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La coordinacion en la politica exterior de Brasil y Mexico: un estudio comparado.

Resumen

El articulo parte de la idea de que la apertura economica influye directamente en los niveles de coordinacion en politica exterior, porque empodera a nuevos actores antes limitados por disposiciones legales. Al reducirse tales barreras, estos participantes inciden de maneta abierta en las decisiones de este ambito. Para demostrar dicha afirmacion, se analizan los casos de Mexico y Brasil, paises que tienen en comun la experiencia de haber compartido tres procesos que afectan el diseno de la politica exterior: democratizacion, descentralizacion y globalizacion. Ademas, este trabajo estudia el desempeno de las dos naciones en el marco del Tratado de Libre Comercio de America del Norte y el Mercado Comun del Sur, procesos de integracion en los que participan, respectivamente. Se hace especial enfasis entres aspectos que definen el grado de coordinacion en materia de politica exterior: las facultades legales en negociaciones internacionales, el presupuesto destinado a los ministerios de Asuntos Exteriores en cada pais y la direccion de las misiones en el extranjero.

Palabras clave: Globalizacion, politica exterior, apertura economica, democratizacion, descentralizacion, proceso de toma de decisiones, relaciones internacionales.

Abstract

The article states that economic openness directly affects the levels of coordination in foreign policy because it empowers new actors once restricted by law. By reducing such barriers, these participants openly influence the decisions of the area concerned. To prove this assertion, it analyzes the cases of Mexico and Brazil, countries which have in common the shared experience of three processes that affect the design of foreign policy: democratization, decentralization and globalization. In addition, this paper studies dae performance of the two countries under the North America Free Trade Agreement and Mercosur, respectively. The paper emphasizes three aspects that define the degree of coordination in foreign policy: the legal authority in international negotiations, the budget for the ministries of Foreign Affairs in each country and the direction of the missions abroad.

Key words: Globalization, foreign policy, economic liberalization, democratization, decentralization, decision-making process, international relations.

The Coordination of Foreign Policy of Brazil and Mexico: a Comparative Study

Introduccion

Ante el incremento en el numero y la diversidad de temas en la agenda internacional, asi como la multiplicacion de actores con incidencia en asuntos externos tanto en el sistema interno como en el internacional, es fundamental que los Estados mantengan coherencia en sus acciones internacionales mediante la coordinacion en politica exterior. Esta labor se dificulta debido a que los procesos de democratizacion y liberalizacion economica de las ultimas decadas han aumentado el numero de actores con intereses en temas internacionales, asi como los canales de participacion. Las cancillerias o ministerios de relaciones exteriores son las instancias gubernamentales responsables de promover, propiciar y asegurar la coordinacion de las acciones en el exterior de las dependencias, entidades estatales y los grupos de interes de la sociedad. El mayor reto para estas instituciones es coordinar y representar de manera efectiva los intereses de los diversos actores estatales y sociales con incidencia en el exterior para tener una politica exterior unica y unificada hacia el mundo.

Ahora bien, la participacion de estos protagonistas se ve acotada por constrenimientos legales e instrumentales. Por ello, es fundamental preguntarse: ?como y quienes definen estos limites? ?Como cambia el entramado institucional y constitucional ante las presiones economicas externas e internas? El argumento central del presente articulo es que la apertura economica tiene una influencia directa en los niveles de coordinacion en politica exterior, dado que empodera a nuevos agentes que anteriormente se encontraban impedidos por la ley. Estos actores presionan para reducir las limitaciones a su intervencion e influir directa y legalmente en las decisiones de politica exterior. Asi, podria esperarse una relacion inversa entre apertura economica y coordinacion en politica exterior: entre menor es aquella, hay mayor coordinacion, y viceversa. Es importante aclarar que la apertura economica es distinta a la globalizacion, (1) entendiendo por la primera el nivel al que el pais se abre hacia el mundo, medido a traves de los flujos comerciales como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB).

Con la finalidad de sustentar el argumento anterior, se estudiaran dos casos que, a primera vista, podrian parecer similares en terminos economicos, politicos, sociales, culturales y geograficos: Mexico y Brasil. Sin embargo, el proceso de apertura economica ha sido distinto en ambos paises, razon que podria explicar la variacion en sus esquemas de coordinacion en politica exterior. Se espera observar que, debido a la relativamente baja apertura economica de Brasil, dicho proceso este muy concentrado, mientras que en Mexico, debido a que este factor es considerable, la coordinacion sea mas dispersa.

Para probar dicha hipotesis, se examinaran los procesos de toma de decision en politica exterior tanto en Mexico como en Brasil. Estos casos fueron seleccionados debido a que en las dos naciones entraron en vigor tratados comerciales subregionales en 1994 y 1995: el Tratado de Libre Comercio de America del Norte (TLCAN) y el Mercado Comun del Sur (Mercosur) respectivamente. Ademas, ambas pasaron por tres procesos similares que pudieron haber afectado la forma de hacer politica exterior: 1) democratizacion; 2) descentralizacion, y 3) globalizacion.

Sin embargo, a pesar de haber experimentado la democratizacion durante el mismo periodo, ambas naciones son federaciones descentralizadas; y la influencia y presion internacional de la globalizacion es similar para ambas, sin embargo, los procesos de toma de decisiones en politica exterior varian considerablemente. Brasil se ha caracterizado por tener una politica exterior centralizada en el Poder Ejecutivo, por medio de su Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), Itamaraty. En contraste, la politica exterior de Mexico ha sufrido un proceso de fragmentacion, en el cual intervienen varios actores en la toma de decisiones y participan en las relaciones con otros. Contrastar la historia democratica y de descentralizacion servira para resaltar la manera en que la apertura economica impacta en los procesos de decision de politica exterior de los dos paises.

En la primera parte de este articulo se presentan las explicaciones alternativas: el impacto de la democratizacion, la descentralizacion y la globalizacion en los procesos de decision de politica exterior. La segunda parte analiza la hipotesis central; es decir, las consecuencias de la apertura economica en dichos asuntos a partir de los anos ochenta, tanto en Mexico como en Brasil. La tercera y cuarta partes profundizan en los estudios de caso para cada pais, a traves del analisis del TLCAN y del Mercosur. A lo largo del trabajo se profundiza entres aspectos que definen el grado de coordinacion en esta materia: 1) las facultades legales (constitucionales y secundarias) en negociaciones internacionales; 2) el presupuesto destinado a los ministerios de Asuntos Exteriores; y 3) la direccion de las misiones en el extranjero. Las conclusiones resaltan la importancia de las atribuciones legales en la coordinacion en politica exterior y demuestran que en Mexico la apertura economica fue un catalizador para que nuevos actores intervinieran en tales procesos, mientras que en Brasil la baja apertura economica y la fortaleza del marco legal los mantuvieron concentrados en Itamaraty, caracterizados por un alto nivel de organizacion.

Democratizacion, descentralizacion y globalizacion

Mexico ha experimentado un proceso de democratizacion paulatino a partir de la decada de los anos noventa, el cual se ha expresado en el incremento de la diversidad politica y, a su vez, en una mayor participacion en decisiones de politica exterior. (2) Brasil inicio dicho asunto a finales de la decada de los anos ochenta, al salir del regimen militar, con un sistema plural, pero con un esquema de politica exterior altamente concentrado. (3) Por otra parte, ambos paises tuvieron procesos de descentralizacion similares a finales de los anos ochenta. En 1983, Mexico introdujo reformas de apertura que delegaron recursos a las entidades federativas y a los municipios, otorgandoles mayor poder de decision. La descentralizacion, aunada a la democratizacion, otorgo mayores capacidades a los estados, generando nuevos actores con poder de decision en politica exterior, haciendo mas dispersa la coordinacion. (4) Por su parte, Brasil, con la reforma constitucional de 1988, puso en marcha un innovador sistema de descentralizacion. Con ello, experimento una mayor intervencion de los estados en la politica exterior economica hasta la crisis de 1994, durante la cual volvio a centralizar funciones en d gobierno federal, fortaleciendo al MRE. Finalmente, la globalizacion influyo, en mayor o menor proporcion, en ambos paises, registrando efectos distintos. En la nacion sudamericana, segun Amado Luiz Cervo, la globalizacion sirvio para hacer mas pasiva la politica en las decadas de los anos ochenta y noventa, lo cual se reflejo en una economia mas reactiva a las presiones internacionales, con un alto grado de coordinacion entre los actores involucrados. En Mexico, la globalizacion tuvo el efecto contrario: el pais fue mas receptivo a la presion economica internacional, registrando una rapida integracion e interdependencia, pero tambien bajos niveles de organizacion en politica exterior.

Ahora bien, ?por que las mismas variables (democratizacion, descentralizacion y globalizacion) en dos regimenes similares han tenido efectos opuestos en la coordinacion en politica exterior? Una primera respuesta seria que los alcances diferenciados son resultado de sistemas legales disimiles, los cuales dotan de facultades a ciertos actores con poder de decision en politica exterior. Entonces, ?que ha provocado que en Brasil la coordinacion en este rubro este tan concentrada, mientras que en Mexico es cada vez mas dispersa?

Brasil ha mantenido bajos niveles de apertura economica con base en la suma de exportaciones e importaciones como porcentaje del PIB. Durante las decadas de los anos ochenta y noventa se mantuvo por debajo de 20 por ciento, incluso llegando durante la primera mitad del periodo referido a niveles menores a 10 por ciento. A partir del 2000, se ha observado un incremento paulatino en esta apertura, llegando hasta 27 por ciento en 2007. (5) De manera paralela, los cambios de las facultades que otorga la ley en materia de politica exterior no han sido significativos. Entidades federativas, municipios y otros actores aceptan el caracter coordinador y decisor del MRE en esta materia. El caso del Mercosur ejemplificara el impacto de la apertura economica y las variaciones en atribuciones legales para determinar si empresarios, companias transnacionales, organizaciones u otros agentes han ejercido presion para ganar mayor poder de decision en politica exterior.

En el caso de Mexico, el porcentaje de los flujos comerciales oscilaba, en 2007, alrededor de 70 por ciento, mientras que previo a la firma del TLCAN alcanzaba menos de 35 por ciento como porcentaje del PIB. (6) Asi, se observa que entre mayor es la apertura economica, mayor es tambien el numero de protagonistas que pretenden influir en la politica exterior. El caso mas representativo es el tratado referido, pues la presion de los nuevos actores modifico la legislacion, que en esta materia otorga facultades a otros actores.

Lo anterior refleja que la apertura economica puede explicar el cambio en los niveles de coordinacion en politica exterior. La relevancia de este estudio consiste en encontrar esta relacion y demostrar que los grupos de interes presionan para modificar el equilibrio y ganar influencia en las decisiones sobre dicho ambito, con base en el impacto de las politicas de apertura economica. Por ello, puede ser un modelo replicable que podria explicar, fundamentandose en el grado de apertura economica y las condiciones aqui presentadas, la concentracion o dispersion de las disposiciones de politica exterior en distintos paises. A su vez, adquiere relevancia porque analiza la fortaleza del marco legal en los dos casos que se revisan al permitir o no la entrada de nuevos actores, asimismo, profundiza en los costos y beneficios de darles poder de decision. Por ultimo, permite observar la fortaleza institucional del Ministerio o Secretaria de Relaciones Exteriores y plantear las bases para un posible estudio sobre sus atribuciones en negociaciones comerciales internacionales.

