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La cooperacion sur-sur de Brasil y Colombia: entre la politica exterior y el desarrollo.

South-South Cooperation of Brazil and Colombia: Between Foreign Policy and Development

Introduccion

A lo largo de este siglo, una de las preocupaciones centrales en materia de cooperacion internacioal al desarrollo (CID) ha girado alrededor de como hacerla mas eficaz, pregunta que ha buscado resolverse a traves de la definicion de instrumentos y mecanismos conjuntos que lleven a sus principales agentes, los Estados, a repensar el sistema de cooperacion internacional al desarrollo. (2)

Distintos encuentros internacionales que se han desarrollado desde 2000, cuando fueron aprobados los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) hasta hoy, dan cuenta de ello. En esta linea, los paises del llamado Sur global buscan dinamizar su rol en materia de CID fortaleciendo la cooperacion Sur-Sur (CSS) como un instrumento de la agenda de politica exterior de los paises en desarrollo.

Por tanto, parte de la respuesta surge del fortalecimiento de alianzas en las que se destacan liderazgos regionales como los de Brasil, la India y Sudafrica, paises que buscan mejorar su posicionamiento en el escenario internacional a traves de coaliciones Sur-Sur (John de Sousa, 2007; Gratius, 2007; Lechini, 2007), desde las cuales "promover una distribucion de poder mas justa y equitativa" (Gratius, 2007, p. 5), alianzas que se materializan a traves de acuerdos de integracion comercial y de mayor cooperacion al desarrollo entre ellos, para fortalecer una especie de "multilateralismo del sur" y un lugar privilegiado en sus regiones. Un ejemplo de relaciones interregionales desarrolladas por estos tres paises es la consolidacion del India-Brazil-South Africa Dialogue Forum (IBSA). (3)

XXAdemas, con estas transformaciones, tambien se fortalecen en las regiones otros paises o potencias secundarias (Flemes, 2012a; Pastrana, 2012), definicion que sera abordada mas adelante y desde cuya posicion se analiza el caso de Colombia, cuyo principal objetivo es obtener mayor visibilidad en el sistema y, por supuesto, un mayor grado de autonomia para la toma de decisiones en materia de sus politicas economicas y sociales (4) e, incluso, mayor injerencia en las negociaciones relacionadas con temas alrededor del desarrollo en el marco de las organizaciones internacionales.

Tanto el auge como el dinamismo de la CSS de los ultimos anos hace parte de algunos de esos cambios sufridos en el orden internacional pos-Guerra Fria. Dentro del sistema internacional de cooperacion al desarrollo, se reconoce cada vez mas la participacion de aquellos agentes que eran considerados pasivos dentro del proceso, es decir, los paises receptores o paises en desarrollo (Vidal, Guillen y Deniz, 2010), que promueven las principales propuestas de cambio a las estructuras del sistema internacional de cooperacion al desarrollo para hacer de esta un instrumento mas eficaz; cuenta de ello dan los diversos informes que, por ejemplo, desde la Secretaria General Iberoamericana (Segib) se producen sobre el tema. (5)

La eficacia de la cooperacion al desarrollo ha sido foco de intensos debates alrededor de sus verdaderos objetivos y de la manera como esta se ejecuta. Como resultado de ello, desde diversos escenarios, se ha propuesto un rediseno de las politicas globales en materia social y economica para que sean transversales a un desarrollo con un enfoque sostenible. (6)

Asimismo, agentes no estatales como las organizaciones no gubernamentales (ONG), las organizaciones de la sociedad civil (OSC) e incluso el sector privado, que actuan de manera mas decidida en la formulacion y gestion de proyectos de cooperacion, se vinculan al debate. Los distintos agentes desempenan papeles diferenciados dentro del proceso de redefinicion del sistema de cooperacion al desarrollo, bien sea de manera mas directa a traves de diversas negociaciones y encuentros internacionales, como es el caso de los Estados (tanto donantes como receptores), las organizaciones internacionales y las ONG, bien sea de manera indirecta, aquellos actores que la estudian, observan y evaluan desde posturas mas criticas, como el sector academico, think tanks o el sector privado, asi como un amplio universo de las OSC (Marin, 2017).

Este tipo de iniciativas lo que busca es fortalecer los mecanismos de gestion a traves de la definicion de una agenda global para el desarrollo (Sachs, 2014), en la cual, tal como lo define la nueva Agenda 2030 bajo la cual se aprueban los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), se priorice "el principio de no dejar a nadie atras, es decir, el valor de la equidad, que el desarrollo llegue a todos los paises, grupos y personas" (Surasky, 2017, p. 82); en otras palabras, que sea inclusiva para todos los actores que componen el sistema internacional de cooperacion al desarrollo.

En terminos generales, se resalta la urgencia de adaptar la CID a los cambios del sistema internacional, a las necesidades y capacidades reales de los paises, ajustando las reglas y los acuerdos que faciliten el intercambio y le den mayor transparencia a la informacion, que se establezcan unos lineamientos comunes, tal como busco hacerse en la Declaracion de Paris sobre Eficacia de la Ayuda de 2005, en la que se acordaron cinco principios: apropiacion, alineacion, armonizacion, gestion orientada a resultados y la mutua responsabilidad (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2005/2008).

Los debates sobre la eficacia de la ayuda tambien han estado centrados en fortalecer distintas modalidades de CID, como la ya mencionada CSS, la cooperacion triangular, (7) o la cooperacion privada, entre otras. Pero, asimismo, se resalta la necesidad de reforzar los mecanismos de financiacion en los que, por ejemplo, los paises del sur a traves de sus capacidades e instituciones locales puedan "movilizar recursos internos (ahorro interno, mercados de credito y de capital) con mejoras en los mecanismos para acceder a recursos externos, tanto privados como oficiales" (Sagasti y Prada, 2010, p. 8), de ahi la relevancia que han tomado los nuevos donantes emergentes como agentes alternos, capaces de ejecutar recursos y movilizar conocimientos a un amplio y variado grupo de paises del sur, tal es el caso de Brasil durante gran parte de las ultimas dos decadas.

Para la mayoria de los paises del sur, estos procesos de integracion y de cooperacion se presentan como alternativas, "que mas alla de lo economico, buscan resistirse politicamente a continuar con las hegemonias imperantes del sistema mundial" (Altinbac, 2013, p. 31), que en cuanto a la CID es el rechazo a la imposicion de agendas disenadas desde el norte para el sur, que en parte fue lo que sucedio con los ODM. Los intereses movilizados por los paises del sur, han impulsado la formulacion de agendas para el desarrollo mas incluyentes y universales, ambas caracteristicas de la Agenda 2030 que contiene los 17 ODS.

En cuanto a Suramerica, es una region que paulatinamente ha venido ampliando su campo de accion en materia de CSS, la gran mayoria de los Estados la han vinculado como parte integral de su estrategia en materia de politica exterior. Sin embargo, a pesar de existir un consenso general sobre cuales son los principios que la rigen, cada pais la define, desarrolla y evalua de maneras distintas, lo que dificulta hacer un analisis generalizado sobre el verdadero liderazgo de la region en la ejecucion de la CSS y, mas aun, sobre su impacto en el desarrollo de sus paises.

Estudiar los casos de Brasil y Colombia permite evidenciar estas diferencias, ademas, porque estos dos paises han sido bastante proactivos diplomaticamente (8) hablando, por ejercer un mayor liderazgo en la discusion alrededor del deber ser de la CSS y, asimismo, han emprendido importantes proyectos a traves de los cuales se han ido posicionando en sus temas con un mayor grado de expertise, lo que les permite ser referentes en CSS, que en el caso de Brasil ha sido principalmente en desarrollo y de Colombia en seguridad. (9) Y aunque persiguen el mismo objetivo en cuanto a mejorar las condiciones sociales propias y de sus socios, el desenvolvimiento de sus agendas en materia de politica exterior los muestra como agentes divergentes que han construido distintas identidades alrededor de una misma idea de emancipacion.

El rol que cada uno de estos paises representa en materia de cooperacion al desarrollo no resulta ser del todo igual u horizontal como pretende ser la CSS; en la practica, las jerarquias del sistema continuan predominando, tal es el caso de la CSS desarrollada por Brasil (una potencia regional) respecto de los Paises Africanos de Lengua Oficial Portuguesa (Palop) (10) y Colombia (una potencia secundaria) con los paises de la region mesoamericana. (11)

Retomando el analisis, es preciso senalar que este articulo de reflexion analiza el caso de la CSS gestionada por Brasil y Colombia desde el enfoque constructivista. Pues, como se ha venido describiendo, la CSS, en especial la desarrollada en Suramerica, ha sido producto de la construccion de ideas que se han fortalecido a traves del discurso de una identidad marcada por aparentes caracteristicas comunes de orden social y economico, a lo cual se le suma el factor de que en su gran mayoria se encuentran en la categoria de paises de renta media, (12) con altos niveles de desigualdad en sus fronteras y con la inmensa necesidad de diversificar sus lazos comerciales, asi como de ampliar su eje de influencia, aunque desde diferentes niveles de actuacion.

