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La descentralizacion educativa en el Peru.

En las ultimas decadas, en casi todos los paises de America Latina se estan impulsando reformas educativas a traves de la descentralizacion en la gestion administrativa y en el plano pedagogico (Vaillant 2005). De esta manera, se han impulsado reformas educativas en los gobiernos a traves de la descentralizacioNo Como senala Gallegos:
   Pasado el periodo de los gobiernos antidemocraticos, Latinoamerica
   y el Caribe comenzaron, en la decada de los ochenta, un proceso de
   modernizacion y reestructuracion politico-economico. En primera
   instancia, se recupero el sentido de democracia y de politica que
   habia sido soslayado durante las etapas dictatoriales (2005: 10).


Estas reformas en el campo educativo estan enfocadas basicamente en cinco temas: calidad y equidad, evaluacion de los aprendizajes, propuestas curriculares, perfeccionamiento docente y gestioNo La preocupacion respecto de la gestion educativa pasa por fortalecer a traves de la descentralizacion <<administrativa y pedagogica (para reducir la administracion central y los gastos publicos), la autonomia y la participacion ciudadana, lo cual implica la presencia de los padres de familia y la comunidad>> (Carrillo 2007: 15).

La descentralizacion forma parte de la reforma global del Estado, en la que se establecen relaciones con la sociedad civil. Descentralizacion en el ambito educativo significa <<impulsar un proceso politico y pedagogico de ampliacion de poder en actores relegados o excluidos de la decisiones y de transferencia de competencias y funciones a los organismos descentralizados, a fin de que ejerzan una mayor autonomia>> (Iguiniz 2005: s/p).

En el Peru tambien se esta impulsando el cambio en la gestion educativa. Segun la Ley General de Educacion 28044 vigente, se promueve una gestion descentralizada en la cual se busca revertir la estructura vertical y centralista del Ministerio de Educacion hacia una participacion mucho mas autonoma de las escuelas, las cuales se constituyen como la primera y principal instancia de gestion del sistema educativo segun el articulo 66. Tambien se han otorgado competencias compartidas a los gobiernos regionales y locales, en su participacion en la gestion educativa establecida en la Ley Organica de los Gobiernos Regionales 27867 (articulo 47) (CRP 2002) y la Ley Organica de Municipalidades 27972 (articulo 82) (CRP 2003a). Este cambio de perspectiva exige otras responsabilidades, tanto a la escuela como a su respectiva gestion.

El gobierno del Peru ha apostado por la descentralizacion como una de las reformas mas importantes impulsadas en los ultimos anos, cuyo objetivo central es la <<democratizacion de nuestra sociedad y uno de los ejes que lo sustenta es la consolidacion de la participacion ciudadana>> (Stojnic y Sanz 2007: 13). De esta manera, se busca mayor eficiencia en la gestion y reducir las desigualdades y divergencias economicas regionales, locales y tambien reconocer la igualdad de derechos politicos y ciudadanos (Cuenca y Munoz 2006). En las siguientes paginas presentaremos algunas distinciones conceptuales y caracteristicas de este proceso en el contexto nacional.

DESCENTRALIZACION EDUCATIVA: DISTINCIONES CONCEPTUALES

Para entender en que consiste la descentralizacion educativa es necesario tener presente la diferencia entre diversos terminos tales como:

* La centralizacion: consiste en un proceso mediante el cual la autoridad mantiene todas o casi todas las funciones bajo su poder. Es un fenomeno politico, social y cultural que abarca la forma tradicional en que ha sido gobernado nuestro pais y todos los paises de America Latina. La consecuencia de este proceso ha generado crisis economica y fiscal; desigualdad en la distribucion de los recursos, pobreza y exclusion en zonas alejadas, tensiones y conflictos sociales, una fuerte dependencia del Estado, entre otros (Alvarado 2007).

* La desconcentracion: se entiende como el proceso de delegacion de funciones de una autoridad central a otra de rango inferior, con la cual mantiene una relacion de dependencia. <<Acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones --desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior-- dentro de la propia organizacion [...] aquellas partes de la organizacion que se encuentran en niveles subordinados reciben atribuciones adicionales>> (Boisier 1991: 31).

* Deslocalizacion: Boisier considera que es el <<acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administracion>> (1991: 31). Con este proceso no cambia nada desde el punto de vista decisional: solo se da el cambio de lugar. Por tanto las autoridades superiores seguiran tomando las decisiones porque ellos tienen el poder.

* La regionalizacion: <<Es un proceso inherente a la descentralizacion que se define como un proceso de traslado de varias funciones y atribuciones en una unidad geografica, administrativa y politicamente autonoma con la autoridad suficiente que le permita dar operatividad al proceso de descentralizacion>> (Alvarado 2007: 22). La regionalizacion es de caracter geografico-politico, en cambio la descentralizacion se relaciona con la administracion con traslado de autoridad.

Entendiendo las definiciones de estos terminos, podemos definir la descentralizacion como <<el proceso de traslado o transferencia de funciones de una entidad central o principal a otra de menor jerarquia, con personeria juridica y con autonomia suficiente para tomar sus propias decisiones>> (Alvarado 2007: 22). Por tanto descentralizar significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen del Estado y para ello, los organismos o instituciones requieren tener personalidad juridica propia, presupuesto propio y normas propias que guien su funcionamiento (Boisier 1991). La clave de este proceso esta en la autonomia de la nueva entidad, porque asi cada organismo o institucion podra definir sus propias estrategias y prioridades de accion.

