes de coordination mis en place depuis la refonte de la Loi sur les langues officielles en 1988. En effet, non seulement la notion de gouvernance a-t-elle permis de rendre compte et d'evaluer la mise en place de ces nouvelles modalites d'action mais, a l'inverse, l'examen de ces dernieres s'est egalement traduit dans le developpement d'un nouveau vocabulaire centre sur la gouvernance--ce que je nomme le glossaire de la gouvernance linguistique au Canada (voir Tableau 1). II s'agit de distinguer, en allant du plus generique au plus particulier, << la gouvernance linguistique >> (Wallot 2005), << la gouvernance des langues officielles >> (Cardinal et Juillet 2005), << la gouvernance des minorites de langue officielle >> (Cardinal et Hudon 2001), << la gouvernance horizontale des langues officielles >> (Commissariat aux langues officielles 2006), << la gestion horizontale des langues officielles >> (Savoie 2008), << la gouvernance communautaire >> (Forgues 2007), << la gouvernance francophone minoritaire >> (Johnson 2009) et la << gouvernance organisationnelle >> (Forgues et St-Onge 2011). Les termes de ce glossaire, neanmoins, ne sont pas toujours precises, de meme qu'ils n'ont jamais fait l'objet d'un effort explicite de conceptualisation. C'est ainsi que je propose de passer en revue la litterature savante sur les langues officielles en vue d'offrir des definitions succinctes des formules de la gouvernance (et de la gestion) qui en ont emerge.

La gouvemance linguistique est la plus generique du lot. Si la gouvernance est le << processus par lequel une societe se pilote >> (Paquet 2005 : 25), la gouvernance linguistique connote la maniere dont une societe se dirige du point de vue des langues. II est pertinent, pour fins de clarte conceptuelle, de distinguer la gouvernance linguistique de la planification linguistique ou de l'amenagement linguistique. A mon sens, tous ces termes renvoient aux dispositions etatiques--tant juridiques que legislatives et administratives--se rapportant au statut d'une langue dans l'administration des affaires de l'Etat ainsi qu'aux droits et privileges de ses locuteurs. Cependant, contrairement a la planification linguistique et a l'amenagement linguistique, la gouvernance linguistique donne une place a la participation de plusieurs acteurs, tant de la fonction publique que de la societe civile, dans le processus de reglementation des langues. La langue, et plus particulierement la regulation sociale et politique de la langue, fait l'objet d'inifiatives ciblees et de mecanismes specifiques de gouvernance. II va sans dire que la gouvernance linguistique varie selon le pays, et selon les regions si le pays en question est une federation, ou s'il comprend des regions autonomes (voir Leclerc 2010).

La gouvernance des langues officielles est la manifestation canadienne de la gouvernance linguistique. Au Canada, nous le savons, l'anglais et le francais ont un statut, des droits et des privileges egaux quant a leur usage au sein des institutions federales. Ces dispositions sont contenues dans la section intitulee << Langues officielles du Canada >> dans la Charte canadienne des droits et libertes ainsi que dans la Loi sur les langues officielles. Depuis l'adoption de la Charte a l'occasion du rapatriement de la Constitution, la gouvemance des langues officielles a subi de nombreuses reformes. Ce point marque effectivement le debut de la transformation du fonctionnement du gouvernement federal en matiere de langues officielles. Les modes d'intervention associes a la planification linguistique ou a l'amenagement linguistique seront remplaces par des mecanismes et des initiatives de gouvernance privilegiant la participation de plusieurs acteurs.

La gouvernance des minorites de langue officielle est une composante de la gouvernance des langues officielles au Canada. Alors que la seconde designe l'ensemble des dispositions federales en matiere de langues officielles, la premiere renvoie aux dispositions qui sont relatives aux communautes minoritaires de langue officielle. On peut penser, par exemple, a l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertes. Cet article est une disposition de la gouvernance des minorites de langue officielle puisqu'il porte sur les droits d'instruction des francophones hors Quebec et des anglophones au Quebec. La gouvernance des minorites de langue officielle comprend egalement la Partie VII de la Loi sur les langues officielles, ainsi que les programmes d'appui et de promotion des langues officielles du ministere du Patrimoine canadien. Selon Linda Cardinal et Luc Juillet (2005 : 159-162), la gouvernance des minorites de langue officielle au Canada se decoupe en trois generations : la generation de la Loi sur les langues officielles de 1969, la generation de la Charte des droits et libertes de 1982 et la generation de la Loi sur les langues officielles de 1988.