Este articulo ofrece un analisis y algunas reflexiones de la CSS implementada por Brasil y Colombia en el periodo de 2005 a 2015, por lo cual se estructura en cuatro partes. La primera describe la construccion de la CSS, asi como su evolucion conceptual, con miras a identificar las identidades de Brasil y de Colombia dentro del sistema internacional de cooperacion y su posicionamiento en materia de CSS. La segunda analiza el caso de Brasil como global player de la CSS, asi como los lineamientos de su politica exterior y su "nuevo desarrollismo". La tercera se propone analizar cual ha sido el resultado del despliegue diplomatico de la CSS colombiana y que lugar ocupa Colombia dentro de la region en su doble rol de donante/receptor. Por ultimo, la conclusion revisa la identidad y la expertise institucional como dos factores de analisis para la comprension del rol y posicionamiento de cada pais en el sistema internacional de cooperacion al desarrollo.

La evolucion de la CSS y su construccion conceptual

Este apartado tiene como objetivo introducir los principales elementos historicos y conceptuales de la CSS que permitan entender como y por que su discurso se ha ido transformando a la par con la construccion politica del concepto alrededor del Sur global, entendido, inicialmente, como un grupo de paises con altos indices de desigualdad, que comparten un pasado colonial. Concepto que, segun la Enciclopedia de estudios globales, esta asociado con movimientos trasnacionales antisistemicos y, por tanto, "un concepto politico con raices teoricas informadas por patrones globales de la dominacion y la resistencia que va mas alla del primer mundo centrado en el tercer mundo o dicotomias mundiales" (Anheier y Juergensmeyer, 2012, p. 725). (13)

No obstante, la definicion anterior no resulta ser suficiente. Cabe aclarar que sobre la nocion del Sur global y su construccion conceptual existen diversos debates, los cuales, entre otros analisis, buscan determinar si esta connotacion que abarca un amplio, complejo y heterogeneo grupo de paises es la adecuada o no. Ahondar en esta reflexion no es objeto de interes dentro de este analisis y, por tanto, se adoptara una definicion mas amplia utilizada por Ayllon (2013) de entender el Sur global como "una designacion simbolica para denominar a una amplia gama de naciones en desarrollo, diversas por sus historias, origenes y tradiciones, con multiples enfoques en lo relativo al poder, la cultura y la identidad" (p. 15).

A partir de esta idea del Sur global, se desprenden distintas definiciones sobre la CSS, las cuales no solo responden a diversos enfoques teoricos, sino tambien a diversos intereses tanto politicos como economicos. En esa linea, resalta Ojeda (2016) que
   desde los foros habituales de los actores asociados al CAD-OCDE
   (14) se hace enfasis en la idea de CSS como una modalidad
   eminentemente tecnica; en los foros de los PRM [paises de renta
   media] se enfatiza a la CSS como prioritariamente economica; desde
   las Naciones Unidas se concentran en la idea del intercambio de
   experiencias, y en los espacios regionales y de integracion se
   insiste en la CSS como un instrumento politico de cambio. (p. 114)


Parte de la construccion ideologica alrededor de la CSS tiene un importante enfoque sociologico, pues su definicion desde diversas opticas ha dependido "sobre todo de ideas, valores, normas, instituciones, identidades, intereses, significados intersubjetivos e intencionalidades colectivas" (Ibanez, 2015, p. 190), todas ellas caracteristicas del constructivismo social presentes en la CSS. Frente a la concepcion de la identidad cabe anotar que esta "tiene un caracter inherentemente relacional, es decir, se es algo en referencia a otros y en contexto determinado" (Santander, 2016, p. 55).

A pesar de existir distintos enfoques y definiciones alrededor de la CSS, esto no ha evitado la construccion de una idea alrededor de dicho concepto como un instrumento emancipatorio, del cual cada agente busca alcanzar distintos intereses, pero a traves de un comportamiento cooperativo. Basados en el argumento central del constructivista Alexander Wendt (1992), los agentes actuan sobre los objetos (la CSS, vista como instrumento) y hacia los demas (sus socios), dependiendo del valor que el objeto o los otros tengan para el, siendo la estructura la que define "el marco de oportunidades y limitaciones con el que se encuentran los agentes para desplegar sus acciones, son estos, los que a traves de sus propias practicas y comportamientos, se encargan de reproducir o transformar dicha estructura" (Santander, 2016, p. 52).

En este sentido, y desde una perspectiva interaccionista-normativa, (15) la estructura de la CID sera el propio sistema de cooperacion al desarrollo que impera desde 1947, cuando se implemento el Plan Mashall. Desde entonces, la cooperacion para el desarrollo se ha consolidado como "un regimen internacional que surge como resultado de la coordinacion de politicas entre dos o mas paises ante la necesidad de reducir los costos de transaccion" (Malalcaza, 2014, p. 171), una estructura que, como se ha venido senalando, se ha venido transformando y dentro de la cual entra la CSS, que es una modalidad complementaria a la tradicional cooperacion Norte-Sur y que, por tanto, hace parte del mismo sistema (Ojeda, 2016).

Contrario a lo que se analiza sobre la CID, la CSS debe analizarse desde una perspectiva narrativa, en la que "los intereses y las identidades de los Estados son producto de procesos historicos especificos y de las percepciones que respectivos hombres de Estado tienen respecto del contexto internacional" (Malalcalza, 2014, p. 167), argumento que sirve para explicar el comportamiento de la CSS tanto de Brasil como de Colombia en las ultimas dos decadas.

Por ello, se presenta una descripcion de los principales hechos historicos que han contribuido a la construccion de identidades en estas estructuras, a partir de la idea de que el rol de estos paises se construye socialmente y que su posicionamiento dependera en ultimas del reconocimiento que los otros hagan frente a este, ya sea a nivel regional, ya sea a nivel global (Hurell, 2000).

Evolucion

El desarrollo de la CSS se remonta a 1954 cuando Tailandia establece los primeros acuerdos de cooperacion tecnica con sus vecinos (Ojeda, 2016), la cual se replico por otros paises de la region como la India, Corea y Singapur para el intercambio cultural y de conocimientos. A partir de entonces, esta practica se dinamiza y, en diversos encuentros internacionales, los paises del entonces llamado tercer mundo (Mignolo, 2011) empiezan a buscar mayores espacios para la consolidacion de alianzas Sur-Sur encaminadas, principalmente, a la cooperacion para el desarrollo. Frente a esta idea, es preciso senalar que tales procesos siempre van acompanados del interes por expandir y fortalecer lazos comerciales.

Posteriormente, la Conferencia de Bandung, celebrada en 1955, representa un importante hito para la CSS. Tras esta conferencia, se establecen los diez principios que regirian las relaciones de cooperacion y amistad entre los paises en desarrollo, principios que hoy en dia refuerzan la nocion de la CSS, tales como el respeto a la soberania (no injerencia en los asuntos internos de otros Estados), la solidaridad (no condicionalidad de la ayuda) y la horizontalidad (ejecutada entre iguales o entre paises socios). (16) A causa de este importante encuentro, en 1961, reunidos nuevamente en la Conferencia de Belgrado, se funda el Movimiento de los No Alineados, un "foro de concertacion politica para los paises del sur" (Cancilleria, s. f.).

Otro importante antecedente ocurrio en 1964 con la creacion de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD 'United Nations Conference on Trade and Development'), cuyo resultado es la firma de la Declaracion de los Setenta y Siete, conocido hoy en dia como el G77+China, organo intergubernamental en el que participan 131 paises en desarrollo (The Group of 77 at the United Nations, s. f.). A traves de este, se busca proporcionar "los medios para que los paises del sur puedan articular y promover sus intereses economicos colectivos y mejorar su capacidad de negociacion conjunta sobre los principales temas economicos internacionales [...] y promover la CSS" (Cancilleria, s. f.).

Estos espacios de integracion entre paises en desarrollo iban de la mano de los intereses y las funciones atribuidas por la Carta de San Francisco a la Organizacion de las Naciones Unidas (ONU), en pro del fomento de la CID en beneficio de los pueblos, razon por la cual, desde el Consejo Economico y Social (Ecosoc), se buscaba dinamizar los temas propios del desarrollo, en especial en la decada de los setenta, cuando el numero de Estados miembros de la ONU se multiplica (que paso de 51 en 1945 a 124 en 1980), debido al proceso de descolonizacion que se gesto, principalmente, en el continente africano durante la decada de los sesenta.

Como respuesta a lo anterior, la Asamblea General de la ONU crea en 1974 la Unidad Especial para la Cooperacion Tecnica entre los Paises en Desarrollo dependiente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que en 2003 mediante la resolucion 58/220 de la Asamblea General paso a llamarse Unidad Especial para la Cooperacion Sur-Sur y que desempena un importante papel en la consolidacion y difusion de buenas practicas desarrolladas por casi 130 paises del Sur global, pero que al mismo tiempo carece de instrumentos.

Y si bien estos hechos son significativos para ir construyendo la idea de fortalecer modalidades alternativas a la tradicional cooperacion Norte-Sur, no es sino hasta la celebracion de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperacion Tecnica entre los Paises en Desarrollo, celebrada en Argentina en 1978, que se toma la iniciativa de institucionalizar y coordinar los esfuerzos de los paises en desarrollo en beneficio de un desarrollo conjunto, compromisos que se plasmaron en lo que hoy en dia se conoce como el Plan de Accion de Buenos Aires (PABA). Desde entonces, se reconoce la necesidad de consolidar la CSS y de apropiar a los propios paises del sur en sus procesos de desarrollo, desde la formulacion hasta la ejecucion de sus politicas locales con acompanamiento de un pais socio que cuente con algun grado de expertise en el tema.