La apertura economica y la liberalizacion comercial

La configuracion internacional resultante del final de la Guerra Fria fortalecio los procesos de liberalizacion y democratizacion en el sistema mundial. Para erectos de este analisis, la apertura economica frente al mercado internacional sera definida como el nivel de apertura de un pais hacia el mundo, medido a traves de los flujos comerciales como porcentaje del PIB:

Nivel de = (Importaciones + exportaciones)/PIB apertura

Por lo regular, es el Poder Ejecutivo, a traves de la Cancilleria, el que define la conduccion de la politica exterior; sin embargo, la politica economica exterior presenta escenarios mas espinosos debido a los intereses que se ponen en juego. Una vez que el decisor, ya sea el Poder Ejecutivo o el Legislativo, ha optado por la liberalizacion, las consecuencias son dificilmente reversibles. A partir de que los actores entran en esta dinamica y modifican sus prioridades, pelean por estas e intentan conseguir la renta mas alta posible. ?Como lo hacen? Influyendo de manera formal o informal en los procesos de decision.

Mexico, hasta antes de la crisis de la deuda iniciada en 1982, siguio un modelo de desarrollo de industrializacion a traves de la sustitucion de importaciones (ISI) y de aislamiento, en tanto fue posible, de las influencias e intervenciones del exterior. La diplomacia del pais gozo de una relativa independencia en el mundo, sobre todo frente a Estados Unidos, a partir de una politica exterior estable y previsible. (7) Durante los anos ochenta y noventa, como resultado de un proceso de reforma estructural, Mexico transformo su paradigma economico segun la vision neoliberal, abriendose al exterior y promoviendo intensamente sus exportaciones. Concentro su atencion en los paises desarrollados y modifico su postura respecto a la Union Americana, adoptando una mas bien pragmatica y transformando la relacion de vecinos distantes en la de socios comerciales. La transicion a una economia abierta se dio por medio de reformas economicas como desregulacion, privatizacion, apertura y promocion de la inversion extranjera durante las administraciones de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo, con el fin de generar crecimiento y estabilidad. (8)

Por su parte, durante la Guerra Fria, Brasil siguio politicas que favorecian las exportaciones para integrarse a la economia internacional, pero aplicando el modelo ISI. La diplomacia del pais se caracterizo por la "autonomia por la distancia", en la que admitia el alineamiento con los valores occidentales (economia de mercado y democracia), sin asegurar un compromiso estrategico para mantener una actitud critica en las relaciones con las grandes potencias. (9) En los anos ochenta y noventa, el gobierno adopto politicas de apertura economica que dieron como resultado el Acta de integracion brasileno-argentina, de 1986 --que despues se convertiria en el Tratado de integracion, cooperacion y desarrollo--, cuyo objetivo era crear un espacio economico comun. Con la gestion de Fernando Collor de Mello y la politica de mayor insercion internacional, la nacion entro en un proceso interno de liberalizacion economica por medio de reformas economicas para incentivar el desarrollo. (10)

En la grafica 1 se presentan los flujos comerciales de Mexico y Brasil de 1980 a 2007 como porcentajes del PIB de cada pais, con base en datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Antes de 1994, las exportaciones e importaciones de Mexico ya desempenaban un papel fundamental para la economia, representando entre 30 y 40 por ciento del total del PIB. A partir de 1994 se observa un incremento sustancial en los intercambios debido a la entrada en vigor del TLCAN, aumentando a 60 por ciento (un crecimiento de 100 por ciento en una decada). En el caso de Brasil, los movimientos han sido mas homogeneos. Antes de 1994, segun datos del Banco Mundial (BM), oscilaba alrededor de 15 por ciento como porcentaje del PIB y se mantuvo constante hasta 1998, cuando comenzo a ascender. Brasil firmo el Mercosur con Argentina, Paraguay y Uruguay en 1994, el cual entro en vigor en 1995; sin embargo, los flujos comerciales conservaron niveles bajos a pesar del tratado. La grafica 2 expresa el desempeno de cada pais en este rubro en millones de dolares; en ella, se observa el aumento sostenido del comercio mexicano desde el inicio de la decada de los anos noventa, mientras que en el pais sudamericano ha continuado la tendencia a partir de 2002.

[GRAFICO 1 OMITIR]

[GRAFICO 2 OMITIR]

La tabla 1 muestra los datos del BM en cuanto al monto de las exportaciones e importaciones de ambos paises en las ultimas tres decadas. De 1987 a 1997, habiendo entrado en vigor el Mercosur, los flujos comerciales de Brasil aumentaron tan solo 0.1 por ciento (de 15.7 a 15.8 por ciento) como porcentaje del PIB. Pese a que adopto politicas de liberalizacion economica desde mediados de los anos ochenta, el incremento, tanto con la region como con el resto del mundo, fue minimo. EI cambio se presento en la siguiente decada, durante la cual sus intercambios crecieron mas de 10 por ciento. En Mexico, la variacion en el mismo periodo fue de casi 30 por ciento, y aumento cinco por ciento mas de 1997 a 2007.

Las graficas 3 y 4 incorporan los porcentajes de importaciones y exportaciones como porcentajes del PIB a partir de 1994, asi como el total de los flujos comerciales. Estas imagenes muestran el impacto diferenciado de la apertura economica a partir de los anos de entrada en vigor del TLCAN y d Mercosur.

Los procesos de negociacion comercial fueron largos en ambos paises. Como primer paso, los gobiernos adoptaron politicas de corte neoliberal que favorecieron la liberalizacion economica. En segundo lugar, era necesario crear una organizacion burocratica comprometida con la nueva politica economica exterior para llevarla a cabo de manera exitosa. (11) Asi, la politica exterior se concentro en cuestiones economicas que siguieron procedimientos de decision distintos a los que estaban concentrados habitualmente en el gobierno federal, pues influyeron intereses sectoriales para defender sus fines. El tercer movimiento fue la negociacion comercial, en donde se observo que el impacto de la apertura economica en la politica exterior multiplico el numero de actores que intervinieron en los procesos decisorios.

Dentro del segundo paso, al argumentar que era necesario crear una organizacion burocratica ligada con la nueva politica exterior, se esperaria que la Secretaria o el Ministerio de Relaciones Exteriores fuera el organo especializado capaz de representar al Estado en las negociaciones comerciales internacionales. Sin embargo, la intervencion de otras dependencias ha complicado la coordinacion y diversificado las atribuciones en la materia, por la cantidad de intereses en juego en este tipo de operaciones.

Como se observara mas adelante, en el caso de Mexico, la Secretaria de Relaciones Exteriores (SRE) perdio atribuciones que ganaron otras agencias, mientras que en Brasil fueron concentradas en el MRE. Bajo esta logica, se esperarian cambios en la distribucion de recursos del Estado a estas instituciones. El presupuesto federal destina una partida a cada ministerio dei gabinete bajo la expectativa de cumplir ciertas actividades durante el ejercicio fiscal anual. Entonces, esto haria pensar que en Mexico, al haber diversificado las facultades en politica exterior, la asignacion para la Cancilleria habria disminuido en terminos relativos, mientras que en Brasil esta deberia haber aumentado.

[GRAFICO 3 OMITIR]

[GRAFICO 4 OMITIR]

Las graficas 5 y 6 muestran la variacion de los presupuestos destinados a la SRE de Mexico y al MRE de Brasil en la ultima decada. La informacion de !a grafica 5 se presenta en terminos relativos y la grafica 6 en terminos absolutos. Se utilizan estos datos solo para subrayar la diferencia entre los recursos destinados a estas organizaciones burocraticas en cada pais.

En Mexico, a pesar de la diversificacion de funciones de la SRE y de que el presupuesto de egresos es entre tres y cuatro veces menor que en Brasil en terminos absolutos, el porcentaje que se destina, en terminos relativos del PIB, ha duplicado casi todos los anos los recursos destinados al MRE. Los asignados a la SRE de Mexico, medidos en millones de dolares, se incrementaron 97 por ciento de 1998 a 2007, mientras que en Brasil aumentaron 200 por ciento en terminos absolutos. Esto no tiene una relacion significativa con la descentralizacion del poder de decision en politica exterior en Mexico, pues se esperaria una reduccion del presupuesto debido a un menor numero de actividades. Sin embargo, se ha mantenido constante en terminos relativos y ha crecido considerablemente en terminos absolutos. En Brasil, a pesar del tamano del presupuesto de egresos y de las atribuciones concentradas en el Itamaraty, se observa que el Estado destina un porcentaje de recursos bajo en comparacion con Mexico. Como se menciono, el presupuesto de egresos del pais sudamericano es mucho mayor que en la otra nacion en terminos absolutos, por lo que se puede suponer que utiliza mas medios para satisfacer las necesidades y actividades del Itamaraty, y que esto no esta relacionado de maneta directa con la concentracion o dispersion de funciones.

[GRAFICO 5 OMITIR]

[GRAFICO 6 OMITIR]

En el caso de Mexico, es importante destacar la participacion en el mismo presupuesto de la Secretaria de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), ahora Secretaria de Economia (SE), pues el porcentaje que se destino a esta dependencia aumento exponencialmente desde inicios de la decada de los anos noventa. La SECOFI tenia atribuciones en comercio exterior, en negociaciones comerciales internacionales y en politica economica exterior. Los datos estan disponibles a partir de 1998, asi que solo serviran para contrastar la importancia de esta secretaria con la de la de Relaciones Exteriores y no para ejemplificar el caso del TLCAN. La tabla 2 muestra los porcentajes del presupuesto de egresos, asi como la cantidad en millones de dolares destinados a la SRE y a la SECOFI a partir de 1998. La grafica 7 muestra la variacion de los recursos de ambas entidades en terminos relativos (como porcentaje del presupuesto de egresos), en donde podemos observar un incremento de 120 por ciento para la segunda, mientas que la primera se mantuvo constante. En la grafica 8 las cifras son mas contundentes pues, en terminos absolutos, el incremento de la SECOH fue sustancial: 320 por ciento, mientras que el de la SRE aumento 97 por ciento. Como se explicara mas adelante, las atribuciones de esta secretaria en asuntos internacionales aumentaron, en detrimento de las de la SRE.

Con la finalidad de sustentar el argumento anterior, en la siguiente seccion se estudiaran dos procesos paralelos de integracion regional: el TLCAN y el Mercosur, el primero con la participacion de Mexico y el segundo con la de Brasil. La finalidad es ejemplificar como funcionan los procesos de decision en politica exterior en ambos paises, a fin de proveer evidencia respecto a que los diferentes esquemas de apertura economica de las dos naciones modificaron los escenarios, afectando la coordinacion en materia de politica externa: Brasil concentrandola en Itamaraty y Mexico iniciando su desconcentracion. Para ello, se analizaran los siguientes elementos para los dos casos: 1) los actores que participan y sus facultades de negociacion en materia de comercio internacional; 2) quien encabeza las misiones de negociacion en el extranjero; 3) quien y como coordina la politica exterior nacional; y 4) como interactuaron los actores internos en el proceso de negociacion del TLCAN y el MERCOSUR.

