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La doble jerarquia del desarrollo economico y gobierno local en Chile: el caso de la salmonicultura y los municipios chilotes.

RESUMEN | A partir de los procesos recientes de reestructuracion regional y desarrollo de la provincia de Chiloe, Chile, las comunidades tradicionales se ven enfrenradas a la "glocalizacion" de su base economica y de sus aspectos socioculturales. Se senala el punto de vista de las municipalidades en relacion a los impactos generados por la industria salmonera y a las facultades con que cuenta el nivel local para manejarlos. Se demuestra que la salmonicultura en Chiloe no parece conducir a un ejemplo exitoso de reestructuracion espacial, desarrollandose un sistema de innovacion global, sin que los actores locales esten integrados e influyan sobre las decisiones tomadas en los territorios sobre los cuales ejercen un rol y responsabilidad democratica. Se ve claramente la existencia de una doble jerarquia entre responsabilidades politico-administrativas locales y el aparato publico-privado para fomentar el desarrollo economico local, lo que debilita las estructuras locales democraticas en la busqueda del crecimiento economico nacional.

PALABRAS CLAVE | Desarrollo regional y local, gestion territorial, globalizacion, gobierno local.

ABSTRACT | Given recent procesaes of regional restructuring and provincial development in Chiloe, Chile, traditional communities have witnessed the 'glocalisation' of their economic base and socio-cultural aspects of their lives. The article focuses on the municipal position in terms of the impacts generated by salmon aquaculture and the faculties that they exercise at the local level to manage them. It reveals that the salmon aquaculture industry in Chiloe does not appear to provide a successful example of spatial restructuring, developing a global innovation system without the full integration of local actors in decision-making in the territories over which they have a democratic role and responsibility. There is clear evidence of a double hierarchy between political-administrative responsibilities and the public-private apparatus for local economic development, which weakens local democratic structures in the pursuit of national economic growth.

KEYWORDS | Regional and local development, territorial management, globalization, local government.

Introduccion

La provincia de Chiloe, un territorio conformado por un archipielago del sur de Chile, es el escenario de un proceso de reestructuracion y desarrollo regional gatillado por la irrupcion de la industria salmonera. Eric Swyngedouw (2004) define este proceso de insercion global--inversiones y comercio--de una actividad local como glocalizacion, en la cual existen asimetrias de poder en torno a las redes complejas que existen entre el punto de produccion local--jaulas y plantas de proceso, en este caso--y el punto de consumo en la economia global: comedor o restaurante. El caso de Chiloe es un caso emblematico de esta experiencia contemporanea de glocalizacion. Durante las dos ultimas decadas se han desarrollado actividades de cria y proceso de salmon que han llevado a que este pais sea el segundo productor mundial de salmones. En este periodo se han producido impactos de diverso tipo, los que muchas veces han sido senalados de una manera parcial, fundamentalmente desde un punto de vista productivista, por un lado, y el de los grupos ambientalistas, por otro (Buschmann et al., 2002; Fundacion Terram, 2007). No existe una unica version respecto al peso de estos impactos. Por una parte, se puede senalar que esta industria ha levantado economicamente a las comunas al generar puestos de trabajo y acentuar la urbanizacion de la poblacion, acercando el "progreso" al archipielago. Pero se critican con fuerza los danos ambientales y la precariedad de los empleos en esta industria (Cardenas et al., 2005; Claude y Oporto, 2000; Duran et al., 2007).

En este articulo nos enfocamos en el punto de vista de los actores publicos del nivel local. Hicimos entrevistas a alcaldes y a funcionarios de todas las municipalidades de Chiloe (1), a quienes consultamos por sus experiencias, sus analisis y sus reflexiones respecto a la industria salmonera, a las relaciones con las empresas, a la capacidad de intervencion con que cuentan y al desarrollo del archipielago. A lo largo de este articulo indagamos frente a las siguientes interrogantes: ?Cuales han sido los impactos de la industria salmonera desde el punto de vista de las municipalidades de Chiloe? ?Que facultades tienen las autoridades locales para resolver problemas relacionados con la salmonicultura? ?Cuales han sido las conexiones o tensiones entre las responsabilidades politico-administrativas y el sistema de fomento al desarrollo economico local?

En el analisis enfatizamos que las autoridades locales de los chilotes tienen conocimientos muy calificados sobre las relaciones entre la industria salmonera y el desarrollo regionaly local, asi como de las limitaciones de sus competencias formales. Reflexionamos sobre los impactos economicos, socioculturales y ecologicos de las ultimas decadas y la influencia de las municipalidades en cuanto a la resolucion de problemas territoriales con la industria y el ejercicio de la democracia local. En terminos del desarrollo economico local, argumentamos que los representantes de las municipalidades de Chiloe dan cuenta de una situacion que se caracteriza por la presencia de un sistema de innovacion global que no esta integrado en los niveles locales y sobre el cual ejercen poca influencia. Aqui se ve claramente una parte de la doble jerarquia constituida por un sistema de fomento productivo formado por capitales nacionales e internacionales apoyados por organismos del aparato estatal, como son el Ministerio de Economia o el Ministerio de Relaciones, por sobre las instituciones democraticas locales, o al menos con poca participacion de ellas. Ademas, las comunas no cuentan con las herramientas y atribuciones que les permitan cambiar esta situacion, en parte por la organizacion centralizada de la administracion publica chilena y en parte por la concentracion de poder en la industria, como sucede con las empresas lideres, que concentran gran parte de la produccion y las exportaciones (Cardenas et al., 2005). Tampoco son considerados algunos elementos culturales asociados a Chiloe, como son algunas relaciones de solidaridad y ayuda mutua--como puede ejemplificado la minga (2)--que pueden ser una condicion local favorable en el trabajo de establecer un desarrollo sustentable para la provincia basado en capacidades locales. Son precisamente estas asimetrias asociadas con la glocalizacion de la provincia las centrales para este articulo, y el argumento relacionado con el empuje productivista--centralizado y neoliberal de conceptualizacion--y la democracia local, asociada con una logica mas descentralizada y participativa.

Entre la espada y la pared: empresarializacion del territorio y constitucion de una doble jerarquia en la articulacion global-local

Al sostener que los gobiernos locales se enfrentan a una doble jerarquia planteamos un enfoque que articula la dificil integracion de los actores locales a procesos globales en los que participan las empresas transnacionales y nacionales --fundamentalmente a traves de grupos economicos--y el Estado, representado principalmente por el gobierno central. En el caso chileno, esto tiene relacion con los procesos de apertura economica que desde la decada de 1970 se ensayaron para pasar de una economia de sustitucion de importaciones a una de corte liberal que permitiera insertar al pais en los mercados internacionales, pero tambien que lograra cierta solvencia fiscal para pagar parte de la deuda externa. Asi, a partir de 1982 se instauro una politica cambiaria de alta paridad que desincentivo el gasto y promovio la inversion y la produccion, lo que impacto con fuerza en sectores productivos localizados en areas rurales en varias regiones de Chile. Estos sectores iniciaron asi su industrializacion con una orientacion exportadora basados en las ventajas comparativas que los avalaban en la economia mundial (Daher, 1992).

A juicio de Daher (1992), la apertura de la economia chilena a los mercados internacionales mostro que las politicas macroeconomicas tienen una importancia mayor que las politicas sectoriales y territoriales. De manera congruente, Harvey (2001) amplia la mirada al senalar que asi como las politicas economicas alteran el curso de los procesos de desarrollo territorial, las dinamicas en ciudades y asentamientos humanos pueden condicionar la acumulacion de capital a gran escala. De la relacion entre estos dos elementos surge una forma de asociacion publico-privada eminentemente especulativa, donde las expresiones de esta se dan en los flujos de las inversiones realizadas (Harvey, 2001).

Esta asociacion publico-privada puede tomar caracteristicas diferentes en funcion de las operaciones que se prioricen en cada lugar. Como senalamos anteriormente, la apertura de la economia chilena tuvo entre sus lineamientos el aprovechamiento de ventajas comparativas, lo que implica la provision de infraestructuras y servicios que potencien dichas ventajas (Harvey, 2001). Mas adelante detallaremos la participacion del Estado, especialmente en la creacion de instituciones promotoras de la innovacion y transferencia tecnologica en areas prioritarias para el pais, entre las que se cuenta a la salmonicultura (UNCTAD, 2006).