Teniendo claras estas definiciones, podemos comprender que el proceso de transferencia de funciones del Estado tambien se rige en el campo de la educacion; es por ello que hablamos de descentralizacion educativa, que se:

[...] conceptua como un proceso sociopolitico, economico, administrativo y pedagogico, de cambios generales o parciales, en algunos casos rapidos, en otros progresivos, en la forma de gestionar el sistema educativo del pais, por lo menos hasta el nivel no universitario, ello con el fin de erradicar el centralismo y el burocratismo para transformarlo en un sistema mas democratico, regionalizado, transparente y eficiente (Alvarado 2007: 25).

El mismo autor senala que este concepto implica una nueva forma de gobernar, en cuanto modifica la estructura del poder, al permitir la transferencia de funciones y competencias. Es uno de los medios mas eficaces para encaminar y fortalecer una real descentralizacion politica, financiera, pedagogica y administrativa en el sector educacion.

Esto en razon a que el enfoque administrativo predominante que se aplica desde el organo central y en los organismos intermedios corresponde nitidamente al enfoque burocratico, el cual no es capaz de responder dinamicamente a las demandas de la poblacion y del propio sistema educativo, en especial de las escuelas.

Alvarado (2009) senala que el volumen de recursos que administra el sector educacion, la demanda cada vez mas creciente en cantidad y calidad del servicio educativo, el caracter multifacetico del fenomeno educativo, las disparidades geograficas de nuestro territorio, asi como el volumen y heterogeneidad del magisterio, obligan a pensar en otros enfoques y modelos administrativos que rompan las estructuras burocraticas vigentes en nuestro pais.

Asimismo, los resultados o productos concretos de la educacion, si bien son efectos indirectos de los entes administrativos superiores indicados, estos se logran exclusivamente en las escuelas. En consecuencia, el reordenamiento o modernizacion de la gestion educativa tiene que estar centrado en las mismas escuelas con el fin de posibilitar un manejo administrativo con <<un enfoque gerencial y estrategico en la perspectiva de lograr una educacion de calidad y competitividad>> (Alvarado 2009: 148).

La propuesta de un modelo de gestion educativa para la descentralizacion educativa en nuestro pais tiene el interes de lograr la autonomia en la gestion de las escuelas, en sus dimensiones administrativas, financieras, y sobre todo, pedagogicas. Alvarado manifiesta que:

[...] con esta propuesta no se pretende atomizar el sistema educativo, por el contrario, postula a encontrar su unidad dentro de la diversidad que los caracteriza. Tampoco significa el debilitamiento de las responsabilidades del Estado; por el contrario, al amparo de la normatividad vigente del Estado definira los objetivos generales y los marcos curriculares [...] que sirvan de orientacion a los centros educativos para la elaboracion de sus proyectos educativos institucionales, apoyara tecnica y financieramente el desarrollo de las actividades de acuerdo a las nuevas competencias de dichos centros educativos y efectuara la supervision, la evaluacion y retroalimentacion pertinentes>> (Alvarado 2009: 149).

Por tanto, es necesario tener algunas pautas que permitan dar mayor consistencia a la nueva propuesta de gestion educativa impulsada desde la descentralizacion educativa. Malpica (1994: 9-10) presenta las siguientes pautas:

* Ideologico, en tanto constituye un proceso de democratizacion real de educacion y de una reforma gradual del Estado.

* Politico, en cuanto se comparten las responsabilidades y el poder de decision con los gobiernos regionales, locales y comunales, abriendo canales mas amplios de la participacion.

* Economico, porque permite una mejor distribucion de los recursos publicos y privados en beneficio de la educacion de todos, especialmente de las zonas mas alejadas y desprotegidas, de tal manera que sean beneficiados equitativamente.

* Administrativo, dado que permite agilizar los procesos administrativos, evitando la burocracia e ineficiencia de los tramites documentarios, desarrollo de proyectos, evaluacion, entre otros.

* Pedagogico, pues da la posibilidad de adecuar el diseno curricular a la realidad de cada region, localidad, cultura y utilizar las estrategias, metodos y tecnicas que respondan a las necesidades de cada localidad.

Alvarado (2007) manifiesta que en la educacion se hace mas necesario y urgente el proceso de descentralizacion por las siguientes razones:

* La masificacion educativa, porque en nuestra sociedad hay mayor incremento de la poblacion en edad escolar, por la dispersion geografica y tambien porque cada region, departamento y provincia tiene sus propias necesidades, realidades y cultura.

* El aumento de poblacion exige calidad; es un derecho fundamental de cada ciudadano, y por tanto, se tiene que atender sus demandas e intereses.

* El deterioro de la calidad educativa, aquella que es cuestionada por la sociedad por tanto necesita con urgencia elevar su nivel.