[GRAFICO 7 OMITIR]

[GRAFICO 8 OMITIR]

Mexico y el TLCAN

La coordinacion en politica exterior entre el Ejecutivo y el Legislativo en Mexico tiende a ser alta si el presidente pertenece al partido que cuenta con mayoria en el Senado. En caso contrario, la coordinacion tiende a ser menor, pues los senadores son mas criticos al ratificar tratados internacionales y al nombrar a los diplomaticos propuestos por el jefe de Estado. Durante el proceso de gestacion, negociacion y ratificacion del TLCAN, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) controlaba la mayoria absoluta de curules en el Senado de la Republica (1988-1994), por lo que la coordinacion era muy alta. La democratizacion en Mexico permitio reformas electorales y estructurales necesarias para generar una mayor apertura politica, lo cual fortalecio a la oposicion y le permitio ocupar mas espacios en distintos niveles de gobierno.

Las atribuciones en negociaciones comerciales internacionales dan al presidente la capacidad de celebrar tratados, y al Congreso, especificamente al Senado, la de ratificarlos. Bajo esta condicion, el ultimo se convierte en un jugador importante de tales convenios. Sin embargo, dentro del proceso de decision, desde la propuesta de un tratado internacional de cualquier indole hasta su votacion y ratificacion, hay lineamientos o acciones que llevan a la consecucion del mismo. Su gestacion involucra nombrar funcionarios y representantes, incluir sectores afectados y grupos de interes y crear mesas de negociacion, entre otros movimientos politicos y burocraticos. Es indispensable establecer los medios de interlocucion que involucren a los distintos grupos de la sociedad civil para asegurar la coordinacion. La votacion del Senado y la ratificacion presidencial son los ultimos pasos. Por tanto, para esta investigacion, se explicaran las acciones que tomo el gobierno federal para dar seguimiento al TLCAN.

A mediados de la decada de los anos ochenta, en respuesta a la crisis de 1982, las autoridades mexicanas pusieron en marcha acciones a favor de la liberalizacion comercial. Estas maniobras representaron el inicio de una profunda transformacion del Estado, sobre todo en politica economica, la cual solo resguardaria algunas areas estrategicas (como el sector energetico) y permitiria el acceso a la inversion privada nacional y extranjera. A partir de 1985, el gobierno llevo a cabo reformas institucionales y economicas en materia de inversiones, desregulacion administrativa, competencia, aduanas y modernizacion institucional. La desaparicion progresiva de las barreras a los intercambios significo el cambio mas representativo en la politica economica nacional, pues se redujeron aranceles, cuotas y productos con licencia de importacion, y se impulso el sector exportador. (12)

La nueva politica economica llevo a Mexico a tener una actuacion internacional cada vez mas activa en foros regionales e internacionales. El pais ingreso al General Agreement on Trade and Tariffs (GATT, hoy Organizacion Mundial de Comercio --OMC--) en 1986, lo que lo obligo a modificar las reglas dei comercio internacional y a anclar la liberalizacion en marcha por medio de su participacion en organismos multilaterales. El ejemplo mas significativo fue su presencia en la Ronda Uruguay, firmada en 1994, que redujo las barreras a los intercambios y adapto estatutos nacionales a las reglas de dicho organo. (13)

Mexico se inserto en la economia internacional con gran credibilidad, razon por la cual el presidente Salinas de Gortari aprovecho el momento para gestionar con Estados Unidos un acuerdo que facilitara el intercambio de bienes y servicios en America del Norte. Este pais ya habia firmado con Canada un tratado de libre comercio en 1988, por lo que la negociacion de un nuevo tratado los integraria a ambos. Asi pues, el proceso de apertura condujo a Mexico a firmar el TLCAN. (14)

Este tratado fue controversial debido a las diferencias economicas, politicas y sociales que existian entre los signatarios, por lo que era indispensable regular de manera correcta todos los sectores. En los tres paises, parte de la poblacion se oponia fervientemente, mientras otra lo apoyaba, y tambien habria tanto beneficiados como perjudicados. De tal suerte, los grupos de interes debian ejercer su influencia en la direccion que convenia a sus intereses. La aprobacion del TLCAN en el Congreso estadounidense en noviembre de 1993 fue muy cerrada (Camara de Representantes: 234 a favor y 200 en contra; Senado: 61 a favor y 38 en contra). En Mexico, por el contrario, tuvo una amplia mayoria en el Congreso debido a la conformacion politica del mismo; sin embargo, la negociacion se dio con los afectados de manera directa.

Antes de exponer la participacion de nuevos actores, cabe destacar que el sistema politico mexicano, antes de 1997, tenia una baja pluralidad politica, pues el PRI controlaba la mayoria en ambas camaras, ademas de que el titular del Ejecutivo era el lider indiscutible del partido en el gobierno. Por lo tanto, el estudio sobre la coordinacion en politica exterior y la participacion de otros protagonistas puede ampliarse a partir de que el partido hegemonico perdio la mayoria absoluta en la Camara de Diputados en 1997 y, posteriormente, la mayoria en el Senado y la Presidencia en el ano 2000. La fragmentacion politica anterior a este periodo era muy baja y la oposicion se limitaba a una minima participacion en el Congreso, legislaturas locales y municipios. Asi, a pesar de que el Senado tenia atribuciones constitucionales para ratificar los nombramientos diplomaticos y los tratados internacionales, la disciplina partidista se imponia y se mantenian las preferencias del presidente.

Entonces, ?quienes fueron los actores involucrados en la negociacion interna respecto al TLCAN? Primero, una vez que el gobierno de Salinas de Gortari decidio iniciar el proceso de firma, debia nombrar al equipo que dirigiria los acuerdos internacionales y que siguiera la politica comercial exterior y las preferencias del Poder Ejecutivo. Cuando el mandatario llego al poder en 1988, el gobierno federal carecia de un organo efectivo para coordinar la politica exterior, en particular el area de comercio internacional. Schiavon y Ortiz Mena argumentan que a pesar de que las facultades estaban concentradas en la SRE, la cantidad y diversidad de asuntos internacionales rebasaban sus capacidades, por lo que existian dos alternativas: reformar la burocracia existente o crear una nueva organizacion. (15) EI resultado fue la transferencia de atribuciones de la SRE a otras secretarias de Estado, sobre todo a la SECOFI, y a un cuerpo especializado que negociaria el TLCAN.

La Convencion de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 es la norma internacional que regula los procesos de negociacion internacional y la firma de acuerdos. EI titular del Ejecutivo nombro a los representantes en las misiones en el exterior y siguio los lineamientos de dicho ordenamiento. Los autores citados resaltan el ejemplo de la participacion, en calidad de observadores, de la Comision de Aranceles de la Secretaria de Hacienda y Credito Publico (SHCP) en la Ronda Tokio de negociaciones multilaterales del GATT, de 1973 a 1979. Se tomo esta decision debido a la importancia de los aranceles como ingreso tributario y pieza clave de la politica comercial. (16) Las atribuciones no estaban definidas de manera correcta y varias organizaciones burocraticas tenian injerencia en asuntos internacionales de indole comercial.

En este marco, los actores identificables que detonaron la apertura comercial fueron: 1) organizaciones burocraticas, como la Secretaria de Gobernacion (SEGOB), la SECOFI, la SHCP, la SRE, la Oficina de la Presidencia de la Republica (OPR) y, si dividimos por sectores la negociacion comercial, tambien intervinieron, en mayor o menor medida, las secretarias de agricultura, dei trabajo, de turismo, de comunicaciones y transportes y de energia; 2) sindicatos y organizaciones sociales: la Confederacion Nacional Campesina (CNC), la Confederacion Regional Obrera Mexicana, la Confederacion de Trabajadores Mexicanos (CTM), entre otros; 3) empresarios; y 4) misiones de negociacion: nombramientos presidenciales que otorgaron plenos poderes para gestionar tratados internacionales.

Las organizaciones burocraticas participaron de manera directa en la negociacion del tratado. Con base en la fraccion i del articulo 28 de la Ley Organica de la Administracion Publica Federal, la SRE debe "promover, propiciar y asegurar la coordinacion de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la administracion publica federal; y sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, conducir la politica exterior, para lo cual intervendra en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pais sea parte". Esto otorgo plena competencia a la SRE para intervenir en la negociacion del TLCAN, mediante la coordinacion u observancia dei seguimiento de la misma, sin afectar las acciones de las otras dependencias. Recordando la definicion de coordinacion en politica exterior, que consiste en la capacidad de generar consenso entre los actores involucrados, cono sin facultades legales, por medios institucionales, la SRE, de acuerdo con la Ley Organica de la Administracion Publica Federal, tiene la atribucion de consensuar las posiciones para conducir la politica exterior. Asi pues, se limito a actuar en el marco de la fraccion i del articulo 28 de dicha ley.

La necesidad de especialistas en cuestiones comerciales limito, en mucho, la capacidad de la SRE, ya que su servicio civil de carrera no habia reclutado el personal requerido. Esto llevo al Ejecutivo federal a buscar individuos que pudieran negociar y obtener los mejores dividendos. La falta de aptitudes tecnicas hizo que el presidente redujera la participacion de esta secretaria a cuestiones politicas y diplomaticas, en las que tenian ventajas comparativas. (17)

Ademas de esto, el Reglamento interno de la SRE se modifico durante la administracion de Salinas de Gortari, retirandole atribuciones comerciales y otorgandoselas a la SECOFI. En especifico, se trataba del apoyo y la promocion dei comercio internacional mediante la captacion, la difusion, el seguimiento y la evaluacion de la informacion, en coordinacion con las unidades administrativas competentes, estipulados en la fraccion XIV del articulo 12 de la norma referida que data de 1993; la coordinacion de la participacion de Mexico en reuniones y eventos internacionales de caracter economico (fraccion XII, articulo 12) y la reunion con los organismos de la administracion publica federal que se ocupen de cuestiones economicas internacionales bilaterales y participar en los mecanismos intersecretariales. La SECOFI absorbio estas atribuciones y quedo a cargo de la coordinacion y seguimiento de la politica exterior en materia economica. (18)

?Que papel desempeno la SECOFI en la negociacion del TLCAN? Esta secretaria fue reestructurada por completo durante el sexenio de Salinas de Gortari. Redujo el personal e incorporo a especialistas en economia altamente calificados para que desempenaran adecuadamente las nuevas tareas enfocadas ai comercio internacional. Asi, en 1990 se creo la Oficina de Negociacion dei TLCAN, que se transformo en la Subsecretaria de Negociaciones Comerciales Internacionales y que recibio las atribuciones de coordinar y disenar la politica comercial exterior y proponer las estrategias y los esquemas para la remocion de barreras arancelarias y no arancelarias. (19) Esto causo fricciones entre la SRE v la SECOFI por la duplicacion de funciones y, por tanto, falta de coordinacion.

Los autores ya citados tambien resaltan el papel fundamental que desempeno la OPR, pues tuvo la tarea de centralizar y coordinar rodas las acciones dei gabinete, de forma que se siguieran lo mas cerca posible las preferencias de politica externa del Ejecutivo federal. Se establecio un gabinete de politica exterior, en el cual se tomaban las decisiones mas importantes con los distintos secretarios de Estado. Solo cinco dependencias integraban este gabinete hacia 1992: la SRE, la SHCP, la SECOFI, la Procuraduria General de la Republica y la SEGOB. De esta maneta, la negociacion, la gestacion y las directrices fundamentales para el TLCAN salieron de este selecto circulo. (20) La SRE quedo disminuida, la SECOFI empoderada, la SHCP --a cargo de Pedro Aspe- acotada, pero con un peso decisivo, y el procurador con competencia constitucional.

