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La disolucion parlamentaria en el Peru.

Sumilla

1. Introduccion

2. La disolucion parlamentaria en Inglaterra
   2.1. El origen del Parlamento ingles
   2.2. El surgimiento del regimen parlamentario en Inglaterra
   2.3. El ejercicio de la prerrogativa de la disolucion parlamentaria

3. La disolucion de la camara de diputados en la Constitucion
  peruana de 1979

4. La disolucion del Congreso en la Constitucion peruana vigente

Conclusiones


1. Introduccion

El 5 de abril de 1992, el presidente constitucional Alberto Fujimori informo, a traves de la television, que habia decidido <<disolver>> el Congreso bicameral. Utilizo la palabra disolver indebidamente, porque la Constitucion entonces vigente permitia solamente la disolucion de la Camara de Diputados. Ademas, para utilizar validamente este mecanismo, debian concurrir ciertas condiciones que en ese momento no estaban presentes. En realidad, Fujimori clausuro--no disolvio--antijuridicamente las dos camaras del Congreso de la Republica. Fue un golpe de Estado, que le hizo perder el titulo de presidente constitucional y lo convirtio en un dictador.

En el presente trabajo, revisaremos el origen y significado de la disolucion parlamentaria. Asi, podremos apreciar que este instrumento sirve para viabilizar el funcionamiento de la democracia constitucional, y no para derrumbar a este sistema politico.

2. La disolucion parlamentaria en Inglaterra

La disolucion parlamentaria surgio en Inglaterra. A continuacion veremos como llego a funcionar esta institucion en la monarquia parlamentaria inglesa:

2.1. El origen del Parlamento ingles

La monarquia absoluta es una expresion del sistema autocratico, pues permite al monarca concentrar el ejercicio de las tres funciones politicas fundamentales (ejecutiva, legislativa y jurisdiccional). Sin embargo, forma parte de la historia constitucional inglesa porque, durante su vigencia, se produjeron los primeros intentos de limitar el ejercicio del poder politico de la Corona. Un protagonista de esta lucha fue el juez Edward Coke. Luego de ejercer la judicatura con independencia, Coke fue parlamentario desde 1621 hasta 1628 y ahi <<se hizo conspicuo en la oposicion politica a Jacobo I y Carlos I>> (Roscoe, 1964, p. 58). Cuando formo parte del tercer Parlamento de Carlos I, propuso y consiguio que se formulara la Petition ofRigths de 1628.

Pero el Parlamento ingles habia nacido mucho antes del siglo XVII. Segun explica Pedro Planas, en 1265, tras <<la insurreccion de los barones contra Enrique III, [...], Simon de Monfort--que tenia capturado al rey--convoca a una reunion ampliada del Magnum Concilium, con caballeros de los condados y representantes del bajo clero y de las ciudades o burgos, a fin de <<conferenciar>> o <<parlamentar>> con el Rey>> (Planas, 1997, p. 142). Francisco Fernandez Segado (1995), precisa que el <<20 de enero de 1265, tendra lugar la referida reunion, que se ha venido a considerar como el nacimiento del Parlamento britanico>> (p. 78). Respecto de los momentos iniciales del Parlamento en Inglaterra, Andre Maurois (2015) explica lo siguiente:
   Desde la epoca de Simon de Monfort y su discipulo Eduardo I se
   establecio la costumbre de consultar en los casos graves, no solo a
   los barones, sino a los representantes de las <<comunidades>>: dos
   caballeros por cada shire y dos burgueses para las ciudades mas
   importantes. El objeto de esta convocatoria era doble: de una parte
   el Rey comprendio que un impuesto se acepta de mejor grado cuando
   aquellos que deben pagarlo han estado presentes en su instauracion;
   de otra parte, no habiendo, a causa de las dificultades de las
   comunicaciones, ningun medio de conocer el estado de la opinion
   publica, el monarca juzgaba necesario exponer de cuando en cuando
   la situacion del reino a hombres que, llegados de todos los
   condados ingleses, podian despues, con sus relatos e informes,
   crear un ambiente favorable. Al principio, este metodo no es un
   privilegio concedido a los caballeros y burgueses; es, por el
   contrario, un modo comodo de impresionarlos o de sacarles el
   dinero. Algunos caballeros, en el momento en que son elegidos por
   su condado para ir al Parlamento, procuran escapar a esta
   obligacion. Desde luego, los diputados de los condados y las villas
   no toman parte en las deliberaciones del Consejo. Es un speaker
   (entonces oficial de la Corona) quien comunica al Consejo su
   asentimiento o sus objeciones. Mas pronto toman la costumbre de
   deliberar entre ellos, y hacia fines del siglo se les asigna, como
   lugar de reunion, la sala capitular de los frailes de Westminster.
   Estas primeras sesiones de los Comunes son secretas; toleradas,
   pero no legales. 'El origen de la Camara de los Lores es un
   tribunal de justicia; el origen de la Camara de los Comunes es un
   comite clandestino' (pp. 145-146).