Las iniciativas descritas configuran los procesos de reestructuracion espacial que ciertas regiones experimentan por la localizacion de industrias de caracter global. Si bien Daher (1992) es optimista respecto a los efectos no previstos de estas dinamicas, ellas tambien suponen riesgos para las economias locales y para una integracion beneficiosa de todos los actores involucrados (Chapman y Walker, 1987; Dicken, 1998; Gore, 1984; Harvey, 2001, Swyngedouw, 2004). En particular, los territorios perifericos, como es el caso de Chiloe, son afectados por las consecuencias de la globalizacion economica (Barton y Murray, 2009; Murray, 2006). Muchas de las regiones perifericas son dependientes de industrias basadas en el aprovechamiento de los recursos existentes (Hayter, 1997; Knox y Agnew, 1998; Barton et al., 2008). Si estas industrias experimentan dificultades, su base economica complementaria es frecuentemente demasiado debil para mantener a la region fuera del peligro derivado de la reestructuracion de las empresas, el cierre de los negocios, volatilidad de precios y cambio, enfermedades e impactos naturales sobre la produccion (Simon, 1990; Storper, 1997), puesto que en ellas un unico recurso puede dominar el asentamiento industrial, frecuentemente como parte de una organizacion economica controlada por actores ajenos al territorio.

Cuando la industria dominante atraviesa fases de expansion, estancamiento y declive, independientemente de las razones que las causen, la vida cotidiana y economica de las comunas y de la region tambien se ve influenciada. Una caracteristica tipica de las areas dependientes de una sola industria es la interdependencia entre la estructura del empleo y los componentes demograficos. En periodos de boato economico, como el que encontramos en la irrupcion de la industria salmonera en Chiloe, se presenta una oportunidad de explotar las ventajas de una region a partir de una economia en particular (Iizuka, 2009; Montero, 2004), pero esto depende de las condiciones locales y globales concurrentes. Al contrario, en periodos de crisis economica las regiones dependientes de una unica industria experimentan una situacion peor que aquellas que poseen una estructura economica mas diversificada (Hansen, 1995; Lee y Wills, 1997).

En paises como Chile, con una alta centralizacion y concentracion de funciones administrativas, la toma de decisiones que impactan sobre las regiones no suele estar localizada en el territorio (Boisier, 2005). Las fuerzas motrices tras las dinamicas territoriales son los actores que forman parte de la asociacion publico-privada (Daher, 1992; Harvey, 2001), en particular aquellos vinculados a empresas transnacionales y al gobierno central (Sklair, 2003; Swyngedouw, 2004), lo que deja fuera a los actores locales en cuanto a la injerencia sobre el territorio. Los principales actores tras las decisiones dan lugar al fenomeno de glocalizacion, el que da cuenta de la dispersion de actividades empresariales bajo una logica de acumulacion global de capital y de un abandono del rol regulador del Estado en el territorio, orientandose hacia redes de caracter global (Boisier, 2005; Swyngedouw, 2004). Estas redes son desiguales, pues tienen distintos niveles y escalas que comunican a diversos grupos de actores. Tambien es desigual en cuanto al acceso a ellas, puesto que no todos los actores tienen la capacidad de pasar de una red a otra (Boisier, 2005; Santos, 1996; Swyngedouw, 2004). La consecuencia en el territorio de esta desigualdad es que la posicion central en la toma de decisiones la tienen aquellos actores que ocupan redes de nivel global, y su influencia alcanza a un mayor numero de redes y niveles que aquellos que solo se mueven en redes locales (Barton y Floysand, 2008; Faulconbridge y Hall, 2009; Floysand et al., 2004).

En el caso de la actividad salmonera, los actores que participan de ellas toman decisiones desde redes globales. La relacion entre el Estado, las empresas transnacionales y las grandes nacionales constituye un esquema centralizado de gestion territorial. La institucionalidad chilena otorga algunas funciones a los gobiernos locales en cuanto a la administracion del territorio a traves del regimen politico-administrativo, pero las decisiones que atanen a la localizacion de actividades acuicolas consideran mecanismos que marginan a las comunas de decisiones relevantes. Se puede argumentar que las autoridades municipales se enfrentan a una doble jerarquia que, por una parte, esta representada por un Estado que se relaciona prioritariamente con redes globales, manteniendo una relacion jerarquica con las comunas, en que estas ultimas no tienen mayor injerencia que la de manejar los recursos para satisfacer las necesidades de su poblacion, tal como lo manda la Ley Organica Constitucional de Municipalidades (LOCM, 2006). Por otra parte, las municipalidades estan supeditadas a empresas transnacionales cuya localizacion en la comuna no esta condicionada por estrategias locales de desarrollo, sino que por estrategias globales, ante las que los gobiernos locales solo pueden enfrentarse de manera reactiva.

La doble jerarquia es, desde este enfoque, resultado de una politica de empresarializacion del territorio (Harvey, 2001), en que la decision de abrir la economia chilena a mercados internacionales, con enfasis en una orientacion exportadora, configuraron una relacion entre Estado y empresas transnacionales que siguio tempranamente una tendencia de globalizacion a nivel mundial. Sin embargo, esta actualizacion de la relacion entre el Estado y la empresa no ha alcanzado al nivel local. De este modo, las municipalidades aun estan condicionadas a una funcion subsidiaria de las decisiones tomadas por actores globales, debiendo incluso mitigar sus consecuencias cuando estas afectan a la poblacion (Arocena, 1995; Schlotfeldt, 2000).

La institucionalidad chilena entrega a las municipalidades las funciones de promocion de desarrollo comunitario, facultades de proteccion ambiental y de fomento productivo, entre otras (LOCM, 2006). Para cumplir con ellas, los gobiernos locales cuentan con dos instrumentos de gestion territorial: el Plano Regulador y el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). El primero de ellos tiene un caracter normativo respecto del uso de suelo urbano y en su elaboracion esta considerado cierto grado de participacion por parte de la comunidad (LGUC, 2009). El segundo de ellos es indicativo, y contiene ciertos lineamientos para el desarrollo de la comuna basado en algunos consensos entre actores locales (LOCM, 2006). Sin embargo, estos instrumentos no se ven reflejados en el territorio, especialmente el PLADECO, debido a las influencias exogenas generadas por el sistema centralizado nacional de fomento productivo.

Un ejemplo de esta influencia no-local en la organizacion del territorio es el rol de la administracion maritima. La salmonicultura es una actividad maritima, con muchas influencia en las costas y en los canales del archipielago de Chiloe, y ellos son administradas por un organismo militar, la Armada chilena, institucion que tiene la ultima palabra respecto a la localizacion de actividades industriales en estas areas (PNUB CL, 1995). De este modo, la tramitacion de una solicitud de concesion acuicola no depende de las municipalidades, aun cuando esta se ubique a metros de un centro poblado y dependa de esta actividad para su existencia. Ademas, durante dicho proceso la voz que tienen los gobiernos locales esta limitada a senalar la existencia de proyectos comunales en el area de interes mientras esta en el Sistema de Evaluacion de Impacto Ambiental (DGTMMM, 2006; LGUC, 2009; MINSEGPRES, 2001), lo que debilita el rol municipal de proteccion ambiental por la influencia de la decision de una autoridad del gobierno central. De todos modos, en el Sistema de Evaluacion de Impacto Ambiental (SEIA), la voz del municipio es una entre varias en terminos de las observaciones generadas. Si un proyecto no contraviene una ley u ordenanza existente, no se puede prohibir, ni siquiera en la instancia de participacion ciudadana. Por eso, el poder regional del Consejo Regional de Medio Ambiente (COREMA) en la aprobacion es clave, y tambien restringido si no hay evidencia de no-legalidad. Mas que una herramienta de seleccion y promocion de alternativas de desarrollo, este esta definido por la inversion privada y su aprobacion en el SEIA, restringiendo las formas en que las autoridades municipales electas pueden alcanzar su obligacion principal, cual es la de "satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacion en el progreso economico, social y cultural de las respectivas comunas" (LOCM, 2006, p. 1).

