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La dinamica de las relaciones Estados Unidos-Colombia-Brasil: cooperacion, competicion y conflicto.

The Dynamics of US-Colombia-Brazil Relations: Cooperation, Competition and Conflict

Introducao

As relacoes bilaterais Colombia-Brasil tiveram um baixo perfil e nao variaram significativamente ao longo dos seculos XIX e XX. A pouca interacao entre os dois paises, quando existiu, esteve centrada em temas relativos a manutencao da soberania colombiana e brasileira sobre seus respectivos territorios amazonicos. No seculo XIX, o debate acerca da abertura do Rio Amazonas a navegacao internacional colocou o Brasil e a Colombia em lados opostos. A diplomacia imperial brasileira via com desconfianca a influencia estadunidense no pais vizinho e o primeiro tratado de limites e navegacao entre os dois paises foi firmado somente em 1867, um ano depois do decreto que abriu a navegacao no Amazonas a todas as bandeiras (Santos, 2002).

No primeiro quartel do seculo XX as relacoes entre os dois paises estiveram restritas a discussao sobre os limites fronteiricos. Em 1907 foi firmado um tratado de limites que excluiu a linha Tabatinga-Apaporis, ainda objeto de disputa entre a Colombia e o Peru (Goes, 2013). Vale ressaltar que a Colombia foi o ultimo pais a aceitar o principio do uti possidetis, tao caro a diplomacia brasileira e visto pela diplomacia colombiana como expressao do expansionismo brasileiro na Amazonia (Ramirez, 2006). Os limites entre Leticia (CO) e Tabatinga (BR) foram fixados apenas na decada de 1930 (Steiman, 2002), e a constituicao do Tratado de Cooperacao Amazonica em fins da decada de 1970 (2) foge a dinamica das relacoes bilaterais entre os dois paises e ja se inscreve em um marco de cooperacao multilateral incipiente entre os paises amazonicos (Castro, 1992).

O fim da Guerra Fria e o retorno da regiao a democracia, bem como um novo quadro politico-economico na America do Sul na alvorada do seculo XXI, trouxeram insuspeitadas possibilidades de cooperacao. Contudo, os diferentes lacos e vinculos entre a superpotencia Estados Unidos da America e os paises em tela impactam diretamente o plano das relacoes colombo-brasileiras, especialmente no que tange a uma possivel aproximacao no campo da defesa.

Neste sentido, e importante sublinhar que as percepcoes dos formuladores de politica e analistas dos dois paises sobre o significado da proximidade entre a Colombia e os Estados Unidos sao bastante diversas. Do lado brasileiro, a percepcao de que o "canto noroeste do subcontinente sul-americano" sofre uma forte influencia dos Estados Unidos e que esta influencia e um fator de instabilidade esta cristalizada no pensamento geopolitico (Medeiros, 2014) e ainda orienta a formulacao de nossa politica de defesa. Do lado colombiano, a tese de que as iniciativas brasileiras de cooperacao na America do Sul em verdade encobrem a defesa intransigente dos interesses nacionais brasileiros (Ramirez, 2006) e o desejo tupiniquim de utilizar sua lideranca na sub-regiao para se consolidar como um player global (Pastrana e Vera, 2012) reforcam a percepcao de que a proximidade com os Estados Unidos pode contrabalancear as aspiracoes brasileiras (Alegria, 2014). De toda sorte, o importante a reter e que, em termos de potencialidades,

Las perspectivas bilaterales y multilaterales de la profundizacion de los intercambios y compromisos entre Colombia y Brasil parecen configurar elementos de alto potencial para institucionalizar una alianza estrategica multitematica y de largo plazo con repercusiones importantes para afianzar los procesos de integracion CAN-Mercosur y de la Unasur. La cooperacion bilateral reforzada esta involucrando mecanismos y programas conjuntos tanto en temas tradicionales (comercio, seguridad fronteriza, tecnologia militar) como en nuevos asuntos (educacion, medioambiente, tecnologias limpias, politicas de genero, integracion socio-economica en la frontera, intercambio cultural) desde un punto de vista simetrico (transferencia mutua y voluntaria) y no desde un enfoque subordinante, considerando las grandes brechas politicas, economicas y militares entre ambos paises. (Pastrana e Vera, 2013, pp. 644-5)

O presente artigo procurara explorar as relacoes colombo-brasileiras contemporaneas a partir de duas iniciativas que exprimem com propriedade as percepcoes dos formuladores de politica e dos analistas dos dois paises acerca do papel que os Estados Unidos podem desempenhar na dinamica geoestrategica sul-americana: a Uniao de Nacoes Sul-americanas (UNASUL), em particular seu Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) que sera o foco da nossa analise, e a Alianca do Pacifico (AP). O texto esta dividido em tres partes. Na primeira parte enquadraremos as principais apostas brasileira e colombiana no campo da cooperacao regional no contexto das primeiras decadas do seculo XXI. Na segunda parte detalharemos a estrategia brasileira para prover estabilidade no campo da seguranca e defesa e contrabalancear a presenca militar estadunidense na America do Sul por meio da criacao do CDS no ambito da UNASUL. E na terceira parte examinaremos a aposta colombiana na reativacao de um modelo de cooperacao economica que pode contribuir para fortalecer sua posicao frente a ascensao brasileira no plano regional e global. Por ultimo faremos algumas consideracoes finais.

Para a elaboracao do artigo foram consultados documentos governamentais, realizadas entrevistas informais com membros dos Ministerios da Defesa e das Relacoes Exteriores no Brasil e revisada a bibliografia que discute o Conselho de Defesa Sul-Americano e a Alianca do Pacifico. Enfatizamos que se trata de um artigo de reflexao e nao pretendemos avancar na pesquisa empirica e nem na teorizacao sobre os dois organismos citados. Acreditamos que a bibliografia ja existente sobre o tema nos permite sustentar nosso argumento, qual seja: os Estados Unidos ainda tem um papel fundamental na dinamica das relacoes colombo-brasileiras e compreender como as burocracias diplomaticas e militares de cada pais se apropriam e respondem a este fenomeno e fundamental para que avancemos na construcao de uma cooperacao mais estruturada e na superacao da desconfianca entre os dois paises.

