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La impronta de Carlos Lleras Restrepo en la economia colombiana de los anos sesenta del siglo XX.

Carlos Lleras Restrepo fue uno de los grandes estadistas colombianos y latinoamericanos del siglo XX. Al conocimiento que tuvo de la organizacion del Estado, producto de su profesion de abogado y de su temprana vinculacion a la actividad politica en Colombia, se sumaron sus habilidades para la hacienda publica y su inquietud, tambien temprana, por los problemas economicos internacionales.

Carlos Lleras participo en el proceso politico que culmino con la organizacion del Frente Nacional y en el arreglo institucional que estuvo vigente en Colombia entre 1958 y 1974, y cuyo fin fue encauzar la transicion de la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla hacia una democracia plena. Lleras Restrepo colaboro activamente en la construccion de las instituciones politicas, economicas y administrativas que se implantaron en el pais durante el Frente Nacional. Como presidente de la Republica entre 1966 y 1970 llevo a la practica buena parte de las ideas y los programas fundamentales acordados entre los dos partidos tradicionales en Colombia, el Liberal y el Conservador.

En 1966, al asumir la Presidencia de la Republica, Lleras Restrepo hizo frente a una situacion de deterioro en la balanza de pagos del pais y diseno el "Estatuto Cambiario", o Decreto 444 de 1967, un sistema integral de control de los cambios internacionales de divisas. La Reforma Constitucional de 1968 incorporo en la Carta, ademas, instrumentos fundamentales para una conduccion ordenada de la economia. Y la reforma administrativa que le siguio armo la estructura de un conjunto de entidades estatales a traves de las cuales, mediante la vinculacion de una tecnocracia moderna, Lleras considero que deberia manejarse el Estado.

Este texto se refiere a la trayectoria de Carlos Lleras Restrepo entre los anos treinta y los sesenta del siglo XX. Se detiene sobre la formacion de su concepcion de la intervencion del Estado en la economia. Posteriormente se describe la evolucion de la economia del pais en la segunda mitad de la decada de los sesenta y se detallan los principales aportes de Lleras al manejo de la economia durante su gobierno. En las ultimas secciones se hacen algunos comentarios sobre el estilo presidencial de Lleras Restrepo y el papel que otorgo a la formacion de una tecnocracia moderna para el manejo de la economia. El ensayo concluye confirmando la contribucion de Lleras en la construccion del Estado en Colombia.

LLERAS RESTREPO, SU TRAYECTORIA TEMPRANA Y SU CONCEPCION DEL PAPEL DEL ESTADO

Lleras Restrepo inicio su vida politica en 1929, a los veintiun anos, cuando fue designado vicepresidente de la Convencion Nacional del Partido Liberal que se reunio en Apulo, Cundinamarca. Sin recibir aun su titulo de Doctor en Derecho y Ciencias Politicas y Sociales, ya se habia desempenado como empleado de la redaccion de El Tiempo y como presidente del Congreso Nacional de Estudiantes y de su Comite Ejecutivo Nacional.

1929 fue un ano aciago para el mundo por el desplome de la Bolsa de Nueva York y el inicio de la "Gran Depresion" de finales de los anos veinte y principios de los treinta del siglo pasado. El manejo de la crisis economica en Colombia implico la adopcion de multiples medidas por parte del Gobierno y del Congreso. Si bien el Banco de la Republica habia comenzado a operar en 1923, con la crisis surgieron el control de cambios internacionales, los prestamos directos del Banco de la Republica al Gobierno, el recorte de las deudas privadas, la moratoria de la deuda externa, los depositos de importacion, la elevacion de las tarifas arancelarias y la proteccion de la naciente industria en el pais.

La intervencion del Estado se habia puesto de moda en el mundo a partir de 1914. La Primera Guerra Mundial origino la utilizacion de "tecnicas mediante las cuales la vida economica y politica de una sociedad podia ser efectivamente dirigida por el Estado" (Skidelsky 1995, 46). La pregunta, entonces, fue si un Estado que podia organizar a la sociedad para la guerra podia hacerlo tambien para la paz. El Estado se convirtio en un agente de gran influencia en la orientacion y la vida de los individuos en numerosos paises. Circunstancias que harian dificil regresar al modelo liberal del siglo XIX y darian lugar, en cambio, a nuevas alternativas de organizacion estatal alrededor del mundo con base en la intervencion del Estado, bien se optara por las reformas liberales o por los modelos totalitarios, el comunismo o el fascismo (Skidelsky 1995, 336). (1)

En 1935 una reforma tributaria elevo en Colombia los impuestos directos. Posteriormente, en 1936, la Reforma Constitucional incorporo el concepto de que la propiedad tenia una funcion social e impuso a las autoridades nacionales la obligacion de asegurar el cumplimiento de los derechos sociales. Carlos Lleras Restrepo colaboro en la Camara de Representantes en la discusion y aprobacion de ambas reformas. Fue ponente de los proyectos de ley que integraron la reforma tributaria, lo que dio lugar a dos publicaciones sobre el tema y a su eleccion en 1936--y su reeleccion en 1937--como Contralor General de la Republica (Lleras 1982a, XL). (2)

Emergio, entonces, la conviccion de Lleras sobre la necesidad de la vigorosa accion del Estado para promover el avance economico y el progreso social, lo mismo que su preocupacion por el buen funcionamiento del Estado, el control de la ejecucion del gasto y la eficiencia de la inversion publica. Esta ultima se hizo evidente en su libro La estadistica nacional, en el cual se refirio a la racionalizacion de la inversion estatal y, especificamente, a la necesidad de un

organo de control tecnico, libre de todo interes politico, respetable, energico, que vigile permanentemente a los ejecutores de la labor administrativa, que este en capacidad de conjurar a tiempo cualquier error y sea el informador permanente, ante el Congreso y ante la opinion publica, acerca de la accion oficial, de su eficacia y de sus defectos (Rosas 2008, 415). (3)

La crisis de 1929 y la Gran Depresion profundizaron, entonces, la tendencia a la intervencion del Estado en el manejo economico tanto en los paises con gobiernos autoritarios como en aquellos en los cuales se mantuvo la democracia liberal. A ello contribuyo adicionalmente, unos anos mas tarde, el estallido de la Segunda Guerra Mundial. Y Lleras Restrepo habria de ser, precisamente, el responsable del manejo de la economia colombiana durante buena parte de la Segunda Guerra Mundial, en su calidad de ministro de Hacienda de la administracion de Eduardo Santos, 1938-1942. Asi lo describe con detalle exhaustivo en sus memorias del Ministerio correspondientes a los anos de 1940 y 1942.