En este caso, se pueden observar los primeros cambios en las facultades legales, auspiciados desde la misma Presidencia. Los nuevos actores fueron aprobados por el Ejecutivo federal y modificaron el status quo que mantenia la coordinacion en politica exterior. En lugar de especializar al cuerpo diplomatico, otorgo facultades al personal ya capacitado y de la confianza del presidente, que seguiria sus politicas desde la SECOFI. El modelo neoliberal, que condujo a la apertura de la economia, condujo a desconcentrar el poder de decision de la SRE; ergo, a dispersar la coordinacion en politica exterior en materia economica internacional.

Los sindicatos tambien incidieron, aunque en menor medida, en la negociacion. La presion que ejercio este tipo de organizaciones se basaba en la fuerza gremial y sectorial que buscaba defender los intereses de los trabajadores. La apertura economica significaba cambiar el equilibrio laboral, promover la industria exportadora, incentivar la inversion extranjera, abrir el mercado mexicano a la competencia, generar un crecimiento acelerado y, en general, cambiar la politica de sustitucion de importaciones que habia seguido Mexico desde la decada de los anos treinta. La estructura laboral se modificaria como resultado del tratado, lo cual podria dejar vulnerables a algunos sectores de la economia respecto a las vicisitudes de la economia regional. La proteccion de sectores especificos, sobre todo la agricultura, se convirtio en la bandera de estos grupos de interes. Se demandaba la apertura paulatina para no danar a los productores, particularmente los de granos. Por ejemplo, maiz, frijol, azucar, leche y otros alimentos tendrian gravamenes arancelarios para primar la produccion nacional con una apertura programada a 10 anos, que despues se prolongaria a 15, hasta llegar a 2009. La defensa sectorial represento una lucha efectiva que cambiaria algunas condiciones en la redaccion del TLCAN.

Es importante destacar que en Mexico y en el derecho internacional, la firma y ratificacion de un tratado internacional compromete al Estado. A su vez, le da jerarquia al tratado al convertirlo en ley suprema de la Union, por medio del articulo 133 de la Constitucion, y ubicandolo solo por debajo de esta. Por tanto, cambiar la redaccion del tratado significaba modificaciones en cuestiones legales que comprometerian a los sectores. Las facultades ahi definidas debian ser revisadas a detalle para conseguir el maximo beneficio. A pesar de esto, el sector sindical se mostro tibio ante los ajustes que se acercaban, pues no promovio el analisis ni el debate de sus posibles consecuencias. Se limito a exigir que la legislacion laboral no alterara el contenido de los contratos colectivos y su relacion con el Estado. (21)

La CNC, bajo la direccion de Hugo Andres Araujo (1988-1994), respaldo la entrada en vigor del TLCAN, debido a la estructura corporativista que historicamente ha caracterizado al sindicalismo mexicano. El apoyo no fue brindado de manera directa al tratado, sino al partido en el gobierno. Su posicion fue criticada al interior y al exterior del sindicato, ya que escindio su estructura. Algunos grupos internos lograron ejercer presion para alargar los tiempos de apertura de ciertos productos, pero no tuvieron los efectos esperados. Las dirigencias posteriores de Heladio Ramirez Lopez y Cruz Lopez Aguilar criticaron, e incluso se sumaron, a las movilizaciones en contra del acuerdo. (22) El sindicalismo mexicano gano cierta autonomia con el proceso de liberalizacion y lo empodero de forma que sus preferencias fueron tomadas en cuenta, aunque en menor grado, reduciendo su condicionamiento al esquema ligado al partido dominante.

Ramirez Lopez y Lopez Aguilar se encontraban en una posicion mas comoda para defender los intereses de sus agremiados porque ya no dependian por completo del partido en el gobierno. El cambio mas importante en su comportamiento pudo observarse a partir de 1997, cuando el ara perdio la mayoria en la Camara baja. Desde entonces, el comportamiento de la CNC ha sido en el sentido de oponerse fervientemente al tratado y a los tiempos de apertura. Asi pues, se puede destacar que este tema, aunado al inicio del proceso de democratizacion en Mexico, modifico el papel de las agrupaciones campesinas, convirtiendolas en actores mas activos.

La CTM definio su posicion hasta el 19 de agosto de 1991, en un documento en el que se apego a la politica del Ejecutivo y especifico que el tratado comercial no debia vulnerar los derechos de los trabajadores y si evitar la perdida de fuentes de empleo. La CTM tambien defendio el TLCAN, pues compartia la idea de que generaria desarrollo economico al incrementarse la produccion y, en consecuencia, se traducia en bienestar para los trabajadores mexicanos. Fidel Velazquez, dirigente de la CTM de 1950 a 1997, manifesto que Mexico alcanzaria altos niveles de crecimiento y que la organizacion apoyaba de manera incondicional el tratado porque el gobierno federal defendia los intereses de los obreros. (23) Salinas de Gortari tuvo el respaldo amplio y abierto del sindicalismo mexicano. Fue minima la oposicion al acuerdo, pero la participacion se intensifico durante los anos posteriores a la firma. En terminos generales, Narvaez argumenta que las corporaciones mantuvieron un papel de espectadores mas que de actores en la negociacion del TLCAN. Hubo un pequeno grupo de dirigentes que integraron la comision negociadora mexicana, pero su intervencion fue muy limitada. Por el contrario, el sector patronal tuvo una amplia participacion, con mas de 500 integrantes que fungieron como asesores del gobierno, distribuidos en 171 ramas industriales y en 16 comisiones. Hay una gran diferencia si lo comparamos con el sector sindical, compuesto por seis miembros, a los que apenas se les informaba de las negociaciones y decisiones. (24)

Los empresarios mexicanos gozaron de mayor autonomia ante el Estado. Se habian mantenido ajenos al control estatal y, a su vez, protegidos para generar crecimiento. Durante el desarrollo del modelo de sustitucion de importaciones, parte de este respaldo consistio en mantener cerrada h economia, a fin de blindarlos ante la competencia internacional y generar crecimiento interno. El gobierno se encargaba, en terminos politicos, de crear un clima favorable para las inversiones, controlando a los actores populares que podian significar un desafio, como los sindicatos. Esto se modifico con la apertura economica, pues abandono su funcion de agente de desarrollo economico y subordino su accion a las necesidades de capital. Las organizaciones empresariales comenzaron a defender o perseguir sus intereses ante la liberalizacion. (25) A principios de 1990, el sector privado impulso su propio proceso de consultas sobre la factibilidad y conveniencia de un tratado de libre comercio con Estados Unidos. Las deliberaciones fueron lideradas por el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), la organizacion empresarial mas importante a nivel nacional, creada en 1976 e integrada por la industria, el comercio y los sectores agropecuario y de servicios. (26)

Asi, en la negociacion del TLCAN, los patrones se mostraron muy activos e influyeron en gran medida. En este escenario, las divisiones fueron mas claras, pues habia grupos que resultarian beneficiados considerablemente con una postura de libre mercado y otros que tendrian fuertes desventajas con la apertura y estaban mas bien inclinados a la proteccion. De esta manera, la intervencion se presento por sectores, pues los empresarios con competencia se reunian con el gobierno y cabildeaban para llegar a acuerdos favorables. El CCE, por medio de la Coordinacion de Organismos Empresariales para el Comercio Exterior (COECE), organizo un foro neutral que tomaria la decision final para evitar un conflicto dentro de las comisiones. (27) Los empresarios lograron cambiar la redaccion del tratado. Como se explico, un acuerdo internacional se convierte en ley suprema de la Union. Por tanto, los patrones pugnaron por orientar legalmente la negociacion por medio de las comisiones. Asi, estos actores se fortalecieron, teniendo un papel determinante en las decisiones de politica economica exterior. El organo mas representativo fue la COECE, creado en 1990 por el CCE, que aglutino los intereses del sector privado mexicano para defenderlos y representarlos en las gestiones comerciales internacionales.

Ademas de la injerencia directa de los empresarios, la presencia del sector sindical y la burocracia que intervino en el tratado, la mision de negociacion en el exterior tambien tuvo repercusiones en la coordinacion en politica exterior. Como ya se dijo, el Ejecutivo federal cambio las directrices sobre el funcionamiento de las decisiones de politica economica exterior, otorgando a la SECOFI la facultad de promover y coordinar las negociaciones comerciales internacionales. Bajo esta logica, el presidente de la Republica debia otorgar plenos poderes para capacitar al titular o a los subtitulares de esta secretaria con prerrogativas para representar al Estado mexicano. El 2 de enero de 1992 se publico la Ley sobre la Celebracion de Tratados, con el fin de definir las directrices que seguiria la firma de tratados. Asi, el articulo 3 de esta normatividad especificaba que correspondia al presidente de la Republica otorgar plenos poderes, los cuales estarian definidos en el articulo 2, fraccion VI, de la misma como: "el documento mediante el cual se designa a una o varias personas para representar a los Estados Unidos Mexicanos en cualquier acto relativo a la celebracion de tratados". (28) Por tanto, a quien el presidente otorgara plenos poderes representaria a Mexico, teniendo la capacidad de comprometerlo.

Entonces, ?a quien o quienes otorgo el presidente tales facultades durante la negociacion del TLCAN? Al secretario de Comercio y Fomento Industrial, Jaime Serra Puche, y al subsecretario de Comercio Internacional, Herminio Blanco. Estos dos personajes fueron los responsables directos de la negociacion del TLCAN, el cual despues debia ser aprobado por el Senado y ratificado por el presidente de la Republica. La SRE se limito a la observancia y el seguimiento de las gestiones con una baja participacion, sobre todo politica y diplomatica.

Otra forma en la que intervinieron los actores fue por medio del cabildeo con congresistas estadounidenses. En esta accion se unieron tanto los empresarios como el gobierno, y fue realizada principalmente por empresarios, cabilderos profesionales y la embajada de Mexico en Washington, entonces a cargo de Gustavo Petriccioli. (29) Segun Jorge Chabat, se emprendio la campana mas cara y elaborada que ningun otro gobierno extranjero haya llevado a cabo jamas en Estados Unidos. (30) El objetivo era convencer a los congresistas de aquel pais de apoyar el tratado a cambio de ciertas prerrogativas que se ofrecian directamente a los representantes y a su distrito electoral. El gobierno y la COECE fueron los protagonistas mas activos en esta tarea. Se calcula que gastaron alrededor de 25 millones de dolares entre 1989 y 1993, cifra que se incremento a 30 millones de dolares a fines de 1993. (31) Los empresarios y el gobierno lograron gestionar, por los medios disponibles, la aprobacion del tratado, consolidarlo y elevarlo al rango de ley suprema de la Union. Las facultades legales se modificaron, creando un nuevo status quo de politica economica exterior, y los actores influyeron de manera informal para variar su resultado.