No obstante, en el caso de America Latina, las dos decadas siguientes a la aprobacion del PABA estuvieron marcadas por inestables periodos economicos, dictaduras, surgimiento de guerrillas y del narcotrafico, este ultimo fenomeno en paises de la region andina, lo que hizo que la atencion de todos los paises se centrara, principalmente, en la solucion de sus problemas internos.

Se constituye este en un periodo de altibajos para la consolidacion de la CSS, que no se estabilizo sino hasta el fin de la Guerra Fria, momento en el que cambia el panorama para Suramerica, y se desarrolla un ambiente propicio para retomar la idea de fortalecer la CSS, todo ello motivado por un espiritu colectivo, enfocado en priorizar el desarrollo en la agenda internacional, asi como en reforzar alianzas en el ambito economico a traves de las cuales posicionar a los Estados a nivel regional. Tal fue el caso de Brasil, que, para la decada de los noventa, sufre importantes transformaciones a nivel interno reflejadas en su actuar externo.

El crecimiento y posicionamiento de estos paises emergentes es una de las principales transformaciones en el sistema internacional de inicios del siglo XXI. Los ya mencionados paises del IBSA, por ejemplo, fortalecen politicas internas para la ejecucion de proyectos de la CSS como parte de su estrategia de insercion al mercado global con miras a obtener un mayor reconocimiento, motivo por el cual el discurso politico resulta ser un importante elemento cohesionador dentro del Sur global.

"Los tres gobiernos coinciden en las grandes lineas de sus politicas: la promocion de la democracia, la paz y la estabilidad; el desarrollo sostenible; la lucha contra el hambre, la pobreza y la desigualdad social" (John de Sousa, 2007, p. 36), lo que evidencia que desde su integracion hasta la fecha han buscado dinamizar sus politicas de cooperacion hacia los paises del sur alrededor de esos tres ejes.

Complementario a ese proceso y adelantado por las potencias regionales emergentes, puntualmente en el caso que se analiza de Brasil, las potencias secundarias en Suramerica, Argentina, Chile, Colombia y Venezuela (Flemes, 2012a), tambien contaron con optimas condiciones economicas, hecho que les brindo un espacio para diversificar su agenda en materia de politica exterior, al consolidar el discurso sobre la CSS como un factor clave para fortalecer su identidad y ampliar de esta forma sus lazos sociales, comerciales y politicos con sus vecinos, a traves del intercambio de experiencias y conocimientos adquiridos por sus instituciones; es decir, su expertise institucional, en busca de espacios autonomos fuera del eje de influencia de la potencia regional.

Schenoni (2014) senala que, a medida que Brasil incrementa su poder a nivel global, las potencias medias de la region buscan salvaguardar su autonomia. Si bien estos paises reconocen a Brasil como un socio importante, comercialmente no dependen de este, pues su agenda comercial es mucho mas diversificada, tanto respecto de aliados para la cooperacion al desarrollo como de socios comerciales estrategicos.

En cuanto a la evolucion de la CSS en Suramerica, ha sido una construccion narrativa que desde el discurso resalta la necesidad de que los propios paises de la region sean agentes activos de sus procesos de desarrollo. En parte como respuesta a los cambios del sistema, pero tambien como estrategia para responder a la sutil disminucion de los flujos de ayuda oficial al desarrollo (AOD) sufridos en un amplio grupo de paises clasificados por el Comite de Ayuda al Desarrollo (CAD) como paises de renta media alta, tal como se muestra en la figura 1.

Un ejemplo de lo anterior es el caso de Suramerica, donde la mayoria de los paises de la region durante la primer decada del siglo XXI hicieron la transicion de paises de renta media baja hacia paises de renta media alta, razon por la cual la AOD ha ido disminuyendo paulatinamente en paises como Argentina, Chile, Peru y Venezuela; contrario a lo que ocurre en Colombia, que, aunque tambien se encuentra en el grupo de paises de renta media alta, su situacion de conflicto interno lo ha hecho foco de importantes flujos de cooperacion al desarrollo, al tiempo que empezaba a gestionar de manera mas activa su CSS. Otro es el caso de Bolivia que, junto con Paraguay, siguen siendo paises de renta media baja, segun el CAD (vease figura 2).

No obstante, a pesar de todo lo senalado y frente a las enormes oportunidades que se presentaron en America Latina para empezar a gestionar la CSS como mayor grado de autonomia y diversidad de temas, las situaciones politicas actuales de algunos paises que tradicionalmente eran grandes "donantes", como Venezuela y Brasil (Ayllon, 2017), estan empezando a evidenciar otros escenarios, en los que pareciera que el gran impulso por consolidar la CSS se esta perdiendo y algunos paises, incluso, regresan a la tradicional cooperacion en busca de reforzar la cooperacion triangular para no perder el estatus de donante/receptor. Tal es el caso de Chile, por ejemplo.

Brasil, global player de la CSS

Hasta este punto, se ha senalado que Brasil es considerada una potencia regional emergente. Las potencias regionales emergentes, segun Nolte, "se caracterizan por ser parte de una region geografica bien definida, tienen la capacidad de enfrentar a cualquier coalicion de Estados en la region, tienen gran influencia en asuntos de relevancia regional" (2006, p. 13), asi como gran capacidad de actuacion en el ambito global. Definicion que, en terminos generales, hace referencia a una nocion de region desde el punto de vista geografico, que no necesariamente va ligado a una identificacion ideologica.

Frente a esta ultima idea, podria desligarse una variable de analisis descrita como la capacidad de estas potencias regionales emergentes de ejercer su liderazgo o lo que, en ultimas, Nolte denomina leading power (poder lider), tanto a nivel regional como global. Dicha capacidad se define dependiendo del grado de influencia de este actor en ese espacio geografico y, por tanto, de un alineamiento (de los otros Estados) frente a sus politicas y ambiciones globales.

Un posicionamiento de lider que debe estar estrechamente ligado con la definicion de su identidad y, por ende, de sus aspiraciones en el plano regional y global, que toma mayor relevancia en la forma como los otros lo perciben, siendo la identidad un factor clave de analisis dentro de las dinamicas de la CSS adoptadas por Brasil.

Con respecto al leading power ejercido por Brasil en la region, hay autores que senalan que el poder de Brasil es cuestionado por otros Estados en la region, a pesar de los esfuerzos diplomaticos emprendidos por el Gobierno brasileno en Suramerica, que no le han permitido alcanzar ni el apoyo ni el reconocimiento total en su region (Malamud, 2011). Malamud senala, por ejemplo, el escaso apoyo que ha recibido Brasil por parte de estos, para alcanzar sus aspiraciones globales, entre ellas, la de ser miembro permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, la de ocupar altos cargos directivos en algunas organizaciones internacionales, en las que otras potencias secundarias tambien le hacen contrapeso, presentando candidatos o manifestando su interes de apoyar a otros.

En palabras de Schenoni (2015), se evidencia en la region un contrabalanceo, por lo que podria decirse que la mejor manera de denominar el rol de Brasil en el ambito regional seria el de potencia intermedia emergente, pues, como se analiza en este articulo, Brasil posee influencia a nivel internacional (Keohane, 1969, citado por Flemes, 2012a, p. 29), que en parte puede atribuirsele a la profesionalizacion de su ejercicio diplomatico y al fortalecimiento de alianzas intrarregionales, alrededor de las cuales se "reconocen que no pueden actuar efectivamente en solitario" (Flemes, 2012a, p. 29), pero que a nivel regional logra avances y liderazgos ambiguos.

De lo anterior se desprende que Brasil ejerce dos tipos de identidades en materia de CSS. Por un lado, esta el de potencia intermedia emergente, que busca mejorar su posicionamiento y reconocimiento a nivel regional a traves de la cooperacion tecnica, y por otro, una cooperacion mas enfocada en una vision desarrollista y universalista caracterizada por su afan de ejercer un mayor liderazgo y de legitimar su poder con miras a proponer reformasal sistema, que son proactivos en diversos escenarios internacionales (Jordaan, 2003).

Con fundamento de lo anterior, el rol de potencia emergente regional o intermedia "se define a base de sus recursos de poder y su autopercepcion" (Nolte, 2006, p. 15), lo que, en ultimas, y complementando las reflexiones en este sentido de Nolte, "son construcciones sociales, su valor analitico y su valor efectivo en la politica internacional dependen de la aceptacion de ese estatus y de la jerarquia correspondiente por parte de otros Estados" (p. 16).

Una vez definido el estatus de Brasil, este apartado busca analizar la CSS que ejecuta Brasil desde 2003 con miras a mejorar su statu quo como global player en los asuntos internacionales, en especial aquellos ligados con el desarrollo. La insercion de Brasil a traves de la CSS es una estrategia de politica exterior que le ha permitido transferir y compartir sus politicas sociales, asi como ampliar sus vinculos comerciales.

Algunos autores senalan que la politica exterior de Brasil se mueve entre el universalismo y la autonomia (Pastrana y Vera, 2012; Vigevani y Ramanzini, 2011), comportamiento que se replica, necesariamente, en la gestion de su politica de cooperacion al desarrollo, ya que existe un estrecho vinculo entre una agenda y la otra.

El uso de la expresion global player es cada vez mas frecuente en la literatura academica tanto para hacer referencia a la insercion de Brasil en el escenario internacional como para describir sus intereses por fortalecer sus lazos interregionales en materia politica y economica y alcanzar un mayor grado de reconocimiento y prestigio (Pastrana y Vera, 2012; Santander, 2016; Soares, 2005; Soares y Hirst, 2006).