Al respecto, Rivero (2007) manifiesta que la descentralizacion es una oportunidad para revertir las situaciones ancestrales en el campo educativo y propone dos medidas en las que se debe enfatizar. Estas son:

* Reconstruir los organismos intermedios: a traves de esta medida sugiere que la regionalizacion debe servir para encarar una situacion insostenible, como la inoperancia y el descredito generalizado de los organismos intermedios. Aqui se trata de construir la institucionalidad educativa, tanto en las sedes regionales como en las unidades locales. Estas se deben de renovar, de lo contrario se pone en riesgo la propia descentralizacion.

* Propiciar la autonomia de centros educativos asociados al fortalecimiento de la sociedad civil: el autor manifiesta que la autonomia escolar es parte esencial del proyecto de descentralizacion educativa, y para ello, es preciso fortalecer los procesos de participacion de los miembros de la comunidad educativa: maestros, alumnos, padres de familia y padres organizados en el consejo escolar. Tambien hace referencia a que la experiencia de transferencia de poder debera pasar por un periodo de aprendizaje en el que surgiran conflictos entre los miembros de la comunidad educativa y se caera en errores en la toma de decisiones.

De esta manera, a traves de la descentralizacion se podra mejorar la gestion educativa mediante un servicio de calidad y equidad, tal como sugiere la Comision de la Verdad y Reconciliacion en una de sus recomendaciones para la reforma educativa: <<poner enfasis en politicas educativas destinadas a la transformacion de la escuela en un lugar donde se respete la condicion humana del alumnado y se contribuya al desarrollo integral de su personalidad>> (Comision de la Verdad y Reconciliacion del Peru 2004: 417). La autonomia de las instituciones educativas dara la posibilidad de disenar, ejecutar y evaluar proyectos educativos e innovaciones que respondan a las demandas y necesidades de cada region, localidad e institucion escolar. Es asi que se plantean algunos criterios que condicionan la real importancia del proceso de descentralizacion. Estos son:

Permite la solucion efectiva a los problemas educativos de region, localidad y escuela. Facilita el uso adecuado de los recursos locales con criterios de racionalidad. Posibilita el retorno directo de los beneficios y en la toma de decisiones educativas. Permite la participacion ciudadana, en especial la de los agentes educativos. Mayor honestidad en el uso de los recursos estatales. Garantiza la formacion y el aprovechamiento de los cuadros profesionales de la comunidad. Produce la multilateralidad de las funciones y los procesos, en la medida en que se logre una mayor participacion de la comunidad. Asegura una mejor evaluacion y control no solo en el ambito institucional sino sobre todo en el social (Alvarado 2007: 29).

Ante todo ello, es conveniente tener en cuenta las ventajas y desventajas que surgen a partir del proceso de la descentralizacion educativa en nuestro pais. Con los aportes de Iguiniz (2008) y Alvarado (2007), presentamos algunas de ellas:
Cuadro 1
Ventajas y desventajas de la descentralizacion educativa en la gestion
educativa

    Categoria
No  de analisis      Ventajas                     Desventajas

1   Enfoque de       Menos burocracia de          Continuar con la
    la gestion       los gobiernos centrales      burocracia en
    educativa        y mayor rapidez en           territorios mas
                     los tramites.                reducidos.

2   Autonomia en     Conceder autonomia           Creer que el Estado
    la gestion       en la gestion de la          busca liberarse de
                     escuela.                     sus responsabilidades
                                                  frente al tema
                                                  educativo.

3   Gestion de       Permitira un manejo          Riesgo de asfixia
    recursos         realmente gerencial          administrativa para
                     del centro educativo,        manejar los recursos
                     en terminos de gestion       financieros y
                     eficiente de recursos,       materiales al no
                     optimizacion                 saber integrar las
                     de recursos,                 potencialidades en
                     generacion de nuevos         beneficio de la
                     recursos y logro de          organizacion.
                     resultados favorables.

4   Gestion          El curriculo se adaptara     Se puede caer en
    pedagogica       a cada contexto              improvisaciones al no
                     y respondera a las           contar con personal
                     demandas y necesidades.      capacitado para
                                                  adecuar el curriculo
                                                  a la realidad.

5   Atencion a las   Los problemas y las          Se puede incrementar
    necesidades      grandes necesidades          desequilibrios
                     de la escuela, localidad     economicos entre
                     y region reciban mayo        localidades,
                     atencion. Se                 regiones, e incluso
                     puede solucionar mucho       en las escuelas.
                     mas rapido los
                     problemas institucionales.

6   Participacion    Se incrementa la             Se pasa mayor tiempo
    de los           participacion de los         en discusiones sobre
    actores de la    actores de la escuela        temas o asuntos
    educacion        en la planificacion y        de interes.
                     ejecucion de proyectos.

7   Participacion    Incrementar la               Se puede aprovechar
    democratica      participacion en las         para manipular a los
    en la gestion    decisiones a traves de       actores, marginacion
                     los diferentes actores       e indiferencia a los
                     de la educacion.             actores que no estan
                                                  capacitados para
                                                  aportar en las
                                                  decisiones en la
                                                  gestion educativa.

8   Capacitacion     Sera posible lograr          No realizar con
    de los           una mejor seleccion,         transparencia la
    actores de la    desempeno y motivacion       seleccion,
    educacion        a todo el personal           capacitacion y
                     que labora en la             evaluacion del
                     escuela.                     personal.