Nossa analise levara em conta as capacidades materiais, os interesses e as ideias dos paises estudados sem estabelecer a priori qual desses fatores tem um peso maior nas acoes empreendidas, e se enquadra na intersecao teorica entre o realismo neoclassico e o construtivismo proposta por John Gleen (2009), uma vez que consideramos a categoria de poder fundamental para compreender a dinamica das relacoes colombo brasileiras.

O novo quadro regional no seculo XXI

No presente seculo a America do Sul foi marcada pela emergencia de governos progressistas e/ou a esquerda na regiao--ainda que de diferentes matizes e caracterizados por uma nao desprezivel heterogeneidade--, trazendo importantes alteracoes nas agendas nacionais e regionais com impactos em muitos casos ainda nao devidamente dimensionados. A essa nova realidade se somavam um declinio relativo norte-americano no sistema internacional, bem como a saida do estado de hibernacao em que ficou o urso russo ao longo dos 1990 e o espetacular crescimento chines. Enfim, em particular um certo "desengajamento" estadunidense no subcontinente, decorrente de novas prioridades por parte de seu establishment pos-setembro de 2001 (recordando que a America Latina ja nunca esteve no topo das prioridades do Departamento de Estado americano) e da imagem conspurcada por seu apoio ao malfadado golpe que tentou derrubar o presidente Chavez em abril de 2002, redundaram em um conjunto de novas possibilidades neste espaco geografico, notadamente a partir da posse do presidente Luiz Inacio Lula da Silva em janeiro de 2003.

E certo que este movimento e ainda anterior, como demonstra--de forma embrionaria --a I Cupula Sul-Americana envolvendo os presidentes realizada em agosto/setembro de 2000 em Brasilia, por iniciativa do entao presidente brasileiro Fernando Henrique Cardoso, e o advento da IIRSA (Iniciativa para a Integracao da Infraestrutura Regional Sul-Americana) na sua sequencia. Ou seja, as apostas brasileiras no periodo pos-Guerra Fria de que a partir da construcao de um canal privilegiado com os paises centrais resultaria uma insercao internacional mais autonoma e protagonica dava claros sinais de esgotamento (Vigevani e Cepaluni, 2011). Se geografia e destino, como se diz na geopolitica, o Brasil e seus vizinhos pareciam estar despertando de um longo periodo de letargia e inacao, ciosos da necessidade de pactuacao de uma agenda comum de oportunidades e desafios, e da imperiosidade de um maior adensamento das relacoes dos paises da regiao.

O inicio do governo Lula da Silva emjaneiro de 2003 traria importantes mudancas nao so internas como tambem externas, dada a dimensao de maior player regional e as dimensoes fisicas, politicas, economicas e militares

que o Brasil possui. (3) A Colombia, por seu turno, experimentara um ponto de inflexao a partir do governo de Andres Pastrana e o inicio do Plano Colombia, mas somente com a posse de Alvaro Uribe em agosto de 2002 podemos identificar um giro importante em sua politica domestica e exterior (Duarte e Trindade, 2008). (4) Na pratica, os governos Lula e Uribe praticamente coincidem em termos temporais.

Os planos do presidente Pastrana na busca de um processo de paz envolvendo tanto os grupos guerrilheiros como as forcas paramilitares fracassou. Nao obstante destinar uma area equivalente a da Suica aos guerrilheiros, a titulo de garantir a seguranca necessaria com vistas ao avanco das negociacoes (basicamente as Forcas Armadas Revolucionarias da Colombia/FARC e Exercito de Libertacao Nacional/ELN), a criacao da area desmilitarizada --ou "zona de distensao", como preferia o governo--se mostrou de efeitos praticos nulos. Com o Produto Interno Bruto (PIB) caindo vertiginosamente apos decadas de crescimento continuo e o desemprego beirando os 20% da populacao economicamente ativa, o presidente Andres Pastrana se lanca em direcao a seu empreendimento mais ousado, qual seja, o Plan Colombia. Neste documento, a despeito de seu "compromisso inexoravel de fortalecer o Estado, recuperar a confianca de nossos cidadaos e restaurar as normas basicas de uma sociedade pacifica", a pedra de toque era dada pela questao do enfrentamento a macro questao das drogas e os impactos dai decorrentes para o conjunto da nacao colombiana. Esse pode ser confirmado a partir da constatacao de que

As enormes utilidades do narcotrafico e seu grande poder desestabilizador fazem com que o narcotrafico tenha se convertido em um fator central na geracao de violencia em todo o pais. Por este motivo, o governo devera enfocar-se no problema e esta comprometido a combate-lo nas areas de trafico, producao, consumo e qualquer outro elemento que apoie tal atividade ou que ameace as instituicoes democraticas e a integridade da Nacao. (Presidencia de la Republica, 1999, p. 1)

Apesar do boom das commodities na primeira decada do seculo XXI, do advento do que alguns autores classificaram como "regionalismo pos-hegemonico", entre outras singularidades do novo periodo, as relacoes colombo-brasileiras continuaram a ter sua pedra de toque dada pela questao da seguranca e todos os problemas que este tema enseja. Ou seja, a despeito do crescimento colombiano que apontava para a assuncao deste pais em pouco tempo ao posto de segunda economia da America do Sul (ultrapassando a Argentina, membro do Mercosul), pontos como a implementacao do Plano Colombia e as implicacoes decorrentes (Fuccille, 2002; Loveman, 2006; Rochlin, 2011), bases militares estadunidenses no vizinho andino, (5) a procura pelo status de "aliado extraOTAN", apenas para destacar os principais, geravam bastante desconforto em Brasilia. A tratativas por parte de Bogota durante o governo Uribe em buscar um Tratado de Livre Comercio (TLC) com os EUA, colocariam fim as ilusoes de um dia poder contar com a Colombia como membro pleno do Mercado Comum do Sul/Mercosul.