Posteriormente, el Parlamento se dividira en dos camaras debido a que <<la separacion voluntaria del clero y la union de los caballeros con los burgueses hacen posible la formacion de un Parlamento compuesto de una Camara alta y una Camara baja>> (Maurois, 2015, p. 147). Andre Maurois explica como se produjo esta circunstancia:
   [...] En Inglaterra, como en Francia, el Rey empieza por pedir a
   cada uno de los tres Estados que se imponga sus propios tributos;
   pero en Inglaterra renuncia en seguida porque esta division en
   Estados ya no corresponde a una realidad inglesa. a) Los obispos
   formaban parte del gran Consejo, no como obispos, sino como jefes y
   senores feudales. El resto del clero dejo de hacerse representar en
   el Parlamento. Los eclesiasticos preferian votar sus impuestos en
   sus propias asambleas, las Convocations de Canterbury y de York.
   Alarmados ante los incesantes conflictos entre el Papa y el Rey,
   deseaban mantenerse al margen del poder civil. Esta abstencion
   impulsa a Inglaterra al sistema de las dos Camaras. b) Los
   caballeros hubieran podido sentarse entre los obispos y los nobles,
   pero en las asambleas de los condados, en los tribunales de los
   jueces ambulantes, etc., estos caballeros se encontraban en
   constante relacion con los burgueses. Desde el momento en que todo
   posesor de una renta territorial de veinte libras debia hacerse
   armar caballero, el tipo de hombre y el tipo de vida calificados
   con esta palabra cambiaron por completo. La clase de los caballeros
   se aliaba frecuentemente por medio del matrimonio, con las familias
   de los comerciantes ricos de la ciudad. Incluso habia llegado a ser
   mas agricola y comerciante que guerrera. La experiencia demostro
   que los caballeros se sentian mas a gusto con los burgueses. Desde
   luego eran, como estos, convocados por el sheriff, como ellos,
   representaban a las tierras comunales. De la union de la pequena
   nobleza con los burgueses de las villas se formo la Camara de los
   Comunes (p. 146).


Francisco Fernandez Segado precisa la epoca especifica en que el Parlamento ingles se hizo bicameral:
   Inicialmente, el Parlamento iba a constituir una sola asamblea; sin
   embargo, el clero y la nobleza manifestaban una clara tendencia a
   reunirse de modo aislado, mientras que los caballeros
   representantes de los condados (que pronto adquiririan caracter
   electivo, siendo elegidos por la asamblea de notables de cada
   condado, reunida bajo la presidencia del 'sheriff'), vinculados por
   multiples afinidades a los llamados 'burgueses de las buenas
   villas', iban a seguir deliberando con estos. Se estima que hacia
   1343 es ya un hecho la separacion de ambas Camaras y, por ende, el
   nacimiento del bicameralismo (1995, p. 78).


Sin embargo, en sus momentos iniciales, el Parlamento ingles no era un organo legislativo. La construccion de su atribucion de legislar empezo en I4l4, tal como lo explica Pedro Planas en los siguientes terminos:
   [...] Por lo demas, en esta epoca asoma la facultad legislativa del
   parlamento, antes limitado a realizar suplicas o peticiones al
   Monarca. En 1414, obtuvieron un solemne compromiso de Enrique VI:
   que, al promulgar un estatuto, no anadiria nada en la peticion,
   aunque se reservaba el derecho a rechazarla totalmente (veto
   absoluto). Durante la ninez de Enrique VI, la peticion se
   transformo en proyecto de ley. Los parlamentarios comenzaron a
   redactar ellos mismos el bill, que al obtener la Sancion Real, se
   transformaba automaticamente en ley (statute). Hubo, por cierto,
   resistencias del Rey, del Consejo y hasta de los Lores, pero los
   Comunes, que congregaban la mayor representacion de los
   tributantes, usaron en defensa propia el arma financiera y el
   chantaje ante las solicitudes del Monarca para conseguir fondos
   extraordinarios (1997, p. 143).


Con la atribucion de legislar, se empezo a configurar el Parlamento ingles que, muchos anos despues, sera el elemento central del regimen politico adoptado por los ingleses, vigente hasta el dia de hoy: la monarquia parlamentaria.

2.2. El surgimiento del regimen parlamentario en Inglaterra

El regimen parlamentario se origino en Inglaterra, durante el siglo XVIII. A comienzos de este siglo, Inglaterra era politicamente una monarquia constitucional integrada por la Corona y el Parlamento. Aunque luego de la Revolucion Gloriosa (1688) se habia establecido que el rey no tenia la atribucion de suspender ni de dispensar las leyes aprobadas por el Parlamento (1), al monarca aun le correspondia la funcion efectiva de gobernante del reino (2).