Frente a este ultimo planteamiento, se podrian destacar dos ideas: la primera es la necesidad de restablecer un nuevo orden mundial, dentro del cual se propone principalmente la reforma al Consejo de Seguridad de ONU, haciendo enfasis en la necesidad de ampliar la representatividad de sus miembros y darles una mayor voz a los paises del Sur global, lo que se traduce en otorgarle a Brasil una silla como miembro permanente de este organo, aspiracion de Brasil desde el Gobierno del presidente Itamar Franco, cuando por septima vez el pais fue designado como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad (1993-1994) (Vargas, 2000). Y la segunda, una fuerte apuesta por reestructurar el sistema economico internacional, en el cual se de una verdadera apertura comercial que les permita a los paises del sur competir en los mercados nacionales de los paises del norte. En palabras del presidente Luiz Inacio da Silva (2005), no es otra cosa que garantizar un "sistema mas equitativo, donde los flujos financieros y de comercio internacional creen oportunidades".

De ahi la dinamica actividad diplomatica de Brasil en foros multilaterales, dentro de los cuales se destacan los que se hacen en el marco de la Organizacion Mundial del Comercio (OMC), los encuentros del G20 y en las reuniones anuales BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudafrica) y de IBSA. Todos estos encaminados a reorientar, reorganizar, el sistema economico internacional y financiero (Vigevani y Ramanzini, 2011).

Por tanto, el termino global player se usa en este articulo para comprender el lugar de Brasil dentro del sistema internacional de cooperacion al desarrollo desde su rol de donante emergente. Frente a esta ultima idea, es necesario hacer dos aclaraciones: la primera es que es una expresion que el Gobierno de Brasil rechaza (Brigido Bezerra, 2016) por considerar que el uso de la palabra donante es una expresion propia de la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economico (OCDE), que, en el fondo, describe relaciones asimetricas, las cuales no suscriben la esencia de la CSS que este pais pretende desarrollar, la cual es, en esencia, una cooperacion entre socios, que en este analisis, visto desde una dimension politica, define el rol que actualmente representa Brasil, que, a pesar de rechazar el concepto, en la practica lo evidencia, al establecer a traves de su CSS relaciones asimetricas con los paises de menor desarrollo relativo al suyo. Y la segunda idea alrededor del concepto de donante emergente es que se articula con las nociones del nuevo desarrollismo, apuesta del Gobierno brasileno que "considera que debe trabajar con otros paises en desarrollo, persiguiendo intereses comunes y tratando de transformar el orden internacional" (Santander, 2016, p. 211), proposito que nace a partir del ascenso al poder de Luiz Inacio da Silva en 2003 como politica de cooperacion vigorizada, que se ha caracterizado, especialmente, por una mayor diversificacion geografica (Ramanzini, Passini y Ribeiro, 2015; Santander, 2016).

Segun el Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA), en el periodo de 2003 a 2013, Brasil desarrollo diversos proyectos con 159 paises a traves de cooperacion tecnica, es decir, aquella que se basa en la transferencia y el intercambio de conocimientos y experiencias entre paises, e incluso a traves de organismos multilaterales (Brigido Bezerra, 2016). La cooperacion tecnica busca "proporcionar conocimientos y habilidades tecnicas y de gestion a los recursos humanos del pais receptor" (Boni, 2010, p. 12), por lo cual hoy en dia su agenda de cooperacion es mas diversa.

La cooperacion tecnica desplegada por Brasil entre 2011 y 2013 fue dirigida, principalmente, a temas vinculados con desarrollo social y lucha contra el hambre, desarrollo urbano e inclusion bancaria, derechos humanos, investigacion agropecuaria, investigacion economica y salud publica (Brigido Bezerra, 2016). En anos recientes, "las politicas sociales de Brasil han sido objeto de internacionalizacion a traves de programas de cooperacion bilateral y multilateral" (Milani y Pinheiro, 2017, p. 287).

Cabe resaltar que en la cooperacion ejecutada por Brasil en las politicas mencionadas, han participado directamente organos del Gobierno federal, tales como Ministerio das Relacoes Exteriores, Ministerio de Assistencia Social, Ministerio do Desenvolvimento Social e Agrario, Secretaria de Direitos Humanos da Presidencia da Republica, entre otros, e incluso organos de la Administracion publica federal (Brigido Bezerra, 2016).

Su aspiracion por ser un global player busca ser alcanzada a traves del soft power que ejerce, dado que como parte de su estrategia ha estado la de no usar su poderio, en especial el militar (Soares y Hirst, 2006). Suramerica ha sido una region pacifica, por lo cual lo militar no resulta relevante para Brasil. Segun cifras del Banco Mundial a 2015, en porcentaje del producto bruto interno (PBI), Brasil invirtio el 1,4 %, que fue el de los mas bajos respecto de otros paises de la region como Chile (1,9 %), Bolivia (1,6 %), Peru (1,6 %), Ecuador (2,7 %) y Colombia (3,4 %). Por debajo de Brasil solo esta Argentina (0,9 %), lo cual es coherente si se tienen en cuenta los diversos compromisos adquiridos por ambos paises "sobre la cooperacion pacifica" (Vargas, 2000, p. 232).

Asi es como la puesta en marcha de una agenda social dentro de los lineamientos de politica exterior podria resaltarse como un ejemplo del soft power que ejerce Brasil a traves de su CSS, e incluso "puede considerarse una innovacion" (Soares y Hirst, 2006, p. 22), que ademas se favorecio gracias a un ambiente economico estable y politicamente activo (Ayllon y Costa; 2010; Ayllon, 2013; Santander, 2016; Soares, 2006), pero que tambien conlleva otra reflexion y es que puede volverse volatil ante los cambios estructurales del sistema.

El buen desempeno de indicadores economicos, asi como la reduccion de la pobreza y la desigualdad social, le dio al pais una mayor proyeccion (Desidera, 2015), lo que favorecio el diseno y la ejecucion de una fuerte estrategia por alcanzar un mayor liderazgo regional, apostandole siempre a lo multilateral, a traves de coaliciones sur-sur, que le permitan "coordinar posiciones y actuaciones conjuntas en los ambitos de negociacion multilateral de reglas que orientan la gobernanza global" (p. 213).

Actuar en el campo regional y desarrollar una especie de multilateralismo del sur a nivel global son dos objetivos consagrados en la Constitucion de la Republica Federativa del Brasil de 1988, los cuales tambien orientan su cooperacion por mandato constitucional, que lo diferencia de otros paises de la region.
   La Republica Federativa de Brasil se rige en sus relaciones
   internacionales por los siguientes principios [...] cooperacion
   entre los pueblos para el progreso de la humanidad, [y prosigue],
   buscara la integracion economica, politica, social y cultural de
   los pueblos de America Latina, con vistas a la formacion de una
   comunidad latinoamericana de naciones. (art. 4)


Frente a lo anterior, desde la decada de los noventa, Brasil emprende diversas acciones diplomaticas y politicas que representan para el pais enormes avances en materia de integracion, pero, al mismo tiempo, grandes desafios para su consolidacion como lider regional, tarea que a hoy sigue sin concretarse.

El Brasil donante y el Brasil receptor

Hasta el momento, se han senalado dos grandes objetivos de la cooperacion brasilena: el primero, su creciente participacion en escenarios multilaterales y la diversificacion de socios, y el segundo, el fortalecimiento de sus relaciones a traves de proyectos de cooperacion tecnica con los paises de la region, objetivos enmarcados alrededor de la idea de un "nuevo desarrollismo" (Santander, 2016).

Segun el Banco Mundial, Brasil es un pais de 207,65 millones de habitantes, con una extension territorial de 8,6 millones de km2 y un PIB per capita de USD 8840,95 a 2016. Actualmente, esta clasificado en la lista del CAD como PRMA, que, ademas, cuenta con grandes riquezas naturales y energeticas, que lo posicionan con fuerza en el escenario economico internacional.

Sin embargo, el gigante latinoamericano lleva los ultimos tres anos inmerso en una crisis politica, que podria frenar su potencial o, al menos, su credibilidad internacional, a lo que tambien se suma una inadecuada distribucion de los recursos y la corrupcion politica y privada que la hacen una sociedad con alta inequidad social, razon por la cual, a pesar de su interes por ser un lider regional y un referente en materia de CSS desligandose de su rol de "receptor", las cifras muestran un aumento de la AOD recibida por Brasil en los ultimos cinco anos respecto de los anos de mayor auge de su CSS (entre 2003 y 2010) (ver figura 3).

Este incremento es justificado como parte de la estrategia de fortalecer la cooperacion triangular (Hirst, 2010), en la cual Brasil recibe recursos financieros por parte de organismos internacionales y de paises desarrollados (miembros del CAD), para ejecutarlos en proyectos sur-sur.

A 2005, Brasil recibio USD 196 millones de AOD, cifra que se redujo al ano siguiente a USD 113 millones. En 2007 y 2008, se registro un repunte de la AOD (motivada por aportes de Japon y Alemania, paises que incrementan su cooperacion triangular), hasta un total de USD 32 millones y USD 460 millones (Ayllon, 2010, p. 3).

Esta ultima reflexion se liga, entonces, con su nueva identidad de donante emergente, en la que ha buscado mantener su autonomia frente al sistema de cooperacion impuesto por la OCDE desde la decada de los sesenta, que legitima su presencia a traves de proyectos de cooperacion entre y hacia otras regiones, y fortalecer su apoyo economico a instituciones multilaterales como la ONU y dentro de organismos regionales como lo hace a traves del Banco del Sur creado en 2014 a traves de los BRICS (Santander, 2016).