Por otra parte, el caracter urbano de los planos reguladores implica que la localizacion de actividades en suelo rural no sea manejable por las autoridades locales, en especial cuando se trata de destinar los recursos municipales en la provision de servicios a zonas no consideradas en los ejercicios de planificacion del desarrollo (Arocena, 2001). En especial cuando se trata de grandes inversiones capaces de modificar dinamicas territoriales (Harvey, 2001), la doble jerarquia entre actores globales y locales en torno de responsabilidades politico-administrativas y de fomento economico, implica una marginacion del nivel democratico local. Antes de contrastar este enfoque conceptual con la experiencia local, revisaremos la trayectoria que ha seguido la salmonicultura en Chiloe, con enfasis en la relacion entre Estado y empresas como factores clave de la irrupcion de la actividad en el archipielago.

No se pueden cuestionar los grandes impactos generados por el sistema de innovacion productiva iniciado desde principios de la decada de 1980 en el archipielago. Una reestructuracion territorial exitosa depende de la capacidad de innovacion (Chapman y Walter, 1987; Malecki, 1997), que consiste en la implementacion de una nueva idea, un nuevo producto o un nuevo principio de organizacion del proceso de produccion (Schumpeter, 1934). El enfoque neoliberal del desarrollo implementado en Chile desde mediados de los anos 70, y en particular en los sectores no-tradicionales desde principios de los anos 80, ha centrado mucho esfuerzo en la iniciativa privada y en sistemas de innovacion regional (regional innovation system) (Asheim y Isaksen, 1997; Morgan, 1997).

Un sistema de innovacion ha sido normalmente definido como un complejo de instituciones y actores sociales interactivos limitados por la proximidad geografica al nivel regional (Cooke, 1998; Cooke et al., 2000; Maskell et al., 1998; Maskell y Malmberg, 1999). Los participantes en el sistema de innovacion son desde universidades, institutos de investigacion o los productores de tecnologia hasta agencias de formacion y autoridades locales y regionales. El concepto de sistema implica una fluida relacion entre los diferentes actores y subsistemas con la intencion de solventar los problemas derivados de la innovacion o cubrir la falta de preparacion a traves de agencias de formacion. El sector acuicola en la Region de Los Lagos es un ejemplo potente de esta logica de desarrollo economico en torno a la innovacion, integrando desde la glocalizacion distintas escalas de innovacion (Floysand et al., 2004): sistemas de innovacion regional (regional innovation system, REGIS) y el sistema de innovacion global (global innovation system, GLOBIS). Sin embargo, el sistema de innovacion local (local innovation system, LOCIS), definido por Camagni (1991) como los factores que "incrementan la capacidad innovadora a nivel local por medio de procesos de aprendizaje sinergicos y colectivos" (Camagni, 1991, p. 3), (3) parece ser el mas debil.

El fuerte crecimiento de la salmonicultura en Chile ha estado acompanado de la inversion extranjera directa (IED) y una consolidacion gradual de la industria, pero tambien por un declive en el numero de empresas activas. No es solo la IED la que ha jugado un papel en este proceso de consolidacion, sino tambien el capital nacional. En consecuencia, es dificil separar los impactos de la IED de los impactos del capital nacional; como en cualquier sector, los impactos segun origen del capital son dificiles de identificar mas alla de impactos locales de sitio de produccion, y hasta ese nivel se complica en el caso salmonicola debido a la cercania de jaulas en algunos sectores. Sin embargo, es el capital extranjero el que ha sustentado, de forma consistente, la mayor parte de las empresas que operan en el sector. Esto ha estado asociado a la adquisicion de grandes empresas internacionales dentro de la cadena de produccion; por ejemplo, desde la produccion de alimento para peces hasta la produccion pesquera (Phyne y Mansilla, 2003). En 2004, las 6 empresas extranjeras operando en Chile dieron cuenta del 35% de total del volumen de las exportaciones; el tamano de estas empresas en relacion a sus contrapartes chilenas puede dimensionarse por el hecho de que el restante 65% de las exportaciones fue obtenido por 26 empresas (Revista Aqua, 2007). Desde 2008, la precision de esta distribucion ha sido dificultada por la crisis derivada del virus ISA y por los profundos cambios en el sector en terminos de inversiones, numero de jaulas y exportaciones guiados por la mas reciente modificacion de la Ley de Pesca y Acuicultura, en 2010, a traves de la identificacion de areas de manejo.

El desarrollo de la industria salmonera en Chiloe como un fenomeno de empresarializacion del territorio

La salmonicultura fue introducida en Chile a principios del siglo XX tras diversos ensayos promovidos por organismos estatales, logrando desarrollar las primeras ovas a partir de 1905 en el rio Blanco, Region de Valparaiso (Golusda, 1907; Neira y Diaz, 2005; PRB, s/f). Esta actividad se desarrollo lentamente. Nuevos centros de cultivo fueron implementados hasta que en la decada de 1970 se establecio un convenio entre el Servicio Nacional de Pesca chileno y la Agencia Japonesa de Cooperacion Internacional para industrializar la crianza de salmones. En 1976 se creo la Fundacion Chile, una entidad con participacion estatal orientada a fomentar la transferencia tecnologica en algunas actividades consideradas como relevantes para el pais. En 1978 se logro la primera exportacion de truchas a Francia, a traves de la empresa Lago Llanquihue, ubicada en el rio Pescado (UNCTAD, 2006).

Ya en 1981, Fundacion Chile adquirio la empresa Domsea Pesquera Chile, que estaba trabajando en una concesion pesquera en Curaco de Velez, Chiloe, y en 1982 creo la empresa Salmones Antartica para la produccion de salmonidos en Chiloe (Fundacion Chile, s/f), con el objetivo de demostrar la real factibilidad de esta actividad. Asi, creo tres nuevas empresas que intentarian abarcar todo el proceso productivo, esto es, la produccion de smolts por parte de Salmones Huillinco, la cria en jaulas en Salmotec y la exportacion de salmon ahumado de Finamar, las que posteriormente fueron vendidas (UNCTAD, 2006).

La irrupcion de la actividad en el sur de Chile fue evidente durante la decada de 1980, cuando aumento el numero de empresas y centros de cultivo, se creo la Asociacion de Productores de Salmon y Trucha de Chile, (4) se iniciaron las exportaciones a Estados Unidos y, en 1989, Chile llego a ser el 7 productor mundial, con 10.000 toneladas de biomasa. Ya para 1994, el pais alcanza el segundo puesto a nivel mundial, solo por detras de Noruega (Neira y Diaz, 2005; Knapp et al., 2007; Salgado, 2005). Todo ello es concurrente con la apertura de la economia chilena (Daher, 1992) y con una decision politica de aprovechar las ventajas de Chiloe como una provincia apta para el desarrollo de la salmonicultura (Harvey, 2001; Montero, 2004). La figura 1 grafica con claridad el fuerte crecimiento en la produccion de salmonidos durante los ultimos anos.

En cuanto a los impactos espaciales de la industria en la Region de Los Lagos en Chile tenemos una unidad territorial muy grande subdividida administrativamente en cuatro provincias (5) y, a su vez, en 42 municipalidades, como vemos en la figura 2. Cada una de estas provincias tiene un perfil diferente en terminos de produccion, nivel de urbanizacion e infraestructura. En el caso de la salmonicultura, las provincias de Llanquihue, Chiloe y Palena son fundamentales, tanto en agua fresca como en los sitios de cria; esto puede ser visto en el numero de concesiones para produccion autorizadas en cada comuna, aunque no todos los sitios autorizados estan siempre en produccion. Las actividades productivas de cria de salmon se concentran en el archipielago de Chiloe, conteniendo mas del 50% de la produccion total en Chile. La provincia de Chiloe concentra, en 5.895,8 [km.sup.2] de superficie, 10 comunas y 8 ciudades, albergando a 154.766 habitantes, segun el ultimo censo realizado en 2002, representando un crecimiento poblacional de un 18,7% respecto a la poblacion de 1992. Su poblacion urbana aumento de un 47,3% en 1992 a un 56% en 2002 (INE, 2003; INE, 1992). En el cuadro 1 se resume la informacion demografica de las dos ultimas mediciones censales realizadas en Chile.