9   Conocimiento     Permiten valorar,            El no contar con
    de la realidad   fortalecer e integrar la     personal calificado
    educativa        multiculturalidad y el       puede afectar la
                     multilinguismo.              oportunidad de
                                                  integrar a las
                                                  comunidades.

    Categoria
    de analisis      Exigencias

1   Enfoque de       Erradicar el paradigma
    la gestion       centralista.
    educativa

2   Autonomia en     Coadyuvar a que el
    la gestion       proceso de descentralizacion
                     se desarrolle
                     para mejorar la calidad
                     de vida.

3   Gestion de       Transferir las competencias
    recursos         y fortalecer
                     la capacidad de los
                     gestores. Se requiere
                     la asignacion presupuestaria
                     que el
                     Estado debe otorgar
                     anualmente a cada
                     escuela.

4   Gestion          Se requiere mayor
    pedagogica       creatividad para generar
                     recursos e innovaciones
                     para cada
                     zona.

5   Atencion a las   Establecer una concordancia
    necesidades      entre la
                     politica nacional, regional
                     y sectorial.

6   Participacion    Crear espacios de
    de los           concertacion para la
    actores de la    toma de decisiones.
    educacion

7   Participacion    Promover una cultura
    democratica      democratica y
    en la gestion    participativa.

8   Capacitacion     Formar personas idoneas
    de los           para encaminar
    actores de la    este proceso de seleccion,
    educacion        evaluacion y
                     capacitacion del personal
                     de la escuela.

9   Conocimiento     Obliga a tener mayor
    de la realidad   conocimiento de
    educativa        cada escuela, localidad
                     o region. Para
                     ello se necesita un
                     buen diagnostico.

Fuente: Elaborado a partir de los aportes
de Iguiniz (2008) y Alvarado (2007).


Tambien cabe senalar que los procesos de descentralizacion educativa en nuestro pais como en los de America Latina, se rigen bajo algunos modelos (Tovar 2007) o tipos (Alvarado 2007). Mencionamos algunos:

* Municipalizacion: consiste en transferir a los municipios la responsabilidad de la gestion de los centros educativos de su ambito. Este proceso ha tenido exito en paises como EEUU, Francia, Colombia y Chile (Alvarado 2007). Cabe rescatar que este modelo ha dado algunos resultados en el campo de la salud, tal como senala Tovar (2007).

En el Peru se ha propuesto hasta el momento como experiencia piloto, y para ello, se ha establecido el plan de la gestion educativa y el lineamiento del plan piloto 2007 en el nivel primario. La Ley Organica de Municipalidades 27972 atribuye a los gobiernos locales competencias especificas y compartidas con el gobierno nacional y el regional, en materia de educacion, cultura y deportes, como: <<la promocion del desarrollo humano sostenible; el diseno, evaluacion y ejecucion del proyecto educativo; la promocion de la diversificacion curricular; el monitoreo de la gestion pedagogica y administrativa de las instituciones educativas; la construccion de infraestructura; apoyar la creacion de redes educativas; impulsar y organizar el consejo participativo local de educacion; y apoyar la incorporacion de nuevas tecnologias>> (Munoz, Cuenca y Andrade 2007: 29). Respecto de estos elementos, los autores manifiestan que hasta la fecha los municipios provinciales y distritales han venido cumpliendo esencialmente funciones de apoyo en relacion con la infraestructura.

* Nuclearizacion: implica la agrupacion de centros educativos en una determinada area geografica en la que se brinda una red de servicios basadas en la organizacion, participacion y democratizacion. Esta experiencia en el Peru fue desactivada; en cambio en Costa Rica se viene aplicando con bastante exito.

* Las redes educativas son experiencias similares: se estan impulsando en el Peru, sobre todo en zonas rurales, como un mecanismo de gestion educativa que promueve la participacion de los actores sociales del entorno; de esta manera integran esfuerzos, recursos, planes y proyectos con la finalidad de lograr desarrollo en la localidad y la sociedad en general (Alvarado 2007) y tambien esta senalado en el manual del Consejo Educativo Institucional CONEI (Ministerio de Educacion del Peru 2004).

ANTECEDENTES Y CONTEXTO NORMATIVO DE LA DESCENTRALIZACION EDUCATIVA EN EL PERU

A lo largo de la historia del Peru, el sector educacion es el que tiene mayor experiencia en materia de desconcentracion y descentralizacion. En los ultimos 58 anos se han tenido leyes de educacion que han promovido desconcentracion y descentralizacion en el sector. Por ejemplo, tenemos la Ley Organica de Educacion Publica en 1941. A traves de esta ley se establecieron las denominadas inspecciones provinciales; estas recibieron algunas potestades para administrar los recursos y tener mayor control pedagogico y de esta manera, garantizar un buen servicio educativo (Alvarado 2007).

En el ano 1962 se crearon las primeras Direcciones Regionales de Educacion, que empezaron a crecer rapidamente. En 1971, el pais estaba dividido en nueve regiones educativas y cada region en un numero variable de zonas que en total sumaban 33 en el pais. La funcion esencial de las Direcciones Regionales era encargarse del funcionamiento de la red escolar de la region, adaptando las normas nacionales a las caracteristicas especificas de su ambito. Las autoridades de zona constituian un nivel subordinado que se precisaba para hacer funcionar el sistema escolar (Diaz y Valdivia 2007).