La gouvernance horizontale repose sur l'idee que des acteurs concernes travaillent ensemble en vue de repondre a des defis complexes et d'atteindre des objectifs communs (Burlone et coll. 2008; Enjolras 2010). Ces modes d'intervention mettent en valeur les savoirs respectifs de chacun et favorisent une action publique coordonnee. C'est dire que l'elaboration et la mise en oeuvre des politiques et des programmes reposent sur des mecanismes et des initiatives rassemblant de nombreux acteurs gouvemementaux, ou gouvernementaux et non-gouvernementaux. II est a noter que la gouvernance horizontale est generalement synonyme de gouvernance partagee et de gouvernance paritaire. Or, d'un point de vue normatif, la notion de parite induit en erreur puisqu'elle << sert a suggerer qu'un nombre egal d'acteurs provenant de lieu ou d'unites organisationnelles serait souhaitable au sein d'un mecanisme donne >> (Cardinal, Lang et Sauve 2008 : 209).

On peut le deviner, la gouvernance horizontale des langues officielles renvoie aux dispositions dans le domaine des langues officielles qui exigent une mise en commun entre les acteurs concernes. Ces nouvelles modalites d'action publique incluent les mecanismes et les initiatives de concertation et de consultation entre les ministeres federaux et les organisations communautaires, ainsi que les ententes permettant a ces organisations de mener a bien une programmation et des projets de developpement. Ces modes d'intervention permettent aux acteurs tant gouvernementaux que non-gouvernementaux de travailler a l'elaboration, la mise en oeuvre et l'evaluation des politiques et programmes gouvernementaux lies au dossier des langues officielles. A l'exception de quelques initiatives ponctuelles au debut des annees 1980, la gouvemance horizontale des langues officielles procede de la refonte de la Loi sur les langues officielles en 1988 et connait un renouvellement important suite a l'annonce du Plan d'action pour les langues officielles de 2003 (Cardinal, Lang et Sauve 2008).

La gestion horizontale, pour le dite le plus simplement possible, concerne le gouvernement et l'administration de ses activites. Elle renvoie a une administration des affaires publiques qui mise sur des mecanismes horizontaux et des initiatives horizontales. Pour reprendre Stephanie Gagnon, elle << fait reference a la necessite d'une coordination accrue entre differents ministeres et organismes gouvernementaux afin de gerer des problematiques conjointes >> (2012 : 1). Par exemple, le ministere des Ressources naturelles doit travailler de concert avec les ministeres de l'Environnement et de la Sante car l'exploitation des sables bitumineux est un enjeu complexe exigeant la collaboration des uns et des autres dans la facon d'administrer et de diriger l'action publique. Une administration horizontale de l'action publique s'impose car l'enjeu transcende les expertises respectives des parties engagees. Aux dires de Herman Bakvis et Luc Juillet (2004 : 9), << la gestion horizontale peut etre definie comine la coordination et la gestion d'une serie d'activites entre deux ou plusieurs unites organisationnelles n'ayant pas de controle hierarchique les unes sur les autres et dont le but est de generer des resultats qui ne peuvent etre atteints par des unites travaillant individuellement >>.

Dans le domaine des langues officielles, la gestion horizontale designe l'ensemble des mecanismes et des initiatives crees au sein de l'administration federale afin de coordonner les activites gouvernementales liees a la promotion des langues officielles. Plus concretement, les articles 42 et 46 de la Loi sur les langues officielles renvoient a cette gestion horizontale en chargeant le ministere du Patrimoine canadien et le Conseil du Tresor de la coordination des engagements explicites aux Parties IV, V, VI et VIL Bref, la gestion du dossier des langues officielles est dite horizontale, car la reussite des objectifs lies a ce domaine repose sur la collaboration des activites de plusieurs agences et ministeres federaux.

La gouvernance communautaire denote les rapports de coordination de l'action entre les organismes et institutions engages dans le developpement de leur communaute. C'est la facon dont les organisations communautaires travaillent ensemble. La notion de communaute ne correspond pas necessairement a une collectivite territorialisee, mais renvoie plutot a un groupe de personnes qui partage un interet commun ou qui est mobilise autour d'une question. Selon Paquet (2010 : 3), cette communaute doit partager un terrain d'interets communs, carburer a l'apprentissage collectif et posseder un capital de connaissances communes. Cela fait contrepoids a Gerhard Banner (2002) qui emploie la gouvernance communautaire en reference a la gouvernance d'une ville ou d'une population localisee. La gouvernance communautaire denote donc les mecanismes et les initiatives crees par une communaute afin de coordonner ses capacites d'action.

Le rapport entre la gouvernance communautaire et la gouvernance minoritaire francophone est le meme qu'entre la gouvernance linguistique et la gouvernance des langues officielles; la gouvernance minoritaire francophone designe la gouvernance communautaire de la francophonie canadienne en situation minoritaire. Marc Johnson (2009) dresse le portrait d'ensemble suivant de la gouvernance minoritaire francophone :

Au sommet, une Federation des communautes francophones et acadienne vient s'ajouter aux associations qui federent et representent a peu pres tous les secteurs de la societe civile (petite enfance, jeunes, femmes, aines, arts et culture, patrimoine, sports, education, alphabetisation, medias, sante, developpement economique, professions, etc.). Dans les provinces et territoires, on retrouve a peu pres la meme gamme d'organisations. A la base, les groupes et comites animant la francophonie fourmillent : un recent bilan faisait etat de plus de 800 organismes francophones.