Em paralelo, e necessario destacar que o Brasil, valendo-se do Preambulo de sua Constituicao Federal que afirma que "a Republica Federativa do Brasil rege-se nas suas relacoes internacionais pelos [...] principios [...] [de] II--prevalencia dos direitos humanos; III--autodeterminacao dos povos; IV--nao-intervencao; [...]VI--defesa da paz; VII --solucao pacifica dos conflitos" (Art. 4), entre outros, historicamente optou por uma postura de distanciamento do cronico problema de decadas que aflige seu importante vizinho. E certo que durante o governo Lula importante medidas foram tomadas procurando responder de formas mais assertiva as demandas de seguranca da Amazonia, regiao brasileira que faz fronteira com a Colombia, como a criacao do 9 Distrito Naval (com sede em Manaus), responsavel pela Amazonia Ocidental (enquanto em Belem segue o 4 Distrito Naval que cuida da Amazonia Oriental), a instituicao de novos documentos legais como a Lei do Tiro de Destruicao--tao reclamada pela Forca Aerea Brasileira--como forma de combate as principais rotas de entrada de drogas ilicitas em territorio brasileiro (popularmente chamada de "Lei do Abate"/Decreto no. 5.144/04), a Lei Complementar no. 117/04 que confere ao Exercito a atribuicao subsidiaria de atuar com poder de policia na banda interna de 150 Km de largura que constitui a faixa de fronteira, apenas para citarmos os principais (Fuccille, 2015).

Especificamente com a Colombia o Brasil firmou um "Memorando de Entendimento sobre Cooperacao em Relacao a Materias de Defesa" (2003) e um "Acordo de Cooperacao Mutua para o Combate ao Trafego de Aeronaves Envolvidas com Atividades Ilicitas Transnacionais" (2006). Alem dos acordos diplomaticos, as Forcas Aereas dos dois paises realizam desde 2005 operacoes militares com o proposito de estabelecer procedimentos especificos de coordenacao voltados para a defesa aerea da Amazonia (Marques, 2007).

Ja no governo Dilma Rousseff foi criada a Comissao Binacional Fronteirica (COMBIFRON) com o objetivo de intensificar a cooperacao entre as forcas militares, orgaos de seguranca publica e de inteligencia brasileiros e colombianos, alem de fortalecer a cooperacao em outros organismos competentes de ambos os paises relacionados a seguranca fronteirica (Brasil, 2011).

O aprofundamento do Plano Colombia e de sua vertente militar sob o governo Uribe deslocou as guerrilhas para as zonas de fronteira e os spillovers decorrentes seriam uma realidade que traria instabilidade para diferentes vizinhos deste pais (Calderon, 2013). Do ponto de vista brasileiro, o envolvimento militar estadunidense cada vez mais efetivo na Colombia representava uma ameaca a aspiracao brasileira de assumir um papel de lideranca regional na America do Sul (Medeiros, 2011). A violacao da soberania equatoriana no episodio de Angostura foi o estopim para a criacao do Conselho de Defesa Sul-Americano, no ambito da UNASUL, a que nos dedicaremos a seguir.

A Uniao de Nacoes Sul-americanas: uma aposta brasileira

A assinatura do Tratado Constitutivo da UNASUL em maio de 2008 representa um importante avanco no processo de cooperacao cultural, social, economica e politica na America do Sul. Ao contrario de iniciativas anteriores, a UNASUL nao se restringe a um espaco de organizacao economica e se insere no modelo de regionalismo pos-liberal que coaduna com os interesses brasileiros na regiao e atende ao projeto de insercao internacional soberana do pais colocado em pratica pelo governo Lula da Silva (Vigevani e Cepaluni, 2011). Um dos principais eixos tematicos da UNASUL e a defesa, uma area na qual o governo brasileiro, por meio de seu ministro da Defesa, atuou pro-ativamente no sentido de viabilizar um entendimento que garantisse a estabilidade da regiao em um momento no qual as relacoes entre a Colombia e seus vizinhos bolivarianos estavam particularmente tensas.

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), criado em fins de 2008, apresenta-se como uma inovacao historica em uma regiao onde, se no passado podemos afirmar que a mesma foi caracterizada por importantes conflitos e disputas por lideranca no plano sub-regional, a despeito de consideraveis avancos nas ultimas decadas nao e possivel se afirmar que estamos no outro oposto da cooperacao, que seria a integracao com marcados elementos de supranacionalidade. Nesse meio de caminho, o CDS parece muito mais se notabilizar como uma instancia de cooperacao onde a coordenacao de politicas em temas afeitos a sua area parece ser o fio condutor da associacao dos paises sul-americanos em torno desta instituicao.

Visto como um verdadeiro ponto de inflexao com respeito a classica ideia de seguranca coletiva herdada da Guerra Fria--sob a lideranca norte-americana--, o CDS aparece como uma admiravel iniciativa em uma regiao tradicionalmente marcada por uma baixa autonomia e acumulo em materias afeitas a tematica de defesa. Contudo, desde a sua criacao ate seu pleno funcionamento, a construcao e consolidacao deste arranjo institucional no interior da UNASUL nao tem ocorrido de forma linear, mas com descompassos, contradicoes, zonas nebulosas de atuacao e deficits de conducao democratica em muitos dos temas que se propoe a tratar.

O fim da Guerra Fria, a intensificacao do processo de globalizacao e o que se convencionou chamar novas ameacas (normalmente via atores nao-estatais) evidenciou a crise de um modelo de seguranca hemisferico (ou pan-americano) que apresentava problemas ha tempos. A crescente erosao da legitimidade do modelo de seguranca coletiva do periodo anterior, confirmado por exemplos como a pouca efetividade do Tratado Interamericano de Assistencia Reciproca (TIAR), a Junta Interamericana de Defesa (JID) e ate a propria Organizacao dos Estados Americanos (OEA), combinada a um crescente desengajamento dos EUA na regiao, bem como novas prioridades por parte do Departamento de Estado estadunidense pos-11 de setembro de 2001, acabaram por consolidar um imaginario na America do Sul de espaco geografico possivel e passivel de desenvolver politicas mais independentes, advindas de uma maior margem de autonomia.