Esta situacion empieza a cambiar en 1714, cuando Jorge I fue coronado rey de Inglaterra. Este monarca pertenecia a la dinastia Hannover y, a causa de su desinteres por las cuestiones concernientes a la politica inglesa, decidio no acudir a las reuniones de su Gabinete (3). Fue entonces cuando Robert Walpole, uno de los ministros, asumio un notable protagonismo en el Gobierno (4). Durante el reinado de Jorge II, iniciado en 1724, la preeminencia de Walpole se mantuvo (5). Este fue el punto de partida de uno de los elementos esenciales del regimen parlamentario ingles: la conduccion del Gobierno a cargo de un funcionario distinto del jefe de Estado (que era el Monarca).

Al mismo tiempo, en Inglaterra se estaba empezando a construir otro elemento fundamental del regimen parlamentario: la responsabilidad politica del gobierno frente al Parlamento. El surgimiento de esta responsabilidad gubernamental es explicado por Pedro Planas en los siguientes terminos:

El principio de la responsabilidad ministerial no aparecio como una contrapartida del principio de irresponsabilidad politica del Rey, que llevaba, por lo demas, varios siglos de aceptacion. Si el Act of Settlement (1701) dispuso que los Ministros debian dejar constancia de su respaldo a las decisiones adoptadas en el Consejo Privado, colocando su firma en las resoluciones, fue por el temor que tenia el parlamento a los actos que aprobara la 'camarilla secreta' del Rey. Esta refrendacion ministerial, que tardiamente subsano el vacio dejado por la irresponsabilidad del Monarca, todavia no era asociada con el principio de la confianza parlamentaria. Solo hacia 1742, cuando Robert Walpole dimitio, acusado--entre otros aspectos--de convertirse en un 'superministro', la Camara de los Comunes percibio el inmenso poder que tenia entre manos para influir o modificar las decisiones politicas del Gabinete. El 28 de enero de 1742, los Comunes rechazaron una iniciativa de Walpole por un voto. Y pocos dias despues, cuando Walpole insistio en ella, fue rechazada por un margen mayor: 16 votos. Enfurecido, Walpole dimitio: habia perdido la confianza, no del Rey, sino del Parlamento. Y se formo un nuevo Gabinete, que representase mejor la tendencia politica expresada en la Camara. Si la identificacion entre el Gabinete y la mayoria parlamentaria todavia no asumia la categoria de principio constitucional, Jorge II pudo detectar, poco despues, que aquella identificacion era la unica manera de asegurar la eficacia del gobierno. En 1746, rechazo una propuesta de los Comunes para rehacer el Gabinete, porque varios de los Ministros no eran de su agrado. Pero, al carecer de influencia ante los Comunes, tuvo que resignarse a nombrar un nuevo Gabinete, incorporando a casi la totalidad de los Ministros propuestos por la Camara. El principio constitucional parecia consolidado. Sin embargo, la primera etapa del Reinado de Jorge III, entre 1760 y 1782, implico un intento personal de recuperar los poderes tradicionales del Monarca y de resistir cualquier sometimiento del gobierno al parlamento. Este temporal retroceso llego a su fin cuando, tras el fracaso de la politica de Jorge III y la perdida definitiva de las colonias en America, una mocion de censura aprobada en los Comunes obligo a dimitir a su 'favorito', Lord North. Era este, en rigor, el primer Gabinete derribado por una censura parlamentaria (Planas, 1997, pp. 151-152).

Con relacion al establecimiento del regimen parlamentario en Inglaterra, Manuel Sanchez de Dios sostiene que, <<a fines del siglo XVIII era manifiesto que la solidaridad del Gobierno se basaba en el liderazgo del Primer Ministro>> (Sanchez de Dios, 1991, p. 47) y que <<asimismo se reconocia que todo Gobierno precisaba para existir el soporte de la Camara de los Comunes>> (p. 47). Segun este autor, el <<siguiente hecho historico destacable desde la perspectiva de la construccion del regimen parlamentario britanico es el Acta de Reforma de 1831, que inicia el proceso de reforma electoral, es decir, la reforma democratica del Gobierno Parlamentario>> (p. 29). Sanchez de Dios lo explica en los siguientes terminos:
   [...] El significado mas importante del cambio constitucional de
   1832 fue alterar el caracter de la posicion del Rey en el sistema
   politico: este perdio el poder, que paso definitivamente a los
   Ministros, aunque conservo el derecho de ejercer influencia. En
   base al principio de responsabilidad politica del Gobierno y por el
   hecho de que el Rey no podia asegurar al Gobierno una mayoria que
   le permitiera desenvolverse, se produjo desde 1832 la separacion o
   desvinculacion entre Corona y Gobierno, surgiendo una nueva regla
   constitucional de base convencional, que tiene como referencia el
   principio de que el Rey no puede adoptar ninguna posicion politica
   y ha de actuar siempre segun el Consejo de los Ministros y bajo la
   responsabilidad de estos (p. 29).


De esta manera, se fue construyendo en Inglaterra el regimen parlamentario. La monarquia constitucional existente en Inglaterra a comienzos del siglo XVIII se habia empezado a transformar en una monarquia parlamentaria.