En suma, es posible observar que la apertura economica genero algunos cambios importantes en facultades legales que condujeron a desconcentrar el poder de decision en materia de politica exterior. Primero, las politicas neoliberales encauzaron el nuevo modelo economico del pais hacia la apertura economica. La administracion de Salinas de Gortari adopto este modelo e inicio procesos de liberalizacion que generaron nuevos actores con intereses diversos, a favor o en contra de la apertura: organizaciones burocraticas, sindicatos y empresarios. Tambien reestructuro la administracion, creando un cuerpo especializado en politica economica exterior, bajo el cobijo de la SECOFI. El Ejecutivo federal modifico las atribuciones de la SRE (promover y coordinar las negociaciones internacionales), ante la falta de especialistas en comercio exterior, y las transfirio a la SECOFI. La apertura economica creo necesidades en la esfera ejecutiva que fueron satisfechas modificando el marco legal para delegar facultades a otras dependencias. Segundo, el Ejecutivo promulgo la Ley sobre la Celebracion de Tratados con el fin de definir las directrices en esta materia. Otorgo capacidades de coordinacion a la SRE, pero sin afectar el ejercicio de otras secretarias, dando como resultado una organizacion laxa. Tercero, los sindicatos no ejercieron una presion sustantiva que modificara competencias legales: solo ejercieron una presion indirecta en algunos sectores, como el agricola. En cambio, los empresarios si lo hicieron, lo cual les dio atribuciones legales, por medio de la SECOFI, para intervenir en la negociacion del tratado. El CCE, la COECE y SECOFI organizaron comisiones sectoriales que negociarian el tratado con el fin de proteger a los sectores mas vulnerables y beneficiar a los que tenian posibilidades de desarrollo. Por ultimo, tanto los empresarios como el gobierno influyeron de manera informal, por medio del cabildeo, sobre congresistas estadounidenses, lo que modifico el contenido del tratado, el cual se elevaria a rango de ley suprema. Esto consolido el cambio en cuanto a facultades legales. De tal suerte, los nuevos actores tuvieron una influencia directa en la politica exterior economica.

Retomando la grafica 1, se observa un cambio en los flujos comerciales como porcentaje del PIB a partir de 1994; sin embargo, el proceso de negociacion y de apertura comenzo desde 1986, con el ingreso de Mexico al GATT. Los cambios en los intercambios son resultado de la apertura economica y la intervencion de nuevos actores es producto de los procesos de liberalizacion. Los protagonistas influyen en la politica economica exterior para obtener mayores beneficios al momento de la apertura. Asi pues, la coordinacion en politica economica exterior fue alta en Mexico hasta la firma del TLCAN; a partir de entonces, inicio una etapa de dispersion de las facultades legales, trasladando las atribuciones de la SRE a la SECOFI y a otras dependencias del Ejecutivo federal.

Brasil y el Mercosur

En Brasil, las fracciones VII, VIII, XIX y XX del articulo 84 de la Constitucion establecen como atribuciones del presidente las siguientes: mantener relaciones con Estados extranjeros y acreditar a sus representantes diplomaticos; celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos a referendo del Congreso nacional; declarar la guerra, en caso de agresion extranjera, con la autorizacion o propuesta de dicho organo; y celebrar la paz, con la aprobacion o a propuesta del mismo. A su vez, el articulo 21 define como competencias de la Union mantener relaciones con Estados extranjeros y participar en organismos internacionales (fraccion I); declarar la guerra y celebrar la paz (fraccion II); y asegurar la defensa nacional. (32) En este caso, puede entenderse por "la Union" a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; sin embargo, solo los dos primeros tienen atribuciones en politica exterior bien definidas por la Constitucion. (33)

El articulo 49 atribuye al Congreso de la Union la capacidad de resolver en definitiva sobre tratados, acuerdos o actos internacionales que acarreen encargos o compromisos gravosos al patrimonio nacional (fraccion I); autorizar al presidente de la Republica a declarar la guerra, celebrar la paz y permitir a fuerzas extranjeras transitar o permanecer en el territorio (fraccion II); y autorizar al presidente o vicepresidente de la Republica a ausentarse del pais cuando la ausencia exceda los 15 dias (fraccion III). Como facultades exclusivas del Senado en materia de politica exterior se encuentran las siguientes: aprobar previamente, por voto secreto, la seleccion de los jefes de mision diplomatica de caracter permanente (fraccion V); y fijar, a propuesta del presidente, limites globales para el monto de la deuda consolidada de la Union, de los estados, del Distrito Federal y de los municipios.

J. F. Rezek asegura que las funciones del Legislativo son minimas en politica exterior, dado que es necesaria la voluntad individual de sus integrantes, pero no es suficiente, pues la tradicion constitucionalista y presidencial brasilena reserva al gobierno, liderado por el presidente, practicamente toda la dinamica de relaciones internacionales. Este tiene competencias que van desde establecer o romper relaciones diplomaticas hasta participar en los procesos de elaboracion de tratados. (34) Su ratificacion en el Congreso se presenta en el marco de la discusion en ambas camaras. Segun lo dispuesto en el articulo 64 constitucional, la discusion de las iniciativas presidenciales comienza en la Camara baja. De ahi pasa por las comisiones con competencia y, una vez aprobado, pasa al pleno para votacion. Despues de votado, es enviado al Senado para su apreciacion. Una vez admitido por el pleno, se devuelve al presidente, quien puede concretar el tratado con la ratificacion. Cabe destacar que el presidente no esta obligado a ratificar el tratado y la Constitucion de 1988 no establece ningun plazo para que el presidente lo haga tras haber sido aprobado por el Congreso; (35) es decir, cuenta con veto de bolsillo en este tema.

La relacion entre Ejecutivo y Legislativo en politica exterior limita al Congreso a ratifica nombramientos y tratados internacionales. En cuanto a la validacion de nombramientos diplomaticos, el Congreso acepta, casi por unanimidad, las propuestas, pues historicamente la credibilidad y legitimidad del cuerpo diplomatico brasileno le han otorgado un alto reconocimiento entre los poderes y niveles de la Union. En cuanto a acuerdos internacionales, el Congreso no tiene un plazo fijo para la discusion, apreciacion o ratificacion de los mismos, lo cual tambien le otorga un veto de bolsillo. Sin embargo, mas alla de esta facultad, en el Congreso brasileno el numero efectivo de partidos es alto y las coaliciones ganadoras se forman en el marco de las negociaciones entre estos. La aprobacion de tratados comerciales afecta intereses sectoriales que brindan apoyo electoral, por lo que el presidente puede asegurar el exito de la apertura economica negociando con las distintas fracciones partidistas y los lideres de los sectores representados y afectados por la liberalizacion. (36)

Ahora bien, bajo la logica del impacto de la apertura economica en la coordinacion en politica exterior, se analizara el caso del Mercosur para probar que, debido a un baja y paulatino nivel en este aspecto, los nuevos actores no ejercieron una presion significativa para cambiar las facultades legales, lo cual permitio que el Itamaraty mantuviera concentrados los procesos de decision, sin un cambio considerable en la coordinacion en el rubro referido.

Hasta finales de la decada de los anos ochenta, Brasil adopto el modelo de desarrollo por medio de la industrializacion a traves de la sustitucion de importaciones para expandir la industria nacional, estimular la exportacion y controlar sectores estrategicos desde el Estado. Debido a este proteccionismo y a las ventajas que la estrategia ofrecia a paises grandes, dotados de importantes recursos naturales, esta economia se convirtio en una de las mas cerradas del mundo. (37) Sin embargo, las frecuentes crisis de tales anos le restaron legitimidad a la orientacion proteccionista como estrategia de desarrollo y surgio la necesidad de buscar respuesta a las graves crisis con una apertura a los mercados internacionales. Peter Smith asegura que el libre comercio debia ser considerado como estrategia central para cualquier solucion de largo plazo en America Latina, y sostenia que para conseguir un progreso duradero la clave estaba en la integracion regional. (38)

Asi, en 1988, el ex secretario general del Itamaraty, Paulo Tarso, expuso una nueva vision de liberalizacion para enfrentar los retos del desarrollo nacional, usando otro modelo en lugar del de sustitucion de importaciones. (39) Con la entrada al gobierno de Fernando Collor de Mello (1990-1992), la posicion de politica economica exterior cambio radicalmente, orientandose hacia el liberalismo, con el fin de generar desarrollo por medio del mejoramiento de las relaciones con otros paises del mundo. Collor de Mello adopto como lineas de politica exterior las alianzas estrategicas, (40) el universalismo y el pragmatismo. Las primeras buscaban lo siguiente: a) atraccion de inversiones, acercamiento a nuevos mercados, desarrollo tecnologico y nuevas fuentes de energia; b) mayor participacion en foros internacionales bilaterales y multilaterales; c) diversificacion de las relaciones internacionales (separacion de la influencia estadounidense); d) integracion en los flujos economicos internacionales; y e) construccion de una presencia internacional propia. El universalismo se vinculo con la diversificacion de las relaciones internacionales, que se baso, principalmente, en una ampliacion de los flujos comerciales y las relaciones politicas a paises de todos los continentes. El pragmatismo consistio en el seguimiento practico de las dos posiciones anteriores por medio de la busqueda de resultados y la obtencion del maximo beneficio de las relaciones resultantes para el pais: la vision operacional de las relaciones internacionales. (41)

En este contexto, Brasil le dio prioridad a las relaciones con America del Sur y, sobre todo, con los paises vecinos. Establecio como interes inmediato el fortalecimiento de los vinculos comerciales y la posibilidad de que la integracion regional fuera el eje de desarrollo. La negociacion del Tratado de Asuncion en 1991 y el nacimiento del Mercosur, junto con la rapida respuesta de las economias a las nuevas reglas del comercio en la zona, produjeron elevados flujos comerciales e inversiones transfronterizas. (42) Esto acelero el proceso de integracion y resalto los intereses economicos de apertura de la nacion. Asi, las preferencias sectoriales comenzaron a surgir ante el acercamiento local. Sin embargo, a pesar del enorme interes de incentivar la integracion y aumentar los flujos comerciales, Brasil los mantuvo muy bajos durante los anos noventa, sobre todo en cuanto a las exportaciones. Pedro da Motta Veiga adjudica este fenomeno a la reduccion de competitividad ante la apertura comercial, la carga impositiva, las inversiones extranjeras y la inestabilidad macroeconomica. (43)

El Mercosur es el bloque de integracion regional entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, surgido a partir del Tratado de Asuncion, que marca las pautas a seguir entre los signatarios. Fue firmado por los jefes de Estado el 26 de marzo de 1991 y entro en vigor el 1 de enero de 1995, despues de haber sido ratificado por los congresos de los cuatro paises. Como se vera mas adelante, el Congreso brasileno fungio como un actor relevante en algunos puntos de la apertura comercial pues, a diferencia de Mexico, la fragmentacion partidista era muy alta.

Brasil aplico politicas de estabilizacion en la decada de los anos noventa, las cuales revirtieron de forma parcial la contraccion de la produccion y el sector exportador, tambien debido a la inestabilidad del real ante la crisis de 1994. En este contexto, durante 20 anos, el pais registro un crecimiento limitado de capacidades productivas y de inversiones, las cuales tuvieron un efecto directo en el desempeno exportador. (44) A partir de los anos noventa, la nacion sudamericana comenzo a aplicar politicas de desregulacion, privatizacion y liberalizacion impulsadas por el Consenso de Washington. Mercosur fue el ejemplo mas representativo de la nueva politica brasilena, junto con el Plan Real. Este ultimo tenia el objetivo de controlar la hiperinflacion, que en conjunto con la apertura comercial y las privatizaciones, generaria estabilidad para la economia brasilena. Collor de Mello inicio la transicion que continuaria Itamar Franco despues de 1992. (45)

El Mercosur resulto mas controversial en los otros paises debido al tamano de la economia brasilena. Sin embargo, los grupos de interes no representaron una presion importante para el proceso de negociacion del tratado comercial y la integracion regional. Los miembros del sector exportador creian que la apertura incrementaria sus intercambios y generaria el crecimiento que la decada de los anos ochenta les habia negado. Las importaciones aumentaron considerablemente, sobre todo las de Argentina, a partir de 1990. La tabla 3 muestra la variacion de las exportaciones e importaciones de Brasil en las decadas de los ochenta y noventa, solo para resaltar la baja apertura que mantuvo a pesar de la entrada en vigor del Mercosur. (46) Segun Matias Vernengo, los actores internos se mantuvieron poco activos durante los procesos de negociacion; sin embargo, Pedro da Motta Veiga resalta algunos cambios en facultades legales que generaron nuevos participantes y canales de interlocucion en las concertaciones.