La nouvelle gouvernance des langues officielles a eu d'importantes incidences sur les modalites de la gouvernance minoritaire francophone. Les transformations des modes d'intervention de l'Etat ont impose de nouvelles responsabilites aux acteurs de la societe civile, en meme temps qu'elles ont oblige les organisations communautaires a collaborer entre elles et avec la fonction publique. Pour certains, la gouvernance francophone minoritaire resultante representerait << une nouvelle forme d'agir collectif >> (Cardinal, Dery, Plante et Sauve 2010 : 9). Pour d'autres, la nouvelle gouvernance des langues officielles aurait impose une gouvernance francophone minoritaire neo-corporatiste qui sert << les interets des groupes mobilises plutot que l'interet general des communautes >> (Forgues 2007 : 32). C'est dire que la gouvernance communautaire actuelle apaiserait les organismes et institutions de la francophonie minoritaire en les integrant aux processus administratifs et decisionnels.

En reference a l'Ontario francais, Cardinal et coll. distinguent la gouvernance communautaire de la gouvernance intracommunautaire. Elles ecrivent : << Si la gouvernance communautaire vise l'action de la communaute dans son ensemble, nous avons formule la notion de gouvernance intracommunautaire afin de caracteriser les rapports de gouvernance entre les groupes qui, d'un commun accord, decident de s'associer en vue de realiser des projets de developpement communautaire >> (2010 : 9). A mon sens, cette distinction est futile. Les deux notions concernent les rapports entre les organisations au sein d'une meme communaute et les actions qui decoulent de ces rapports. De plus, par defaut, la gouvernance communautaire comprend les rapports de coordination au sein de la communaute.

Enfin, la gouvernance organisationnelle merite une breve description. Comme le laisse entrevoir son titre, elle denote le fonctionnement interne d'une organisation donnee. Elle renvoie, plus specifiquement, a la facon dont un organisme ou une institution repartit le pouvoir et les responsabilites entre les membres, le conseil d'administration et le personnel. La gouvernance organisationnelle est le sujet d'une recente etude du Consortium national de formation en sante (Cardinal, Champagne et Eddie 2012). Bref, la gouvernance organisationnelle, c'est le partage du pouvoir et des responsabilites au sein d'une organisation.

Cette revue des formules de la gouvernance (et de la gestion) developpees dans la litterature savante sur les langues officielles est doublement pertinente. D'une part, elle permet de proposer un glossaire exhaustif de la gouvernance linguistique au Canada. L'eclairage conceptuel qu'il contient saura, je le souhaite, clarifier les debats sur le sujet. D'autre part, cette revue, et par extension le glossaire, m'aidera dans ma tentative, dans la prochaine section, de souligner la difference entre la Loi sur les langues officielles et la gouvernance des langues officielles qui s'est developpee.

Les exigences horizontales de la Loi et la nouvelle gouvernance des langues officielles

Cet article avance qu'il faut operer une distinction analytique entre les exigences horizontales de la Loi sur les langues officielles et ce qu'il convient desormais de nommer la nouvelle gouvernance des langues officielles. Approfondir cette distinction, on le verra, permet de constater que la plupart des mecanismes et des initiatives de gouvernance ne sont pas issus de la Loi mais d'un concours de circonstances et de choix politiques.

Afin de faire la demonstration de cette these, cette section propose une analyse des trois cadres federaux de la mise en application de la Loi--le Cadre de responsabilisation de 1994, le Cadre d'imputabilite et de coordination de 2003 et le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation de 2009. Avant de proceder a la revue de ces trois enonces de politiques, je propose un survol des exigences horizontales de la Loi.

La Loi sur les langues officielles contient deux exigences horizontales cles. La premiere est explicitee a l'article 42 de la Partie VII. Elle exige que le ministere du Patrimoine canadien coordonne l'engagement du gouvernement federal << a favoriser l'epanouissement des minorites francophones et anglophones du Canada et a appuyer leur developpement. >> Depuis 2005, des modifications apportees a la Loi rendent executoires les engagements explicites a la Partie VII. Le nouveau libelle de l'article 41 oblige les institutions federales a prendre des << mesures positives >> afin de mettre en oeuvre l'engagement ci-dessus. De plus, l'article 77 autorise un recours judiciaire s'il est juge que le gouvernement federal ne respecte pas son obligation de prendre des mesures positives. La deuxieme exigence horizontale de la Loi est explicitee a l'article 46 de la Partie VIII. Cet article stipule que le Conseil du Tresor << est charge de l'elaboration et de la coordination generales des principes et programmes federaux d'application des parties IV, V et VI dans les institutions federales >>. En d'autres mots, le Conseil du Tresor assure la coordination des engagements gouvernementaux en ce qui a trait a l'offre de services publics dans les deux langues officielles, la possibilite des employes de la fonction publique d'utiliser la langue officielle de leur choix et la garantie que les Canadiens d'expression francaise et d'expression anglaise aient des chances egales d'emploi dans la fonction publique federale. Force est de reconnaitre que les institutions federales sont non seulement enjointes a oeuvrer mais aussi a collaborer en vue de la mise en application des engagements contenus dans la Loi sur les langues officielles.