Para Lleras Restrepo, la "economia de guerra" no traia consigo:

[...] una alteracion superficial en el funcionamiento de los mecanismos ordinarios, sino un cambio profundo [...] Ganar la guerra es la sola finalidad, y a ello se subordina todo lo demas sin excepcion alguna. Este hecho fundamental implica las mas profundas alteraciones [.] la produccion no se orienta bajo la influencia del provecho, porque hay articulos que deben conseguirse a toda costa; las necesidades individuales, aun estando respaldadas por una real capacidad y un poder de compra efectivo, se ven limitadas en su satisfaccion, porque muchos bienes se sustraen por virtud de reglamentaciones drasticas a la demanda civil, y, consecuencialmente, se rompe el mecanismo ordinario de la formacion de los precios. (Lleras 1982b, 7).

En sus memorias Lleras se refirio igualmente a las actuaciones especificas que era necesario emprender para hacer frente a las consecuencias economicas de la guerra. Especialmente, a los controles y a la regulacion de la exportacion de cafe, al racionamiento de las importaciones, a la racionalizacion de los medios de transporte y a la organizacion y el fomento de la produccion para el consumo domestico, lo mismo que la aplicacion de sustitutos en la satisfaccion de algunas necesidades. Estas actuaciones darian lugar a la creacion de la Superintendencia Nacional de Importaciones (que durante la administracion de Lleras Restrepo en la segunda mitad de los sesenta se convertiria en el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX), entidad que tendria, ademas, funciones de control de precios de los articulos importados (Lleras 1982b, 156).

Las concepciones de Lleras Restrepo con respecto a la organizacion y el manejo del Estado se reflejaron en la estructura institucional que diseno a su paso por el Ministerio de Hacienda; buena parte de esta habria de permanecer sin cambios sustanciales durante los siguientes cincuenta anos. Entre aquellas entidades que se crearon a raiz de la guerra, hay que mencionar el Fondo Nacional del Cafe y el Instituto de Fomento Industrial, IFI. Simultaneamente con la suscripcion del Convenio Internacional de Cuotas Cafeteras en noviembre de 1940, se creo el primero y se establecieron los impuestos que lo financiarian para hacer posible la intervencion en la compra de cafe en el mercado interno y su retencion, y, por ende, el cumplimiento de lo estipulado en el Convenio. En el campo de la produccion industrial, el Gobierno, ante el desabastecimiento de ciertos productos esenciales--las llantas, por ejemplo--, dio un paso mas avanzado y creo el IFI, abriendo la posibilidad de que el Estado participara de manera directa en la produccion basica y en la transformacion de materias primas nacionales y extranjeras.

Al dejar el Ministerio de Hacienda en agosto de 1942, Lleras Restrepo tenia una concepcion clara de la necesidad, en ese momento historico, de la intervencion del Estado en la economia, un conocimiento detallado de la organizacion del Estado en Colombia y una vision sobre la manera de administrarla, en la busqueda de la eficiencia de su accion. En los anos siguientes se dedicaria con mayor intensidad a la politica y a la actividad privada. Lo que le dejaria tiempo, sin embargo, para interesarse en los temas del comercio exterior y de la reorganizacion de la economia internacional.

LLERAS RESTREPO EN BRETTON WOODS Y EN OTRAS CONFERENCIAS INTERNACIONALES

Carlos Lleras Restrepo participo en reuniones economicas internacionales cruciales en la suerte economica del mundo de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial. Estuvo en calidad de presidente de las delegaciones colombianas en foros como el de Bretton Woods, en julio de 1944; la primera Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en Londres, en enero de 1946; la Conferencia Mundial de Comercio y Empleo en La Habana, en noviembre de 1947, y la Conferencia de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas, en marzo de 1964.

La reunion de Bretton Woods en julio de 1944 dio origen al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial. El interes de Lleras Restrepo, ademas de aquel relacionado con la normalizacion del funcionamiento de la economia mundial y del comercio internacional, fue "defender, frente a lo que tendria que ser la gran demanda de recursos para la reconstruccion, lo que nosotros necesitabamos para nuestro desarrollo" (Lleras 1988, 156).

En una conferencia que dicto el doctor Lleras Restrepo en la Universidad Nacional en Bogota en julio de 1945 senalo la imposibilidad de un regreso a la ortodoxia clasica, anterior a la Primera Guerra Mundial y a la crisis de 1929. Expuso, por ejemplo, que ya no se consideraba que la estabilidad del tipo de cambio fuera un "objetivo principal de la politica economica", pero si que los controles contribuirian a lograr dicha estabilidad. Fue tambien de la opinion de que se iba a requerir un largo periodo de transicion para alcanzar un cierto grado de estabilidad cambiaria en el mundo, "durante el cual tendran forzosamente que supervivir los controles, las practicas bilaterales y la congelacion de fondos" (Lleras 1981a, 42 y 80). (4)

Lleras se impregno del espiritu de Bretton Woods. Esto explica, en buena parte, su gran conocimiento de los temas cambiarios y la velocidad con la cual su gobierno adopto, en marzo de 1967, el Estatuto Cambiario. En la conferencia ya mencionada, Lleras Restrepo comento que la funcion de los controles de cambio iba "mucho mas alla de la accion estabilizadora", porque estos constituian un "freno para contener los movimientos de capital originados en causas economicas, politicas o de especulacion" (Lleras 1981b, 106). (5) Adicionalmente, considero que el control de cambios producia otras formas de regulacion comercial, como el control de las importaciones. De manera que, si bien pensaba que era necesario eliminar ciertas limitaciones a los giros al exterior por concepto de operaciones de la cuenta corriente de la balanza de pagos, afirmaba igualmente que era:

Indispensable mantener el control de las importaciones, entre otras cosas para evitar que las compras exageradas en el extranjero nos lleven de nuevo, obligadamente, a recurrir a restricciones de cambio. No debemos comprar sino lo que podemos pagar. Pero debemos pagar sin restricciones ni demoras todo lo que compremos (Lleras 1981b, 116).