Es importante destacar, fuera del sector exportador, industrial e intereses transnacionales, cuales fueron los grupos o los nuevos agentes que surgieron como consecuencia de la apertura economica. Al igual que en el caso de Mexico, una vez que el gobierno brasileno decidio liberalizar e iniciar las negociaciones del tratado, debia nombrar al equipo que dirigiria las gestiones. Pero, en contraste, el Itamaraty si contaba con un cuerpo especializado en comercio internacional y en politica economica exterior. Sin embargo, la intervencion de otros actores se torno indispensable para complementar el convenio. Asi pues, se analizaran los mismos participantes que en el caso mexicano para observar su influencia y definir si tuvieron algun impacto en las facultades legales en politica exterior. En este caso, el Congreso es relevante debido a la distribucion de fuerzas politicas, por lo que lo se considera un actor importante en la apertura economica.

Los agentes identificables que detono la apertura economica en Brasil fueron: 1) el poder legislativo: el Congreso de la Union y los partidos politicos; 2) las organizaciones burocraticas: los ministerios de Relaciones Exteriores (MRE-Itamaraty), de Desarrollo, Industria y Comercio (MDIC), de la Casa Civil (Oficina de Presidencia), de Hacienda, de Planeamiento, Presupuesto y Gestion y la Camara de Comercio Exterior (CAMEX), entre otros; 3) sindicatos: la Central Unica de Trabajadores (CUT), el Foro Consultivo Economico-Social (FCES) y la Confederacion de Pequenos Agricultores (CONTAG); 4) empresarios: la Confederacion Nacional de Industria (CNI) y la Coalicion Empresarial Brasilena (CEB); y 5) las misiones de negociacion.

El Congreso brasileno, a pesar de contar con la participacion de un elevado numero efectivo de partidos, se mantuvo poco activo en las negociaciones comerciales y ratifico el Tratado de Asuncion relativamente rapido (30 de octubre de 1991); sin embargo, utilizo su poder de veto en casi 20 acuerdos bilaterales de proteccion a las inversiones que ya habian sido firmados por Presidencia. El ejemplo mas significativo fue el Protocolo de Comercio de Servicios, que permanecio varios anos en el Congreso esperando ser ratificado. (47)

En cuanto a los procesos de apertura comercial y ratificacion de tratados, la Presidencia tuvo que negociar con los partidos en el poder para formar coaliciones de gobierno que respaldaran los acuerdos. (48) De esta forma, las politicas de liberalizacion significaban tambien una transicion a un regimen mas democratico. Las agrupaciones con mayor representacion en el Congreso eran: el Partido de los Trabajadores (PT), al que pertenece el actual presidente Luis Inacio Lula da Silva; el Partido Movimiento Democratico Brasileno (PMDB), al que pertenecian los presidentes Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso; el Partido de la Social Democracia Brasilena; los Democratas; el Partido Progresista; el Partido de la Republica; el Partido Socialista Brasileno; y el Partido Verde, entre una larga lista de otros grupos menores. Todos los partidos anteriores mantuvieron una representacion importante desde la segunda mitad de la decada de los anos ochenta; sin embargo, ninguno alcanzo la mayoria absoluta en el Congreso, salvo en la primera legislatura, lo cual obligo a la formacion de gobiernos de coalicion legislativa.

El Mercosur se concreto en este escenario legislativo en 1991. Los planes de integracion se habian presentado desde 1986 y se adopto la nueva politica economica exterior en respuesta a los bloques regionales que se estaban presentando en el mundo: el TLCAN y la Union Europea. Esto, aunado al bono democratico, ayudo a formar la coalicion ganadora a la que se integrarian trabajadores y empresarios por medio de los partidos politicos que los representaban. El PT la oposicion, bajo el liderazgo de Lula, se unio a la propuesta y respaldo las iniciativas de integracion tanto de Collor de Mello como de Itamar Franco. El PMDB consiguio un quinto de los escanos en el periodo 1990-1994, por lo que su apoyo se torno indispensable para la aprobacion de cualquier iniciativa. En este periodo, la influencia del Poder Legislativo en politica exterior se limito a la Constitucion Federal y no hubo ninguna iniciativa para cambiar facultades legales ni dotar de mas atribuciones al Congreso. Participo en discusiones, seminarios y reuniones de problematicas de negociaciones comerciales, pero no participo de manera rutinaria en la formulacion de posiciones. (49) En materia de politica exterior, el Ejecutivo domino el escenario por medio de Itamaraty.

Las organizaciones burocraticas que participaron en la negociacion del Mercosur estuvieron a cargo del presidente de la Republica y fueron coordinadas directamente por el Itamaraty. Las fracciones III y IV del articulo 1 de la Ley reglamentaria del MRE establecen que es competencia de dicha dependencia participar en las negociaciones comerciales, economicas, tecnicas y culturales con gobiernos y entidades extranjeras y realizar los programas de cooperacion internacional y de promocion comercial. Asi, antes de 1995, la organizacion que coordino las acciones de negociaciones comerciales fue la Delegacion de Comercio Exterior del Banco de Brasil (Carteira de Comercio Exterior do Banco do Brasil, CACEX), en conjunto con los diplomaticos profesionalizados del MRE. El objetivo de esta organizacion se limitaba a controlar las importaciones y administrar la diversificacion de las exportaciones.

La CACEX se elimino como organo rector del comercio exterior cuando se reestructuro el Estado a partir de la Constitucion de 1988. Las atribuciones en el area economica y de negociaciones comerciales que estaban divididas en tres ministerios se concentraron en uno solo: el Ministerio de Economia, Hacienda y Planeamiento. Una de sus funciones era la formulacion de la politica industrial y de comercio exterior. Mas adelante se desconcentraron las atribuciones y se dividieron en varios ministerios: el de Hacienda, encargado de tarifas e incentivos; el de Desarrollo, Industria y Comercio, responsable de creditos, promocion de exportaciones y controles aduaneros; y el MRE, agente a cargo de la coordinacion de las negociaciones comerciales y de la consecucion de la politica economica exterior por medio de las representaciones diplomaticas. (50)

La diversificacion de actividades causaba conflicto en cuanto a la coordinacion en comercio exterior y a dar seguimiento a la politica economica, tanto nacional como internacional. En 1991, la negociacion del Tratado de Asuncion sucedio bajo d gobierno de Collor de Mello, quien otorgo una elevada autonomia al MRE. Los otros ministerios participaron en la organizacion con el Itamaraty, pero sin ningun modelo institucional de negociacion. Al igual que Mexico, las atribuciones compartidas o empalmadas entre los ministerios generaban un nivel bajo de coordinacion; sin embargo, en este caso no era auspiciado desde la Presidencia, sino que era un enfrentamiento propio de la misma estructura de gobierno. Posteriormente, la negociacion del Protocolo de Ouro Preto en 1994 correspondio al MRE, acuerdo en el que se definieron las cuestiones institucionales del Mercosur y se enfocaron a las diplomaticas y politicas.

Debido a la necesidad de coordinar la politica economica exterior, provocada por la competencia natural de varios ministerios, se creo la CAMEX en 1995. Esta estuvo integrada por los ministerios de Desarrollo, Industria y Comercio, de la Casa Civil, de Hacienda y de Planeamiento, Presupuesto y Gestion. Su funcion era generar una conexion interministerial para unificar posiciones en politica comercial. Estaba presidida y dirigida por el MDIC, debido a su competencia comercial, pero el MRE conservaba el monopolio de la representacion exterior y era el encargado de dirigir y presentar las posiciones de politica economica exterior en las negociaciones internacionales. (51) La CAMEX logro institucionalizarse y generar una elevada coordinacion interministerial que podia ser monitoreada con facilidad por el presidente de la Republica. Los tratos entre las organizaciones burocraticas de politica economica exterior se desarrollaron por medio del consenso con un marco legal bien definido. Las discusiones se darian en la politica interna con el fin de unificar posiciones y, una vez que las decisiones hubieran terminado, el MRE, con sus atribuciones de representacion, expondria y defenderia una posicion unificada hacia el exterior. Por tanto, con este cambio en las facultades legales, se puede observar un alto nivel de coordinacion en la politica exterior brasilena.

Los principales sindicatos en Brasil mantenian una relacion muy estrecha con el PT. La CUT ha fungido como la organizacion sindical mas importante y la que mas injerencia ha tenido en asuntos internacionales. Intervino en la discusion del Mercosur para que se introdujera una clausula social de proteccion a los trabajadores sindicalizados. A pesar de esto, las negociaciones por la integracion regional se caracterizaron por un distanciamiento con los sindicatos, pues limitaron cuestiones cruciales. Asi, el Ejecutivo excluyo a ciertos sectores sociales de dicho proceso. (52) Desde la firma del Acta de integracion brasileno-argentina, en 1986, hasta el Tratado de Asuncion, no se presento ninguna presion gremial relacionada con asuntos comerciales internacionales. Aunque adoptaron una posicion antiintegracionista, el apoyo de los partidos, incluido el PT, condujo a una posicion intermedia, haciendo a un lado la presion para cambiar facultades legales e intervenir en la negociacion del tratado.

Despues de la firma del Tratado de Asuncion, el sindicalismo brasileno intento influir al unirse con los sectores industrial y agricola. Los puntos en los que fijaron posiciones comunes fueron los referidos a la proteccion a ciertos productos y sectores nacionales y a la adopcion de una Tarifa Exterior Comun (TEC) justa. De esta manera, se crearon coaliciones subregionales que defendian cuestiones especificas, que posteriormente se consolidarian con la union de varios sindicatos y la creacion del FCES. Este foro redacto varias declaraciones relacionadas con el Mercosur y los mercados en los que los intereses sectoriales se veian afectados. No obstante, la presencia y la diversificacion subregional restaron fuerza al movimiento y, por lo tanto, tambien minaron la capacidad de presionar e influir de manera directa en el posicionamiento de politica exterior. No hubo canales efectivos de interlocucion para que el sindicalismo modificara la institucionalizacion del Mercosur. (53)

La CONTAG se unio al FCES, y para la negociacion dei Mercosur no tuvo una presencia importante. La CONTAG gano relevancia en las negociaciones de la OMC por medio de la creacion de foros de la sociedad civil. E1 medio mas eficaz para modificar o influir en las decisiones de politica exterior era a traves de las negociaciones informales con el MDIC, la MRE y la CAMEX. (54) Asi, la influencia sindical en politica economica exterior en Brasil fue relativamente limitada.