Una de las caracteristicas de la CSS es que los paises comparten sus buenas practicas, conocimientos y experiencias hacia otros. En el caso de Brasil, su agenda de cooperacion social incluye campos como el agricola (transferencias de tecnologias y tecnicas de cultivo), salud publica y de inclusion social como los programas de transferencias condicionadas (PTC). Estos ultimos han sido los programas lideres de la agenda de desarrollo de Brasil hacia sus socios, entre ellos, Programa Bolsa Familia, Plano Brasil sem Miseria17 y Politica de Seguranca Alimentar e Nutricional (Desidera, 2015).

Un estudio financiado por el programa EUROsociAL, coordinado por Tassara (2015), analiza, entre otros casos, los PTC desarrollados por el Gobierno de Luiz Inacio da Silva, los cuales fueron "concebidos con el proposito de transformar y detener la transmision intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias mas vulnerables" (Cecchini y Madariaga, 2011, citado por Tassara, 2015, p. 20). Este estudio senala que tal tipo de politicas desarrolladas por Brasil lograron tener una "amplia incidencia sobre la consolidacion de un modelo de desarrollo economico con inclusion social" (p. 31), cuyos resultados lograron "sacar a 28 millones de personas de la pobreza y empujar a otros 36 millones hacia una condicion de clase media" (p. 31). Esta politica social le permitio consolidarse en la region como lider de la lucha contra la pobreza; entre los principales socios receptores de esta experiencia estan Chile, Colombia y Peru.

Para alcanzar un mayor grado de visibilidad y reconocimiento global, entre 2003 y 2013, Brasil incremento su presencia en el continente africano, al ampliar sus proyectos de cooperacion con 35 paises africanos e invertir a 2009 cerca de USD 90 millones (Ayllon, 2010), enfocados, principalmente, en la cooperacion tecnica en los Palop (Ayllon y et al., 2010; Giacalone, 2013; Ramanzini y Ayerbe, 2015; Soares, 2005), en temas como investigacion agropecuaria, salud publica, manejo de tuberculosis y programas de accion de vigilancia sanitaria (Brigido Bezerra, 2016), entre otras acciones puntuales que ejecuta en cada uno de estos paises acorde con las necesidades del receptor.

Desde 2000, la estrategia de cooperacion brasilena ha estado acompanada por el Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES), el cual ha comenzado "a ocupar un lugar muy destacado de la cooperacion financiera ofrecida por Brasil a otros paises en desarrollo" (Santander, 2016, p. 202). Frente a la accion del BNDES, Ayllon senala que han sido desembolsados a traves de esta institucion
   3.300 millones de dolares [que] corresponden a los prestamos
   comerciales realizados en desarrollo [...] los prestamos del BNDES
   son de corte reembolsable y demandan la adhesion de los
   beneficiarios a varias condiciones, siendo la primera, la
   obligatoriedad de que los recursos sean utilizados para comprar
   bienes y contratar servicios de empresas brasilenas. (2010, p. 5)


Lo anterior muestra el rol de donante emergente de un Brasil que no solo expande sus lazos de cooperacion y amistad, sino tambien sus industrias y su mercado, tema que ha sido estudiado en los ultimos anos con el objeto de identificar el impacto de la CSS tanto en el desarrollo del sector privado brasileno como en el de las principales empresas publicas del pais. Frente a esto, es importante senalar que cada vez mas se liga la cooperacion de Brasil con la insercion de empresas brasilenas en Africa.

La concentracion en paises africanos desempena no solo la funcion moral de rescatar "deudas historicas por su valiosa contribucion a lo que hoy en dia es la multietnica nacion brasilena" (Pereira de Fonseca, 2008, p. 67), sino que, incluso, como senalan Ayllon y Costa (2010),
   tambien guarda relacion con intereses economicos de Brasil, como
   los vinculados a la expansion de la produccion mundial de
   biocombustibles, [...] con el apoyo del Gobierno, las empresas
   brasilenas del sector de la energia (Petrobras), construccion
   (Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa) y mineria (Vale do
   Rio Doce), entre otras, que han pasado a invertir cada vez mas en
   el continente y en otras regiones en desarrollo. (p. 83)


En cuanto a America Latina, entre 2007 y 2017, la CSS brasilena hacia los paises de Suramerica disminuyo, tal como se muestra en la figura 4. Este comportamiento pareceria ir en contraposicion del interes de Brasil por consolidar su poder o presencia en la region. Sin embargo, este comportamiento obedece, no enteramente, al fortalecimiento de la CSS por parte de las potencias medias como Colombia, Chile y Argentina, que tambien han fortalecido sus agencias de cooperacion frente al tema y han dinamizado sus agendas entre ellos y hacia otros paises de la region.

Finalmente, para resumir este apartado sobre el rol de Brasil como agente de cooperacion al desarrollo, puede resaltarse que el gigante suramericano gestiona principalmente la cooperacion tecnica seguida de la financiera, donde la cooperacion multilateral tiene un fuerte y significativo peso para poder expandir sus lazos comerciales y de cooperacion a traves de alianzas interregionales donde priman las coaliciones sursur. El modelo resultante de la cooperacion brasilena es producto de la definicion de su identidad, y puede definirse, en palabras de Santander (2016), como un "modelo de cooperacion al servicio de la busqueda de proyeccion global desde el sur" (p. 246).

El despliegue diplomatico de la CSS colombiana

Hasta este punto, se ha analizado el rol y la importancia que las potencias intermedias emergentes como Brasil le dan a la CSS como un instrumento de insercion politica y economica. En esa linea, se definio a partir de la identidad de global player del sur, factor que se acompana tanto de la exportacion de sus buenas practicas y politicas internas como de su expertise institucional, que se consolida como un factor de posicionamiento en distintos ambitos, en parte, por la cantidad de proyectos que pueden gestionar gracias al tamano de su economia y porque han tenido una mayor presencia e injerencia en temas sobre desarrollo, comercio y economia. No obstante, las llamadas potencias secundarias tambien han venido con sus propias agendas, aprovechando y utilizando sus capacidades y desarrollando cierto grado de expertise institucional en temas mas puntuales que las potencias intermedias emergentes.

Frente a la definicion de potencias secundarias, Flemes (2012b) senala que estas "tienen una posicion sistemica de dos caras: formulan sus estrategias de politica exterior partiendo de la condicion de inferioridad factica, percibida y/o anticipada con relacion a la potencia principal, asi como de superioridad respecto a los otros Estados de la region" (p. 21).

En los ultimos anos, la diplomacia colombiana ha venido desarrollando esfuerzos por diversificar los temas de la agenda de cooperacion internacional al desarrollo, en busca de tener una mayor presencia y, por que no decirlo, protagonismo en diversos encuentros multilaterales que sobre los temas de desarrollo se han realizado en la ultima decada, como el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, celebrado en Accra en 2008; la Alianza para la Cooperacion Eficaz al Desarrollo, realizado en 2011 en Busan (Corea del Sur); o la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible, conocida como Rio+20 en 2012, en los cuales se destacan los aportes del Gobierno colombiano frente al debate sobre la eficacia de la CID analizado en la introduccion.

Durante los dos periodos presidenciales de Juan Manuel Santos (2010-2014, 2014-hoy), el pais ha mostrado un mayor interes por fortalecer los lazos regionales, en especial en el campo economico y politico. Ejemplo de ello es la apuesta que hace a traves de la Alianza del Pacifico, (18) con lo cual demuestra que la politica exterior colombiana, en parte, se ha impulsado debido al "proceso de internacionalizacion de la economia colombiana [...] asi como [a] las multiples transformaciones de las que ha sido testigo el sistema internacional" (Ardila, Cardona y Tickner, 2002, p. 18) y de las que Colombia se ha beneficiado.

Entre los cambios mas representativos, y que tienen estrecha relacion con la evolucion de la CID del pais, se encuentra el incremento en la participacion de actores no estatales, los cuales tambien junto con el Gobierno gestionan recursos de cooperacion en diversas tematicas que le apuntan a una mayor inclusion social. Sin embargo, frente al trabajo que realizan unos y otros, hace falta una mayor sinergia. Estas organizaciones abogan por una mayor participacion y reconocimiento, y las OSC en Colombia realizan actividades que favorecen la imagen positiva del pais y gestionan su cooperacion alrededor de diversos temas de trabajo, al realizar una especie "de soft power que el gobierno parece ignorar que tiene" (Marin, 2017, p. 239).

Por otro lado, asi como se han diversificado los agentes, los temas en la agenda internacional del pais tambien lo han hecho. Durante el Gobierno del presidente Santos, la politica exterior del pais se ha ido alineando con los compromisos internacionales adquiridos por el pais en materia de desarrollo, ejemplo de ello son los ODS, los cuales hacen parte del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pais: paz, equidad y educacion, el cual cuenta con mecanismos para su implementacion, financiacion y seguimiento, lo que es un importante avance en la gestion publica frente al cumplimiento de los ODS.