L'horizontalite renvoie tant aux enjeux de societe qu'aux activites gouvernementales repondant a ces enjeux. On dit des principaux enjeux politiques contemporains qu'ils sont horizontaux car nombreuses dynamiques les recoupent. La crise financiere n'est pas uniquement un probleme d'economie, de meme que la securite publique ne releve pas exclusivement du Service canadien du renseignement de securite (SCRS). Ainsi, etant donne la nature recoupee des enjeux a l'agenda politique, les modes d'action publique doivent privilegier la mise en commun des connaissances et des ressources de plusieurs acteurs. De plus, il convient d'admettre que l'expertise requise pour atteindre des resultats positifs peut se trouver dans la societe civile et non au sein des agences ou ministeres federaux. Cet imperatif de mobiliser l'ensemble des connaissances et des ressources pertinentes commande une inclusion d'organismes a but non lucratif ou d'entreprises privees au sein des mecanismes et des initiatives de gouvernance. C'est ainsi que les processus d'elaboration et de mise en ceuvre des politiques publiques donnent desormais une place aux acteurs non-gouvernementaux.

Pour revenir aux exigences horizontales de la Loi sur les langues officielles, les langues officielles au Canada representent un enjeu politique horizontal. Elles ne sont pas la responsabilite exclusive du ministere du Patrimoine canadien, ni celle du Commissariat aux langues officielles. C'est l'ensemble de l'appareil federal qui est assujetti a l'esprit et a l'objet de la Loi. Plus precisement, les exigences des articles 42 et 46 de la Loi citees ci-dessus sont dites horizontales car elles exigent que les institutions federales travaillent ensemble vers l'atteinte des engagements en matiere de communautes minoritaires de langue officielle et de dualite linguistique. Ces deux articles admettent donc l'horizontalite du dossier des langues officielles et exigent l'horizontalite dans le respect des engagements.

Pour sa part, la nouvelle gouvernance des langues officielles renvoie aux mecanismes et aux initiatives de gouvernance repartis sur l'ensemble de l'appareil federal, mais principalement concentres au ministere du Patrimoine canadien, visant a respecter les engagements de la Loi, et ce, tant en termes d'epanouissement et de developpement des minorites francophones et anglophones que de la promotion de la dualite linguistique au sein de l'appareil federal et de la societe canadienne. Mais, cette gouvernance, bien qu'elle puisse sembler acquise et naturelle, n'est pas une exigence de la Loi. La Loi sur les langues officielles exige la coordination de l'action gouvernementale en matiere de langues officielle, mais elle ne prescrit pas les modalites concretes rassemblees sous l'egide de ce qu'il convient de nommer la nouvelle gouvernance des langues officielles. En effet, cette nouvelle gouvernance des langues officielles represente la mise en application des exigences et des engagements explicites dans la Loi. C'est donc dire que, certes, la gouvernance qui s'est developpee est coherente avec les exigences horizontales de la Loi, mais elle ne constitue pas pour autant la seule mise en application coherente de la Loi et de ses exigences horizontales. Par exemple, l'article 42 exige la coordination par le ministere du Patrimoine canadien de la mise en ceuvre des mesures positives par l'ensemble de la fonction publique, mais la forme concrete de cette coordination peut varier et evoluer. En bref, la nouvelle gouvernance des langues officielles constitue la facon dont les agences et ministeres federaux se sont propose de satisfaire aux exigences horizontales en matiere de langues officielles auxquelles ils sont assujettis.

Mais pourquoi la nouvelle gouvernance des langues officielles au Canada? L'article avance que celle-ci s'est instituee par la voie des trois cadres federaux de la mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles. Le premier cadre procede d'une promesse electorale du Parti liberal lors de la campagne qui le ramenera au pouvoir en 1993, le second accompagne le Plan d'action pour les langues officielles en 2003, et le troisieme suit l'annonce de la Feuille de route pour la dualite linguistique en 2008. Ces cadres sont d'une importance fondamentale puisqu'ils consignent les responsabilites des institutions federales et prevoient les dispositions a partir desquelles l'appareil federal se propose de repondre aux engagements de la Loi. La revue de ces trois enonces de politique fait la lumiere sur les circonstances et les choix politiques qui balisent les mecanismes et les initiatives de gouvernance qui se sont developpes. Elle expose, par exemple, que la nouvelle gouvernance des langues officielles est le resultat de la rationalisation des finances publiques, des priorites du Cabinet et des interpretations ministerielles des engagements en matiere de langues officielles.