[FIGURA 2 OMITIR]

Las transformaciones experimentadas a nivel local en Chiloe han generado grandes oportunidades, particularmente en terminos de empleo. Sin embargo, hay diversas externalidades socioculturales y ecologicas que deben ser gestionadas por las autoridades regionales y locales. El rol de las municipalidades y de las autoridades locales electas --alcaldes y concejales-- debe ser reconsiderado en terminos de la irrupcion de este sector globalizado, pero enraizado en la calidad ambiental y la mano de obra chilota. Las competencias de las autoridades, sus relaciones con otros actores publicos y privados a diferentes escalas de accion, y su funcion dentro de una logica de LOCIS, son temas que han sido abarcados en forma insuficiente (en investigacion, y las logicas administrativas y productivas), a pesar de la importancia nacional e internacional de la acuicultura asentada en estas comunas.

Los impactos de la industria salmonera desde la mirada de las municipalidades de Chiloe

Desarrollo economico local y los riesgos de la no-diversificacion

En terminos del desarrollo economico local en las comunas generado por la industria, los entrevistados indican que, a grandes rasgos, ven muchas influencias positivas, como es la generacion de empleo, en particular porque absorbe mano de obra y demanda nuevos servicios en Chiloe. Se reconoce que el gran impacto de la salmonicultura es la absorcion de mano de obra y la generacion de nuevos puestos de trabajo. En efecto, se le reconoce como la principal actividad economica del archipielago, llegando incluso a cambiar antiguos patrones migratorios:

"El impacto de las actividades de la salmonicultura ha sido bien grande. En general, ellos se han posicionado como la primera fuerza de trabajo a nivel de toda la isla, tienen que estar dando unos 56.000 empleos en la Decima Region, y en la isla, del orden de los 30.000-40.000 empleos, [en forma] directa" (Funcionario municipal).

"Hay un impacto economico real, de hecho, hoy dia la economia de Chiloe depende de la industria del salmon, me atreveria a decir. Ha sido tan grande el crecimiento, el desarrollo, de la industria, y el crecimiento economico de Chiloe, que yo creo que esos impactos son los que a la gente le llama mas la atencion" (Funcionario municipal).

Esta actitud positiva no forma el cuadro completo. Si bien existe un impacto positivo dado por la generacion de nuevos puestos de trabajo, estos se caracterizan por ser precarios y de baja calificacion, en tanto que los puestos profesionales son ocupados por gente que viene de fuera del archipielago. Esta situacion genera un problema para las autoridades debido a las limitaciones dentro del perfil de empleo disponible y los sueldos que fluyen por el comercio local:

"Si existe una suerte de presion hacia los trabajadores, y la remuneracion que reciben los trabajadores, sobre todo aquellos que no tienen ninguna especializacion, solamente son los sueldos minimos que establece la legislacion chilena, situacion que no se condice con las grandes utilidades que tienen las empresas, y es una situacion que se reclama permanentemente" (Funcionario municipal).

"... hoy dia hay varios institutos tecnicos escolares que estan preparando alumnos que trabajan en los centros de cultivo, [...] porque hay mucha demanda de parte de la industria, pero la mayoria de los cargos de nivel superior, universitarios, son profesionales de afuera ..." (Funcionario municipal).

Segun Harvey (2001), esta situacion no es particular de Chiloe, pero refleja el proceso dinamico de reestructuracion capitalista global y las asimetrias de poder generados (Swyngedouw, 2004). Por un lado, se crean nuevos empleos, pero son precarios y de baja calificacion; por otro, aumenta el nivel de tecnologia y automatizacion por los esfuerzos en innovacion y la generacion de valor-agregado en los productos. Si bien algunos establecimientos de educacion secundaria estan instruyendo a sus estudiantes en materias relacionadas con la acuicultura, estas solo otorgan una acreditacion tecnica basica, la cual los capacita para ser operarios de la industria con cierto nivel de conocimientos. Por ello, persiste la preocupacion de que la innovacion tecnologica pueda llevar a que muchos empleos se pierdan y que los beneficios que pudieron ganarse hayan conducido a un punto de transformacion tal que quien pierde su empleo en estos dias se enfrentara a un nuevo tipo de cesantia, diferente a la cesantia del hombre de campo no asalariado:

"Por ejemplo, en un centro de cultivo antiguamente trabajaban 20-25 personas que alimentaban por una, hoy ya no se usa, se utilizan equipos automaticos, la tendencia es a automatizar todos los procesos, y eso ha significado que hoy en dia, en vez de 20 personas, trabajan 6 u 8 personas por centro de cultivo. En las plantas de proceso tambien han ido ocurriendo cosas similares. Las mas grandes han incorporado maquinas para confeccionar filetes, y antes en una linea de espinado trabajaban 15-20 mujeres, hoy dia estan trabajando 6 u 8" (Funcionario municipal).

"Cabe senalar que de un tiempo a esta parte eso ha ido disminuyendo porque se ha ido tecnificando el manejo de la salmonicultura, y eso ha hecho que la cantidad de personas que se necesita cada dia sea menor, y eso ha impactado negativamente en la misma gente porque la que no tiene la posibilidad de trabajar en las salmoneras esta volviendo a trabajar sus terrenos, y como los habian descuidado bastante, hoy dia es muy dificil volver a dejar esas tierras aptas para cultivo o para la ganaderia, han tenido que poner un poco mas de esfuerzo, de neque, para poder iniciar las labores que desarrollaban con antelacion a que llegaran las salmoneras" (Alcaide).

El cuadro completo respecto a la generacion de empleo no se queda en la contratacion directa por parte de las empresas de cria y proceso de salmon. Existe preocupacion por la inestabilidad de algunos puestos de trabajo, asi como por la dificultad de retornar las actividades campesinas despues de haber trabajado en la industria. Sin embargo, nuestros informantes valoran el impacto que esta tiene en la demanda de nuevos servicios, cuestion que genera puestos de trabajo de manera indirecta y permite, incluso, cierta movilidad a quienes desempenan estas tareas:

"Hay muchos pescadores artesanales que han reacondicionado sus embarcaciones para prestar servicios a la salmonicultura. Hay otros empresarios que han construido embarcaciones para trabajar con la salmonicultura. Hay empresas de camiones que tambien prestan servicios, es toda una cadena. Aqui en Quellon hay, por lo menos, 3 empresas pequenas que estan trabajando en servicios de buceo para sacar mortalidad, limpiar las mallas, reparar, con buzos de la zona" (Funcionario municipal).

"La industria del salmon ha ido externalizando muchos servicios, y hay pequenos emprendedores que les prestan vigilancia, les venden el hielo, transporte de gente que prestan servicios a varias empresas, empresas que hacen buceo, conozco dos que partieron con 3 buzos y hoy son empresas con 30-40 buzos y les prestan servicios a todas las salmoneras. La industria, como es tan grande, genera un sinnumero de posibilidades de emprendimiento a los que le ha ido bastante bien, otros no tanto" (Alcaide subrogante).

Se senala que son los servicios asociados a la industria los que albergan las oportunidades de surgir a los chilotes, dadas la diversidad de rubros que han alcanzado estas actividades, la posibilidad de combinar actividades a traves de la cadena de produccion y el crecimiento de iniciativas que partieron muy modestamente. En este sentido, se puede ver la generacion de un LOCIS en torno del sector (Floysand et al., 2004). Sin embargo, es importante destacar que se trata en su mayoria de servicios de muy baja calificacion, dirigidos fundamentalmente a proveer de transporte, alimentacion y vivienda a los trabajadores del salmon (en torno a sistemas de subcontratacion); en este sentido, existe poca diversificacion y mucha dependencia de estas microempresas multiplicadoras sobre las empresas principales de produccion.