La desigualdad entre los paises participantes en el comercio mundial fue otra de las grandes inquietudes de Lleras. En la Conferencia Mundial de Comercio y Empleo de La Habana, en noviembre de 1947, Lleras argumento que las restricciones al comercio no se adoptaban "por capricho sino por el imperio de la necesidad", subrayando "el contraste entre la vaguedad declamatoria con que se enuncian los compromisos de cooperacion y la energia de los procedimientos coactivos que restringen la libertad de accion de los participantes para defender sus propias economias o estimular el progreso de las mismas" (Lleras 1981b, 134). En vista de lo anterior, reconocio la necesidad de la "ayuda gubernamental en forma de medidas protectoras para desarrollar ciertas ramas de la industria o de la agricultura" (Lleras 1981b, 106-107). Este era, para el, el tema trascendental de la Carta de Comercio y Empleo (Lleras 1981b, 107). (6)

En la primera Asamblea General de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en Londres en 1946, Lleras Restrepo se adentro en los problemas del desarrollo de los paises atrasados, para llamar la atencion sobre la necesidad de la solidaridad de las naciones mas avanzadas. Insistio, una y otra vez, en que, ademas de la tarea de reconstruccion de las economias devastadas por la guerra y de la reorganizacion de la economia mundial, habia tambien "una gran tarea de desarrollo", lo cual originaba "el deber imperioso de buscar para la una [la reconstruccion] y para la otra [el desarrollo] formulas de cooperacion entre todos" (Lleras 1981b, 99-100).

Casi veinte anos mas tarde, en la Conferencia de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas, Lleras repetiria que su pais continuaba pensando "que las medidas enderezadas a integrar de mejor manera el comercio mundial deben inspirarse en el principio de solidaridad, en la urgencia de impulsar vigorosamente el desarrollo de los mas atrasados"; y que el proceso de integracion economica general no deberia "traducirse en una concentracion creciente de la riqueza y del ingreso en manos de pocas naciones, sino en un reparto mas satisfactorio para la gran mayoria de la poblacion del mundo" (Lleras 1981b, 116). Vinculaba este concepto de solidaridad al tratamiento de los productos basicos, con el fin de estabilizar los precios de productos de exportacion de los paises en desarrollo, como el cafe, en el caso de Colombia, al cual dedico secciones enteras de sus discursos internacionales. Fue, asi mismo, en la Conferencia de 1964 en donde Lleras Restrepo, hablando en nombre de 19 paises de America Latina, subrayo la necesidad de "fomentar la exportacion de las manufacturas y semimanufacturas de los paises en desarrollo" y, por consiguiente, de lograr la aplicacion en la practica de formulas para acceder a los mercados internacionales y la aceptacion del principio de la no reciprocidad por parte de los paises en desarrollo (Lleras 1981b, 134).

La participacion de Lleras Restrepo en las conferencias internacionales mencionadas, y en otras regionales, complemento, entonces, su gran conocimiento de la organizacion del Estado en Colombia y amplio su vision sobre la politica economica, la politica de comercio exterior y la necesidad de negociar terminos favorables para el acceso de los productos de exportacion colombianos a los mercados internacionales, lo mismo que sobre la defensa de la produccion nacional frente a la competencia extranjera.

Lleras Restrepo se sincronizo con el pensamiento economico latinoamericano de los anos cincuenta y sesenta. Conocio a Raul Prebisch cuando este regresaba a Argentina de su viaje a Mexico en 1944--despues de caer en desagracia en Buenos Aires--e hizo una escala en Bogota. Desde ese momento Lleras compartio con Prebisch "la determinacion de promover el desarrollo economico de la region y la creencia de que America Latina habia salido de la Gran Depresion con la suficiente experiencia como para ser exitosa en el logro de ese proposito" (Dosman 2008, 194). Ademas, acompano al mismo Prebisch en las conferencias que este organizo como funcionario de las Naciones Unidas y de la CEPAL, entre ellas, algunas de las ya mencionadas.

A tal punto que Prebisch conto con Lleras Restrepo como uno de los seis distinguidos latinoamericanos que le colaborarian a dar legitimidad a sus ideas fundamentales, consignadas, primero, en el "Manifiesto" de La Habana de 1949, en el cual se introdujo en el analisis de la economia de America Latina el concepto de "centro-periferia", y, mas tarde, en el documento "Cooperacion Internacional para una Estrategia de Desarrollo de America Latina", que se presento en la reunion de Quintandinha, en noviembre de 1954 (Dosman 2008, 292). (7)

LA ECONOMIA COLOMBIANA EN EL GOBIERNO DE LLERAS RESTREPO

El programa del Frente Nacional incluyo una serie de medidas de corte reformista: una nueva reforma agraria, el fortalecimiento del sindicalismo, una oleada de legislacion laboral y una expansion considerable del gasto publico social. En el frente economico, se acentuo la estrategia de desarrollo que provenia de las decadas anteriores. El estrangulamiento externo sirvio como justificacion para un programa de sustitucion de importaciones aun mas agresivo (Ocampo et al. 1987, 263-264).

Es oportuno recordar que el Frente Nacional no fue solamente un arreglo politico orientado a encauzar la transicion de la dictadura militar de Gustavo Rojas Pinilla hacia la democracia plena, sino que su inicio coincidio con la Revolucion Cubana de 1959, lo cual condujo a que su programa se articulara dentro de los de la Alianza para el Progreso, iniciada por la administracion Kennedy en Estados Unidos, que se concretaron en 1961 con el acuerdo firmado en Punta del Este, Uruguay, con sus aliados latinoamericanos.

La politica economica del primer gobierno del Frente Nacional fue de un corte marcadamente expansionista en lo fiscal, financiado con recursos de la Alianza para el Progreso. La economia recupero su ritmo de crecimiento, pero la balanza de pagos y las cuentas fiscales se desequilibraron, por lo cual, al iniciarse la administracion de Guillermo Leon Valencia, en 1962, eran claros los signos de deterioro de la economia. Las medidas del nuevo gobierno, que incluyeron la austeridad fiscal, la devaluacion del peso y el incremento de los controles --dentro de lo que en la actualidad se denominaria una estrategia de "pare y siga"--, dieron lugar a un crecimiento economico irregular, mas lento que el del periodo anterior, y al aumento del desempleo. El resultado "fue un verdadero colapso externo en 1966, que heredo la Administracion Lleras Restrepo en 1966" (Ocampo et al. 1987, 265).

Si bien entre 1960 y 1965 el Producto Interno Bruto de Colombia crecio a un ritmo promedio anual de 4,66%, el incremento de la produccion por habitante se redujo con respecto a lo sucedido en los anos anteriores, por cuanto Colombia registro el mas rapido aumento poblacional del siglo XX (Florez 2000, 3). (8) Tasas de desocupacion abierta de 11% eran corrientes hacia 1967, ademas, en razon del acelerado proceso de urbanizacion, de los cuellos de botella para el avance de la industria y de que los nuevos proyectos industriales eran cada vez mas intensivos en capital y menos en trabajo.

En 1966 los terminos de intercambio--la relacion entre los precios de las exportaciones y de las importaciones--se ubicaron en un nivel inferior al de 1958, por el deterioro que habia tenido lugar en los precios internacionales del cafe. Las reservas internacionales del Banco de la Republica eran, ademas, negativas en 1966, por lo cual la capacidad de Colombia para importar bienes y servicios era la mas baja desde 1941, si se calcula el numero de meses cuyas importaciones podian satisfacerse con las reservas existentes.