2.3. El ejercicio de la prerrogativa de la disolucion parlamentaria

Durante la etapa previa a la monarquia parlamentaria inglesa, el Parlamento podia ser disuelto discrecionalmente por el monarca. Inclusive hoy, segun Eva Martinez Sampere (1998), <<formalmente es una royal prerogative reconocida por statute>> (p. 135). Sin embargo, esta misma autora afirma que <<la implantacion del regimen parlamentario--responsabilidad del Gabinete, debilitamiento de la figura del monarca del juego politico adquiriendo entonces pleno sentido la maxima the King can do no wrong--ha alterado sustancialmente el ejercicio de esta prerrogativa, convirtiendola hasta la Primera Guerra Mundial en una facultad del Gobierno y tras ella del primer ministro, probablemente por la creciente importancia del cargo durante la misma>> (p. 135). Al respecto, Pedro Planas (1997) explica que la potestad de disolver la Camara de los Comunes forma parte de los poderes nominales de la Corona, porque la reina <<no puede disolver los Comunes, sin previo requerimiento del Gabinete, compuesto por miembros de la mayoria parlamentaria>> (p. 155). Asi, <<aunque la Reina disuelva la Camara mediante una Royal Proclamation, ella no decide ni determina la disolucion>> (pp. 155-156).

En consecuencia, la disolucion sigue siendo una atribucion de uso discrecional, pero ya no se encuentra en manos de la Corona, sino del primer ministro. Eva Martinez Sampere (1998) recuerda algunas de las circunstancias en las que el Gobierno disolvio la Camara de los Comunes durante el siglo XX:

1. Cuando el partido en el poder considero que era el momento propicio para obtener un resultado favorable en las nuevas elecciones parlamentarias (p. 148).

2. Luego de que se aprobara una mocion contraria al Gobierno en la Camara (P-153).

3-Para <<poner fin a la legislatura prorrogada>> (p. 155) por la Segunda Guerra Mundial.

4. Cuando el partido gobernante tenia una exigua mayoria en la Camara y considero <<que una pronta disolucion disminuiria las perdidas de una posible derrota>> (pp. 155-156) electoral.

5. Cuando <<el partido en el poder disponia de una mayoria muy pequena>> (p. 156), y considero que podria ampliar esa mayoria en unas nuevas elecciones (p. 156).

6. Inmediatamente despues de que en la Camara se aprobo una mocion de censura contra el Gabinete (p. 157).

Es necesario tener presente que cuando el primer ministro disuelve la Camara no lo hace para convertirse en legislador, sino para que se realicen elecciones parlamentarias. La nueva Camara elegida ejercera la funcion legislativa y, ademas, podra decidir si el primer ministro se mantiene en el cargo o debe ser reemplazado.

3. La disolucion de la camara de diputados en la constitucion peruana de 1979

En la Constitucion peruana de 1979 se establecio un regimen semipresidencial. La funcion ejecutiva estaba a cargo del presidente de la Republica quien debia ejercer la Jefatura del Estado (6) y la Jefatura de Gobierno (7), con la colaboracion y el control de un Consejo de Ministros (8). El organo legislativo estaba conformado por un Congreso bicameral (9). El presidente de la Republica tenia la atribucion de disolver solo a la Camara de Diputados porque, segun disponia el articulo 230 de esta Constitucion, el Senado no podia ser disuelto (10).

Correspondia a la Camara de Diputados hacer efectiva la responsabilidad politica del Consejo de Ministros, o de los Ministros por separado, mediante el voto de censura o de falta de confianza (11). A esta atribucion de la Camara de Diputados estaban vinculadas las condiciones que habilitaban al presidente de la Republica a disolverla validamente. Asi, el jefe de Estado podia disponer la disolucion de la Camara de Diputados unicamente cuando esta hubiera hecho perder el cargo --mediante la censura o la negacion de confianza--a tres Consejos de Ministros (12). Pero, en ningun caso podia disolverla durante el estado de sitio, ni de emergencia, ni durante el ultimo ano de su mandato (13). Ademas el presidente de la Republica podia ejercer la disolucion de esta Camara solo una vez durante su mandato.

En el decreto presidencial que dispusiera la disolucion de la Camara de Diputados debia indicarse la causa que la motivara, e incluirse la convocatoria a elecciones para elegir a los miembros de una nueva Camara, en el plazo perentorio de treinta dias, de acuerdo con la ley electoral en vigor al tiempo de la disolucion (14). Si el presidente de la Republica no convocaba a elecciones dentro del plazo indicado o las elecciones no se efectuaban, la Camara disuelta recuperaba sus facultades constitucionales y cesaba el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pudiera ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el periodo presidencial.