"Antes no era asi, recuerdo a Marine Harvest, conoci a varios jefes de centro de aca y tenian como politica de empresa la capacitacion de sus trabajadores, se preocupaban de que tuvieran su ensenanza basica completa, los que no tenian les contribuian a que tengan su octavo ano [de educacion basica], hacian una fiesta de navidad, la gente se sentia super identificada con la empresa. Pero con el tiempo eso ha ido cambiando, y ahora son puros contratistas que prestan servicios, lo hacen en un lugar, lo hacen en otro, hay una rotacion, ya nadie se siente identificado con nada. Eso deteriora las leyes sociales, la remuneracion de jornadas largas de trabajo. Es un deterioro en la calidad del empleo" (Funcionario municipal).

La crisis del virus ISA destapo este nivel de dependencia y fragilidad en el LOCIS generado desde los anos 80 en el archipielago. Agregada a esta fragilidad, y debido a la jerarquia del fomento productivo exogeno a las comunas afectadas, se encuentra la debil integracion entre la industria salmonera y las administraciones locales con competencias en las areas de "planificacion local, desarrollo comunitario, proteccion del ambiente, transporte, seguridad ciudadana, prevencion de riesgos, educacion, cultura, salud publica, entre otros (LOCM, 2006).

El panorama que describen nuestros informantes consiste en la presencia de una industria que ha generado nuevos puestos de trabajo de forma directa --en su mayoria precarios e inestables-- e indirecta. La percepcion desde las municipalidades es que los trabajadores estarian incluso en condiciones laborales mas precarias de las que podrian darse en las empresas salmoneras. Parece que la distribucion de los beneficios generados por la externalizacion de los servicios es muy desigual. A continuacion, revisaremos las opiniones de las autoridades y funcionarios de los municipios de Chiloe respecto a los impactos socioculturales y ecologicos de la salmonicultura que forman el contrapeso de los avances laborales locales en terminos del desarrollo sustentable local.

Autoridades locales y su rol sociocultural

Como vimos anteriormente, la poblacion de Chiloe tuvo un crecimiento de un 18,7% entre 1992 y 2002, porcentaje aun mas pronunciado en terminos de la poblacion urbana en el mismo periodo, que alcanzo un 40,4%. Estos cambios demograficos influyeron en distinos ambitos: profesionales jovenes que llegan al archipielago a trabajar; chilotes que emigraron para estudiar en la universidad y que regresan a aplicar sus conocimientos; trabajadores del salmon que vienen de diferentes partes del pais. En terminos de innovacion y la generacion de capacidad endogena en la poblacion local, la importancia de la llegada de jovenes profesionales es un indicio positivo:

"Yo vengo de la VII Region. [Llevo] 6 anos [aqui]. Fue porque sali de la universidad y siempre quise trabajar en lugares aislados. Fui parte del programa Servicio Pais, de la Fundacion Nacional para la Superacion de la Pobreza, y me destinaron a trabajar como profesional asesorando municipalidades en Chiloe" (Funcionario municipal).

"La mayoria de los profesionales y tecnicos que estan en las empresas son de otras partes del pais, porque el tema de que la juventud tenga posibilidades de estudiar en la educacion superior es de no mucho tiempo atras, 10 anos atras, y la industria aqui tiene 25 anos, entonces gran parte de los profesionales ya venian y se han ido moviendo dentro de la misma industria, se van cambiando de una empresa a otra" (Funcionario municipal).

No obstante, estos cambios demograficos (la llegada de muchos afuerinos al archipielago) han marcado cambios tambien en patrones sociales y culturales locales. La mayoria de los informantes hace notar su preocupacion por la perdida de la cultura chilota tras la irrupcion de una nueva racionalidad economica, donde cobra importancia el acceso a bienes de consumo. Por su parte, los cambios demograficos estan acompanados por una adaptacion a una nueva forma de trabajo en que los campesinos y pescadores chilotes han pasado a integrar una cadena de produccion en que ellos ocupan el rol de asalariados. En general, se tiene una vision romantica del campesino y pescador chilote, que ha abandonado sus oficios buscando, fundamentalmente, obtener los beneficios que permite el trabajo asalariado, cuya caracteristica mas destacada por nuestros informantes es la posibilidad de contar con un ingreso estable cada mes, aun cuando este sea de un bajo monto. Estos cambios necesariamente inciden sobre los valores y las practicas culturales de Chiloe, las que estan cambiando, como veremos en la siguiente afirmacion:

"Esta comuna es netamente rural. Uno de los impactos negativos de la industria es que practicamente toda la mano de obra joven y de mediana edad se ha empleado en este tipo de empresas, microempresas o empresa mayor, y uno de los temas complicados para la comuna es que no tiene mano de obra si yo quiero cultivar, trabajar el campo. La cooperatividad entre las familias, que era algo muy particular en Chiloe, las mingas, el apoyo entre las familias, [hoy] practicamente son ancianos quienes apenas lo hacen, porque no hay gente" (Funcionario municipal).

Se manifiesta que el cambio ocurrido a nivel cultural corresponde a una transformacion que ocurre en todo el mundo y no es atribuible solo a una industria, pero senalan que en Chiloe este fenomeno es gatillado fundamentalmente por la salmonicultura, actividad que ha marcado las relaciones economicas y sociales durante los ultimos anos (Dicken, 1998; Gwynne et al., 2003). La principal preocupacion tiene que ver con que se consideran valiosos ciertos valores que se estarian perdiendo, como la utilizacion de pequena escala de los recursos naturales y la colaboracion y solidaridad entre las personas.

En nuestra opinion, muchas de las afirmaciones de nuestros informantes sobredimensionan el impacto de la industria en relacion a las practicas y valores culturales de Chiloe. Sin embargo, creemos que es posible encontrar aun vigentes actividades como la minga no solo en sus espacios tradicionales, sino que tambien puede tener un lugar en el nuevo escenario que estamos analizando, pero quizas aun no ha sido descubierta como un capital cultural que puede vincularse a la nueva economia. Los valores culturales tienen raices muy profundas. En el caso de

Chiloe, los actores no han logrado integrar bien las practicas y valores tradicionales al sistema de produccion industrial salmonero. Como comentaremos mas adelante, fenomenos socioculturales como la minga quizas pueden ser beneficiosamente considerados en el desarrollo de un futuro sistema de innovacion local, que hasta ahora no parecen ser considerados. Pero antes de entrar en esta discusion, vamos a presentar las afirmaciones de nuestros informantes acerca de los impactos ecologicos.

Impactos ecologicos y el desarrollo "duradero"

Los impactos ambientales y ecologicos de la salmonicultura son uno de los temas mas discutidos, como lo demuestra la extensa literatura al respecto (Amtmann y Blanco, 2001; Barton, 1998; Buschmann y Fortt, 2005; Claude y Oporto, 2000; Duran et al., 2007). Para los municipios, los impactos ambientales caracterizan a las actividades salmoneras por la generacion de residuos y por la alteracion de espacios naturales:

"Desechos industriales, en los canales se nota mucho en los cambios de marea, hay una fuerza de succion increible, entonces ese movimiento fuerte para los canales interiores [trae] planchas, maderas, plumavit, restos de traje, bolsas plasticas. Los desechos que estaban por alla, en un par de horas estan aca" (Funcionario municipal).

"Los talleres de redes, si no tienen planta de tratamiento de riles, devuelven un producto altamente contaminante a un flujo de agua, o lo depositan directamente en la tierra. Yo creo que el lavado de redes es la actividad asociada a la industria salmonera que tiene la mayor cantidad de problemas" (Funcionario municipal).

La generacion de residuos organicos es causa de incomodidad para la poblacion, ya sea por su mala disposicion o por su transporte, que genera molestias en las ciudades. Pero las preocupaciones ambientales son mas amplias, abarcando tambien las consecuencias ecologicas que la industria provoca sobre el medio natural:

"Yo soy biologo marino y tengo una vision mas o menos [critica] con las salmoneras porque conozco lo sensibles que son los otros organismos que pueden verse perjudicados. Esta el tema de las fecas y el alimento que cae y se forma un desierto debajo de las jaulas, cuando no hay una buena dispersion. He hecho muestreos en salmoneras y esta super contaminado" (Funcionario SERNAPESCA).