El inicio de la administracion de Lleras Restrepo dio lugar, sin embargo, a un quiebre en la trayectoria de la economia colombiana durante el periodo del Frente Nacional, signado por la normalizacion de la relacion de los agentes economicos nacionales con el exterior y por la racionalizacion de las finanzas del Estado.

En los cinco anos transcurridos entre 1966 y 1970, que engloban el periodo de gobierno del presidente Lleras Restrepo, el crecimiento anual promedio de la economia colombiana se elevo en un punto con respecto a los seis anos anteriores, y fue de 5,76%, lo cual mejoro el ingreso promedio por habitante. Aunque el precio internacional del cafe se mantuvo en niveles bajos hasta 1969, las medidas economicas adoptadas al iniciarse el gobierno de Lleras Restrepo--el acceso al credito publico externo, la promocion de las exportaciones diferentes del cafe--y la expansion de la economia mundial contribuyeron a recuperar el ritmo de crecimiento de la economia. La inflacion bajo y, en promedio, no llego a niveles de dos digitos en los cinco anos considerados. El principal problema de la economia, como ya se menciono, fue el incremento del desempleo abierto, que amenazaba, al concluir la administracion Lleras Restrepo, con incrementarse en forma dramatica, segun los estimativos de la Mision de la Organizacion Internacional del Trabajo que visito al pais en 1969.

EL DECRETO 444 DE 1967 O EL ESTATUTO CAMBIARIO (9)

Dentro de las multiples acciones que en lo economico adopto el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, la de mayor repercusion, en el corto y en el largo plazo, fue la del ordenamiento del manejo del sector externo mediante el diseno de un marco reglamentario estricto y estable. En los primeros meses del periodo presidencial se puso en vigencia el mas estricto sistema de control de de las importaciones de la posguerra. Simultaneamente, se suspendieron las operaciones en el mercado libre de divisas y se establecio el control de cambios. Estas decisiones provocaron el enfrentamiento, en noviembre de 1966, entre el nuevo gobierno y sus acreedores internacionales, encabezados por el Fondo Monetario Internacional, que no estuvo de acuerdo con el tipo de medidas de politica economica de la nueva administracion. Unos meses mas tarde, el 22 de marzo de 1967, se promulgo el Decreto-Ley 444, que reestructuro la totalidad del regimen de cambios y de comercio exterior y que le dio al pais cerca de 25 anos de estabilidad en la politica cambiaria.

El Decreto unifico el precio de la divisa y puso en practica en el pais un sistema de tasa de cambio programada, que permitia ajustes diarios del precio del dolar, con el fin de cubrir el diferencial entre la inflacion colombiana y la de los socios comerciales del pais. De esta manera se mantenia, en terminos reales, el nivel de la tasa de cambio, y tanto importadores como exportadores contaban con un horizonte predecible. Se eliminaban las incertidumbres del pasado, provocadas por devaluaciones subitas en el momento en que las autoridades juzgaban que estas eran indispensables para corregir los desequilibrios cambiarios y la falta de divisas para importar.

El Estatuto diseno, tambien, un marco legal e institucional para la promocion de exportaciones, que incluyo la creacion del Fondo de Promocion de Exportaciones, PROEXPO--adscrito al Banco de la Republica--, lo mismo que el otorgamiento de un incentivo tributario--el CAT o Certificado de Ahorro Tributario--para las exportaciones distintas del cafe. Adicionalmente, regulo todos los flujos de capital al exterior, reglamento los procedimientos y la canalizacion de la inversion extranjera, establecio limites a las remesas de utilidades de las empresas multinacionales que operaban en el pais y creo un comite de vigilancia para los pagos de regalias al exterior.

El cambio en el manejo de la politica relacionada con la interaccion economica de Colombia con el resto del mundo no solamente hizo posible la superacion de la crisis cambiaria de 1966-67 sino que dio lugar a la elevacion del ritmo de crecimiento de la economia y a la recuperacion del acceso al credito de los organismos multilaterales (el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos, la AID). El mayor flujo de recursos de credito desde el exterior permitio financiar el deficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y, simultaneamente, emprender un buen numero de proyectos de inversion publica (Ocampo et al. 1987, 268). La nueva politica hizo posible que el pais aprovechara el dinamismo de la economia mundial; las exportaciones no tradicionales, que se encontraban estancadas en 1966, crecieron rapidamente e incrementaron su participacion dentro de las totales, llegando incluso a superar, en 1974, a la del cafe.

Al concluir el Frente Nacional en 1974 las circunstancias de la economia colombiana eran notoriamente diferentes a las de 1958. El PIB se expandia a un ritmo alto y sostenido. Y la economia iniciaba un proceso de insercion internacional, empujada por el comportamiento del comercio exterior, el creciente acceso a los mercados financieros externos bajo las reglas del Estatuto Cambiario de 1967 y el manejo cuidadoso de los instrumentos del sector externo: la tasa de cambio, el control de las importaciones, los aranceles y los flujos de capital. Fue posible, por primera vez en la historia del pais, hacer compatible el manejo de corto plazo de la economia con la busqueda de objetivos de mas largo alcance.

LA PLANEACION EN LA ADMINISTRACION LLERAS RESTREPO, EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION Y EL CONPES

Dos semanas despues de posesionarse como presidente de la Republica el 7 de agosto de 1966, Lleras Restrepo envio al Congreso Nacional el proyecto de Reforma Constitucional que habia sido elaborado por un Comite de su campana electoral por la Presidencia.

En la carta que acompano al proyecto de Reforma Constitucional, el Presidente afirmo que no existia una verdadera planeacion a la cual se cinera "la actividad del Estado" y que "la iniciativa en materia de leyes que originan gastos ha vuelto cronico el desequilibrio fiscal a pesar de que en los ultimos anos se han creado tributos por varios centenares de millones de pesos". Justificaba, entonces, la propuesta de Reforma Constitucional para hacer efectivo el sistema de planeacion y consagrar "el principio esencial de que no puede decretarse ningun gasto que no tenga respaldo en un recurso para satisfacerlo". La iniciativa del gasto deberia "quedar reservada a la rama ejecutiva para que se ejerza con un criterio de unidad y conforme a planes aptos para acelerar el desarrollo economico y social del pais" (Cano 1978, 228-229). (10)