Luego se promulga la Ley de Reforma Educativa en 1972, con la cual se introduce una instancia llamada Nucleos Educativos Comunales (NEC), cuya mision era agrupar un determinado numero de escuelas con la finalidad de organizar, participar y democratizar la capacidad instalada de la comunidad en beneficio del desarrollo educativo.

En 1977, las Direcciones Regionales de Educacion continuaban siendo nueve, pero las Direcciones Zonales llegaban a veintisiete. Mas tarde, las Direcciones Zonales se convertiran en Unidades de Servicios Educativos (USE). A principios de la decada de 1980 se desactiva la nuclearizacion que habia sido puesta en marcha en 1972; en 1986, nacen las Areas de Desarrollo Educativo que funcionaran por breve tiempo; y, finalmente, las USE cambian de nombre y se convierten en Unidades de Gestion Educativa Local (UGEL). Actualmente existen 206 UGEL distribuidas en 26 Direcciones Regionales de Educacion. Surgieron momentos de caos administrativo incontrolable por la falta de una vision del tipo de estructura de gestion que deberia requerir el sistema educativo. Direcciones Regionales con y sin area de ejecucion; es decir, administrando centros educativos; Subdirecciones de Region en unas y en otras no; Unidades de Servicios Educativos en unas Regiones mientras que en otras --ademas de esos organos-- habia Areas de Desarrollo Educativo (Diaz y Valdivia 2007).

Uno de los proyectos mas trascendentes de reforma de gestion descentralizada fue el iniciado en 1996 con la Resolucion Ministerial 016. Se propuso un modelo cuya finalidad era dar mayor capacidad de decision a la institucion educativa; por ejemplo, permitir que esta decida libremente hasta un tercio del tiempo de programacion curricular, su estilo de gestion y sus propuestas de desarrollo institucional en el proyecto educativo, y que su director decida el calendario escolar y las estructuras de los planes anuales. La intencion de otorgar mayor autonomia a las instituciones educativas se mantiene hasta el presente. La dificultad esta en que esa autonomia requiere tiempo, desarrollo de capacidades para ejercerla y reformas que afecten el poder de decision de las instancias superiores de la administracion. Como ello no sucedio, los avances aun son limitados.

El proceso de descentralizacion actual se ha basado en un proceso de transferencia de funciones del gobierno central a los gobiernos regionales. En el caso del sector educacion, esto ha servido para dotar a las regiones y localidades de mayor autonomia respecto de las decisiones sobre el desarrollo integral de nuestro pais, tal como se senala en la Constitucion Politica del Peru (CRP 2003b): <<La descentralizacion es una forma de organizacion democratica y se constituye en una politica permanente del Estado, de caracter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pais [...]>> (articulo 188).

Para dirigir la descentralizacion de la administracion publica, se creo el Consejo Nacional de Descentralizacion (CND). Siguiendo las normas de este organismo, el Ministerio de Educacion formulo un Plan de Transferencia de activos y presupuestos a los gobiernos regionales.

El marco normativo de la actual descentralizacion de la educacion esta dado por las siguientes normas: la Ley 27680 de Reforma Constitucional del Capitulo XIV sobre Descentralizacion, la Ley de Bases de la Descentralizacion 27783 (LBD), la Ley Organica de Gobiernos Regionales 27867 (LGR), la Ley Organica de Municipalidades 27972 (LOM) y la Ley General de Educacion 28044 (LGE).

La normatividad del actual proceso de descentralizacion de la administracion publica senala que este debe realizarse por etapas, en forma progresiva y ordenada, con criterios que permitan una adecuada asignacion de competencias y transferencia de recursos hacia los gobiernos regionales y locales que asumen cinco tipos de funciones: normativa y reguladora, de planeamiento, administrativa y ejecutora, de promocion de las inversiones, y de supervision, evaluacion y control.

En el sector educacion, las leyes que norman el funcionamiento de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales establecen el ejercicio de tres tipos de competencias: exclusivas, compartidas y delegadas. Las primeras aseguran el cumplimiento de las politicas y metas nacionales de educacion. Asimismo, fijan la autoridad tecnica y funcional del Ministerio sobre las Direcciones Regionales de Educacion y sobre las Unidades de Gestion Educativa Local.

Asi, tenemos en el articulo 36 de la LBD 27783 que los gobiernos regionales ejercen competencias compartidas en materia de educacion, referidas a la <<gestion de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formacion para el desarrollo>>. Tambien se establecen competencias compartidas en relacion con la <<difusion de la cultura y potenciacion de todas las instituciones artisticas y culturales regionales>>.

El articulo 47 de la LGR 27867 senala una serie de funciones especificas (que pueden ser exclusivas o compartidas) en materia de educacion, cultura, ciencia, tecnologia, deporte y recreacion. Entre las principales se puede mencionar la de formular, ejecutar y evaluar las politicas regionales de educacion, cultura, ciencia y tecnologia, deporte y recreacion. Tambien la de disenar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, asi como los programas de desarrollo de la cultura, ciencia, tecnologia y deporte, en concordancia con la politica educativa nacional. Por otro lado, se encarga a los gobiernos regionales la funcion de <<diversificar los curriculos nacionales, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, economica, productiva y ecologica>>.