"Los temas de enfermedades del salmon, en esta comuna, tampoco son problematicos como en otras comunas donde hay centros que tienen estos virus, el ISA, por ejemplo, y los centros o estan en cuarentena o las empresas han decidido cerrarlos, y eso ha creado un impacto negativo en el empleo. Pero bueno, la naturaleza es mas sabia que todos nosotros juntos, y lo que no fuimos capaces de regular los hombres en Chiloe lo hizo la naturaleza con la concurrencia de estas enfermedades que antes no estaban y que aparecieron, a mi entender, por el mal manejo de todo el sistema productivo, de no haber calculado bien las tasas de carga y los porcentajes de produccion asignados a cada centro de cultivo. Hubo un crecimiento muy explosivo del tamano de jaulas, de densidad de peces, y de un manejo de enfermedades muy mal hecho" (Funcionario municipal).

No todos nuestros informantes mencionaron problemas ecologicos asociados a la industria, pero quienes lo hicieron parecen estar muy bien informados sobre ellos. Las preocupaciones por los equilibrios ecologicos en los fiordos de Chiloe, ya sea por las fecas acumuladas bajo los centros de crianza de salmon, o por las enfermedades asociadas a su cultivo, estan asociadas a problemas en cuanto a las decisiones de localizacion de actividades, en donde nuestros informantes senalan que los municipios tienen una debil participacion en el ordenamiento territorial, como se muestra a continuacion.

?Que facultades tienen las autoridades locales para resolver problemas relacionados con la salmonicultura?

Hasta ahora, hemos visto que nuestros informantes tienen el conocimiento de los problemas existentes en sus comunas. El problema es que no pueden actuar directamente sobre ellos:

"El municipio, como entidad estatal, no tiene autoridad para poder otorgar ni denegar una concesion, porque la tramitacion no pasa por el municipio. Si participa como consulta por parte de la CONAMA, que consulta a los municipios si tiene algun proyecto de inversion en la localizacion en la cual se esta solicitando esa porcion de agua o de fondo marino, pero por lo general no pasa por los municipios" (Alcaide subrogante).

"No, nosotros no tenemos ninguna facultad para eso, solamente nos piden opinion en lo que es borde costero, y alli nosotros actuamos de acuerdo a lo que dice nuestro plano regulador, pero todo lo que son concesiones maritimas, son la autoridad maritima y la Direccion de Pesca las que tienen que ver con estas concesiones" (Alcaide).

Como podemos ver, las municipalidades tienen muy poca influencia en las decisiones referidas a las concesiones acuicolas, las que comienzan a tramitarse en el SERNAPESCA, donde deben ser presentados los planos de localizacion de la actividad solicitada. Posteriormente, se debe obtener un certificado emitido por la autoridad maritima, con el que se da el pase a la tramitacion propiamente tal de la concesion. En este momento, el SERNAPESCA debe realizar un informe tecnico que luego sera enviado a la Subsecretaria de Pesca, que es la autoridad que verifica en terreno los planos presentados al iniciarse la solicitud. Una vez cumplido este paso, se devuelve al SERNAPESCA para que evalue las condiciones geograficas de la localizacion de la concesion, elabore un informe y nuevamente envie la solicitud a la Subsecretaria de Pesca, que debe autorizar o denegar la solicitud.

Podemos demostrar que estamos tras una situacion en la que el ordenamiento territorial esta completamente dirigido desde arriba, fuera de los ambitos de accion de los municipios, donde las autoridades locales deben enfrentar una estructura muy jerarquizada que limita seriamente la participacion y el aprovechamiento de los recursos locales, particularmente en cuanto al conocimiento local. Nuestros informantes manifiestan cierta impotencia respecto a lograr cambios sustantivos en la definicion de usos del borde costero y en la capacidad local de regulacion de las actividades que alli se localizan. Se plantea, ademas, que no existen directrices claras que orienten las iniciativas municipales respecto a la localizacion de actividades industriales, y que las empresas no se involucran en la elaboracion de los planos reguladores, que son los instrumentos comunales para definir el uso del suelo urbano.

Nuestros informantes nos refieren dos aspectos que deben ser modificados para ejercer su mandato sobre las comunas, consistentes en las limitadas cuotas de poder local para fiscalizar y tomar decisiones atingentes a la salmonicultura, y en los ajustados presupuestos con que deben funcionar las municipalidades:

"Uno de los problemas de la industria es la falta de participacion de la comunidad en las decisiones finales, como industria no tengo que preguntarle a un particular que me voy a instalar en un lugar, la legislacion me lo permite, pero es mucho mas amigable que, desde el conocimiento local, la gente entienda mi actividad, participe de ella y comprenda que es un beneficio mutuo, porque aparecen centros de cultivo y mas bien parece un enemigo que un amigo. Hay temas que tienen que ver con estrategias de posicionamiento que tiene que tener la industria. Hablan de responsabilidad social empresarial, pero es algo que no tiene que ser un concepto que use para que mi imagen este bien posicionada afuera, tiene que ver con la realidad local, porque los mayores beneficios estan en el lugar donde el recurso se produce" (Funcionario municipal).

El conocimiento que los actores locales manifiestan en las entrevistas indica fuertemente que sus capacidades estan siendo marginalizados en la actual estructura de poder, por lo que es fundamental dar con la manera en que este sea integrado en las decisiones relativas a las comunas. Cuando hablamos de las relaciones de colaboracion demostramos que los vinculos entre las empresas y los actores locales, sea el municipio o la comunidad, son muy debiles. Las autoridades esperan ser reconocidas como interlocutores validos para cambiar las cosas que no estan funcionando bien. Podemos ver que los cambios que se plantean para las empresas tienen que ver con que estas integren a la comunidad en sus proyectos, que se acerquen a los municipios con una actitud favorable y, en el caso de las empresas extranjeras, se plantea que estas debiesen traer consigo las actitudes y practicas que emplean en el primer mundo:

"En el caso de las industrias noruegas, la pregunta de los chilotes es que uno esperaria que los estandares de produccion propios de Noruega pudieran ser instalados aca tambien, que las relaciones laborales tuvieran esa condicion, entendiendo que estamos hablando de dos lugares distintos, con caracteristicas culturales y economicas distintas" (Autoridad provincial).

Nuestros informantes se muestran criticos frente a un escenario poco apropiado para el surgimiento de un sistema de innovacion local, con problemas existentes en tres distintos ambitos de accion. Por un lado, se critica la labor pasiva del Estado en cuanto a investigacion en la zona, destacando la necesidad de realizar una mayor inversion local para la generacion de conocimiento sobre la actividad industrial. Tambien se senala la importancia de establecer instancias de encuentro entre los sectores publico y privado, en las que el dialogo y la colaboracion sean sistematicos. Ademas, las dificultades que tienen las autoridades al interior de los municipios por asociarse entre si y buscar soluciones conjuntas y con una vision territorial de mayor alcance debieran ser trabajadas para aspirar a tener una participacion mas integrada a la dinamica que ha impuesto la industria.

Lo anterior revela con claridad que existen grandes esfuerzos en terminos del desarrollo de REGIS y GLOBIS, como modus operandi de las instituciones publicas no locales y del empresariado. El rol del LOCIS todavia no alcanza a posicionarse dentro los otros modelos en un contexto multiescalar de complementariedades. Las observaciones y comentarios de los funcionarios locales reflejan esta situacion y los desafios que se presentan en las localidades, principalmente en torno a la concentracion de externalidades negativas en el ambiente local y a los aspectos de precariedad generados por la concentracion de empleo en este rubro productivo, comparado con la fuga de utilidades fuera de la isla hacia las casas matrices de las empresas en Puerto Montt, Santiago y fuera del pais.

?Que sistemas de innovacion encontramos en Chiloe ?