El presidente Lleras Restrepo no espero a la aprobacion de la Reforma Constitucional por parte del Congreso-lo que solamente ocurriria en 1968--para iniciar el proceso de planeacion de su administracion. Puso a funcionar las instituciones de planeacion con base en las normas constitucionales y legales vigentes y no tuvo como intencion elaborar rapidamente un plan de desarrollo sino reforzar tecnicamente y reorganizar el Departamento Nacional de Planeacion. Se ajustaron los proyectos de inversion publica que venian de los gobiernos anteriores, de acuerdo con criterios sectoriales, regionales y de generacion neta de divisas, y se puso en operacion el CONPES. Hizo borron y cuenta nueva: salieron del Departamento los funcionarios sin capacitacion tecnica y se contrataron tecnicos de alto nivel. En el cambio desempeno un papel clave el Presidente; su decision fue atraer a los individuos recien egresados de las universidades nacionales y extranjeras, muchos de ellos con grados al nivel de doctorado o candidatos al doctorado, independientemente de su filiacion politica, para lo cual solicito y logro que el Banco de la Republica los enganchara como parte de su personal, asegurandoles buenas remuneraciones. (11)

El Consejo Nacional de Politica Economica y Social, CONPES, fue ampliado mediante la asistencia de los principales miembros del equipo economico, como la mayoria de quienes asistian a la Junta Monetaria--incluidos los asesores de este organismo--, a la Junta de Comercio Exterior y al Consejo Nacional de Politica Aduanera. Lleras Restrepo presidio las reuniones, que adquirieron rigurosa periodicidad, y a las que asistian no solamente el Jefe y el Subjefe del Departamento Nacional de Planeacion (este ultimo actuaba como Secretario del Consejo) sino los jefes de Unidad del mismo Departamento y sus respectivos tecnicos, quienes tenian la responsabilidad de presentar ante el Consejo los documentos elaborados, que eran leidos en la sesion, debatidos y aprobados.

En las primeras reuniones del CONPES del gobierno de Lleras se ordeno al Departamento de Planeacion elaborar un plan de inversiones publicas de "emergencia" para 1967, que, despues de ser discutido y ajustado en el mismo Consejo, se convirtio en el programa oficial de inversiones del gobierno, y fue incluido en la Ley de Presupuesto de 1967. Este ejercicio constituyo "una etapa preliminar de racionalizacion y coordinacion de las inversiones de las diferentes entidades ejecutoras [...] y el paso inicial en la programacion conjunta de las inversiones publicas" (Cano 1978, 256). (12)

En 1968 se aprobo la Reforma Constitucional, caracterizada por "su marcado enfasis en los temas economicos", que doto al Estado de una serie de instrumentos para que pudiera cumplir a cabalidad su funcion interventora (Esguerra 2000, 115). Fue una reforma de caracter instrumental, como la califico Juan Carlos Esguerra: es decir, "una enmienda referida de modo primordial a la parte organica y funcional del Estado, mas bien que a la estrictamente ideologica o dogmatica" (Esguerra 2000, 112). El "presidencialismo" y el "intervencionismo" describirian bien la orientacion de esta reforma, (13) la cual incorporo de manera clara en la Constitucion el concepto de planeacion y determino las competencias del Congreso y del gobierno en la formulacion y adopcion de los planes de desarrollo economico y social. Igualmente, definio las funciones y la composicion del CONPES y del Departamento Nacional de Planeacion.

Para desarrollar la Reforma Constitucional, el gobierno de Carlos Lleras Restrepo expidio 150 decretos-leyes, que constituyeron la reforma administrativa de 1968, en uso de facultades otorgadas por el Congreso. En lo relacionado con la planeacion, se formalizaron los cambios que se habian introducido en el funcionamiento del Departamento Nacional de Planeacion y del CONPES en 1966, en cuanto a sus funciones, su organizacion y su composicion.

Carlos Lleras fue un constructor del Estado. Para cada instrumento de intervencion estatal creo una instancia decisoria, y para cada preocupacion de caracter nacional, "una institucion y a cada decision le asigno una fuente especifica de financiamiento sobre la base de recursos parafiscales, impuestos a la nomina y/o impuestos especificos de muy diversa indole y cuestionable racionalidad tributaria" (Marulanda 1999, 49-50). Ejemplos de su construccion institucional fueron el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Fomento Industrial (IFI), El Instituto de Credito Territorial (ICT), el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (INDERENA), el Instituto de Fomento de la Educacion Superior (ICFES), el Fondo de Promocion de Exportaciones (PROEXPO), el Instituto Nacional de Comercio Exterior (INCOMEX), entre muchos otros.

El manejo del Estado creado por Lleras Restrepo requeria no solamente una tecnocracia, como la que se instalo en el Departamento Nacional de Planeacion, sino individuos muy bien formados para la gestion publica, que combinaran conocimientos tecnicos con experiencia politica. Era necesario, tambien, un alto grado de coordinacion para que el enjambre de entidades no operara como una rueda suelta. La nueva estructura de la administracion publica en el nivel central demandaba, a su turno, instrumentos nuevos o reforzados, como "la planeacion, el servicio civil, la carrera administrativa, la secretaria de organizacion y metodos de la Presidencia de la Republica, la descentralizacion en la prestacion de los servicios publicos para garantizar la eficacia en la satisfaccion de las necesidades publicas" (Vidal 2000, 94).

La reorganizacion del Estado correspondia a los objetivos buscados por el Frente Nacional y, ademas, a las nuevas concepciones surgidas de la Guerra Fria. Se trataba, de un lado, de "alejar la politica de la administracion para poder eliminar el bipartidismo sectario que habia ocasionado la violencia exacerbada de los anos cincuenta" y, de otro, de fortalecer al Ejecutivo "como mecanismo de cambio social (Lopez 2006, 26). Es lo que se intenta hacer en el primer gobierno del Frente Nacional, que vendria a completar y a refinar la admi nistracion Lleras Restrepo. Como lo explica el profesor Diego Lopez Medina:

El Frente Nacional busco la regularizacion de la relacion entre los partidos de manera que las politicas de Estado fueran permanentes y politicamente 'neutrales': se hace imperioso desde el punto de vista constitucional que gobierne una 'tecnocracia'. El gobierno de la tecnocracia exige, ademas, que se distinga entre dos funciones al interior del Ejecutivo: de un lado las de direccion y planeacion de las politicas publicas de la administracion publica) y la "ejecucion" propiamente (que les corresponden a los escalones 'directivos' dicha (que le corresponde a una rama burocratica especializada, pero, atencion, no autonoma de los niveles superiores) (Lopez 2006, 27).

Carlos Lleras Restrepo era un convencido de esta concepcion de gestion publica y--por su formacion, sus conocimientos y su experiencia--, tal vez, uno de los pocos dirigentes colombianos capaz de llevarla a la practica. No sin dificultades y problemas de indole politica, como se hizo evidente en la discusion en el Congreso de la Reforma Constitucional de 1968, que lo llevo, incluso, a poner sobre la mesa su renuncia a la Presidencia de la Republica.