A instituicao do Conselho de Defesa Sul-Americano, pensado e entendido como conditio sine qua non a construcao de uma vigorosa comunidade de seguranca (Adler e Barnett, 1998; Flemes, Nolte e Wehner, 2011) ou, ate mesmo, para a transformacao do Complexo Regional de Seguranca--na linha proposta por Buzan e Wsver (2003) --em direcao a um modelo centrado, passaram a nortear muitas das reflexoes e estudos envolvendo a tematica de seguranca na America do Sul (Fuccille e Pereira, 2013). Antes de qualquer coisa, vale destacar que, entre a apresentacao da proposta iniciada em conversas bilaterais de bastidores ao longo de 2006-2007 (6) e a exposicao publica e aprovacao do CDS na Reuniao Extraordinaria do Conselho de Chefes de Estado e de Governo da UNASUL em dezembro 2008, diversas foram as articulacoes para superar as diferencas de forma e conteudo entre seus 12 membros, bem como sepultar a ideia de que tal instrumento visava consolidar a hegemonia brasileira na regiao. Ainda: desde seus primordios, o CDS foi pensado e idealizado como locus de concertacao e interlocucao entre seus integrantes, capaz de fomentar o intercambio no campo da defesa, cujas decisoes so tem validade se acordadas por consenso e com previsao de ao menos um encontro anual ordinario entre seus ministros da Defesa.

Contudo, ao analisarmos a cronologia dos temas que compunham a agenda prioritaria (e tambem a nao-prioritaria) a ser enfrentada neste esforco integrador sul-americano, nenhuma mencao a tematica da defesa--exceto de forma marginal--aparecia com destaque. O que teria mudado para que tal assunto ganhasse tamanho protagonismo?

Para alguns atores deste processo, a acelerar a conformacao deste arranjo--pelo menos do ponto de vista brasileiro--estavam (1) a possibilidade de transbordamento das chamadas novas ameacas a outros paises, como o narcotrafico colombiano para o Brasil e a contenda envolvendo Colombia, Equador e Venezuela pela morte de Raul Reyes; (2) os conflitos sub-regionais, como os contenciosos envolvendo Peru e Equador, Bolivia e Chile, entre outros; (3) os movimentos autoctones difundindo um sentimento separatista, como ilustram Bolivia e Paraguai; (4) frear os impetos bolivarianos na regiao, sobretudo via isolamento da Venezuela e/ou dos paises integrantes da Alianca Bolivariana para as Americas (ALBA); (5) evitar uma corrida armamentista na regiao, com a adocao cresceste de medidas de confianca mutua (CBMs); (6) solidificar o Atlantico Sul como um area de paz, livre de armas nucleares e vital de projecao de poder ao Brasil, nao permitindo a presenca de potencias extra-regionais (como o caso do Reino Unido e a questao Malvinas/FalHands); (7) impedir a materializacao de uma politica estrategica de seguranca hemisferica definida a partir dos Estados Unidos para o subcontinente; (8) rearticular sua Base Industrial de Defesa (BID) com a America do Sul enquanto espaco primeiro a colocacao de seus produtos; e, ultimo mas nao menos importante, (9) concretizar os objetivos estrategicos da Politica Externa Brasileira de consolidacao de um processo de integracao sul-americano.7

Ainda que a dinamica da constituicao do CDS contemple a existencia e o impacto de ameacas nao-tradicionais no ambiente sul-americano, e importante ressaltar a decisao dos paises membros de limitar os assuntos tratados pelo Conselho aos classicos temas de defesa. Neste aspecto percebe-se a estrategia brasileira de se contrapor a tentativa colombiana de regionalizar o seu principal problema de seguranca, tendo em vista a retorica uribista de que todos os problemas de seguranca e defesa colombianos tinham alguma conexao com o trafico de drogas e estas seriam produzidas e comercializadas pelos grupos armados que se opunham ao seu governo. (8) Ao propor a criacao de um conselho especifico para tratar da questao das drogas na America do Sul, a UNASUL deu um sinal claro de que nao estava suscetivel a agenda norte-americana de securitizacao de temas nao tradicionais, tal qual havia ocorrido na OEA no comeco dos anos 2000 (Saint-Pierre, 2011).

Efetivamente, mais do que nunca, para que o desenvolvimento do Brasil se acelerasse e se consolidasse seu desejo de player global, a estabilidade jogava um papel fundamental nao apenas para o florescimento pleno de suas potencialidades, mas igualmente para mostrar ao mundo seu desempenho como fiador de uma importante estabilidade regional. O comando da Missao de Estabilizacao das Nacoes Unidas no Haiti (MINUSTAH) desde 2004 nao tem outra razao, para alem das justificativas protocolares de ajuda humanitaria etc.

Aqui e importante ficar claro que, para alem dos arroubos triunfalistas que por vezes assaltaram a Politica Externa Brasileira no periodo recente, so se foi possivel erigir uma estrutura como o CDS pela opcao de nao-confrontacao aberta com Washington. Ciosa de suas muitas limitacoes no campo das capabilities, Brasilia optou por uma especie de low profile na construcao de sua lideranca (que nao e percebida e nem recebida como natural na regiao ao contrario do que muitos defendem) (9) com respeito a tematica aqui abordada. Indiretamente, sem querermos sugerir qualquer relacao mecanica centroperiferia/Washington-Bogota, os Estados Unidos souberam se valer dos estreitos vinculos politico-ideologicos com o pais andino e a colaboracao na area de defesa via Plano Colombia para assegurar o que nao pretendiam para a regiao. Amparando-se no receio de uma Colombia insulada, cercada de governos esquerdistas, o presidente George W. Bush soube utilizar-se da ascendencia e outros lacos com o presidente Alvaro Uribe para a criacao de uma estrutura suavizada (nao-operativa), como o e o CDS. (10) Na pratica, a nao participacao da Colombia--como chegou a ser aventada--esvaziaria de substancia e sentido o Conselho de Defesa Sul-Americano. Esse cenario seria problematico para a tentativa brasileira de liderar uma coadunacao das percepcoes de securitizacao dos Estados da regiao dos dois subcomplexos regionais da America do Sul (Norte-Andino e do Cone Sul).