Respecto de la finalidad de introducir el mecanismo de la disolucion parlamentaria por primera vez en el ordenamiento constitucional peruano, Marcial Rubio y Enrique Bernales (1981) sostuvieron lo siguiente:
   Pero el problema es mas agudo en los sistemas mixtos en que el
   Parlamento puede censurar pero el Presidente no cuenta con ningun
   instrumento de disuasion. Este ha sido el caso del Peru. Bajo
   gobiernos como el de Bustamante o el de Belaunde, senala Pareja, se
   abuso de la potestad de censurar ministros, desarmando al Gobierno.
   Para corregir esta situacion se ha introducido por primera vez en
   nuestro pais la posibilidad de que el Presidente pueda disolver la
   Camara de Diputados, pero bajo una formula imperfecta y discutible.
   En efecto, la disolucion opera como una especie de respuesta del
   Presidente al hecho de que se haya censurado o negado confianza a
   tres Consejos de Ministros. La formula pareceria sugerir una
   especie de revancha que no corresponde con los propositos
   politicos-juridicos que deben inspirar la facultad de disolver,
   porque no se trata de una respuesta al numero de veces que se
   enumera (tres en Consejos en este caso); podria bastar uno por
   ejemplo, porque lo esencial de la medida no es que el Presidente
   defienda a sus ministros, sino que la relacion haya llegado a tal
   nivel de conflicto y/o de ruptura en la obligada colaboracion entre
   los organos Legislativo y Ejecutivo, que no queda otro remedio que
   acudir al arbitraje popular. Y decimos arbitraje, porque la razon
   puede asistir al Parlamento y correspondera a este censurar uno y
   varios gabinetes que no expresan un programa de gobierno coherente
   y viable, aun en su propia perspectiva ideologica o por el
   contrario, estar frente a una situacion de obstruccion sistematica
   por el simple interes de bloquear al gobierno en razon de
   posiciones politicas encontradas y en las que la mayoria
   parlamentaria obedece a instrucciones de partidos politicos
   reaccionarios. Casos como el del Parlamento apro-odriista o el
   bloqueo al gobierno de Allende en Chile no pueden pasar
   desapercibidos (pp. 414-415).


El 5 de abril de 1992, Alberto Fujimori estaba casi completando dos anos de ejercicio de la presidencia constitucional. Durante ese periodo, la Camara de Diputados no habia censurado ni negado la confianza a ningun Consejo de Ministros. Tan solo habia censurado, en 1991, al ministro de Agricultura Enrique Ross Link. En consecuencia, Fujimori no estaba habilitado para disolver la Camara de Diputados. Mucho menos para ordenar la invasion militar de las dos Camaras del Congreso de la Republica, esa noche en la que, con un golpe de Estado, puso fin a doce anos de continuidad constitucional iniciados el 28 de julio de 1980.

4. La disolucion del Congreso en la Constitucion peruana vigente

La Constitucion peruana de 1993--al igual que la anterior--establece un regimen semipresidencial. La funcion ejecutiva esta a cargo del presidente de la Republica quien debe ejercer la Jefatura del Estado (15) y la Jefatura de Gobierno (16), con la colaboracion y el control de un Consejo de Ministros (17). Por su parte, el organo legislativo esta conformado por un Congreso unicameral (18). Al presidente de la Republica le corresponde la atribucion de disolver el Congreso.

Por su parte, el Congreso puede hacer efectiva la responsabilidad politica del Consejo de Ministros, o de los Ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestion de confianza (19). La Constitucion regula dos tipos de cuestion de confianza: la cuestion de confianza voluntaria y la cuestion de confianza necesaria.

La cuestion de confianza voluntaria es la que plantea el Consejo de Ministros, o un ministro, espontaneamente, cuando pide al Congreso que adopte una decision determinada, afirmando que si este organo no la toma estara poniendo fin a su cargo ministerial (de todo el Consejo de Ministros, o de un ministro, segun quien haya planteado la cuestion de confianza). Por lo tanto, cuando el Consejo de Ministros ha hecho cuestion de confianza de su solicitud, el rechazo del Congreso hace perder irremediablemente el cargo a todos los ministros integrantes del Consejo. Roberto Jimenez Murillo explica en que consiste esta modalidad de cuestion de confianza.

Asimismo, los ministros se encuentran en la obligacion de renunciar cuando individualmente en el respectivo debate congresal han planteado ante el pleno <<cuestion de confianza>> para una iniciativa ministerial. Si dicha iniciativa no es aprobada en los terminos planteados por el ministro este debe renunciar. Ello constituye un episodio de tension entre dichos Poderes lo cual previamente debe haber sido reportado al Presidente de la Republica y al Consejo de Ministros, pues el costo politico es alto (Jimenez Murillo, 2014, p. 170).

La cuestion de confianza necesaria, en cambio no obedece a una decision espontanea del Consejo de Ministros, sino al mandato del articulo 130 de la Constitucion (20). Esta norma dispone que el presidente del Consejo de Ministros debe plantear cuestion de confianza respecto de la politica general de gobierno y las principales medidas que requiere su gestion, dentro de los treinta dias de haber asumido sus funciones. El rechazo de esta cuestion de confianza, segun lo dispone el articulo 133 de la Constitucion (21), provoca la crisis total del gabinete.