EL ESTILO PRESIDENCIAL DE CARLOS LLERAS RESTREPO

El presidente Lleras tomaba atenta nota de cada asunto consignado en los documentos presentados al CONPES, muchas veces los corregia con su puno y letra, discutia con los tecnicos--casi todos jovenes menores de treinta anos--, resumia las decisiones adoptadas y ordenaba su ejecucion. Este procedimiento lo llevo, algunas veces, a desconocer las opiniones de sus ministros, frente a la posicion de los tecnicos. (14)

Las decisiones del CONPES no solamente se sustentaban en documentos elaborados por los tecnicos de Planeacion Nacional sino que se convertian en politicas publicas y en lineamientos para la accion de las diferentes entidades gubernamentales. Ademas de asistir al CONPES, los tecnocratas de Planeacion fueron designados representantes del Presidente de la Republica en las juntas directivas de los institutos descentralizados, de las empresas industriales y comerciales del Estado, y en el sinnumero de comisiones y comites que conformaban la compleja organizacion del Estado, en gran parte, disenada desde los anos treinta del siglo XX por Carlos Lleras Restrepo (Cano 1978, 269). (15)

Era una planeacion de caracter "imperativo" para el sector publico e "indicativo" para el sector privado, lo cual implicaba la existencia y la accion de una tecnocracia fuerte (Cano 1978, 231). (16) "Imperativo", porque las decisiones aprobadas en el CONPES debian ejecutarse al pie de la letra por parte de las entidades estatales, en particular, las referidas a los proyectos de inversion publica y a la programacion del gasto. "Indicativo", por cuanto el Gobierno otorgaba incentivos economicos a las empresas privadas, siempre y cuando en la realizacion de sus proyectos se generaran divisas, bien por la via de sustituir importaciones, bien por medio de exportaciones. De esta manera, desde Planeacion y el CONPES se "dirigia" la actividad privada en la direccion fijada por el Gobierno. (17)

Los tecnicos de Planeacion se convirtieron, entonces, en los "transmisores" del pensamiento estrategico del Presidente y en los encargados de vigilar que las decisiones adoptadas en el CONPES se llevaran efectivamente a la practica dentro del Estado, asi ello les implicara enfrentarse con los ministros en las instancias encargadas de dicha ejecucion. (18) El grado de "empoderamiento" de los jovenes tecnocratas del Departamento Nacional por parte del presidente Lleras Restrepo alcanzo niveles que no se repetirian despues de 1970.

El Departamento Nacional de Planeacion fue la institucion "preferida" por el Presidente, y el CONPES, el centro de gravedad de la politica economica y social de su gobierno, en el cual se decidian y articulaban las politicas publicas--lo mismo que muchas acciones especificas, en vista de la amplitud de sus funciones--, y en donde, ademas, se controlaba la ejecucion de esas decisiones. Segun Oscar Marulanda, el propio Presidente promovio "distintos frentes de esfuerzo dirigidos a introducir una racionalidad esencialmente tecnocratica al manejo del Estado, [...] la racionalidad tecnocratica como mecanismo de asignacion de recursos escasos y de manejo y administracion de recursos publicos" (Marulanda 1999, 251) (19).

La tecnocracia fue uno de los legados mas importantes de Lleras Restrepo. Muchos de los funcionarios de Planeacion Nacional de la epoca ocuparon posteriormente altas posiciones en la administracion publica. Algunos fueron ministros de Hacienda, Agricultura, Transportes, Minas y Energia, Justicia o Desarrollo, para no hablar de quienes ocuparon la gerencia de institutos descentralizados o de empresas industriales del Estado.

Pero la separacion de la administracion y la politica no se logro en la forma en que los inspiradores del Frente Nacional y Carlos Lleras, en particular, la concibieron. El Departamento Nacional de Planeacion Nacional y el Banco de la Republica fueron islas dentro de la administracion del Estado.

LA IMPRONTA DE CARLOS LLERAS RESTREPO EN LOS ANOS SESENTA

Carlos Lleras Restrepo fue, por encima de todo, un hombre de Estado que llego a conocer en detalle la totalidad de las instituciones del Estado colombiano. Una institucionalidad muy compleja--en una economia relativamente sencilla--, organizada para que el Estado interviniera y dirigiera la actividad del sector privado.

No eran los tiempos del librecambio y del libre mercado, ni Carlos Lleras Restrepo se habia formado bajo esas ideas. Por el contrario, sus ideas economicas se beneficiaron de su relacion con Prebisch y los economistas del "desarrollo" de los anos cincuenta y sesenta, y su recorrido por cerca de cuarenta anos lo preparo para la administracion de la escasez y no de la riqueza, como se hizo patente en su paso por el Ministerio de Hacienda durante la Segunda Guerra Mundial y en el manejo de la crisis cambiaria colombiana de 1966.

A su turno, la intervencion y el dirigismo tenian como condicion para su funcionamiento, la existencia de un sector publico fuerte y la presencia en este de una tecnocracia de primera calidad, con vision de conjunto y capacidad de evaluar las coyunturas y planear a largo y mediano plazo. Lleras tuvo claridad absoluta sobre estos requisitos, por lo que es de mucho interes la forma en la cual procedio a convocar a los tecnicos para las tareas del Estado en lo relacionado con la conduccion de la economia, y el respeto que les profeso durante su gobierno. Fue la epoca de oro de la tecnocracia economica en Colombia.

La influencia de Carlos Lleras Restrepo en la organizacion y planeacion rigurosa a largo y mediano plazo del Estado tuvo un gran ascendiente en el siglo XX, un siglo que se caracterizo por la vigencia de un ciclo liberal, intervencionista, entre los anos treinta y setenta--durante la fase vital de Lleras--, y que fue seguido de uno conservador, de repliegue gubernamental y desregulacion economica (Skidelsky 2008, 1-26).

Si bien Alberto Lleras Camargo fue el gran gestor del Frente Nacional, su primer presidente y el adalid de la democracia colombiana de la segunda mitad del siglo, Carlos Lleras Restrepo fue, sin duda, el gobernante emblematico de los anos sesenta del siglo XX en el pais, por su aporte reformista, de constructor del Estado y de conductor de la economia. Su impronta quedo grabada en los sesenta y su influencia se extendio hasta 1990. Las instituciones y el manejo de la economia no sufrieron modificaciones sustanciales en las dos decadas que siguieron a su gobierno, durante las cuales el Estado fue liderado por sus colaboradores--Misael Pastrana Borrero, Alfonso Lopez Michelsen y Virgilio Barco Vargas--y por quienes, en una u otra forma, estuvieron vinculados estrechamente con las diferentes administraciones del Frente Nacional, como Julio Cesar Turbay Ayala y Belisario Betancur Cuartas.