Le Cadre de responsabilisation de 1994

En aout 1994, six ans apres l'introduction de la nouvelle Loi sur les langues officielles, le Premier ministre du Canada annoncait l'approbation, par le Cabinet, d'un cadre de responsabilisation pour la mise en oeuvre des articles 41 et 42 de la Loi. Le cadre ne peut etre diffuse parce qu'il est une decision prise par le Cabinet. Cependant, le ministere du Patrimoine canadien en donne une information detaillee dans son rapport annuel sur les langues officielles de 1994-1995 et l'equipe chargee de sa mise en oeuvre au ministere du Patrimoine canadien en a resume le contenu dans un document intitule << Cadre de responsabilisation >> (1994).

En decrivant ce cadre, le ministere du Patrimoine canadien ecrit que la Partie VII << constitue une carte maitresse que possede le gouvernement federal pour appuyer le developpement et l'epanouissement des communautes minoritaires de langue officielle >> (1996 : 2). Selon le ministere, le cadre de responsabilisation est << une politique d'ensemble doublee d'un plan de travail >> qui vise << a rendre les programmes et services des ministeres et organismes federaux pleinement accessibles aux communautes de langue officielle vivant en situation minoritaire >> (Patrimoine canadien 1996 : 2-3). Le cadre de responsabilisation comporte << cinq grands elements >> (1996 : 3). I1 engage initialement 27 ministeres ou organismes federaux cles (element 1) a elaborer des plans d'actions (element 2) a la suite de consultations aupres des communautes minoritaires de langue officielle (element 3) afin d'etre en mesure de tenir compte de leurs besoins particuliers. Le ministere de la Diversification de l'economie de l'Ouest, par exemple, doit consulter les communautes franco-colombienne, franco-albertaine, fransaskoise et franco-manitobaine afin d'assurer que leurs besoins sont pris en compte dans la prestation de services et la conception de programmes. De plus, chaque ministere ou organisme doit deposer un rapport annuellement au ministere du Patrimoine canadien (element 4) sur les resultats obtenus et le ministre du Patrimoine canadien rend compte, dans son rapport annuel sur les langues officielles, de la mise en oeuvre du cadre de responsabilisation (element 5).

Ces cinq elements forment le cadre de responsabilisation de 1994. Le ministere du Patrimoine canadien, aux termes de l'article 42 de la Partie VII de la Loi sur les langues officielles, a le mandat de coordonner sa mise en oeuvre. A ces fins, le ministere, plus particulierement la Direction generale des programmes d'appui aux langues officielles, concentre ses efforts sur la sensibilisation et la formation du personnel des ministeres ou agences particulierement vises, ainsi que de la coordination des consultations desdites institutions federales cles aupres des minorites de langue officielle. Cela comprend la mise sur pied d'un reseau de coordonnateurs nationaux et de personnes-ressources dans les agences et ministeres federaux en region, ainsi que d'un comite d'orientation compose de huit representants communautaires et de sept hauts fonctionnaires. Ces mesures et initiatives constituent les << grandes activites de la phase I de la mise en application des mesures annoncees en aout 1994 >> (Patrimoine canadien 1996 : 4). Au fil des ans, d'autres mecanismes de concertation ou de consultation viendront s'ajouter. En 2000, par exemple, le ministere du Patrimoine canadien initie le Partenariat interministeriel avec les communautes de langue officielle. Le programme, qui etait dote d'une enveloppe annuelle de 5,5 millions de dollars, avait pour objectif, comine le laisse entrevoir son titre, de favoriser la cooperation entre les institutions federales et les organisations des communautes minoritaires. (Ce programme a ete aboli en mars 2009.)