A esta atribucion del Congreso (censura y rechazo de la cuestion de confianza) estan vinculadas las condiciones para que el presidente de la Republica pueda, validamente, disolverlo. Asi, el presidente de la Republica esta habilitado para disolver el Congreso solamente cuando este haya hecho perder el cargo--mediante la censura o el rechazo de la cuestion de confianza--a dos Consejos de Ministros (22). Pero no podra disolverlo durante el estado de sitio, ni durante el ultimo ano de su mandato. La Comision Permanente, en ningun caso, puede ser disuelta.

El decreto presidencial que disponga la disolucion debera contener la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso, la cuales deben realizarse dentro de los cuatro meses de la fecha de la disolucion, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. Si las elecciones no se realizan dentro del plazo senalado, el Congreso disuelto se reune de pleno derecho, recobra sus facultades, y destituye al Consejo de Ministros. Asimismo, ninguno de los miembros de este Consejo podra ser nombrado nuevamente ministro durante el resto del periodo presidencial. El Congreso elegido en las elecciones posteriores a la disolucion sustituye al anterior, incluida la Comision Permanente, y completa el periodo constitucional del Congreso disuelto (23).

Conclusiones

1. La disolucion parlamentaria surgio en Inglaterra, y es una institucion que forma parte de su ordenamiento constitucional. No es un instrumento para dar un golpe de Estado, sino para viabilizar el funcionamiento de la democracia constitucional.

2. En Inglaterra, la disolucion parlamentaria es una atribucion discrecional. Inicialmente le pertenecio a la Corona. Actualmente, en el regimen parlamentario ingles, esta en manos del primer ministro.

3. Cuando el primer ministro ingles disuelve a la Camara de los Comunes no se convierte en un dictador, porque convoca a elecciones parlamentarias. La nueva Camara elegida no solo ejercera la facultad de legislar, sino tambien decidira si el primer ministro continua en el cargo o si es reemplazado.

4. En el Peru, existe un regimen semipresidencial. La Constitucion de 1979, introdujo, dentro de este regimen politico, a la disolucion parlamentaria.

5. En el Peru, la disolucion parlamentaria es una atribucion del presidente de la Republica. Pero, ni la Constitucion de 1979 ni la Constitucion de 1993, permiten que sea utilizada discrecionalmente.

6. Tanto la Constitucion de 1979, como la Constitucion de 1993, establecen las condiciones en las cuales el presidente de la Republica esta habilitado para utilizar la disolucion parlamentaria.

7. La Constitucion de 1979 no le permitia al presidente de la Republica disolver las dos Camaras del Congreso bicameral, porque el Senado en ningun caso podia ser validamente disuelto. La Constitucion de 1993 permite al presidente de la Republica disolver al Congreso unicameral, pero no a la Comision Permanente del mismo.

8. Actualmente, el presidente de la Republica solo puede disolver el Congreso cuando este ha hecho perder el cargo-mediante la censura o el rechazo de la cuestion de confianza-a dos Consejos de Ministros. Sin embargo, no puede disolver al Congreso, en ningun caso, durante el ultimo ano de su mandado, ni durante el estado de sitio.

Referencias

Diaz Revorio, F. (comp.) (2004). Textos constitucionales historicos. El constitucionalismo europeo y americano en sus textos. Lima: Palestra.

Fernandez Segado, Francisco (1995). El regimen politico britanico. En Juan Ferrando Badia (coord.), Regimenes politicos actuales. Madrid.

Jimenez Murillo, Roberto (2014). Los ministros de Estado. Lima: Caballero Bustamante, Thompson Reuters.

Martinez Sampere, Eva (1998). La disolucion del Parlamento en Gran Bretana. Revista de Estudios Politicos, 101.

Maurois, Andre (2015). Historia de Inglaterra. Barcelona: Ariel.

Planas, Pedro (1997). Regimenes politicos contemporaneos. Lima: Fondo de Cultura Economica.

Pound, Roscoe (1964). Evolucion de la libertad. Mexico: Libreros Mexicanos Unidos.

Rubio, Marcial y Bernales, Enrique (1981). Peru: Constitucion y sociedad politica. Lima: Centro de Estudios de Promocion del Desarrollo.

Sanchez de Dios, Manuel (1991). La mocion de censura (un estudio comparado). Madrid: Publicaciones del Congreso de los Diputados.

Varela Suanzes, Joaquin (2000). El constitucionalismo britanico entre dos revoluciones: 1688-1789. Fundamentos. Cuadernos monograficos de Teoria del Estado, Derecho Publico e Historia Constitucional, 2, 25-96/2000-Modelos Constitucionales en la Historia Comparada. Joaquin Varela Suanzes (coord.), Junta General del Principado de Asturias, Espana.

(1) En el Bill of Rights de 1689 se declaro <<Que el pretendido poder de suspender las leyes, o su ejecucion, por autoridad real, sin el permiso del Parlamento es ilegal>> y <<Que el pretendido poder de dispensar las leyes, o su ejecucion por autoridad real, como ha sido usurpado y ejercido en el pasado es ilegal>> (Diaz Revorio [comp.], 2004, p. 81).