En la Ley Organica de Gobiernos Regionales 27867, en el articulo 47, establece que los gobiernos regionales deben <<promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacion inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinacion con el Gobierno Local>> y en concordancia con las politicas del sector correspondiente. Tambien se encargan de <<articular, asesorar y monitorear en el campo pedagogico y administrativo a las Unidades de Gestion Local>>.

En la LBD 27783, se fijan competencias compartidas de los gobiernos locales en relacion con la educacion. En el articulo 43, establece su <<participacion en la gestion educativa conforme lo determine la ley de la materia>>, asi como en materia de cultura, turismo, recreacion y deporte.

El articulo 82 de la LOM 27972 fija veinte competencias y funciones en materia de educacion, cultura, deporte y recreacion que los gobiernos locales deben compartir con el gobierno central (a traves del Ministerio de Educacion) y el gobierno regional. Entre ellas, se pueden mencionar el diseno, ejecucion y evaluacion del Proyecto Educativo Local, en coordinacion con la Direccion Regional de Educacion y las Unidades de Gestion Educativas, <<contribuyendo en la politica educativa regional y nacional con un enfoque y accion intersectorial>>. Tambien se les asigna la tarea de promover la diversificacion curricular, <<incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, economica, productiva y ecologica>>, asi como la de <<monitorear la gestion pedagogica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccion en coordinacion con la Direccion Regional de Educacion y las Unidades de Gestion Educativas; segun corresponda, fortaleciendo su autonomia institucional>>. Ademas, estan facultadas para construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativos de su jurisdiccion y de apoyar la incorporacion y el desarrollo de nuevas tecnologias para el mejoramiento del sistema educativo. Deben promover, coordinar, ejecutar y evaluar --junto con los gobiernos regionales-- los programas de alfabetizacion en el marco de las politicas y programas nacionales y deben apoyar la creacion de redes educativas como expresion de participacion y cooperacion entre los centros y los programas educativos de su jurisdiccion.

Tambien se les faculta la tarea de impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educacion, con el fin de <<generar acuerdos concertados y promover la vigilancia y el control ciudadano>>. Se les asigna las funciones de <<organizar y mantener centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte en provincias, distritos y centros poblados>> y de <<promover actividades culturales diversas>>, asi como <<la consolidacion de una cultura de ciudadania democratica y fortalecer la identidad cultural de la poblacion campesina, nativa y afroperuana>>.

En la Ley General de Educacion 28044 (MINEDU 2003) se retoma y promueve una gestion descentralizada en la cual se busca revertir la estructura vertical y centralista del Ministerio de Educacion a una participacion mucho mas autonoma de las escuelas, las cuales se constituyen como la primera y principal instancia de gestion del sistema educativo, segun el articulo 66.

Por esa razon se han creado instancias de participacion de la sociedad civil en la gestion de politicas educativas; Consejo de Participacion Regional de Educacion (COPARE), Consejo de Participacion Local (Copale) y el Consejo Educativo Institucional (CONEI), como punto de partida para generar cambios en la gestion educativa y en los procesos de participacion social encaminados hacia la democratizacion del sector educativo. Estas instancias son espacios que tienen como objetivo principal aportar a la mejora de la calidad de la gestion en todo el pais. De esta manera, se descentraliza la toma de decisiones (Carrillo 2007).

El articulo 65 de la Ley General de Educacion establece que las instancias de gestion educativa descentralizada son:

a) La institucion educativa

b) La Unidad de Gestion Educativa

c) La Direccion Regional de Educacion

d) El Ministerio de Educacion

A cada nivel se le transfieren funciones y competencias especificas y compartidas, de tal manera que goza de autonomia en la toma de decisiones de acuerdo con las normas vigentes; a continuacion detallamos las funciones mas importantes de cada instancia descentralizada:

a) La institucion educativa

Se define en el articulo 66 <<como la comunidad de aprendizaje; y, es la primera y principal instancia de gestion del sistema descentralizado>>. La escuela tiene la potestad de actuar con autonomia pedagogica e institucional en el logro de los aprendizajes y la formacion integral de los estudiantes.

En el articulo 68, se establecen las funciones especificas como:

Elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Institucional; asi como su Plan Anual y su Reglamento Interno, en concordancia con su linea axiologica y los lineamientos de politica educativa pertinentes.

Organizar, conducir y evaluar sus procesos de gestion institucional y pedagogica.

Diversificar y complementar el curriculo basico, realizar acciones tutoriales y seleccionar los libros de texto y materiales educativos.

Otorgar certificados, diplomas y titulos segun corresponda.

Propiciar un ambiente institucional favorable al desarrollo del estudiante.

Facilitar programas de apoyo a los servicios educativos de acuerdo con las necesidades de los estudiantes, en condiciones fisicas y ambientales favorables para su aprendizaje.

Formular, ejecutar y evaluar el presupuesto anual de la institucion.

Disenar, ejecutar y evaluar proyectos de innovacion pedagogica y de gestion, experimentacion e investigacion educativa.