En parallele a ces developpements, il faut aussi savoir que, durant cette meme periode, le ministere du Patrimoine canadien etablit des ententes Canada-communautes dans l'ensemble des provinces hors Quebec. Ayant vu le jour sous la forme d'un projet pilote en Saskatchewan en 1988, ces ententes sont etendues au reste des provinces et territoires dans le cadre d'un exercice de repositionnement des relations entre le ministere et les minorites de langue officielle. La toile de fond etait la volonte du ministere du Patrimoine canadien de << mettre en place de nouveaux mecanismes de collaboration et de financement dans un contexte ou les ressources vont en diminuant >> (Patrimoine canadien 1996 : 14). Suite a un exercice de consultations, le ministere a invite les representants des communautes concernees a etablir << les modalites d'une nouvelle collaboration >> (Patrimoine canadien 1996 : 15). Cette demiere a pris la forme d'ententes conclues entre le ministere du Patrimoine canadien et un organisme representant les interets de la communaute. Les organismes et les institutions des communautes beneficient d'une aide financiere pluriannuelle pour mener a bien une programmation et developper des projets. Comme le rappelle non sans importance Forgues (2007 : 63), les institutions et organismes de la francophonie canadienne minoritaire ont consenti a l'initiative. La Federation des communautes francophones et acadienne du Canada (1993 : 9), par exemple, recommandait que le ministere du Patrimoine canadien << privilegie les ententes Canada-communautes afin d'assurer le developpement et l'epanouissement des communautes francophones et acadiennes du Canada >>. Ces ententes entra/nent, a leur tour, une autre serie de mecanismes de collaboration, dont notamment des tables de concertation ou les representants de la communaute et du ministere peuvent << revoir les priorites et discuter de la repartition des fonds disponibles >> (Patrimoine canadien 1996 : 15).

Le Cadre d'imputabilite et de coordination de 2003

En mars 2003, le gouvernement federal publie le Plan d'action pour les langues officielles. Celui-ci faisait suite a la nomination de Stephane Dion, en 2001, a titre de ministre responsable des langues officielles avec comme mandat de developper de << nouvelles mesures energiques >> envers l'epanouissement des minorites francophones et anglophones et la promotion de la dualite linguistique (Gouvernement du Canada 2003 : 5). Le Plan d'action, comme l'explique l'enonce de politique, met fin a la periode de compressions budgetaires, qui avait, notamment, motive la signature des ententes Canada-communautes, en annoncant << l'engagement renouvele >> du gouvernement a l'egard de la politique des langues officielles (Gouvernement du Canada 2003 : 4-5). Le Plan s'etale sur cinq ans et comprend des engagements financiers totalisant 750 millions de dollars.

Son originalite est qu'il comprend << trois grandes orientations >> ainsi qu'un << cadre d'imputabilite et de coordination >> (Gouvernement du Canada 2003 : 9). Les trois grandes orientations constituent les trois domaines prioritaires de son action : le milieu de l'education, le developpement communautaire et la fonction publique. En matiere d'education, le Plan d'action investit des fonds publics dans l'education dans la langue de la minorite et l'enseignement de la langue seconde. Cela est plus ou moins une confirmation du programme federal--provincial sur les langues officielles en education mis en place a la suite de l'annonce de la premiere Loi sur les langues officielles en 1969 (Patrimoine canadien 2006). En ce qui a trait a la fonction publique, le Plan d'action contribue du nouveau financement pour faire respecter les dispositions de la Loi en matiere de langue de travail et de prestations de services. Comme le predit l'enonce de politique, << Grace a ces mesures, toutes les institutions federales devraient etre capables, non seulement de remplir les obligations que leur assigne la Loi, mais d'etre habitees de la culture des langues officielles >> (Gouvernement du Canada 2003 : 58). Enfin, en matiere de developpement des communautes, le Plan d'action concentre ses efforts sur la prestation de services publics dans la langue de la minorite et l'acces des organisations des minorites aux programmes gouvernementaux. En particulier, il cible des initiatives dans cinq domaines prioritaires--petite enfance, sante, justice, immigration et developpement economique--afin de faire des groupes de partenaires du developpement.

Au-dela de ces trois axes d'intervention, le Plan d'action comprend aussi un cadre d'imputabilite et de coordination qui contient 45 articles. Celui-ci procede du desir de << clarifier et consigner les responsabilites des organismes et ameliorer la coordination entre les instances impliquees >> (Gouvernement du Canada 2003 : 9). Selon l'enonce de politique, l'incorporation du cadre dans le Plan d'action temoigne du triple besoin de conscientiser les institutions federales sur leur role a l'egard des langues officielles, d'ameliorer les mecanismes de consultation aupres des communautes minoritaires et de formaliser la coordination interministerielle en matiere de langues officielles (Gouvernement du Canada 2003 : 11-13). Comme le cadre de responsabilisation de 1994 visait, somme toute, les memes objectifs, l'on pourrait croire que le gouvernement reconnait son echec a satisfaire aux exigences horizontales inscrites a l'article 42 de la Partie VII de la Loi sur les langues officielles.

Le cadre propose egalement de nouvelles responsabilites. I1 mandate le ministere responsable des langues officielles de la coordination de la mise en oeuvre du Plan d'action, il assigne au ministere de la Justice le role de degager les implications juridiques de toute nouvelle initiative et il ordonne l'evaluation de mi-parcours et l'evaluation sommative du Plan d'action. Plus concretement, l'enonce de politique confie au ministre responsable des langues officielles la mise en oeuvre du Plan d'action. Le ministre est appuye dans sa tache par un groupe de ministres << ayant un role a jouer dans la mise en ceuvre du Plan d'action >>, incluant les ministres du Patrimoine canadien, de la Justice et le president du Conseil du Tresor (Gouvemement du Canada 2003 : 74).