Fecha de recepcion: 25 de febrero de 2009

Fecha de aceptacion: 21 de abril de 2009

Fecha de modificacion: 15 de junio de 2009

REFERENCIAS

[1.] Caballero Argaez, Carlos. 1987. 50 anos de economia: de la crisis del treinta a la del ochenta. Bogota: Asociacion Bancada de Colombia.

[2.] Cano, Augusto. 1978. Antecedentes constitucionales y legales de la planeacion en Colombia. En Lecturas sobre Desarrollo Economico Colombiano,eds. Hernando Gomez Otalora y Eduardo Wiesner Duran, 221-271. Bogota: Fedesarrollo.

[3.] Departamento Administrativo de Planeacion. 1968. Informe Anual del Departamento Administrativo de Planeacion, 1967-1968. Bogota: DAP.

[4.] Dosman, Edgar J. 2008. The Life and Times of Raul Prebisch, 1901-1986. Montreal: McGill-Queen's University Press.

[5.] Esguerra, Juan Carlos. 2000. Carlos Lleras Restrepo y la Reforma Constitucional de 1968. En Carlos Lleras Restrepo. Perfil de un estadista, eds. Otto Morales Benitez, Felipe Vallejo Garcia, Jaime Vidal Perdomo, Juan Carlos Esguerra, Bernardo Carreno Varela y Jose Francisco Chalela, 111-140. Bogota: Ediciones Academia Colombiana de Jurisprudencia.

[6.] Florez, Carmen Elisa. 2000. Las transformaciones socio-demograficas en Colombia durante el siglo XX. Bogota: Banco de la Republica-- Tercer Mundo Editores.

[7.] Lleras Restrepo, Carlos. 1938. La estadistica nacional, Su organizacion y sus problemas. Bogota: Contraloria General de la Nacion.

(8.] Lleras Restrepo Carlos. 1981. El Fondo Monetario Internacional. Extracto de las conferencias dictadas por el doctor Carlos Lleras Restrepo, en la serie de exposiciones sobre los Problemas Economicos de la posguerra, organizadas por el Instituto de Ciencias Economicas de la Universidad Nacional, julio de 1945. En Economia Internacional y Regimen Cambiario, 32-94.Bogota: Osprey Impresores.

[9.] Lleras Restrepo Carlos. 1981. La Carta de Comercio y Empleo, Conferencia en La Habana, 26 de Noviembre de 1947. En Economia internacional y regimen cambiario, 104-112. Bogota: Osprey Impresores.

[10.] Lleras Restrepo Carlos. 1981. La Conferencia de Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas, Nueva Dehli, 24 de mayo de 1964. En Economia internacional y regimen cambiario, 114-138. Bogota: Osprey Impresores.

[11.] Lleras Restrepo, Carlos. 1982a. Memoria de Hacienda. Tomo I. Bogota: Coleccion Bibliografica del Banco de la Republica.

[12.] Lleras Restrepo, Carlos. 1982b. Memoria de Hacienda. Tomo II. Bogota: Coleccion Bibliografica del Banco de la Republica.

[13.] Lleras Restrepo, Carlos. 1988. Cronica de mi propia vida. Tomo VI. Bogota: Intermedio Editores--Circulo de Lectores.

[14.] Lopez, Diego. 2007. El sueno weberiano: claves para la comprension constitucional de la estructura administrativa del Estado colombiano. Revista de Derecho Publico 22: 34-47.

[15.] Marulanda, Oscar. 1999. Economia politica del manejo macroeconomico en Colombia. Un primer recorrido de memoria. Bogota: Universidad de Bogota Jorge Tadeo Lozano.

[16.] Ocampo, Jose Antonio, Joaquin Bernal, Mauricio Avella y Maria Errazuriz. 1987. La consolidacion del capitalismo moderno (1945-1986). En Historia economica de Colombia, ed. Jose Antonio Ocampo, 243-334. Bogota: Siglo XXI Editores.

[17.] Rosas Vega, Gabriel. 2008. El pensamiento economico de Carlos Lleras Restrepo. Bogota: Taurus.

[18.] Skidelsky, Robert. 1995. The World After Communism. A Polemic for Our Times. Londres: Macmillan.

PRENSA CONSULTADA

[19.] Skidelsky Robert. 2008. Adios a la revolucion neoclasica. El Tiempo, 21 de septiembre.

Entrevistas

[20.] Caballero Argaez, Carlos. 2008. Entrevista con Antonio Urdinola Uribe. 27 de agosto (sin publicar).

[21.] Caballero Argaez, Carlos. 2008. Entrevista con Augusto Cano Motta. 1 de agosto (sin publicar).

[22.] Caballero Argaez, Carlos. 2008. Entrevista con Oscar Marulanda Gomez. 31 de agosto (sin publicar).

[23.] Caballero Argaez, Carlos. 2008. Entrevista con Roberto Junguito Bonnet. 5 de agosto (sin publicar).

(1) Para este autor, "en muchos aspectos el fascismo resulto un mejor modelo para los paises en desarrollo que el comunismo, por cuanto permitia el control estatal de la actividad productiva sin nacionalizar toda la economia" (Skidelsky 1995, 48).

(2) "El Informe relativo al proyecto de ley por el cual se aumenta la tarifa vigente del impuesto sobre la renta", en 1935, y "La reforma tributaria ante la Camara de Representantes-- Tres informes de la Comision Especial de Impuestos", en 1936.

(3) El libro La estadistica nacional, Su organizacion y sus problemas, publicado por la Contraloria General de la Nacion en 1938, es, en mi opinion, uno de los mas importantes de Lleras Restrepo y denota la profundidad y extension de su conocimiento de la economia y la hacienda publica.

(4) De acuerdo con Lleras (1981a), "las formulas que el Acuerdo sobre el Fondo Monetario Internacional consagra en materia de estabilidad en los tipos de cambio representan indudablemente una transaccion entre extremos puntos de vista. No es posible aspirar a una estabilidad rigida, y prima el concepto de que la estabilidad en si misma no es el objetivo final (...) Pero ha quedado consagrado un principio esencial: el de que las modificaciones en los tipos de cambio, como no son cosa que interese tan solo a un pais, tienen que ser objeto de examen, de control y de acuerdos internacionales". Extracto de las conferencias dictadas por el doctor Carlos Lleras Restrepo, en la serie de exposiciones sobre los "Problemas economicos de la post guerra", organizadas por el Instituto de Ciencias Economicas de la Universidad Nacional, Bogota, julio de 1945. Ver Lleras (1981a).