(2) <<La limitacion de los poderes del Monarca ingles era, pues, muy grande si se compara con las trabas a que estaban sometidos los demas Monarcas europeos de la epoca, como Carlos II de Espana o Luis XIV, de Francia, por ejemplo. Sin embargo, al Monarca ingles le quedaba una masa de poder residual muy amplia: la prerrogativa, en virtud de la cual Guillermo III siguio teniendo derecho a participar no solo en la funcion ejecutiva, sino tambien en la legislativa y, por tanto, en la funcion de gobierno o de direccion de la politica. F. W. Maitland ha recordado a este respecto que despues de la revolucion de 1688 el Monarca no se convirtio en un 'Presidente honorario de una Republica', sino que continuo siendo un 'governing king' un 'King with policy', esto es, un Rey con capacidad para gobernar y dirigir la politica [...]>> (Varela Suanzes, 2000, p. 29).

(3) <<[...] El sucesor de Ana, Jorge I (1714-1727), perteneciente a la dinastia Hannover, subio al trono a los 50 anos. Era aleman, no conocia el idioma ingles y parecia exclusivamente interesado en informarse acerca de la politica menuda de Hannover. Aburrido por su presencia en los debates del Gabinete, resolvio dejar de asistir y solicitarle a sus Ministros un informe escrito de los temas aprobados. Asi, el Gabinete, sin pretenderlo, logro emanciparse del Rey. Y si bien Jorge II (1727-1760) conocia el idioma y prestaba interes al desarrollo de la politica inglesa, era--segun Adams--"un hombre de pocos alcances" y mantuvo la practica de su antecesor. [...]>> (Planas, 1997, p. 150.).

(4) <<En cuanto al Primer Ministro, su origen va a ser la consecuencia de un trivial hecho historico. Nadie piensa en tal institucion; es mas, el Parlamento, advertira Maurois, siente horror ante la palabra y ante la idea. Sin embargo, Jorge I, por su ignorancia del idioma ingles, no puede presidir el Gabinete y es preciso que uno de sus ministros lo sustituya. Y se dara la circunstancia de que Robert Walpole (premier entre 1721 y 1742) sera un verdadero maestro en el arte de gobernar. Sus colegas en el Gabinete reconoceran su autoridad. Y esta autoridad se vera ratificada a lo largo del siglo XVIII por la gran personalidad de varios de los Primeros Ministros entre los que es obligado destacar a William Pitt (Premier entre 1783 y 1801)>> (Fernandez Segado, 1995, p. 87).

(5) <<[...] Si bien el duque de Marlborough habia actuado en parte como Primer Ministro durante el reinado de Ana, esta figura se robustecio sobremanera gracias a la recia personalidad de Robert Walpole (1676-1745), quien llevo las riendas del Gabinete y de los Comunes desde 1721 a 1742 y cuyo unico principio politico, al decir de Leslie Stephen, era quieta non movere. Walpole tuvo un especial ascendiente sobre los demas miembros del Gabinete, actuando como intermediario entre ellos y el Rey. Su preeminencia se debia a que gozaba de la mas estrecha confianza de Jorge I, que Jorge II le confirmo en 1727, pero tambien al cargo que ocupaba: Ministro de Hacienda (First Lord of the Treasure y Chancellor of the Exchequer). Un cargo que, en ausencia de unos partidos politicos disciplinados, permitia tambien asegurarse el apoyo de una mayoria favorable en la Camara de los Comunes, sobre todo para obtener los recursos financieros necesarios para gobernar. Este apoyo lo obtuvo mediante todo tipo de artimanas corruptoras, como seguira ocurriendo a lo largo del siglo XVIII. La 'influencia' de la Corona en los Comunes se fue configurando, asi, como un elemento esencial en el sistema de gobierno ingles, aunque buena parte de los publicistas no se resignasen a aceptarlo, como se vera mas adelante (Varela Suanzes, 2000, pp. 49-50).

(6) Constitucion peruana de 1979

Articulo 201.-El Presidente de la Republica es el Jefe del Estado y personifica a la Nacion.

(7) Constitucion peruana de 1979

Articulo 211.-Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la Republica:

[...].

3. Dirigir la politica general del Gobierno.

[...].

(8) Constitucion peruana de 1979

Articulo 212.-La direccion y la gestion de los servicios publicos estan confiadas a los Ministros en los asuntos que competen al Ministerio de su cargo.

(9) Constitucion peruana de 1979

Articulo 164.-El Congreso se compone de dos Camaras: El Senado y la Camara de Diputados.

Durante el receso funciona la Comision Permanente.

(10) Constitucion peruana de 1979

Articulo 230.-El Senado no puede ser disuelto.

(11) Constitucion peruana de 1979

Articulo 226.-La Camara de Diputados hace efectiva la responsabilidad politica del Consejo de Ministros o de los Ministros por separado mediante el voto de censura o de falta de confianza. Este ultimo solo se produce por iniciativa ministerial.