La narrativa dominante describe las actividades industriales en la zona como un cluster o sistema de innovacion regional del salmon (Montero, 2004). Por el contrario, nuestros informantes senalan que la industria tiene escaso interes por integrarse a la sociedad chilota:

"No, nosotros no tenemos contacto con las empresas grandes. Yo se que tienen su rol social que a lo mejor nosotros no lo apreciamos tanto porque ellos trabajan mucho con las islas, entonces sus centros generalmente los tienen en medio de un monton de islas, ellos trabajan con la gente que esta mas cercana, por ejemplo le ponen Internet a las escuelas, o ayudan, que se yo, entonces no pasan mucho por la municipalidad, sino que a lo mejor trabajan directamente con el centro de padres, o con la junta de vecinos, por ahi va el tema. Pero las empresas, cuando la municipalidad les pide un aporte, o cuando las juntas de vecinos piden un aporte monetario para apoyo de alguna gestion, lo hacen. Las empresas grandes no son cerradas a colaborar con ayuda para el desarrollo de la microempresa o para el desarrollo de una sede social" (Funcionario municipal).

"Generalmente uno se relaciona con los jefes de area, que son personas chilenas. Con los gerentes generales de las empresas no hay relacion, puede que a nivel de la region haya algun tipo de relacion, me parece que la hay, pero debe ser de caracter netamente formal en algun tipo de actividad..." (Funcionario municipal).

Las relaciones descritas por nuestros informantes apuntan a un dialogo informal y esporadico entre los municipios y las empresas salmoneras, donde prima el contacto personal, y las experiencias de las mesas de dialogo sectorial en la region son una de ellas. Es posible que sea la concentracion del sector salmonero la que explique el hecho de que existan pocos espacios de encuentro entre las autoridades locales y las empresas, pues estas ultimas han pasado a ser estructuras mas jerarquizadas. Podemos ver que la concentracion economica, con sus efectos en la estructura jerarquica de las empresas, y la rigidez y centralismo en el aparato legal e institucional chileno remarcan el poco poder de intervencion y decision del nivel local. Los mas criticos apuntan a una situacion en que los actores locales tienen que pelear en dos sistemas muy jerarquizados: a un lado, el sistema de ordenamiento territorial que es muy centralizado; a otro, las empresas salmoneras, cuya concentracion da lugar a una forma de trabajo jerarquizada que es coherente con la estructura legal e institucional chilena, pero que afecta negativamente la integracion de los niveles locales. Estos dos sistemas estan estimulando relaciones clientelistas que no estan bien adaptadas a la cultura tradicional local, caracterizada por practicas colaborativas entre iguales, como sucede en la minga:

"Yo tengo una opinion con respecto a ese tema. Que aqui tengamos muchas empresas, eso no ha significado un impacto en que la calidad de vida de nuestros habitantes haya mejorado sustancialmente, porque ellos le dan trabajo a la gente como obreros, es gente que esta aspirando a tener un sueldo minimo o un poco mas, y con eso nosotros seguimos dando vueltas en lo mismo. La mayoria de estas empresas tampoco tributan ni pagan sus patentes aca. Por lo general estas empresas tienen sucursales y la casa matriz esta en Santiago. Entonces ellos van a pagar su patente alla, aunque alla trabajen 4 personas en una oficina y, fisicamente, todo el impacto esta quedando en esta comuna, donde nosotros no estamos recibiendo mayor beneficio de ello. Ahora, tambien se trata de hacer una alianza con la empresa, o sea, tenemos que ver como nos acercamos a ellos para poder obtener algunos beneficios. En ese sentido, la gestion del alcaide ha sido acercarse a estas empresas, hacer amistad con ellas y ver de que manera ellas pueden hacer alguna inversion en la ciudad. Si bien no pueden, por temas administrativos, pagar aca su patente, pueden entregamos otros beneficios" (Funcionario municipal).

Como podemos ver, hay opiniones respecto a los cambios que debe realizar la industria, los cuales apuntan a una apertura a la comunidad en los proyectos salmoneros, de modo que la localizacion de estas actividades, al contrario de generar impactos negativos sobre los vecinos, apoye el desarrollo de estas localidades. En este sentido, nuestros informantes critican que el sector industrial no demuestre interes por las comunidades, pero es importante indicar que ellos tambien son autocriticos:

"Las comunas, en otras acciones que no tienen que ver con la industria, si tienen un trabajo en comun, niveles de coordinacion y de asociatividad. De hecho, hay una Asociacion Provincial de Municipios que ha empezado a funcionar bien en trabajo asociativo, pero no tiene que ver con el tema de la industria, no esta en sus preocupaciones. La industria parece caminar sola por un riel. Esa es una cosa que falta porque hay temas que tienen que ver con el desarrollo de la isla que requieren de algun grado de asociatividad" (Autoridad provincial).

"Generar mesas publico-privadas, mesas de trabajo, y si se generaran entre 2, 3 o 4 gerentes, o una representacion del area de la salmonicultura con la Asociacion de Municipalidades, por ejemplo, los alcaides, donde esten involucradas las empresas. Nosotros podriamos dar muchas ideas para ayudar a resolver problemas. Es mejor estar frente a frente y tener un dialogo permanente, que no sea por cada dolor que ocurra, sino por mejorar la industria, si finalmente tiene un aporte importante en el desarrollo de la zona" (Alcaide).

Los datos demuestran claramente una situacion de GLOBIS, o que las empresas transnacionales son los actores dominantes en el sistema de innovacion y, en general, que los agentes externos asumen el control de la produccion. En efecto, hablamos de una actividad industrial que localizo sus operaciones en una zona de caracter rural, con tradicion de pesca artesanal y campesinado. Esta industria, ademas, esta controlada en buena parte por capitales extranjeros, y la magnitud de sus actividades ha provocado efectos en el nivel local, haciendo de Chiloe una region dependiente de una industria que no se es capaz de controlar, donde un unico recurso puede dominar un territorio, frecuentemente en manos de agentes externos.

Equilibrando jerarquias: Reforzando el rol municipal en el desarrollo local

En este articulo hemos presentado el caso del proceso de reestructuracion y desarrollo por la irrupcion de la industria salmonera en la provincia de Chiloe desde el punto de vista de las municipalidades de la zona. Encontramos una situacion que genera muy pocas externalidades positivas, que es lo que esperamos de los sistemas de innovacion regional y local. Nuestros informantes indican que existen oportunidades de integrar esta economia en el area de los servicios asociados, pero vemos que son de caracter muy primario, sin que constituyan una base para un sistema de innovacion local. Ademas, en este sector se replican las condiciones de precariedad e inestabilidad laboral. Por otro lado, se senala que la fuerza con que se levanto esta industria provoco drasticos cambios en la estructura economica y demografica del archipielago, algo que ya pudo ser visualizadi por Grenier (1984). En las entrevistas que realizamos encontramos una preocupacion transversal por los efectos de estos fenomenos en la cultura chilota, los que no se atribuyen solo a la salmonicultura, sino a un contexto global que esta cambiando. Se mencionan tambien los impactos ambientales como un factor relevante de la salmonicultura en Chiloe, los que se explican, en parte, por los modelos de regulacion. Estos, que en algun momento pudieron ser atractivos para la industria, habrian permitido un uso intensivo de las costas y las aguas del archipielago, ademas de no ser muy exigentes en cuanto a la generacion de residuos. Pero es en esta area donde los municipios indican que existe algun grado de acercamiento con las empresas y donde se reconoce que el sector salmonero ha realizado esfuerzos por mejorar su presencia en el territorio.

Encontramos pocos espacios de intervencion, por parte de las municipalidades, en cuanto al ordenamiento territorial y a las actividades que pueden realizarse en las comunas. Nuestros informantes critican la fuerte dependencia del nivel central, ya sea desde el gobierno nacional o desde los gobiernos regionales, y la participacion de las autoridades locales se restringe a cuestiones netamente urbanas, sin injerencias sobre el borde costero ni sobre la localizacion de actividades industriales. De hecho, no encontramos que existan espacios formales, abiertos y sistematicos de comunicacion entre las empresas y las comunas, representadas por los municipios. Si hallamos relaciones muy personalizadas, esporadicas y sin proyeccion. Es claro que estamos ante un caso de GLOBIS, donde es una industria en gran parte transnacional la que domina la explotacion de un unico recurso. Las empresas tienen una estructura jerarquica que es compatible con la jerarquia del aparato publico, en el sentido de que, en general, ellas no necesitan una relacion horizontal con los municipios para operar. En tanto, el nivel local juega un rol marginal respecto al sistema de innovacion. Anteriormente mencionamos que los casos exitosos de reestructuracion regional se asocian a pequenas y medianas empresas con incorporacion de practicas locales, y ello no esta presente en nuestro caso de estudio. Observamos desconfianza hacia el sector empresarial y una disposicion erratica en cuanto al dialogo con otros actores, con quienes se relacionan de manera mas bien reactiva y no proactiva. Se manifiestan dificultades para el encuentro entre los propios agentes locales y una dificil integracion al nivel nacional.