Le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation de 2009

Enfin, en juin 2008, quelques mois apres l'echeance du Plan d'action, le gouvernement reitere son engagement global en matiere de langues officielles en adoptant la Feuille de route pour la dualite linguistique canadienne. Comine le Plan d'action, la Feuille de route s'etale sur cinq ans et comprend un engagement financier de 1,1 milliard de dollars. Sur le fond, elle entend promouvoir << la participation de tous les Canadiens a la dualite linguistique " ainsi que d'apporter << appui aux communautes de langue officielle en situation minoritaire >> (Gouvernement du Canada 2008 : 7). Ses secteurs prioritaires sont au nombre de cinq : la sante, la justice, l'immigration, le developpement economique et les arts et la culture. I1 faut aussi noter que les provinces et territoires prennent des responsabilites accrues, au profit des organisations de communautes minoritaires, dans l'execution des priorites de la Feuille de route. Non seulement l'enonce de politique fait mention a maintes reprises des competences legislatives des provinces et des territoires, mais il annonce que le gouvernement federal entend << privilegier >> les collaborations en matiere de langues officielles avec le Quebec et le Nouveau-Brunswick (Gouvernement du Canada 2008 : 15). Enfin, encore une fois, le gouvernement federal laisse entendre que la coordination de la mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles laisse a desirer. I1 ecrit que << la Feuille de route veille a ce que les institutions federales [...] s'assurent d'une meilleure gouvemance et coordination horizontale afin d'integrer leur travail respectif et d'accroitre l'efficacite de leurs actions >> (Gouvernement du Canada 2008 : 14).

Dans cet esprit, le ministere du Patrimoine canadien annonce, en septembre 2009, le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axe sur les resultats pour la mise en ceuvre de la Feuille de route (Gouvernement du Canada 2009). Le ministre du Patrimoine canadien et des langues officielles est l'ultime responsable de la mise en oeuvre de la Feuille de route. Il est appuye dans ses fonctions par un Comite de sous-ministres adjoints en provenance des 14 agences et ministeres federaux d'oh provient le budget de la Feuille de route. Trois comites interministeriels en matiere de politiques, de gestion et de recherches appuient le Comite de sous-ministres adjoints. En parallele, le Secretariat des langues officielles, trouvant pied a terre au ministere du Patrimoine canadien depuis 2006, est notamment charge d'appuyer le Ministre du Patrimoine canadien et des langues officielles et le Comite de sous-ministres adjoints, de coordonner l'ensemble de l'action gouvernementale en matiere de langues officielles et de sensibiliser les institutions federales a la lettre et l'esprit de la Loi sur les langues officielles. A cela se rajoute le Groupe pour le droit des langues officielles du ministere de la Justice, ainsi que diverses instances de dialogue avec les partenaires de la mise en oeuvre, dont notamment la Conference ministerielle sur la francophonie canadienne, les rencontres avec les organisations des communautes de langue officielle en situation minoritaire et les recherches emanant du milieu universitaire.

Voici, dans ses grandes lignes, la nouvelle gouvernance des langues officielles au Canada. En s'appuyant sur la revue de ces trois cadres federaux, il semble evident que les mecanismes et les initiatives de gouvernance qui se sont developpes sont le resultat de circonstances et de choix politiques. Chacun de ces cadres de la mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles traduit une conjoncture politique donnee en modalites concretes de gouvernance dans le dossier des langues officielles. Ces circonstances et ces choix politiques comprennent, entre autres, la rationalisation des finances publiques, les priorites du Cabinet et les interpretations ministerielles des engagements de la Loi. Par exemple, le cadre de responsabilisation de 1994, a l'occasion duquel le gouvernement federal initie les ententes Canada-communautes, un mode d'intervention qui a encore preseance, fut developpe dans un contexte de reduction de budget. C'est ainsi dire que la signature d'ententes avec les reseaux associatifs des communautes minoritaires de langue officielle--une composante cle de la nouvelle gouvernance des langues officielles--est issue des prerogatives financieres specifiques au contexte politique d'il y a vingt ans. Et donc, la nouvelle gouvernance des langues officielles n'est pas issue des exigences explicitees dans la Loi, mais d'un concours de circonstances et de choix politiques.

Conclusion

Il importe de souligner la difference entre les exigences horizontales de la Loi sur les langues officielles et la nouvelle gouvernance des langues officielles afin de mieux reflechir a des modalites innovantes et a des nouveaux modes de coordination de l'action en matiere de langues officielles au Canada. C'est pourquoi, dans cette conclusion, j'expliquerai brievement comment ces nouveaux eclaircissements permettent d'envisager une gouvemance linguistique qui mise sur la societe civile en appuyant le developpement des capacites d'action des organismes et des institutions de la francophonie minoritaire au Canada.