Toda mocion de censura contra el Consejo de Ministros o contra cualesquiera de los Ministros debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del numero legal de Diputados. Se debate y vota por lo menos tres dias despues de su presentacion. Su aprobacion requiere el voto conforme de mas de la mitad del numero legal de Diputados.

El Consejo de Ministros o el Ministro censurado debe renunciar.

El Presidente de la Republica acepta la dimision.

La desaprobacion de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que haya hecho de la aprobacion una cuestion de confianza.

Las facultades de interpelar, censurar y extender confianza a los Ministros son exclusivas de la Camara de Diputados.

(12) Constitucion peruana de 1979

Articulo 227.-El Presidente de la Republica esta facultado para disolver la Camara de Diputados si esta ha censurado o negado confianza a tres Consejos de Ministros.

(13) Constitucion peruana de 1979

Articulo 229.-El Presidente de la Republica no puede disolver la Camara de Diputados durante el estado de sitio ni de emergencia. Tampoco puede disolverla en el ultimo ano de su mandato. Durante este termino, la Camara solo puede votar la censura del Consejo de Ministros o de cualesquiera de los Ministros con el voto conforme de por lo menos dos tercios del numero legal de diputados.

El Presidente de la Republica no puede ejercer la facultad de disolucion sino una sola vez durante su mandato.

(14) Constitucion peruana de 1979

Articulo 228.-El decreto de disolucion expresa la causa que la motiva. Incluye la convocatoria a elecciones en el plazo perentorio de treinta dias, de acuerdo con la ley electoral en vigor al tiempo de la disolucion.

Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del plazo senalado o las elecciones no se efectuan, la Camara disuelta se reune de pleno derecho, recobra sus facultades constitucionales y cesa el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pueda ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el periodo presidencial.

(15) Constitucion peruana de 1993

Articulo 110.-El Presidente de la Republica es el Jefe del Estado y personifica a la Nacion.

[...].

(16) Constitucion peruana de 1993

Articulo 118.-Corresponde al Presidente de la Republica:

[...].

3. Dirigir la politica general del Gobierno.

[...].

(17) Constitucion peruana de 1993

Articulo 119.-La direccion y la gestion de los servicios publicos estan confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.

(18) Constitucion peruana de 1993

Articulo 90.-El Poder Legislativo reside en el Congreso de la Republica, el cual consta de camara unica.

El numero de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la Republica se elige por un periodo de cinco anos mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la Presidencia de la Republica no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultaneamente candidatos a una representacion en el Congreso.

Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco anos y gozar del derecho de sufragio.

(19) Constitucion peruana de 1993

Articulo 132.-El Congreso hace efectiva la responsabilidad politica del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestion de confianza. Esta ultima solo se plantea por iniciativa ministerial.

Toda mocion de censura contra el Consejo de Ministros o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del numero legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el decimo dia natural despues de su presentacion. Su aprobacion requiere del voto de mas de la mitad del numero legal de miembros del Congreso.

El Consejo de Ministros o el Ministro censurado, debe renunciar.

El Presidente de la Republica acepta la dimision, dentro de las setenta y dos horas siguientes.

La desaprobacion de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que haya hecho de la aprobacion una cuestion de confianza.

(20) Constitucion peruana de 1993

Articulo 130.-Dentro de los treinta dias de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compania de los demas ministros, para exponer y debatir la politica general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestion. Plantea al efecto cuestion de confianza.

Si el Congreso no esta reunido, el Presidente de la Republica convoca a legislatura extraordinaria.

(21) Constitucion peruana de 1993

Articulo 133.-El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestion de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la Republica, se produce la crisis total del gabinete.

(22) Constitucion peruana de 1993

Articulo 134.-El Presidente de la Republica esta facultado para disolver el Congreso, si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.

El decreto de disolucion contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizaran dentro de los cuatro meses de la fecha de disolucion, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso durante en el ultimo ano de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comision Permanente, la cual no puede ser disuelta.

No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario.

Bajo el estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.

(23) Constitucion peruana de 1993

Articulo 136.-Si las elecciones no se efectuan dentro del plazo senalado, el Congreso disuelto se reune de pleno derecho, recobra sus facultades, y destituye al Consejo de Ministros. Ninguno de los miembros de este puede ser nombrado nuevamente ministro durante el resto del periodo presidencial.

El Congreso extraordinariamente asi elegido sustituye al anterior, incluida la Comision Permanente, y completa el periodo constitucional del Congreso disuelto.

OMAR CAIRO ROLDAN, Magister en Derecho con mencion en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catolica del Peru. Profesor de la Maestria en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catolica del Peru. Profesor ordinario asociado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catolica del Peru. Miembro de la Asociacion Peruana de Derecho Constitucional. Correo electronico: jcairo@pucp.edu.pe
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Author:Cairo Roldan, Omar
Publication:Pensamiento Constitucional
Date:Jan 1, 2016
Words:7087
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