(5) Igualmente, Lleras recordo que en la aplicacion del control de cambios deberian separarse tres grupos definidos sobre los cuales actuar: el de las transacciones corrientes, el de las inversiones y "los movimientos bruscos de fondos que pasan de un mercado a otro, la fuga del 'hot money'" (Lleras 1981b, 43).

(6) Para Lleras, en la Carta no se establecia, "ninguna distincion entre paises que han alcanzado ya los mas altos grados de desarrollo economico y gozan de elevados niveles de vida y aquellos otros que se encuentran retardados en el aprovechamiento de sus recursos naturales y humanos y cuyos pueblos, en considerable proporcion, carecen de las mas elementales condiciones de bienestar. A la tremenda desigualdad de condiciones se le da un igual tratamiento y ello, a la luz de los principios de solidaridad humana, de equidad y aun de simple conveniencia general, resulta inadmisible" (Lleras 1981b, 107).

(7) Segun el biografo de Prebisch, en la reunion de Quintandinha este decidio plantear su vision del "desarrollo" con franqueza e hizo de los conceptos de interdependencia y gobernabilidad el foco principal de su analisis, que no eran de buen recibo en la comunidad internacional. "Para dar a sus iniciativas un maximo de legitimidad, creo un grupo de apoyo conformado por seis latinoamericanos distinguidos internacionalmente: Eduardo Frei, de Chile; Carlos Lleras Restrepo, de Colombia; Evaristo Araiza, del Banco de Mexico; el presidente de la Universidad Nacional de Costa Rica, Rodrigo Facio; Cleante de Paiva Leite, director del Banco Nacional de Desarrollo de Brasil; y Francisco Garcia Olano, de Argentina. Los seis representaban todas las subregiones de America Latina y su incorporacion ampliaba la base de apoyo a la CEPAL; Frei y Lleras serian en el futuro presidentes de sus paises" (Dosman 2008, 292).

(8) Desde fines de la decada de los treinta la tasa de mortalidad de la poblacion empezo a descender, mientras que la de fecundidad permanecio alta, lo que genero un alto crecimiento poblacional, una tasa cercana al 3% anual, que se mantiene hasta mediados de la decada de los sesenta y genera lo que se conocio como la "explosion demografica". A partir de la segunda mitad de los sesenta, la fecundidad empieza a descender rapidamente, lo cual, junto con el descenso de la mortalidad, lleva a que la tasa de crecimiento baje y alcance, entre 1985 y 1993, los niveles observados a principios de siglo (2% promedio anual).

(9) Esta seccion se basa en Caballero (1987, 110-111).

(10) Ver los parrafos pertinentes de la carta del 23 de agosto de 1966 enviada por el Presidente al Congreso, transcritos en el ensayo de Cano (1978, 228-229).

(11) Entrevistas con Augusto Cano Motta, 1 de agosto de 2008, y con Antonio Urdinola Uribe, 27 de agosto de 2008.

(12) Cita del Informe anual del Departamento Administrativo de Planeacion, 1967-1968.

(13) De acuerdo con Esguerra, "si pudiera reducirse a una sola palabra la descripcion del norte que en comun mostraban los tres proyectos que contenian la enmienda que se presento al Congreso--con todo y el evidente riesgo de incurrir en una excesiva simplificacion--, sin duda esa palabra seria "presidencialismo". Pero desde luego, no en el sentido estricto que el termino normalmente tiene en la nomenclatura que identifica los distintos tipos de forma de gobierno sino, mas bien, en el de la marcada preferencia que a lo largo y ancho de la propuesta se le daba al Ejecutivo en la disposicion del balance de los poderes publicos" (Esguerra 2000, 119-120).

(14) De acuerdo con Augusto Cano, una vez tomada una decision en el CONPES, el Presidente alineaba a la totalidad de los miembros en su defensa, advirtiendo que quien no estuviera de acuerdo con esta podia considerarse en libertad de renunciar a su cargo. Entrevista con Augusto Cano, 1 de agosto de 2008.

(15) Alrededor de 48 consejos, comites, juntas, etcetera.

(16) En su libro sobre la historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances juridicos, Jaime Vidal Perdomo analiza los conceptos de planeacion imperativa y planeacion indicativa. La primera tiene aplicacion en el sector publico, a traves de los planes de gasto e inversion, y la segunda es, de cierta manera, la extension de la primera al sector privado. De acuerdo con Vidal, "en cuanto a los particulares o el sector privado, el plan posee la obligatoriedad derivada de las normas de intervencion economica dictadas en ejercicio de determinadas actividades economicas, bien sea creando ella misma esas condiciones o repitiendo disposiciones vigentes", y, anade, "Inclusive puede llegarse a que el goce de estos beneficios de indole fiscal o de otro orden sea objeto de compromisos entre los poderes publicos y las empresas privadas" (Vidal 2000, 231).

(17) Entrevista con Antonio Urdinola Uribe, 27 de agosto de 2008.

(18) Entrevistas con Antonio Urdinola Uribe, 27 de agosto de 2008; con Roberto Junguito Bonnet, 5 de agosto de 2008, y con Oscar Marulanda, 31 de agosto de 2008.

(19) De acuerdo con Marulanda, "Los tecnicos del DNP como responsables personales del Presidente de la Republica en todas las juntas directivas de instituciones adscritas al gobierno central eran responsables de orientar y coordinar, con la vision del DNP, la totalidad de la gestion publica del gobierno: la tirania de la tecnocracia, a partir de la cual se mina el poder de los ministerios sectoriales y de los administradores de los institutos descentralizados adscritos a los mismos, dando asi origen a situaciones de conflicto que se evidencian y hacen crisis a principios de la Administracion Pastrana Borrero" (Marulanda 1999, 51-52).

Carlos Caballero Argaez Ingeniero Civil, Universidad de los Andes, Bogota, Colombia; Master of Science, Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos; Master of Public Affairs, Princeton University, Estados Unidos. Actualmente se desempena como director de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes, como estudiante de la Maestria de Historia de la misma Universidad y como columnista regular del periodico El Tiempo, Bogota, Colombia. Entre sus publicaciones mas recientes estan: Memorias incompletas. Cronica sobre el amanecer del siglo XXI en Colombia. Bogota: Norma, 2007; y varios capitulos en el libro 50Anos. Departamento Nacional de Planeacion. Bogota: DNP, 2009. Correo electronico: ccaballero@uniandes.edu.co.
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Title Annotation:Dossier
Author:Caballero Argaez, Carlos
Publication:Revista de Estudios Sociales
Date:Aug 1, 2009
Words:9278
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