Com a demanda colombiana contemplada, chegamos a um texto final onde, com respeito a natureza do CDS, propugnava-se sua criacao como uma "instancia de consulta, cooperacao e coordenacao em materia de defesa" (11) nos marcos da institucionalidade e principios da UNASUL. Conforme seu documento constitutivo, seus objetivos gerais sao: (a) consolidar o subcontinente como uma zona de paz, base para a estabilidade democratica e desenvolvimento integral dos povos sul-americanos, alem de contribuir para a paz mundial; (b) construir uma identidade sul-americana em materia de defesa, tomando em conta as caracteristicas sub-regionais e nacionais e contribuindo para o fortalecimento da unidade da America Latina e Caribe; (c) geracao de consensos para fortalecer a cooperacao regional em materia de defesa. Para alem destes objetivos gerais, foram definidos onze objetivos especificos. (12)

Para alem do grande interesse brasileiro, autor da iniciativa de criacao do Conselho de Defesa Sul-Americano, idiossincrasias locais, regionais e extra-regionais parecem ter fornecido alento para a concretizacao deste arranjo. Em um breve periplo pelo subcontinente percebemos que o CDS poderia vir a cumprir diferentes designios, com todos tendo eventualmente algo a ganhar: da perspectiva argentina interessava aglutinar novos atores ao pleito de que "as Ilhas Malvinas sao argentinas" e todos os desdobramentos que esta questao encerra; passando por um Paraguai acossado por problemas internos que culminou no surgimento do grupo guerrilheiro Exercito do Povo Paraguaio (EPP); uma Venezuela que, ainda que aquem do modelo desejado pelo comandante Chavez, o enxergava como um importante instrumento para evitar o encapsulamento ou ate mesmo uma acao direta por parte dos EUA; aos outros bolivarianos da regiao, Bolivia e Equador, que interessavam buscar garantias ante acoes desestabilizadores do tipo que se passou com e apos o episodio de Angostura; para a Colombia, ainda que reticente a principio e temendo o isolamento, a possibilidade de um maior comprometimento e compreensao dos paises vizinhos com o flagelo do conflito interno vivido por este; o Peru e Chile, com preparos e capacidades militares bastante distintos, buscavam reforcar a solucao dos litigios por vias diplomaticas e eventualmente por meio de tribunais internacionais; ao norte Guiana e Suriname enxergando uma possibilidade para o aprofundamento de sua "sul-americanizacao" (em contraste com a historica vocacao caribenha); e, finalmente, com o CDS o Uruguai conseguia superar suas ressalvas a uma preocupante colaboracao militar "mercosulina" entre Brasil e Argentina que causava grande desconforto em Montevideu. Enfim, por diferentes leituras e compreensoes, parecia que o CDS nao seria o tipo de estrutura que tolheria ou dificultaria o exercicio das soberanias nacionais na America do Sul e os paises concordavam quanto a oportunidade e a conveniencia.

Concretamente, estavam abertas as portas a passagem de um modelo caduco de seguranca coletiva a uma nova forma mais dinamica de seguranca cooperativa.

A Alianca do Pacifico: uma aposta colombiana

Buscando estrategias de balanceamento a ascensao do Brasil como lider regional, a Colombia tem investido em uma alianca estrategica com os EUA em varias dimensoes. Para alem da securitaria, a economica e uma que impacta diretamente as possibilidades e mais ainda as expectativas de muitos dos atores envolvidos (Fiori e Padula, 2015; Castro, 2014).

Dentro deste contexto, a Alianca do Pacifico e uma organizacao que exprime uma nova fase da politica externa colombiana que busca uma diversificacao tematica maior apos um periodo muito centrado na agenda de seguranca. Ao apostar em um acordo cujas caracteristicas remetem ao modelo de regionalismo aberto, o governo colombiano investe na construcao de capacidades que podem ser uteis para a consolidacao de sua posicao de potencia secundaria na America do Sul (Castro, 2014).

Com a assinatura do Acordo de Promocoes Comerciais entre Estados Unidos e Colombia (tambem conhecido como Tratado de Livre Comercio/TLC) em 2006, a mais proeminente nacao andina faz um importante aposta no aprofundamento de relacoes e vinculos com a principal nacao das Americas e do planeta. Ainda que devidos aos tramites de ratificacao no Legislativo o mesmo so entrasse em vigor efetivamente no ano de 2012, a sorte ja estava lancada e desde as tratativas para assinatura entre os Executivos de ambos paises as exportacoes norte-americanas so fazem crescer ano a ano (com uma breve excecao em 2009, ano mais severo da crise financeira internacional iniciada no ano anterior). O saldo comercial em favor da Colombia comecou a cair quando da entrada em vigor do TLC em 2012 e nos anos de 2014, 2015 e 2016 ja foram negativos (ou seja, a Colombia mais importou do que exportou ao gigante do Norte). (13) Mais ainda: estavam abertas as portas para arranjos de novo tipo na linha da Alianca do Pacifico.

Esta proposta de bloco comercial integrada por Chile, Peru, Colombia e Mexico comeca a ganhar corpo na segunda decada deste seculo--para alguns com a "mao nada invisivel" dos estadunidenses por tras, que alias sao Estado observador no interior do mesmo. De toda sorte, o aspecto para o qual queremos chamar a atencao aqui e que desde a segunda metade da primeira decada do seculo XXI, o Brasil tem a percepcao de que a Colombia nao deseja aprofundar seus vinculos com paises da regiao, seja por meio do Mercosul ou da UNASUL. Na pratica, o TLC inviabiliza o ingresso colombiano na uniao aduaneira do Mercosul; ja a Alianca do Pacifico, e largamente sentida com uma iniciativa destinada a dividir a UNASUL, ainda que isso nao se manifeste nos discursos oficiais oriundos de Brasilia. Assim, o fato de os quatros paises em tela possuirem TLCs com os EUA e quase todos serem membros da Parceria Transpacifico (TPP) inequivocamente gerou mal-estar na regiao. Explicamo-nos melhor.

Para a Colombia poder ingressar como membro pleno do Mercosul, isso implicaria na necessidade da adocao da Tarifa Externa Comum (TEC) do bloco. Efetivamente, isso representaria aumento no preco de muitos dos produtos importados e fundamentalmente quase que uma reserva de mercado aos produtos do Mercosul, notadamente os bens de capital e manufaturas produzidos no Brasil. Excluido o Mexico, importante e complexa economia da America Latina, os demais paises da AP tem suas economias centradas na producao e exportacao de bens primarios, de baixo valor agregado, e em decorrencia nao possuem uma industria para proteger. Assim, a convergencia entre as tarifas aplicadas nos diferentes blocos nesta quadra parece uma ficcao (Briceno-Ruiz, 2013).