Promover el desarrollo educativo, cultural y deportivo de su comunidad. Cooperar en las diferentes actividades educativas de la comunidad.

Participar, con el Consejo Educativo Institucional, en la evaluacion para el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente y administrativo. Estas acciones se realizan en concordancia con las instancias intermedias de gestion, de acuerdo con la normatividad especifica.

Desarrollar acciones de formacion y capacitacion permanente.

Rendir cuentas anualmente de su gestion pedagogica, administrativa y economica ante la comunidad educativa.

Actuar como instancia administrativa en los asuntos de su competencia. En centros educativos unidocentes y multigrados, estas atribuciones son ejercidas a traves de redes.

b) La Unidad de Gestion Educativa Local

Es definida en el articulo 73, como <<una instancia descentralizada el gobierno regional con autonomia en el ambito de su competencia. Su jurisdiccion territorial es la provincia, pudiendo ser modificada con criterios de dinamica social, afinidad geografica, cultural o economica y facilidades de comunicacion en concordancia con las politicas nacionales de descentralizacion y modernizacion del Estado>>.

Por tanto, en la practica, la Unidad de Gestion Educativa Local (UGEL) tiene entre sus fines el fortalecimiento de las capacidades de gestion pedagogica y administrativa de las instituciones educativas para fortalecer su autonomia.

Senalamos algunas funciones de la UGEL que fortalecen la autonomia de la gestion de la escuela:

Contribuir a la formulacion de la politica educativa regional y nacional.

Disenar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo de su jurisdiccion en concordancia con los Proyectos Educativos Regionales y Nacionales, con el aporte, en lo que corresponda, de los gobiernos locales.

Regular y supervisar las actividades y servicios que brindan las instituciones educativas, preservando su autonomia institucional.

Asesorar la gestion pedagogica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccion, fortaleciendo su autonomia institucional.

Prestar apoyo administrativo y logistico a las instituciones educativas publicas de su jurisdiccion. Asesorar en la formulacion, ejecucion y evaluacion del presupuesto anual de las instituciones educativas.

Conducir el proceso de evaluacion y de ingreso del personal docente y administrativo y desarrollar acciones de personal, atendiendo los requerimientos de la institucion educativa, en coordinacion con la Direccion Regional de Educacion.

Promover la formacion y funcionamiento de redes educativas como forma de cooperacion entre centros y programas educativos de su jurisdiccion, las cuales establecen alianzas estrategicas con instituciones especializas de la comunidad.

Apoyar el desarrollo y la adaptacion de nuevas tecnologias de la comunicacion y de la informacion para conseguir el mejoramiento del sistema educativo con una orientacion intersectorial.

Formular, ejecutar y evaluar su presupuesto en atencion a las necesidades de los centros y programas educativos y gestionar su financiamiento local, regional y nacional.

Determinar las necesidades de infraestructura y equipamiento, asi como participar en su construccion y mantenimiento, en coordinacion y con el apoyo del gobierno local y regional.

Promover y apoyar la diversificacion de los curriculos de las instituciones educativas en su jurisdiccion.

Promover centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte; el deporte y la recreacion y brindar apoyo sobre la materia a los gobiernos locales que lo requieran. Esta accion la realiza en coordinacion con los Organismos Publicos Descentralizados de su zona.

Identificar las necesidades de capacitacion del personal docente y administrativo y desarrollar programas de capacitacion, asi como brindar facilidades para la superacion profesional.

Formular proyectos para el desarrollo educativo local y gestionarlos ante las instituciones de cooperacion nacional e internacional.

Actuar como instancia administrativa en los asuntos de su competencia (articulo 74).

c) La Direccion Regional de Educacion

El articulo 76 de la Ley General de Educacion la define como <<un organo especializado del gobierno regional responsable del servicio educativo en el ambito de su respectiva circulacion territorial. Tiene relacion tecnico-normativa con el Ministerio de Educacion>>. La finalidad de la DRE es <<promover la educacion, la cultura, el deporte, la recreacion, la ciencia y la tecnologia. Asegura los servicios educativos y los programas de atencion integral con calidad y equidad en su ambito jurisdiccional, para lo cual coordina con las diferentes UGEL y convoca la participacion de los diferentes actores>>.

En el articulo 77 de la Ley General de Educacion, y el articulo 47 de la Ley Organica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, expresa que la Direccion Regional de Educacion (DRE), tiene la potestad de autorizar en coordinacion con la UGEL, el funcionamiento de las instituciones publicas y privadas; formular, ejecutar y evaluar el presupuesto educativo de la region; suscribir convenios y contratos para lograr el apoyo y cooperacion nacional y contratos para lograr el apoyo y cooperacion nacional e internacional; identificar prioridades de inversion; incentivar la creacion de centros de recursos educativos y tecnologicos y actuar finalmente como instancia administrativa en los asuntos de su competencia.

Sin perjuicio de las funciones de los Gobiernos Regionales en materia de educacion, establecidas en el articulo 47 de la Ley Organica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, corresponde ademas a la Direccion Regional de Educacion en el marco de la politica educativa nacional:

Autorizar, en coordinacion con las Unidades de Gestion Educativa locales, el funcionamiento de las instituciones educativas publicas y privadas.