J'argumente dans cet article que la nouvelle gouvernance des langues officielles constitue une maniere parmi tant d'autres de mettre en ceuvre les exigences horizontales explicitees dans la Loi. Une autre maniere miserait davantage sur la gouvernance communautaire (2). La gouvernance communautaire en francophonie canadienne s'est instituee dans le contexte des activites et des interventions des organismes et institutions francophones crees a partir de la fin du 19e siecle en Acadie et au debut du 20e siecle en Ontario et dans l'Ouest canadien, afin de promouvoir les besoins et les interets des francophones aupres des gouvernements federal et provinciaux. Elle designe la serie de rapports de coordination de l'action entre les organisations communautaires engagees dans le developpement de la francophonie et l'epanouissement de la langue francaise.

La gouvernance communautaire a connu plusieurs transformations depuis ses debuts. La creation des programmes d'appui au Secretariat d'Etat suite a l'adoption de la Loi sur les langues officielles en 1969, par exemple, a permis aux organisations communautaires de gagner de nouvelles regions du pays ainsi que de s'investir dans de nouveaux secteurs d'interventions. Ensuite, et tel que relate ci-dessus, le gouvernement federal reverra son appui aux organismes et aux institutions communautaires a l'occasion de l'approbation du cadre de responsabilisation en 1994. C'est effectivement a partir de ce moment-la que le ministere du Patrimoine canadien signera des ententes Canada--communautes permettant aux organismes et aux institutions communautaires de mener a bien une programmation et des projets de developpement. Ces ententes, que l'on nomme desormais les ententes de collaboration entre le ministere du Patrimoine canadien et les communautes de langue officielle en situation minoritaire, continuent de reguler les rapports entre le gouvernement federal et la francophonie minoritaire au Canada, ainsi que de baliser les parametres et le fonctionnement de la gouvemance communautaire (Cardinal et Hudon 2001; Forgues 2007).

Cependant, la Loi ne prescrit ni le format, ni le contenu de ces ententes. La distinction effectuee dans cet article permet de voir que les exigences de la Loi auraient aussi bien pu se traduire en une gouvernance des langues officielles qui mise sur la gouvernance communautaire en ce qui a trait a l'engagement de favoriser l'epanouissement et d'appuyer le developpement des minorites francophones au Canada (et de la minorite anglophone au Quebec). Une gouvernance communautaire rehabilitee pourrait insister, par exemple, sur le developpement des capacites d'actions des organismes et des institutions communautaires, ainsi qu'une autogestion des ressources financieres consenties dans le cadre des ententes signees avec le ministere du Patrimoine canadien. En somme, la distinction analytique operee dans cet article permet de rendre compte de l'existence de reelles possibilites qui tendent autant vers l'innovation administrative que politique en matiere de langues officielles au Canada.

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Remi Leger est professeur adjoint au Departement de science politique de l'Universite Simon Fraser. I1 tient a remercier Linda Cardinal, Martin Normand, Isabelle LeBlanc et les deux evaluateurs anonymes de la Revue pour leurs commentaires et conseils.

Notes

(1) La Loi sur les langues officielles pose comme equivalentes les minorites francophones au Canada et la mhlorite anglophone du Quebec. Cela est une fausse symetrie, cependant, parce que la langue francaise est minoritaire au Canada et sur le continent nord-americain. C'est ainsi que la conclusion du present article porte exclusivement sur les innovations en gouvernance linguistique relativement a la francophonie minoritaire au Canada.

(2) Eric Forgues (2012) et Martin Normand (2012) abordent une idee connexe dans de recents articles.
Tableau 1. Glossaire de la gouvernance linguistique au Canada

Gouvernance linguistique          La reglementation des langues
                                    par l'entremise d'initiatives
                                    et de mecanismes de gouvernance
Gouvernance des langues           La gouvernance linguistique en
  officielles                       contexte canadien
Gouvernance des minorites de      La composante de la gouvernance
  langue officielle                 des langues officielles
                                    relative aux minorites de
                                    langue officielle
Gouvernance horizontale des       La reglementation des langues
  langues officielles               fondee sur la collaboration
                                    entre acteurs issus de divers
                                    milieux
Gestion horizontale des langues   L'administration des langues
  officielles                       officielles par la voie
                                    d'initiatives et de mecanismes
                                    horizontaux
Gouvernance communautaire         L'ensemble des modes de
                                    coordination de l'action au
                                    sein d'une communaute
Gouvernance francophone           La gouvernance communautaire en
  minoritaire                       contexte canadien
Gouvernance organisationnelle     L'organisation interne d'un
                                    organisme ou d'une institution
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Title Annotation:Official Languages Act of Canada
Author:Leger, Remi
Publication:Canadian Public Administration
Geographic Code:1CANA
Date:Sep 1, 2013
Words:7723
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