Lancado formalmente em 2012 no Chile e definida pelos membros-fundadores como um mecanismo de promocao do livre comercio e integracao economica (um "exito de marketing", segundo o entao chanceler brasileiro Antonio Patriota), (14) a Alianca do Pacifico preocupa muito mais o Brasil pelo que oculta do que revela. Ha um agudo sentimento de que o novo eixo politico-diplomatico-economico dentro do continente tem muito mais importancia ideologica do que economica, especialmente em razao dos fortes lacos de seus membros com os Estados Unidos. As economias ortodoxas desses paises somadas representam na America Latina um PIB quase semelhante ao brasileiro. (15) Nao so: sao evidentes os reflexos que tal concertacao pode ter sobre a reconfiguracao das estruturas de poder regional (em particular rompendo com a ideia de "reinvencao da America do Sul" pelo Brasil) e enquanto mecanismo de soft balancing. Essencialmente,

La Alianza del Pacifico (AP) se ha venido consolidando como uno de los escenarios mas valorados por Colombia en la region, y en menos de un lustro, se ha consolidado como uno de los proyectos de regionalizacion mas llamativos del vecindario, al punto que ha relegado a la Comunidad Andina de Naciones a un segundo plano. Por un lado, ofrece la posibilidad de aproximarse a Asia-Pacifico, region que constituye uno de los centros del orden mundial multipolar que viene surgiendo. Por otro, le da al pais la posibilidad de posicionarse en la region, estableciendo un tipo de regionalismo con el que se siente mas a gusto. (Pastrana, Betancourt e Castro, 2014, p. 173)

Nao se trata aqui de empreender um estudo exaustivo de como a Alianca do Pacifico impactou as possibilidades de cooperacao e/ou competicao na regiao, mas apenas e tao somente que este e um dado novo que nao pode ser negligenciado. A chegada de Michelle Bachelet ao governo em 2014 despertou expectativas de nao mais o novo bloco antagonizar e/ou rivalizar com as estruturas sub-regionais ja existentes, mas agora caminhar-se em direcao a construcao de convergencias entre as diferentes iniciativas integracionistas. Ate o momento, em especial devido as dificuldades internas pelas quais a mandataria chilena tem passado juntamente a continuidade de um resiliente quadro internacional de crise, que tambem tem afetado mais severamente o Brasil desde 2014, pouco alterou-se do inicialmente previsto. Contudo, tampouco ha avancos ou indicios mais consistentes no sentido de que a AP buscaria uma fragmentacao da regiao, na linha sugerida por alguns analistas quando de sua criacao.

A proposta chilena de constituir-se em uma especie de ponte para os paises atlanticos terem acesso ao pacifico segue posta, mas acoes como a Iniciativa para a Integracao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana/IIRSA--atualmente abrigada no interior do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento/COSIPLAN da UNASUL ate recentemente avancavam de forma consideravel, ainda que longe da ideal. (16) Vale recordar que tres dos quatros paises da Alianca do Pacifico--excecao feita ao norteamericano Mexico--sao contemplados na carteira de projetos da IIRSA centrada em transportes, energia e comunicacoes. Com a crise politico-economica vivida pelo maior pais da America Latina e suas empreiteiras gigantes que tem obras em toda a regiao no "olho do furacao" (devido a Operacao Lava-Jato), ha serias duvidas sobre o quanto ou ate onde podera seguir o projeto integracionista sul-americano.

Em paralelo, na presente decada, com as crises e/ou colapsos vivenciados por muitos dos paises com governos progressistas na regiao, o beneplacito yankee cogitado a uma lideranca aquiescida em relacao ao Brasil desfez-se, haja vista que Washington nao precisa mais da "esquerda responsavel" simbolizada por Lula da Silva versus uma "esquerda radical/bolivariana" encabecada por Hugo Chavez. Ou por outra, o bolivarianismo e a Alianca Bolivariana para as Americas (ALBA), em especial a partir da assuncao de Nicolas Maduro em 2013, nao ameacam mais. (17)

Enfim, nao se percebe contestacao aberta por parte da Alianca do Pacifico, mas e certo que os desdobramentos possiveis sao muitos mais profundos do que a espuma superficial nesta ocasiao permite visualizar. O modelo de regionalismo aberto promovido pela Alianca do Pacifico versus o modelo de regionalismo pos-hegemonico animado pelo Brasil ate recentemente poderia abrir espacos para a promocao da agenda de livre comercio defendida pelos EUA e uma especie de ALCA reloaded (Area de Livre Comercio das Americas) sob nova roupagem.

Afinal de contas, a que ou a quem interessa a Alianca do Pacifico? Agora na condicao de ex-dirigente do Itamaraty, Patriota (2013, p. 70) pontificava:
   Os compromissos anunciados em Cali [maio de 2013] sobre a
   eliminacao de tarifas, em verdade, representam pouco em relacao ao
   que ja fizeram os paises da Alianca do Pacifico na qualidade de
   membros da Aladi. De fato, ja existem acordos de livre-comercio
   entre todos os paises da Alianca do Pacifico, ao amparo do Tratado
   de Montevideu, de 1980. Conforme os mais recentes estudos sobre
   comercio preferencial (ou seja, realizado ao amparo de reducoes
   tarifarias) na regiao, elaborados pela secretaria-geral da Aladi e
   pela Cepal, o grau de liberalizacao comercial entre os paises da
   Alianca superava os 90% ja no ano de 2010.


Ainda:
   A declaracao, portanto, de que se vai estabelecer zona de comercio
   preferencial para 90% do universo tarifario e um anuncio sobre algo
   que ja existe. A unica excecao e o comercio Peru-Mexico, cujo
   indice de liberalizacao, apesar de inferior, devera aumentar em
   funcao de acordo de livre-comercio assinado entre os dois paises em
   abril de 2011 (antes, portanto, da criacao da Alianca).