Formular, ejecutar y evaluar el presupuesto educativo de la region en coordinacion con las Unidades de Gestion Educativa locales.

Suscribir convenios y contratos para lograr el apoyo y cooperacion de la comunidad nacional e internacional que sirvan al mejoramiento de la calidad educativa en la region, de acuerdo con las normas establecidas sobre la materia.

Identificar prioridades de inversion que propendan a un desarrollo armonico y equitativo de la infraestructura educativa en su ambito y gestionar su financiamiento.

Incentivar la creacion de Centros de Recursos Educativos y Tecnologicos que contribuyan a mejorar los aprendizajes en los centros y programas educativos.

Actuar como instancia administrativa en los asuntos de su competencia.

d) El Ministerio de Educacion

Como <<organo de gobierno nacional tiene por finalidad definir, dirigir y articular las politicas de educacion, cultura, recreacion y deporte, en concordancia con la politica general del Estado>> (articulo 79 de la LG).

Las funciones que le competen al Ministerio de Educacion son:

Definir, dirigir, regular y evaluar, en coordinacion con las regiones, la politica educativa y pedagogica nacional y establecer politicas especificas de equidad.

Formular, aprobar, ejecutar y evaluar, de manera concertada, el Proyecto Educativo Nacional y conducir el proceso de planificacion de la educacion.

Elaborar los disenos curriculares basicos de los niveles y modalidades del sistema educativo y establecer los lineamientos tecnicos para su diversificacion.

Disenar programas nacionales de aprovechamiento de nuevas tecnologias de informacion y comunicacion, coordinando su implementacion con los organos intermedios del sector.

Organizar programas especiales de apoyo al servicio educativo que sirvan para compensar las desigualdades y lograr equidad en el acceso, procesos y resultados educativos. Se crean en funcion de la dinamica y necesidades sociales especificas.

Dirigir el Programa Nacional de Formacion y Capacitacion Permanente del magisterio en coordinacion con las instancias regionales y locales.

Dirigir el Programa Nacional de Investigacion Educativa en articulacion con las instituciones especializadas en la materia y con las Direcciones Regionales de Educacion.

Definir las politicas sectoriales de personal, programas de mejoramiento del personal directivo, docente y administrativo del sector e implementar la carrera publica magisterial.

Liderar la gestion para conseguir el incremento de la inversion educativa y consolidar el presupuesto nacional de educacion, asi como los planes de inversion e infraestructura educativa.

Establecer un plan nacional de transparencia en la gestion que consolide una etica publica.

Implementar un sistema de informacion para la toma de decisiones estrategicas.

Coordinar con los organismos encargados de operar el Sistema Nacional de Evaluacion, Acreditacion y Certificacion de la Calidad Educativa, los procesos de medicion y evaluacion de logros de aprendizaje en los terminos establecidos por ley, asi como su difusion.

Promover una evaluacion formativa que motive el desarrollo integral del estudiante, de acuerdo con los principios y fines de la educacion establecidos por la presente ley.

Asegurar, desde una perspectiva intersectorial en una accion conjunta con los demas sectores del gobierno nacional, la atencion integral de los estudiantes para garantizar su desarrollo equilibrado.

Fortalecer el funcionamiento de los organismos publicos descentralizados y regulares la relacion de estos con el Ministerio de Educacion.

Establecer los lineamientos basicos para garantizar la participacion de la sociedad civil en la orientacion y mejoramiento de la educacion (articulo 80).

A traves de estas instancias descentralizadas que gozan de autonomia, segun las funciones y competencias senaladas, se puede mejorar la calidad y la transformacion del sistema educativo. En ese sentido, la autonomia escolar exige aclarar responsabilidades locales y nacionales; no es posible pretender que las propias escuelas sean suficientes para responder a los retos de la educacion en todo el proceso de la descentralizacion (Iguiniz 2008).

Tambien tenemos otras normas que respaldan y fortalecen la autonomia de la gestion educativa, normas que han surgido a partir del proceso de descentralizacion educativa que se esta encaminando en nuestro pais. Asi, tenemos leyes, decretos, resoluciones y orientaciones referentes a la autonomia en la gestion de la escuela. A traves de las diferentes normas vigentes, el Estado, por medio del Ministerio de Educacion, tiene como objetivo fortalecer la descentralizacion de la gestion del sistema educativo y de esta manera, otorgar mayores atribuciones y capacidades a las escuelas (Plan Nacional de Educacion para todos 2005-2015). Con el fin de mejorar la calidad educativa en nuestro pais, se establecen politicas como: renovar y modernizar el curriculo, la metodologia en la ensenanza aprendizaje y fortalecer el desarrollo de la escuela, y para ello se otorgan mayores niveles de decision vinculados con la gestion de recursos humanos y financieros.

La descentralizacion nos permite enfrentar un nuevo desafio: el de cambiar el sentido de la educacion, pero no basta dictaminar las normas y leyes, es necesario capacitar y acompanar a los organismos intermedios hasta que logren su autonomia. De lo contrario no se visualizaran avances y sera solo derrochar recursos economicos y otros.

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Author:Alvarez Laveriano, Neida
Publication:Educacion
Date:Sep 1, 2010
Words:7836
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