El presidente Juan Manuel Santos reconoce que la CID

es un aspecto fundamental de [la] politica exterior, porque complementa los esfuerzos nacionales en materia economica, social y ambiental, ademas nos posiciona como un actor internacional con peso especifico, que extiende sus manos tambien para aportarle al progreso de otros [...] hemos dejado de ser monotematicos, porque nuestra agenda internacional, que se concentraba en asuntos como la lucha contra el terrorismo, la lucha contra el narcotrafico, ahora tiene una agenda mucho mas diversificada, ya hablamos de desarrollo social, de medio ambiente, de ciencia y tecnologia, mientras antes pediamos cooperacion para la lucha contra las drogas ilicitas, ahora nuestro pais es requerido para cooperar. ("Palabras del presidente Juan Manuel Santos durante la presentacion de la Agencia de Cooperacion Internacional", 2012)

Lo anterior evidencia el "desdibujamiento de las fronteras entre politica domestica e internacional" (Ardila, Cardona y Tickner, 2002, p. 18), reflexion que lleva a reconsiderar un concepto abordado en la decada de los noventa, en el cual "lo que se trataria seria proyectar y consolidar el respice varia et mutabilia (mira lo que es diverso y cambiante), como la conducta probablemente mas optima y audaz en el actual concierto global" (Cardona y Tokatlian, 1991, p. 152), para describir los roles ejecutados por Colombia en materia de CID y la diversificacion de su agenda, asi como la paulatina transformacion de su identidad a lo largo de las dos ultimas decadas.

Esto no quiere decir que en la definicion de los temas de la agenda el pais haya dejado de tener un "caracter presidencialista" (Cardona y Tokatlian, 1991; Ardila, Cardona y Tickner, 2002; Borda et al., 2011), postura que, sin duda, ha definido la politica exterior del pais. Esta caracteristica tambien ha sido evidente en el manejo que se ha venido gestionando de la cooperacion al desarrollo, la cual no ha pasado de ser una agenda publica, y si bien es un tema de alto interes politico al que le ha dado mayor visibilidad (Cobb, Ross y Ross, 1976), por ser necesariamente un vehiculo para apoyar la implementacion de los acuerdos de paz de La Habana, sigue siendo coyuntural. Por tanto, su prioridad es algo transitorio que puede correr el riesgo de pasar a un segundo plano ante un cambio, o bien en las prioridades del Gobierno, o bien en un cambio de este, tal como ha ocurrido desde sus inicios con la institucionalidad de la CID en el pais.

En 2005, la Agencia Colombiana de Cooperacion Internacional, que habia sido creada en 1997 y dependia del Departamento Nacional de Planeacion (DNP), paso a manos del Ejecutivo al crearse la Agencia Presidencial para la Accion Social, que funciono bajo este nombre hasta 2011, cuando en el Gobierno de Juan Manuel Santos y mediante el Decreto 4152/2011, de 3 de noviembre, se da inicio a la Agencia Presidencial de Cooperacion Internacional de Colombia (APC-Colombia).

APC-Colombia es una "entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personeria juridica, autonomia administrativa y patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica", ademas la CID es una prioridad para el Estado colombiano como objetivo de su politica exterior y de desarrollo para "alcanzar la proyeccion internacional [...], mediante la diversificacion tematica y geografica, asi como una insercion positiva en los escenarios mundiales" (Decreto 4152/2011, 3 de noviembre), aparte de visibilizar y posicionar al pais como oferente.

Una de las estrategias implementadas por Colombia durante el segundo mandato de Juan Manuel Santos ha sido alinear la cooperacion internacional alrededor de una cooperacion para la paz, que se enmarco en lo que se conoce como Hoja de ruta de la cooperacion internacional en Colombia 2015-2018 (APC-Colombia, 2015), la cual gira alrededor de tres areas prioritarias: 1) construccion de paz, 2) desarrollo rural sostenible y 3) conservacion y sostenibilidad ambiental. (19) Frente a esta estrategia, por ejemplo, el Gobierno colombiano logro alinear la AOD, la cual esta dirigida a la implementacion de los acuerdos de paz.

Segun el Informe de gestion 2016 sobre el estado de la cooperacion en el pais, presentado por la APC-Colombia, el pais ha recibido USD 635 millones, que, en las areas de la hoja de ruta de la cooperacion, se han distribuido de la siguiente manera: construccion de paz 69 %, desarrollo rural sostenible 24 % y conservacion y sostenibilidad ambiental 3 % (APC-Colombia, 2016). Estas cifras muestran que la prioridad para Colombia sigue estando alrededor de los temas de paz y seguridad, que vinculan todas aquellas acciones relacionadas con reconciliacion, atencion de victimas y proyectos alrededor de fortalecimiento de la justicia, reparacion integral de las victimas, restitucion de tierras, desminado y fortalecimiento de la memoria historica (APC-Colombia, 2015).

Frente a su rol de donante, el mismo informe senala que para 2016 Colombia coopero con 61 paises, a traves de 63 proyectos. Al igual que la cooperacion brasilena, la participacion de las entidades del orden nacional colombiano, dada su experiencia, se consolida como un factor clave para el fortalecimiento de las estrategias en materia de CSS, en el que se destaca dentro de dicha expertise institucional el trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Universidad Nacional de Colombia, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Tecnologias de la Informacion y las Comunicaciones, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entre otras.

Con respecto a los socios beneficiarios, las principales acciones han estado dirigidas hacia Centroamerica y el Caribe, con alrededor de 22 proyectos ejecutados (APC-Colombia, 2016b), a traves de las siguientes lineas: promocion social, gestion de calidad, servicios pubicos, gobernabilidad social, seguridad y apoyo a las medianas y pequenas empresas (Cancilleria, s. f.).

En cuanto a los intereses frente a la CSS, Colombia busca volverse un aliado estrategico en la region (Sanin, 2010), en especial en temas de seguridad, un campo en el cual el pais ha adquirido cierta expertise que lo vuelve referente, que se enmarca en su dualidad de receptor/donante, en el que se observa la importancia que para el pais tiene la cooperacion triangular. Esto ultimo se refleja en la proximidad de los gobiernos colombianos hacia los Estados Unidos en temas de seguridad y cooperacion militar, como lo fue durante el Gobierno de Alvaro Uribe Velez, por ejemplo, donde "la politica exterior fue en gran parte instrumentalizada para cumplir con las prioridades de la politica interna en el marco del Programa de Seguridad Democratica" (Flemes, 2012b, p. 32), lo que aislo regionalmente al pais durante un periodo y securitizo la agenda de cooperacion del pais.

Ligado a lo anterior, Tickner y Morales (2015) retoman el concepto de cooperacion dependiente asociada para definir el rol de Colombia frente a su estrategia de seguridad y su politica de CSS, en la cual "la exportacion de la seguridad [.] es producto de la triangulacion con Estados Unidos [...] [al definirla como] una relacion mas estrategica y de menor subordinacion" (p. 171), estrategia a traves de la cual el pais busca obtener un mayor reconocimiento en su rol de oferente, donde sus principales socios son aquellos paises con situaciones similares y cuyas amenazas provienen del narcotrafico, las drogas y la violencia en todas sus formas, siendo por tanto los principales receptores beneficiarios de la expertise institucional colombiana, resultado de la triangulacion con los Estados Unidos (Tickner y Morales, 2015).

Santos [...] coloco en el centro de la politica exterior de Colombia la cooperacion internacional en seguridad [...]. La iniciativa se bautizo Estrategia de Cooperacion Internacional en Seguridad Integral, y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia fue encargado de interactuar con los gobiernos extranjeros y coordinar los esfuerzos especificos de cooperacion con el Ministerio de Defensa, la Policia Nacional y la Agencia Presidencial de Cooperacion Internacional. (Tickner y Morales, 2015, p. 194)

La Estrategia nacional de cooperacion internacional 2012-2014 (APC-Colombia, 2012a) fue disenada, segun informacion de la Cancilleria, por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional y la Policia Nacional, en busca, principalmente, de "aumentar al maximo la efectividad en la lucha contra la delincuencia organizada trasnacional". Dentro de este tipo de estrategia, el Gobierno de Colombia prioriza la modalidad de cooperacion triangular, en la que sus socios estrategicos han sido los Estados Unidos y Canada, la cual se centra en siete componentes: 1) desarrollo organizacional, 2) lucha contra las drogas, 3) lucha contra la delincuencia, 4) seguridad ciudadana, 5) anticorrupcion, 6) derechos humanos y derecho internacional humanitario y 7) fortalecimiento de capacidades de entrenamiento, inteligencia, combate y fuerzas especiales de las Fuerzas Armadas, de la Policia Nacional y entes de control y seguridad, experiencias que se han compartido, principalmente, con paises de la region mesoamericana y con paises andinos.

Aqui, se quiso cuestionar el rol del pais frente a la CID, la cual resulta ser ambigua con altos grados de incertidumbre. La vision de Colombia frente al desarrollo ha estado ligada a la percepcion manejada por la comunidad internacional, segun la cual no puede existir desarrollo si no hay seguridad. Una mirada realista tal vez, que pregona por la garantia de ambientes libres de violencia, para garantizar entornos seguros, que den espacio al crecimiento social y economico. No obstante, se cuestiona hasta que punto esta "securitizacion de la cooperacion" pueda considerarse desarrollo, y si realmente Colombia ha adquirido la experiencia suficiente para exportar o compartir lo que aun no es, un pais seguro.

?Colombia hacia la OCDE?

Con miras a ese cambio de politica exterior que se senalo, el pais empezo a tener, con la llegada de Juan Manuel Santos al poder, la priorizacion de su imagen en el exterior y la consolidacion en la region, de alianzas sur-sur mas solidas en terminos comerciales y formulacion de politicas que le han permitido ganar espacios de concertacion sobre diversos temas, para la diversificacion de su agenda.