Assim, dentro desse quadro mais amplo nao tem sido possivel definir se ha uma estrategia de Brasilia concertada para se contrapor a AP, situacao essa agudizada desde a crise do impeachment que derrubou a presidente Dilma Rousseff e a persistente crise politica que nao arrefeceu. Percebe-se, ao nosso ver, na politica externa brasileira a adocao de uma linha "microgerenciada" para a defesa de interesses especificos, setor a setor, pais a pais, em bases individuais e sem conformar um todo organico (Tussie, 2013). Isso, todavia, nao deve ser confundido com o abandono da ideia de autonomia que historicamente norteou a atuacao do Estado na promocao da insercao internacional brasileira, mesmo depois da criacao da UNASUL (Vigevani e Ramanzini, 2015).

Ja a Parceria Transpacifico/TPP, por seu turno, ainda que por ora nao seja integrada pela Colombia (que ja manifestou interesse em ingressar na mesma), pode ser percebida como uma especie de estrategia de contencao norte-americana com vistas a refrear as crescentes influencias chinesa e brasileira em sua historica zona de influencia que e a America Latina. (18) Com efeito, "The United States' central challenge over the next several decades is to revitalize itself, while promoting a larger West and buttressing a complex balance in the East that can accommodate China's rising global status" (Brzezinski, 2012, p. 97).

Enfim, os frutos da "virada estrategica" norte-americana em direcao ao Pacifico vieram para afetar consideravelmente a paisagem politica, economica e militar neste seculo XXI. Os segredos nas negociacoes em torno da TPP--para alguns de carater pouco democratico e o desmesurado espaco conferido as grandes corporacoes--tambem geram desconforto a diferentes governos e mesmo sociedades diretamente atingidas (Lins, 2014). Vale destacar que a assinatura do decreto pelo presidente Donald Trump retirando seu pais da Parceria Transpacifico, ainda nao implementado, bem como novos movimentos atabalhoados por parte do atual ocupante da Casa Branca lancam dificuldades a uma analise mais profunda das pontes e vinculos que a superpotencia pretende construir com a regiao.

Assim, nao devem ser subestimadas as possibilidades desagregadoras que tais iniciativas podem comportar, a despeito de nao estarem colocadas na ordem do dia. Aqui nao temos espaco para faze-lo, mas e imperativo uma reflexao em torno destes empreendimentos sob o primado da geopolitica.

Consideracoes finais

Neste breve balanco acerca das relacoes colombo-brasileiras a luz dos movimentos norte-americanos na regiao foi possivel perceber que as mesmas carecem de um sentido estrategico. Por meio de diferentes leituras, Bogota tendo de superar o flagelo de uma guerra civil que dura decadas e Brasilia sobretudo instrumentalizando suas relacoes bilaterais visando atingir seu status de player global, o imediatismo e a fragmentacao parecem ser a tonica do conjunto de negociacoes que envolvem os dois sul-americanos.

E certo que ha avancos, como na area de seguranca e defesa com os atos internacionais que foram firmados pelos dois paises no comeco deste seculo. Ainda que condicao necessaria, tais medidas sao insuficientes para um novo nivel nas relacoes dos dois lados ante as enormes possibilidades de aprofundamento e criacao de sinergias que temos colocadas. Por um lado, o Brasil seguia como potencia regional--de capacidades superiores vis-a-vis seus vizinhos, contudo incapaz de projetar seu poder no "jogo dos grandes" (Buzan, 2011)--, enquanto por outro a Colombia tampouco conseguia romper sua condicao de potencia secundaria, baseada em recursos de poder ideacionais e materiais relativamente menores do que o gigante verde-amarelo (Flemes, 2012). Concretamente, a despeito do desejo brasileiro em liderar a construcao de um espaco politico, economico e de seguranca autonomo como procuramos assinalar, ante problemas domesticos e o aprofundamento da crise externa inaugurada em 2008 Brasilia perdeu o foco e o vico, combinado a uma nacao colombiana que se soerguia mas ainda recalcitrante de seu papel no plano internacional.

A alteracao profunda da paisagem geopolitica na primeira decada do presente seculo na America do Sul parecia abrir e comportar novas possibilidades de dialogo e estreitamento dos lacos Colombia-Brasil. A despeito das diferencas ideologicas entre os presidentes Uribe e Lula, o pragmatismo de ambos parecia querer colocar as relacoes bilaterais em um novo patamar. Ja seus afilhados politicos, Juan Manuel Santos e Dilma Rousseff, nao conseguiram fazer avancar as promessas colocadas, menos em razao da nova estrategia de insercao colombiana calcada na diversificacao geografica e tematica (de cunho pragmatico e multilateral), mas mais em razao de perda das ideias-forca que orientavam a Casa de Rio Branco no periodo anterior combinado a novos obstaculos do Estado em manter o dialogo intenso e confiante com os segmentos dinamicos da sociedade e problemas na funcao gestora de carater indutor (Cervo e Lessa, 2014; Vaz, Fuccille e Rezende, 2017). A esse novo quadro, somava-se um Estados Unidos zeloso em querer recuperar seu espaco no subcontinente e no Pacifico, em especial sob Barack Obama a partir do fim da primeira decada do seculo XXI.

Seja de que forma for, concretamente, a seguranca cooperativa ainda e uma realidade em construcao e a Alianca do Pacifico nao e necessariamente um projeto antagonico a existencia da UNASUL. O jogo segue em aberto mas, sobretudo, espera-se das elites colombianas e brasileiras que saibam construir uma nova dinamica alicercada na cooperacao, suplantando de vez a competicao e eventuais conflitos, sempre de forma soberana e ciosas de seus interesses nacionais, e nao se pautando por potencias extra-regionais como os EUA e a China.

doi: 10.11144/Javeriana.papo23-1.dreu

Fecha de recepcion: 2, octubre, 2017

Fecha de publicacion: 11, diciembre, 2017

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Notas

(1) Articulo de reflexion.

(2) Falar de Brasil no contexto sul-americano, necessariamente implica falar em numeros grandiosos: 48% da area total do subcontinente, 50% de sua populacao, 59% de sua economia/PIB (detendo cerca de 75% da base industrial e 2/3 de sua agricultura), 42% da producao de petroleo, responsavel por quase 3/4 dos desembolsos voltados a infraestrutura da integracao regional, entre outros indicadores igualmente superlativos.