El sector empresarial seria el sector mas afectado o beneficiado por la apertura economica. Los intereses de este grupo eran los que mas presion podian tener para influir directa o indirectamente en la negociacion e institucionalizacion de los tratados. Los temas en los que intervinieron fueron los siguientes: acceso a nuevos mercados, imposiciones tarifarias, reglas de origen, instrumentos de defensa al comercio, gravamen o liberacion e inversiones, subsidios, entre otros. (55) A pesar de ello, el gobierno adopto estas medidas y realizo un balance con el fin de eliminar fallas de mercado, por lo que solo se aplicaron las que incluian parte de las querellas de los empresarios. Estos no ejercieron una influencia directa en la negociacion del Tratado de Asuncion. El gobierno de Collor de Mello tenia como eje de politica industrial la liberalizacion, que no fue aceptada por los patrones, por lo que aplico medidas unilaterales desde el Ejecutivo, ante la renuencia de estos ultimos. No obstante, entre 1991 y 1994, la relacion entre gobierno y empresarios se incremento con la creacion de camaras sectoriales sobre los temas del Mercosur y la negociacion de la TEC. (56)

La CEB fue creada con el unico fin de consensar posiciones en las negociaciones comerciales. Lo innovador de esta organizacion fue que no dividio sus tematicas por sectores, sino que los integro a todos, con el fin de unificar una postura ante el gobierno y hacia el exterior del sector empresarial. Su participacion se definio, al igual que en el caso de los sindicatos, en el marco de las negociaciones con los ministerios de Brasil y bajo la estructura creada en el Protocolo de Ouro Preto.

La otra organizacion empresarial que tuvo influencia fue la CNI, que creo el Consejo Industrial del Mercosur, el cual aglutinaba intereses sectoriales de los cuatro paises miembros. Sin embargo, divisiones internas provocaron que el Consejo no lograra influir en decisiones estrategicas del mecanismo de integracion. La participacion de estas organizaciones se enmarco en los escenarios propuestos por el gobierno y fue posterior a la entrada en vigor de los tratados. Collor de Mello firmo el Mercosur basado en una politica neoliberal, despues de los fracasos y constantes crisis de la decada de los anos ochenta; no permitio continuar con modelos proteccionistas y limito la influencia de los empresarios. A pesar de querer institucionalizar sus decisiones en el Mercosur, los patrones no lograron consolidar sus facultades legales e influir en las decisiones de politica economica exterior de manera fundamental.

Finalmente, la coordinacion en politica exterior se define por medio del interlocutor del Estado que lo posiciona y lo compromete. En el Mercosur, el entonces ministro de Relaciones Exteriores, Francisco Rezek, fue quien tuvo amplias facultades para coordinar las negociaciones del Tratado de Asuncion. El presidente nombro la mision en el exterior y permitio que Itamaraty condujera la politica economica en ese ambito, coordinandose con los otros ministerios. Sin embargo, las atribuciones se concentraron en el Ejecutivo, pues esta mision no incluyo a la sociedad civil ni a sindicatos o empresarios. La centralizacion de las decisiones en politica exterior permitio una alta coordinacion y una posicion fuertemente unificada. Aunado a esto, es importante subrayar que el servicio diplomatico brasileno cumplio a cabalidad su funcion, al ser uno de los mas profesionalizados del mundo y al contar con personal especializado en distintos temas, incluyendo el comercio exterior y la politica economica internacional.

En conclusion, para el caso brasileno es posible observar que la apertura no tuvo un impacto significativo en la formulacion de posiciones de politica economica exterior debido a los siguientes razonamientos. Primero, en la grafica 1 es posible observar que el crecimiento de los flujos comerciales se mantuvo practicamente constante desde 1980 hasta 1998. Por lo tanto, a pesar del interes de algunos sindicatos, principalmente de la CUT, de intervenir en el proceso y defender los derechos de los trabajadores, su influencia en la reestructuracion laboral fue minima. La presion que ejercio en materia de politica exterior se vio disminuida. Segundo, los empresarios se mostraban renuentes a la apertura debido a que consideraban que el modelo proteccionista incentivaria mas el desarrollo que la apertura economica; sin embargo, el gobierno de Collor de Mello tenia como objetivo la liberalizacion y creia que esta generaria mas crecimiento y desarrollo para el pais, por lo que impulso esta politica a pesar de la oposicion de algunos grupos. Tercero, al centralizar la toma de decisiones en el Ejecutivo, las definiciones y la delegacion de responsabilidades se registraron dentro del gabinete y se otorgo al cuerpo diplomatico la facultad de representacion en el exterior. El servicio exterior brasileno estaba totalmente profesionalizado, lo cual fue un punto a favor para delegar responsabilidades y confiar en el cuerpo diplomatico que perseguiria los intereses del presidente. Cuarto, la importancia del gabinete y de distintos ministerios en la negociacion condujo a crear un organo que coordinaria las concertaciones comerciales internacionales, la CAMEX. Esta fue presidida por el MDIC, pero el monopolio de la representacion, en el exterior lo conservo el Mero, logrando centralizar las decisiones en el cuerpo diplomatico profesionalizado, funcionando como interlocutor del Estado y como el legitimo formulador de posiciones.

Por ultimo, la apertura economica no fue ni ha sido sustantiva para el caso brasileno, ya que su economia siguio estando enfocada primordialmente al mercado interno: los flujos comerciales son cercanos a 30 por ciento del PIB. Esto se refleja en el hecho de que los grupos de interes no han ejercido la suficiente presion para modificar las facultades legales. No estan aun empoderados para poder influir en terminos economicos, politicos ni sociales en las decisiones de politica exterior. El nivel de centralizacion de este ambito ha mantenido concentrado el poder de decision y ha manejado una representacion unificada hacia el exterior. La correcta definicion de las facultades legales de politica externa, asi como la reputacion y profesionalizacion del servido exterior brasileno, dieron confianza a los distintos actores sobre su actuacion, a la vez que la creacion de organos interministeriales limito las discusiones hacia el interior del Ejecutivo, con el fin de conseguir una posicion unificada y coordinada por el Itamaraty hacia el exterior.

Conclusiones

El principal hallazgo del presente articulo es que la liberalizacion y la apertura economica modifican los procesos de decision en materia de politica exterior y diversifican el numero de actores con incidencia en la misma, dificultando la concentracion de facultades de coordinacion. El mecanismo mediante el cual ocurre lo anterior es que la apertura economica genera nuevos agentes que pueden resultar empoderados por las condiciones politico-economicas y que, por tanto, buscaran influir de manera directa o indirecta en la gestion para que sus intereses y preferencias sean incluidos. Los nuevos participantes presionaran para variar las facultades legales en dichas causas, con la finalidad de incidir en su definicion. Esto genera nuevos canales de interlocucion que permean la coordinacion en politica exterior. Sin embargo, la institucionalizacion de organos de discusion puede reducir este problema, disenando una sola posicion hacia el exterior.

La coordinacion en politica exterior vario en cuanto a la firma de tratados internacionales en los casos de Mexico y Brasil. El primero inicio un proceso de apertura economica desde la administracion de Salinas de Gortari en 1988, aunque antes ya registraba importantes flujos comerciales. Esto genero mayor politizacion en los asuntos de politica exterior y desperto intereses en diversos sectores de la poblacion (empresarios, organizaciones burocraticas, sindicatos y poderes de la Union), los cuales intervinieron por distintos medios en la decision e institucionalizacion del TLCAN. La estructura institucional del pais y su sistema partidista permitieron que el Ejecutivo federal concentrara las decisiones, delegando competencias en su grupo mas cercano. Esto tuvo un impacto negativo en la capacidad de negociacion internacional debido a la endeble estructura institucional que conllevaba el deficit democratico y social. (57) El problema de coordinacion en Mexico se presento entre organizaciones burocraticas y empresarios. Las primeras debian contar con un cuerpo especializado en politica economica exterior, del cual no disponia la SRE, por lo que se delegaron atribuciones a la SECOFI, empalmando funciones. Los empresarios necesitaban un medio de interlocucion en donde pudieran influir directa y legalmente, espacio que abrio esta ultima dependencia. La negociacion que no unifico posturas hacia el exterior fue el cabildeo que realizaron por fuera tanto gobierno como empresarios para lograr consolidar la negociacion del tratado.

Por su parte, Brasil inicio el proceso de apertura economica despues de salir de la dictadura militar. El modelo de sustitucion de importaciones estaba agotado y el gobierno decidio que la liberalizacion era la mejor politica para lograr desarrollo y crecimiento. Los nuevos actores que genero no tuvieron un peso importante en tal proceso. Los sindicatos se limitaron en el ambito regional, los empresarios influyeron en menor proporcion anos despues de iniciada la apertura y la oposicion politica apoyo la nueva politica neoliberal ante el bono democratico que tenia el gobierno. El Ejecutivo federal concentro las atribuciones de representacion en el MRE con un cuerpo especializado en negociaciones comerciales internacionales. En 1995 institucionalizo un organo interministerial, la CAMEX, que coordinaria las negociaciones comerciales con la integracion de los ministerios con competencia. El MRE integro este organo y fue el encargado de conducir las relaciones politicas, diplomaticas y economicas en el exterior.

En ambos paises, la definicion de las facultades legales fue una iniciativa del Ejecutivo federal. En Mexico, al no tener un cuerpo profesionalizado en politica economica exterior, la solucion fue transferir las funciones a otra secretaria de Estado, mientras que en Brasil la respuesta consistio en concentrarlo. En ambos paises se dieron procesos similares de democratizacion, descentralizacion y globalizacion; sin embargo, en ninguno de los casos fueron factor determinante para modificar las negociaciones comerciales del TLCAN y el Mercosur. En Mexico, la democratizacion y la descentralizacion tuvieron mayor influencia algunos anos despues, principalmente a partir de 1997. En Brasil, ayudaron a fortalecer al Itamaraty, concentrando aun mas las funciones de representacion y conduccion de negociaciones despues de la crisis que genero d endeudamiento de los gobiernos subnacionales.

(1) Con base en la definicion de Peter Dicken, la globalizacion es la rapida proliferacion de la produccion transnacional, comercial y de inversiones encabezadas por corporaciones mundiales e instituciones financieras internacionales que facilita el surgimiento de una economia mundial mas integrada e interdependiente. Vease Henry Wal-chung Yeung, "The Limits to Globalization Theory: A Geographic Perspective on Global Economic Change" en Economic Geography, vol. 78, num. 3, julio 2002, p. 287.

(2) Guadalupe Gonzalez Gonzalez, Democratizacion y politica ex-terior: ?el fin del predominio presidencial?, num. 162, DEI-CIDE, Mexico, 2007; y Guadalupe Gonzalez Gonzalez, Las bases internas de la politica exterior: realidades y retos de. la apertura economica y la democracia, num. 131, DEI-CIDE, Mexico, 2005, pp. 22-40.

(3) Amado Luiz Cervo y Clodoaldo Bueno, Historia da politica exterior do Brasil, ATEIA, Sao Paulo, Brasil, 1992, pp. 224-241.

(4) Octavio Amorim Neto y Jorge A. Schiavon, "Instituciones politicas internas y la politica exterior de Brasil y Mexico" en Antonio Ortiz Mena, Octavio Amorim Neto y Rafael Fernandez de Castro (eds.), Brasil y Mexico: encuentros y desencuentros, Instituto Matias Romero-Secretaria de Relaciones Exteriores, Mexico, 2005, pp. 167-199.

(5) Estadisticas publicadas en septiembre de 2008 por el Banco Mundial, disponibles en www.bancomundial.org/datos/.

(6) Idem.