Gracias a lo anterior, en 2013, el pais solicito su adhesion a la OCDE y ese mismo ano la organizacion acepto la candidatura de Colombia, que, aunque no significa que ya sea miembro, implica que el pais cumpla con una serie de tareas y de "requisitos" que le permitiran ser parte de este selecto grupo, hecho que para el Gobierno nacional es visto "como una de las vias multilaterales para expandir su comercio, aumentar su confiabilidad para la inversion externa y percibir mas cooperacion tecnica" (Pastrana y Vera 2012, p. 221), lo cual explicaria el interes de esta administracion por ser mas activo en su doble rol de oferente y demandante.

Desde entonces, el pais ha venido direccionando sus esfuerzos institucionales para alcanzar esta ambiciosa meta de pertenecer a la organizacion de los cooperantes. Entre algunas de las ventajas que podrian senalarse, la mas importante para un pais con las condiciones socioeconomicas como las de Colombia es que a traves de la OCDE podra recibir un mayor acompanamiento para el desarrollo de sus capacidades locales, lo que le permitira orientar mejor el diseno de sus politicas pubicas. No obstante, este ingreso tambien exige que el pais replantee su rol dentro del sistema internacional de cooperacion al desarrollo y modifique sus comportamientos internos para logar construir alianzas mas solidas para el desarrollo.

Colombia se encuentra en proceso de definicion no solo de su rol, sino incluso de su identidad, segun senalan algunos autores. La politica exterior del pais se ha venido desarrollando entre dos tipos de comportamientos: subordinacion y autonomia (Ardila, Cardona y Tickner, 2002; Borda et al., 2011), y al igual que Brasil, estos comportamientos se reflejan en el manejo que hace el pais de su politica de CID. Frente a la subordinacion en el manejo que se hace de la cooperacion, puede decirse que Colombia "busca mantener abierta la posibilidad de seguir recibiendo AOD" (Hirst, 2010, p. 21) y, por tanto, sus politicas internas estaran alineadas con su agenda internacional y los intereses del Gobierno por darle fin a la situacion de conflicto a traves del apoyo internacional (Sanin, 2010).

Para Hirst (2011), una caracteristica de Colombia frente a la ejecucion de la CID ha sido la constante busqueda por "perfeccionar instrumentos y mejorar resultados de la ayuda internacional" (p. 553), de ahi la importancia de fortalecer nuevos espacios de accion y de gestion politica para el desarrollo de proyectos autonomos en materia de cooperacion.

Hirst destaca en su analisis el hecho de que el peso de la AOD dentro de la economia colombiana es bastante limitada, "la AOD corresponde a menos del 0,5 % del PIB" (2011, p. 573), lo cual pone en evidencia que, a pesar de lo que se cree, Colombia no es dependiente de la ayuda financiera internacional, pues, si bien este monto en cuanto a recursos financieros no es alto, la cooperacion tecnica que recibe el pais si lo es, ejemplo de ello es lo que se ha venido mencionando en materia de seguridad.

Este hecho da paso al desarrollo de politicas autonomas. La ayuda que Colombia recibe tambien se redirige a diversificar la agenda de CSS a traves de cooperacion triangulada, en la que prima un comportamiento casi que subordinado, pero al mismo tiempo autonomo; por lo que se ha venido mencionando, "la cooperacion internacional en seguridad se ha desarrollado en funcion de la relacion de Colombia con Estados Unidos" (Tickner, 2016, p. 10).

Por tanto, para alcanzar esa autonomia, el pais ha venido fortaleciendo otras areas de actuacion distintas de los temas de seguridad, tales como "modernizacion del Estado, desarrollo y poblacion, educacion y agua potable y saneamiento basico, medio ambiente y agricultura y es un receptor en temas de derechos humanos, medio ambiente, desarrollo alternativo, desarrollo social, paz y desarrollo regional" (Hirst, 2011, p. 578), temas que negocia y ofrece a traves de las comisiones mixtas de cooperacion tecnica y cientifica que son creadas a traves de convenios marco de cooperacion (Cancilleria, s. f.).

Dinamicas que no son exclusivas de la Administracion Santos, ya que empezaron a gestionarse desde 2002, durante el Gobierno de Uribe, cuando se diseno la Estrategia de Cooperacion 2002-2006, en la cual se destaca por primera vez a la CSS como lineamiento de la politica exterior del pais. Durante este periodo, Colombia "contaba con 16 convenios de cooperacion, que se reflejaron en 252 actividades de oferta y 115 de recepcion, estas ultimas principalmente de paises como Mexico, Brasil, Argentina y Chile" (Sanin, 2010, p. 116).

Ampliando el alcance dado durante el Gobierno de Uribe, el primer mandato de Santos prioriza las relaciones internacionales del pais como eje central para el desarrollo del pais. En ese sentido, dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014, Prosperidadpara todos, se senalan, entre otros, como objetivos de la politica exterior "fortalecer y diversificar la cooperacion internacional" (Departamento Nacional de Planeacion [DNP], 2010, p. 687) y, en este sentido, continua indicando el PND, se busca direccionar la CID del pais en materia de seguridad, derechos humanos y gobernabilidad democratica. Asimismo, afirma que,

a traves de la cooperacion tecnica[,] se fortaleceran los procesos de acercamiento a regiones de interes para el pais, privilegiando la relacion con paises de America Latina y el Caribe. En consecuencia, se dara continuidad a las estrategias regionales de CSS de Colombia con los paises de la cuenca del Caribe y Mesoamerica y se disenaran estrategias para Africa y la region de Asia Pacifico. De igual manera se hara uso de la cooperacion triangular por regiones. (DNP, 2010, p. 688)

Ahora bien, asi como se ha senalado la diversificacion tematica de los temas en materia de CID, lo mismo se ha intentado hacer frente al fortalecimiento de alianzas con otros paises en desarrollo en regiones mas apartadas, al deisenar para cada una diversas estrategias de acercamiento con la identificacion de intereses comunes, como es el caso de la estrategia con el sudeste asiatico, con Eurasia y Africa. Frente a la estrategia con Africa, por ejemplo, se han realizado visitas oficiales para gestionar proyectos de CSS. Segun el Informe de gestion 2016 presentado por APC-Colombia, diversas iniciativas en materia de CSS llegaron a nueve paises africanos (cancilleria, s. f.).

Para el caso de Colombia, es preciso senalar que, gracias al dinamico papel que sobre politica exterior ha venido desempenando durante los ultimos diez anos, ha logrado paulatinamente posicionarse a nivel regional, y logrado, incluso, que sus propuestas alrededor de una gobernanza global para el desarrollo en materia social esten empezando a tener mayor acogida en foros y encuentros internacionales, como sucedio en el caso de los ODS (Suraski, 2017).

Para el cumplimiento de ambos intereses, la CSS se convierte en un instrumento privilegiado de politica exterior (APC-Colombia, 2012b) a fin de alcanzar un mayor liderazgo en los debates sobre el tema (Sanin, 2010, p. 103). En 2010, por ejemplo, el pais ejercio la Secretaria del Grupo de Trabajo en Cooperacion Sur-Sur (TT-SSC 'Task Team on South-South Cooperation') creado en el marco de la OCDE (por iniciativa de Colombia) y como resultado coordino la publicacion de un informe que destaca 110 estudios de casos de CSS (OECD, 2010), pero estos esfuerzos se perdieron por la falta de continuidad.

No obstante, el peso y la importancia que en el discurso se le ha dado al tema, Colombia no ha adoptado una politica publica clara para el manejo de la CID, lo que se ha hecho ha sido mas bien el resultado de politicas coyunturales y de Gobierno, las cuales se han insertado como objetivos o metas transversales en materia de politica exterior. Estas estrategias han quedado evidenciadas dentro de los planes nacionales de desarrollo de los ultimos tres periodos presidenciales, (20) dentro de los cuales se senala que se busca mejorar el posicionamiento del pais, principalmente en la subregion (el caso de los paises centroamericanos) con los que principalmente desarrolla la CSS.

En parte, este supuesto permitiria comprender por que para Colombia reconocer el papel que las organizaciones internacionales desempenan como facilitadores de la construccion global de las politicas de desarrollo es tan importante, hasta el punto de ser uno de los paises de la region mas activos e, incluso, casi uno de los pocos que en cierta forma les sigue rindiendo cuentas a estos, contrario a lo que ocurre con otros de la region como Brasil.

Colombia, por su parte, busca mejorar su posicionamiento a nivel regional proclive a la defensa de los intereses nacionales de seguridad hemisferica. Su rol como receptor tradicional enmarcado en un discurso de cooperacion para la paz lo ha hecho durante decadas un receptor privilegiado de la AOD tanto bilateral como multilateral.

Finalmente, cabe resaltar que el pais es un agente relativamente nuevo como oferente de CID, cuya principal oferta en materia de CSS se da alrededor de los temas seguridad, esto muestra en su implementacion que la cooperacion tecnica es una modalidad relevante para la gestion de la CSS en el pais. Por lo cual, y tal como se menciono, al pais aun le queda un largo camino por recorrer frente a la ambicion de ingresar como miembro en plenos poderes a la organizacion para la cooperacion mas importante y cuyos lineamientos han coordinado las politicas de CID por mas de cincuenta anos.