(3) Vale destacar que, no campo interno, a Politica de Seguranca Democratica (PSD) trara importantes desdobramentos nas mais diferentes areas.

(4) Para uma leitura mais detalhada das percepcoes militares brasileiras acerca das bases militares estadunidenses na Colombia, ver Marques e Medeiros Filho (2011).

(5) Para uma cronologia da criacao do CDS e as disputas envolvendo sua instituicao, ver Medeiros (2010), Carvalho (2009) e Teixeira (2011). Para um balanco mais amplo, cf. Pagliari (2009).

(6) Notas pessoais a partir de conversas off the record com membros do Itamaraty e Ministerio da Defesa brasileiro.

(7) Um exemplo exacerbado de como Alvaro Uribe utilizava o discurso de combate as drogas para justificar todas as suas acoes pode ser encontrado na entrevista que concedeu a Daniel Filmus. Na conversa, o medellinense defende que o principal problema da Amazonia colombiana e a droga, e que era a droga que destruia a floresta. Cf. PRESIDENTES TV. Alvaro Uribe Velez: presidente de La Republica de Colombia. Documental de Daniel Filmus. Argentina: Occidente Producciones, 2009.

(8) A lembranca de que varias nacoes sul-americanas sao menores geograficamente do que muitos Entes Federados brasileiros (e.g., se o Estado do Amazonas fosse um pais seria o 3 maior da America do Sul--depois de Brasil e Argentina), menos populosos (e.g., o Estado de Minas Gerais tem um populacao maior que Bolivia, Paraguai e Uruguai somados), de menor peso economico (e.g., se o Estado de Sao Paulo fosse um pais seria a 2 maior economia do subcontinente, so perdendo para o proprio Brasil), entre outros pontos, nao podem deixar de causar mal-estar entre seus vizinhos.

(9) No outro extremo, tinhamos uma Venezuela histrionica que defendia a criacao de um instrumento militar operacional comum--leia-se, uma alianca militar--chamado Organizacao do Tratado do Atlantico Sul (OTAS, nos moldes da Organizacao do Tratado do Atlantico Norte/OTAN). Na grande midia, esta proposta ganhou a alcunha de "OTAN do Sul" ou ainda "OTAN dos pobres".

(10) Ver http://www. unasu rsg.org/index. php?option=com_content&view=a rticle&catid = 82: conse jo-suramericano-de-defensa&id=329:estatutos-de-creacion-consejo-de-defensa-suramericano

(11) Segundo o Artigo 5 do Estatuto do CDS, sao eles: (a) Avancar gradualmente na analise e discussao dos elementos comuns de uma visao conjunta em materia de defesa; (b) Promover o intercambio de informacao e analise sobre a situacao regional e internacional, com o proposito de identificar os fatores de risco e ameaca que possam afetar a paz regional e mundial; (c) Contribuir para a articulacao de posicoes conjuntas da regiao em foros multilaterais sobre defesa, no marco do artigo 14 do Tratado Constitutivo da UNASUL; (d) Avancar na construcao de uma visao compartilhada a respeito das tarefas de defesa e promover o dialogo e a cooperacao preferencial com outros paises da America Latina e do Caribe; (e) Fortalecer a adocao de medidas de fomento da confianca e difundir as licoes aprendidas; (f) Promover o intercambio e a cooperacao no ambito da industria de defesa; (g) Fomentar o intercambio em materia de formacao e capacitacao militar, facilitar processos de treinamento entre as Forcas Armadas e promover a cooperacao academica dos centros de estudo de defesa; (h) Compartilhar experiencias e apoiar acoes humanitarias como desminagem, prevencao, mitigacao e assistencia as vitimas de desastres naturais; (i) Compartilhar experiencias em operacoes de manutencao de paz das Nacoes Unidas; (j) Intercambiar experiencias sobre os processos de modernizacao dos Ministerios de Defesa e das Forcas Armadas; (k) Promover a incorporacao da perspectiva de genero no ambito da defesa. Para maiores esclarecimentos sobre os principios, estrutura e funcionamento que norteiam o CDS, cf. http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=articl e&catid=82:consejo-suramericano-de-defensa&id=329:estatutos-de-creacion-consejo-de-defensa-suramericano

(12) Ver dados em http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/ balanza-comercial

(13) Ver http://www.valor.com.br/politica/3168854/para-patriota-alianca-do-pacifico-e-mais-exito-de-marketing

(14) Contudo, esse dado precisa ser realcado. Sem o Mexico, os tres paises sul-americanos somados representam apenas menos de um terco do PIB brasileiro e menos de um quarto do PIB do Mercosul (Fiori, 2013, p. 38).

(15) Para detalhes, cf. http://www.iirsa.org/

(16) Em termos retoricos, a ALBA segue inabalavel: "La Alianza del Pacifico se presenta como un nuevo proyecto recolonizador y neoliberal en contraposicion a la propuesta nuestroamericana de integracion, representada--por ejemplo--en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribenos (CELAC). El caracter imperialista se esconde detras de la expresada intencion de Estados Unidos de fortalecer relaciones comerciales con el bloque economico y avanzar en la creacion del Tratado Trans-Pacifico (TTP), un acuerdo comercial que alienta el acceso de las transnacionales a los recursos naturales estrategicos tales como petroleo, gas, minerales, agua y biodiversidad" (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra America [ALBA], 2014).

(17) Vale recordar que a China, alem de ser o principal parceiro comercial do Brasil, tambem o e do Chile e do Peru. No caso da Colombia, a Casa Branca e o Capitolio acompanham com muita preocupacao o fato de o pais asiatico ja ser o seu segundo maior socio comercial, enquanto Brasilia enxerga na sua quinta colocacao em termos de trocas com os sul-americanos da Alianca do Pacifico uma extraordinaria oportunidade de intensificacao do comercio bilateral (Fiori, 2014).

Alexandre Fuccille *

Universidad Estatal Paulista, Brasil

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6779-3311

Adriana Aparecida Marques

Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3794-3358

* Autor de correspondencia: fuccille@gmail.com
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Title Annotation:texto en portugues
Author:Fuccille, Alexandre; Aparecida Marques, Adriana
Publication:Revista Papel Politico
Date:Jan 1, 2018
Words:9837
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