(7) Alberto Vau Klaveren, "Mexico: principios y pragmatismo en politica exterior" en Heraldo Munoz (comp.), Las politicas latinoamericanas frente a la crisis, Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1985, p. 39.

(8) Guadalupe Gonzalez Gonzalez, Las bases internas de la politica exterior: realidades y retos de la apertura economica y la democracia, op. cit.; Jorge A. Schiavon y Antonio Ortiz Mena, "Apertura comercial y reforma institucional en Mexico (1988-2000): un analisis comparado del TLCAN y el TLCUE" eu Foro internacional, vol. 41, num. 4 (166), octubre-diciembre 2001, pp. 731-760.

(9) Laura Thais Silva, Politica externa brasileira para o Mercosul: interesses estrategicos e crise da integracao regional, tesis para obtener el titulo de Maestra eu Ciencia Politica, Universidad de Sao Paulo, Sao Paulo, Brasil, 2006, p. 42.

(10) Pedro da Motta Veiga, "Politica comercial no Brasil: caracteristicas, condicionantes domesticos e policy-making" en Marcos S. Jank y David Silver (coords.), Polilicas comerdais comparadas: desempenho e modelos organizacionais, Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, Instituto de Estudios do Comercio e Negociacoes Internacionais, Sao Paulo, 2006, p. 105.

(11) Jorge A. Schiavon y Antonio Ortiz Mena, op. cit., , p. 732.

(12) Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), Trade Liberalization Polides in Mexico, OECD, Paris, 1996, pp. 12-31.

(13) Robert Z. Lawrence, Regionalism, Multilateralism and Deeper Integration, The Brookings Institution, Washington D. C., 1996, pp. 68-71.

(14) Nora Lustig, Mexico: hacia la reconstrucion de una economia, Fondo de Cultura Economica Mexico 1994, pp. 170-174.

(15) Jorge A. Schiavon y Antonio Ortiz Mena, op. cit., p. 740.

(16) Ibidem., pp. 739-740.

(17) Idem.

(18) Guadalupe Gonzalez Gonzalez, Democratizacion y politica exterior: ?el fin del predominio presidencial?, op. cit., p. 16; Jorge A. Schiavon v Antonio Ortiz Mena, op. cit., p. 746.

(19) Idem.

(20) Con el fin de profundizar en el papel de la OPR, la SRE, la SECOFI y la negociacion del TLCAN y del Tratado de Libre Comercio con la Union Europea bajo las presidencias de Salinas de Gortari y Zedillo, vease Jorge A. Schiavon y Antonio Ortiz Mena, op. cit., pp. 731-760.

(21) Sylvia Narvaez, "El TLCAN y la problematica del sindicalismo trinacional" en Nueva Antropologia, vol. XVIII, num. 59, abril 2001, pp. 93-120.

(22) La jornada, Mexico, 2 de enero de 2003.

(23) El financiero, Mexico, 19 de junio de 1991; y Sylvia Narvaez, op. cit., p. 97.

(24) Sylvia Narvaez, op. cit., p. 98.

(25) Ilan Bizberg, "La transformacion del poder politico mexicano" en Revista mexicana de Sociologia, vol. 61, num. 3, julio-septiembre 1999, pp. 139-161.

(26) Lata de Sterlini, "La participacion del sector privado en las negociaciones comerciales internacionales: la experiencia mexicana con el TLCAN" en International Trade Center Programme, OMC, 2003, p. 2.

(27) Ibidem., p. 3.

(28) Ley sobre la celebracion de tratados, publicada en el Diario Oficial de la Federacion el 2 de enero de 1992.

(29) Principalmente se trato de empresas estadounidenses especializadas en el cabildeo: Burson-Marsteller, Cleary & Gottlieb, Shearman & Sterling, Walter & Associates, Public Strategies, Brock & Company, entre muchas mas. Las primeras dos fueron las que registraron ingresos mas altos entre 1990 y 1993. La COECE tambien fungio como cabildera independiente y contrato unicamente a dos empresas: Apodaca and Sosa y Advanced Strategies, con un gasto aproximado de 1.2 millones de dolares. Las otras contrataciones fueron hechas principalmente por la SECOFI, el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios, Cemex y el presidente. La SECOFI tiene un registro de haber contratado 17 empresas de cabildeo con un gasto aproximado de 25 millones de dolares. Vease Todd A. Eisenstadt, "El ascenso del cabildeo de Mexico en Washington: todavia mas lejos de Dios y mas cerca de los Estados Unidos" en Rodolfo de la Garza y Jesus Velasco (coords.), Mexico y cu interaccion con el sistema politico estadounidense, CIDE, Mexico, 2000, pp. 159-219.

(30) Jorge Chabat, "La politica exterior mexicana despues del TLCAN: los instrumentos de la interdependencia" en Rodolfo de la Garza y Jesus Velasco (coords.), op. cit., pp. 75-96.

(31) Idem.

(32) Constitucion de la Republica Federal de Brasil, Senado Federal-Secretaria Especial Editorial y de Publicaciones, Brasilia, Brasil, 2006.

(33) Bruno Bernardi Boti, Atuacao do Legislativo em politica externa; o papel emergente da Comissao de Relacoes Exteriores e Defesa Nacional do Senado na influgencia da agenda de assuntos internacionais brasileiros no pos-Guerra Fria, Universidade de Sao Paulo, Sao Paulo, Brasil, 2005, p. 5.

(34) Ibidem., pp. 5-16.

(35) Idem.

(36) Kurt Weyland, "The Growing Sustainability of Brazil s Low-Quality Democracy e Frances Hagopian y Scott Mainwaring (eds.), The Third Wave of Democratization in Latin America. Advances and Setbacks, Cambridge University Press, Cambridge, 2007, pp. 90-120.

(37) Rivka T. Van Deijk, Hacia una asociacion interregional entre d Mercosur y la Union Europea, CEDLA, Universidad de Amsterdam, Amsterdam, 2002, p. 3.

(38) Peter H. Smith, The Challenge of Integration: Europe and the Americas, Miami, University of Miami/The North-South Center, 1993, p. 391.

(39) Rivka T. Van Deijk, op. cit., p. 3.

(40) Parcerias estrategicas o alianzas estrategicas: relaciones politicas y economicas prioritarias reciprocamente remuneradoras. Antonio Carlos Lessa, "A diplomacia universalista do Brasil: a construcao do sistema contemporaneo de relacoes bilaterais" en Revista brasileira de politica internacional, vol. 41, 1998, pp. 29-41.

(41) Idem.

(42) Monica Hirst, "La compleja agenda politica de Mercosur" en Riordan Roett (comp.), Mercosur: integracion regional y mercados mundiales, Nuevo Hacer, Buenos Aires, 1999, pp. 29-41.

(43) Pedro da Motta Veiga, op. cit., p. 92.

(44) Ibidem., p. 125.

(45) Pedro Sainz y Alfredo Calcagno, La economia brasilena ante d Plan Real y su crisis, Comision Economica para America Latina y el Caribe, Brasilia, 1999, pp. 11-17.

(46) Matias Vernengo, "External Liberalization, Stabilization, and the Labor Market in Brazil" en Latin American Perspectives, vol. 31, num. 4, julio 2004, pp. 62-75.

(47) Pedro da Motta Veiga, op. cit., p. 130.

(48) Laura Thais Silva, op. cit., p. 56.

(49) Pedro da Motta Veiga, op. cit., p. 146.

(50) Ibidem, pp. 127-128.

(51) Paulo Roberto de Almeida, "Uma nova arquitetura diplomatica? Interpretacoes divergentes sobre a politica externa do Governo Lula (2003-2006)" en Revista brasileira de politica internacional, vol. 49, num. 1, 2006, pp. 95-116.

(52) Pedro da Motta Veiga, op. cit., p. 136.

(53) Marcus Faro de Castro y Maria Izabel Valladao de Carvalho, "Globalization and Recent Political Transitions in Brazil" en International Political Science Revie/ Revue internationale de Science Politique, vol. 24, num. 4, octubre 2003, pp. 465-490.

(54) Pedro da Motta Veiga, op. cit., p. 137.

(55) Ibidem., pp. 131-135.

(56) Mario Marconini, Trade Policy-Making in Brazil, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2005, p. 4.

(57) Guadalupe Gonzalez Gonzalez, Democratizacion y politica exterior: ?el fin del predominio presidencial?, op. cit., pp. 4-5.

Luis F. Fernandez, Licenciado en Ciencia Politica y Relaciones Internacionales por el Centro de Investigacion y Docencia Economicas (CIDE) y estudiante de la Maestria en Administracion y Politicas Publicas de dicha institucion.

Jorge A. Schiavon, Profesor-investigador y director de la Division de Estudios Internacionales (DEI) del CIDE.
Tabla 1
Importaciones y exportaciones de Mexico y Brasil (1987-2007)

                               1987      1997       2006        2007

Brasil   PIB (millones de     294 100   871 200   1 067 800   1 314 200
         dolares)

         Importaciones de       6.2        9        11.7        10.7
         bienes y
         servicios (% PIB)

         Exportaciones de       9.5       6.8       14.7        12.9
         bienes y
         servicios (% PIB)

         Exportaciones +       15.7      15.8       26.4        23.6
         importaciones/PIB

Mexico   PIB (millones de     140 300   401 500    840 200     893 400
         dolares)

         Importaciones de      13.4      30.4       33.2        34.1
         bienes y
         servicios (% PIB)

         Exportaciones de      19.5      30.3       31.9        31.7
         bienes y
         servicios (% PIB)

         Exportaciones +       32.9      60.7       65.1        65.8
         importaciones/PIB

Fuente: Elaboracion propia con base en los reportes de 2008 Mexico at
a Glance y Brazil at a  Glance del BM.

Tabla 2
Mexico: presupuesto de la sRE vs el de la SECOR

Ano       Total de      Presupuesto    % de la SRE
         egresos en    de la sttE en
         millones de    millones de
           dolares        dolares

1998      63 624.45       177.54        0.2 790%
1999      75 988.31       215.28        0.2 833%
2000 *    86 710.79       241.10        0.2 780%
2001      97 790.92       273.75        0.2 799%
2002     106 823.40       280.54        0.2 626%
2003     111 313.74       251.43        0.2 259%
2004     120 486.87       249.96        0.2 075%
2005     132 746.24       294.52        0.2 219%
2006     146 005.29       329.30        0.2 255%
2007     121 254.56       350.39        0.2 890%

Ano      Presupuesto de la   % de la
           SECOFI/SE en      SECOFI *
            millones de
              dolares

1998          141.46         0.2 223%
1999          159.09         0.2 094%
2000 *        198.43         0.2 288%
2001          374.28         0.3 827%
2002          387.74         0.3 630%
2003          394.46         0.3 544%
2004          392.74         0.3 260%
2005          512.28         0.3 859%
2006          556.16         0.3 809%
2007          594.87         0.4 906%

* Cambio a SE en el ano 2000.

Fuente: Elaboracion propia con base en los presupuestos de egresos de
la Federacion de Mexico de 1998 a 2007.

Tabla 3
Exportaciones e importaciones de Brasil (porcentaje de crecimiento)

Anos        Importaciones   Exportaciones

1981-1989       -1.4            11.5
1991-2000       14.3             5.8

Fuente: Instituto de Investigacion Economica Aplicada de Brasil.
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Author:Fernandez, Luis F.; Schiavon, Jorge A.
Publication:Relaciones Internacionales
Date:Jan 1, 2010
Words:16405
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