Nuestra opinion es que estamos ante una situacion grave que debe ser modificada. Recogemos algunas medidas que debieran adoptarse, en base al analisis de lo referido por nuestros informantes. Existen deficiencias en la integracion y coordinacion entre los municipios de Chiloe, los que muchas veces deben competir entre si para obtener recursos, lo que impide afinar una perspectiva territorial mas amplia que la comunal; esta situacion implica la necesidad de negociar con las empresas para conseguir beneficios. Se torna una necesidad incorporar las problematicas industriales en las tareas que comparten las comunas, cuestion que hasta ahora ocurre ante eventos muy especificos. Sin embargo, existe un constrenimiento desde el nivel nacional, que impide a los actores locales tomar un rol activo y sistematico. En efecto, la participacion que la legislacion chilena entrega a las municipalidades en la tramitacion de concesiones es practicamente nula, aun cuando nuestros informantes senalan estar en condiciones de adquirir mas responsabilidades, especialmente en cuanto a la fiscalizacion, siempre que tambien se las faculte para sancionar las irregularidades. Tambien se plantea la discusion de reformas al sistema tributario chileno, lo que supone revisar la pertinencia de los ingresos que perciben los municipios de las comunas donde se desarrollan actividades industriales. El regimen chileno plantea una redistribucion de los ingresos a nivel nacional, pero podrian existir algunas distorsiones que van en desmedro de las comunas donde se realiza la explotacion industrial, pero no la comercializacion.

Por lo tanto, nuestras recomendaciones para generar un sistema de innovacion local apuntan, primero, a la busqueda de un sistema politico que transfiera poder hacia el nivel local. Los municipios tienen un conocimiento y capacidades que estan siendo subutilizados, y con la actual estructura institucional no pueden ser explotados. Segundo, debe darse prioridad a la proteccion ambiental a traves de un efectivo ejercicio de ordenamiento territorial que logre responder a las demandas de uso de espacios y a revertir los danos que pudiesen haberse ocasionado por el rapido crecimiento de la industria. Tercero, para construir una economia mas solida en el sector debe evitarse una gran concentracion. Recordemos que los sistemas de innovacion local con exito se destacan por la presencia de empresas mas pequenas y por estar basados en la cultura local. En el caso de Chiloe, la capacidad de colaboracion es tambien subutilizada. Por ejemplo, la minga es un fenomeno que puede servir para sistemas modernos como el capitalismo hibrido, que mezcla las novedades economicas con las practicas altruistas, basandose en el mutuo compromiso para el desarrollo de la comunidad local. La llegada de este modo de produccion globalizado desplaza aspectos de identidad local en lugar de fusionarlos. Por eso, el rol municipal es velar no solamente por los beneficios productivos que surgen en terminos de empleo, sino tambien por el mejoramiento de los diversos aspectos de la vida local, cotidiana y de largo plazo, en terminos de cultura, identidad y calidad ambiental. El conjunto de estos elementos constituye la basc y los desafios para generar un LOCIS mas sustentable, con mayor participacion de las autoridades locales, en representacion de la comunidad.

Recibido el 27 de abril de 2009, aprobado el 11 de mayo de 2010.

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(1) El trabajo de campo, realizado en un lapso de dos semanas entre el 24 de enero y el 5 de febrero de 2008, se localizo en las diez comunas que conforman el territorio de la provincia de Chiloe, en la Region de Los Lagos, Chile. Los informantes son autoridades o funcionarios municipales. Fueron seleccionadas a lo menos 2 personas por comuna, logrando obtener informacion de 25 entrevistados, entre los que se incluyen 7 alcaldes o alcaldes subrogantes y 18 directivos y funcionarios de las oficinas locales de planificacion, fomento productivo, pesca y ambiente. Ademas, se entrevisto a 3 funcionarios del Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) y al gobernador de la provincia de Chiloe, logrando 29 informantes en total. No mencionamos los nombres de nuestros informantes para evitar posibles conflictos entre autoridades y el sector productivo, como tambien para aumentar el grado de apertura de los entrevistados frente a los temas analizados.

(2) La minga es un tipo de trabajo colectivo realizado entre vecinos a solicitud de un miembro de la comunidad que requiere de ayuda para ejecutar una tarea. En las mingas no se ofrece un pago monetario por el trabajo, pero quien lo convoco debe ofrecer comida y fiesta mientras se realiza la actividad (Cardenas, 2006).

(3) Traduccion libre del original en ingles.

(4) En 2002 esta organizacion pasa a llamarse SalmonChile, agrupando los intereses de los productores y de las empresas proveedoras de servicios.

(5) Hasta 2007 la Region de Los Lagos se componia de cinco provincias, pero perdio una de ellas por la creacion de una nueva region, la de Los Rios, cuyo centro esta en Valdivia.

Arnt Floysand. Departamento de Geografia, Universidad de Bergen, Noruega.

Jonathan R. Barton. Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Catolica de Chile.

Alvaro Roman. Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Catolica de Chile.

Correspondencia: Arnt Floysand, Telefono: 004755-583068. E-mail arnt.floysand@geog.uib.no | Jonathan R. Barton, El Comendador 1916, Providencia, Santiago de Chile. Telefono: 00-562-3545519. E-mail: jbarton@uc.cl | Alvaro Roman, El Comendador 1916, Providencia, Sandago de Chile. E-mail: ajroman@uc.cl
CUADRO 1 | Poblacion total, porcentajes de crecimiento intercensal y
poblacion urbana de Chiloe y sus comunas, 1992-2002

COMUNAS                 POBLACION     POBLACION        % CRECIMIENTO
                       TOTAL 1992     TOTAL 2002

CBILOE                   130.389        154.766              18,7
ANCUD                     37.516         39.946              6,48
QUEMCHI                    8.188          8.689              6,12
DALCAHUE                   7.763         10.693             37,74
CURACO DE VELEZ            3.021          3.403             12,64
QUINCRAO                   9.088          8.976             -1,23
CASTRO                    29.931         39.366             31,52
CHONCHI                   10.627         12.572              18,3
PUQUELDON                  4.248           4.16             -2,07
QUEILEN                    4.952          5.138              3,76
QUELLON                   15.055         21.823             44,96

COMUNAS                % POBLACION     % POBLACION
                       URBANA 1992     URBANA 2002

CBILOE                     47,33          55,99
ANCUD                       61,7          68,32
QUEMCHI                    17,07          19,16
DALCAHUE                   29,27          46,13
CURACO DE VELEZ                0            100
QUINCRAO                   27,33          38,46
CASTRO                     68,94          74,04
CHONCHI                    27,27          36,49
PUQUELDON                      0            100
QUEILEN                    26,84          37,21
QUELLON                    50,12          62,58

FUENTE ELAEORACION PROPIA A PARTIR DE CENSOS 1992 Y 1001 (INE
2003; INE, 1992).

FIGURE 1 Produccion chilena y global de salmon (en volumen)

             Mundo      Chile

2005          1617       614
2004          1586       601
2003          1505       494
2002          1438       506
2001          1327       450
2000          1112       302
1999          1010       223
1998           926       258
1997           835       224
1996           751       184
1995           612       128
1994           480        75
1993           420      60.7
1992           378      49.8
1991           381      32.8
1990           351      23.8

FUENTE BARTON (1998), SALMONCHILLE (2007).

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.
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Author:Floysand, Arnt; Barton, Jonathan R.; Roman, Alvaro
Publication:EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales
Date:Aug 1, 2010
Words:13205
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