Conclusiones

En primera instancia, se planteo como punto de partida el debate alrededor de ?Como hacer mas eficaz la cooperacion al desarrollo?, pregunta que ha estado en el centro de las reflexiones tanto politicas como academicas. En esa linea, se senalaron algunos esfuerzos que desde las organizaciones internacionales se han liderado con miras a realizar profundas reformas en el sistema internacional de cooperacion al desarrollo; no obstante, es un debate inconcluso y fracturado entre posiciones ideologicas yjerarquicas que continua predominando dentro de la CID.

Posteriormente, como parte del analisis, se hizo una descripcion sobre la evolucion historica y conceptual de la CSS con el objetivo de determinar el rol de Suramerica en el proceso de consolidacion de esta modalidad, de la cual se senalo surge como una propuesta complementaria a la tradicional cooperacion Norte-Sur. La reflexion se ubico inicialmente en America Latina donde se reconoce que la region ha "llegado a un nivel de madurez capaz de permitirle proponer y gestionar su propio cambio y construir su propia agenda" (Barcena, 2015, p. 115).

No obstante, tambien se senalo que la CSS es un instrumento que sirve a los intereses de los paises del Sur global y que, por tanto, la manera en que los Estados la ejecutan es distinta, razon por la cual se quiso analizar los casos de la CSS brasilena y colombiana, dos casos que se analizaron a partir de la definicion de dos factores: la identidad, concepto propio de la teoria constructivista, y de la expertise institucional. Desde estos casos se mostro el comportamiento de cada pais dentro del sistema internacional de cooperacion al desarrollo en el marco de la CSS, la cual se definio y entendio como un instrumento de politica exterior de estos paises.

El interes por analizar la CSS de Colombia y de Brasil es porque resultan ser interesantes exponentes de las diferencias politicas e ideologias que caracterizan al heterogeneo y diverso grupo de paises que ejecutan la CSS en Suramerica. Practicas que, ademas, evidencian que la "CID ha sufrido y seguira sufriendo constantes cambios ligados a las relaciones de poder de los actores dentro de las relaciones internacionales" (Ruiz, 2017, p. 181). Asimismo, estos casos permiten analizar como a traves de su expertise institucional se han ido insertando en distintos escenarios, dinamizando sus agendas politicas y alcanzando distintos roles, tanto a nivel global como regional, a traves de la transferencia de conocimientos, experiencias y politicas internas.

Dentro del periodo analizado (2005-2015), tanto Brasil como Colombia, han pasado por cuatro administraciones, las cuales han favorecido la continuidad de sus principales objetivos de politica exterior, como destacar la importancia de la cooperacion internacional para mejorar (en el caso de Colombia) y de fortalecer (en el caso de Brasil) su posicionamiento internacional, asi como reconocer su relevancia para mejorar el desarrollo de los paises del Sur global respecto del Norte.

Este analisis demuestra, principalmente, que dentro de la CSS las potencias intermedias emergentes o regionales no son las unicas con las capacidades materiales para liderar o gestionar este proceso, sino que tambien las llamadas potencias secundarias pueden gestionar su CSS de manera dinamica. Con la CSS, los paises pretenden posicionarse a nivel regional y tener un mayor reconocimiento internacional por los esfuerzos que realizan para gestionar de manera autonoma, y acorde con sus necesidades, sus politicas de desarrollo contando con la experiencia y el conocimiento propio y de sus socios.

Inicialmente, se planteo como objetivo analizar la CSS, tanto de Brasil como de Colombia, como herramienta de politica exterior a traves de dos factores: la identidad y la expertise institucional, que han promovido a lo largo de la ultima decada las estrategias en materia de CSS de estos paises.

Como ya se menciono, desde el inicio se ha venido planteando la CSS como un instrumento de politica exterior, un instrumento que utilizan los Estados del sur con el fin de alcanzar sus intereses, lo cual se evidencia en los discursos politicos que han permitido construir la identidad de cada uno en materia de CSS. Frente a esto ultimo, lo que busco demostrarse fue el contraste entre una vision y la otra, pues sus politicas naturalmente divergen de acuerdo con la posicion que ocupan en el sistema.

"Las administraciones de Cardoso, Lula y Rousseff han orientado, en las ultimas dos decadas la politica exterior para proyectar y posicionar a Brasil como un jugador global y un lider regional" (Pastrana y Vera, 2012, p. 151), lo que evidencia una primacia en los temas alrededor del desarrollo y del multilateralismo, enmarcada en una "politica exterior autonoma" (Flemes, 2012b, p. 26).

Colombia, por su parte, sigue utilizando su expertise institucional en materia de seguridad, de lucha contra el terrorismo y contra el narcotrafico, y aunque ha buscado diversificar su agenda, sus principales recursos siguen proviniendo de los Estados Unidos para temas ligados con la consolidacion de la paz, por lo cual ha buscado fortalecer otro tipo de modalidades como la cooperacion triangular (Bergamashi, Duran, Tickner, 2017). De ahi que la triangulacion ejecutada por Colombia sea descrita como de "cooperacion dependiente asociada" (Tickner y Morales, 2015, p. 171).

El factor identidad se ha ido transformando acorde con las dinamicas del sistema internacional de cooperacion al desarrollo; tanto Brasil como Colombia ejercen su identidad de donantes a traves de su rol de receptor, pero, al mismo tiempo, quieren mostrarse ampliamente activos frente a la cooperacion tecnica o financiera que otorgan. Es decir que ambos actuan como donante/receptor, dualidad autoimpuesta que ha venido posicionandolos en su campo de expertise.

En cuanto a Colombia, adopta, por un lado, un comportamiento cooperativo de receptor pasivo y estable, que, incluso, no pretende modificar ni a corto ni a mediano plazo. La AOD recibida hasta el momento por el pais se ha consolidado como un importante mecanismo para financiar los acuerdos de paz y de manera transversal para mejorar el desarrollo del pais con miras a ingresar a la OCDE, de ahi su interes por alinearse con los compromisos establecidos desde esta organizacion y desde sus principales donantes como los Estados Unidos y la Union Europea. Colombia se adhirio a la Declaracion de Paris aceptando la condicion del monitoreo, lo que demuestra que "Colombia es mas proclive a una articulacion con los propositos definidos en la Declaracion de Paris que a un involucramiento en las discusiones sobre la cooperacion horizontal" (Hirst, 2011, p. 591).

Brasil, por su lado, es mas propenso a buscar mecanismos alternativos de desarrollo, donde prime una vision del sur, de ahi su rechazo a los principios de la Declaracion de Paris y su insistencia por fortalecer mecanismos interregionales. Esto ultimo responde a una estrategia de insercion global que le permita tener un mayor peso en la toma de decisiones en las negociaciones internacionales dentro de la Organizacion Mundial del Comercio (OMC) como alrededor de la liberalizacion del comercio.

Brasil es mas critico frente a la OCDE, cuestiona mas sus practicas y politicas. En cuanto a la Declaracion de Paris senalo que "la CSS es un acto soberano de solidaridad y ante lo cual la Declaracion ha expresado su falta de idoneidad" (Hirst, 2011, p. 118). Razon por la cual el Gobierno de Brasil busca robustecer su cooperacion tecnica; no obstante, algunos autores senalan que para lograrlo es de vital importancia que logre "consolidar una politica publica de cooperacion internacional y encontrar un modelo, todavia en construccion, que diferencie a esta potencia emergente de la tradicional cooperacion Norte-Sur" (Ayllon et al., 2010, p. 1).

No obstante, segun Sanahuja, es "evidente que el desarrollo del sur depende en [mayor] medida de variables como el acceso a los mercados y la tecnologia, el alivio a la deuda, las politicas internas y en particular el llamado buen gobierno" (2010, p. 55) en los paises en desarrollo. Para que la cooperacion se materialice como un instrumento a traves del cual se faciliten procesos economicos y, al mismo tiempo, se fortalezcan lazos politicos y culturales, es preciso fortalecer las instituciones nacionales a fin de poder superar los enormes retos que tanto al nivel social como economico afrontan ambos paises.

La expertise institucional se ha convertido en un factor definitorio de la gestion e implementacion de la CSS de los paises latinoamericanos, por tanto, la reflexion anterior va encaminada a senalar la necesidad de fortalecer la institucionalidad en ambos paises. Lo que en ultimas los economistas Acemoglu y Robinson (2013) denominan contar con instituciones inclusivas, instituciones que fomenten la actividad economica, es decir, mercados inclusivos, con gobiernos capaces de invertir en el ambito social, que mejoren la cobertura y el acceso a servicios publicos de calidad que permitan disminuir las marcadas brechas sociales existentes en ambos paises, evidentemente entre diversas acciones en diversos campos de accion.

Se puede senalar que Brasil debe continuar profesionalizando y fortaleciendo el servicio de agentes encargados de la CID para que haya continuidad en las agendas de cooperacion, lo que finalmente ha logrado gracias a esa relativa continuidad en las orientaciones de la agenda internacional que desde Itamaraty se ha alcanzado (Soares, 2005) sin mayor influencia de parte del Ejecutivo, lo que ha permitido que el pais suramericano alcance un estatus de global player.

La CSS se ha caracterizado por ser netamente estatal, es decir que es gestionada, principalmente, por los Estados, a pesar del interes de los gobiernos por vincular a otros actores o, al menos, en el discurso, estos han estado ajenos a muchos procesos de formulacion y ejecucion, ante lo que podria senalarse que han sido invisibilizados en gran medida.

Ese caracter estatal es lo que en ultimas ha permitido la identificacion de cada actor en el sistema internacional de cooperacion al desarrollo, ligado a lo que se menciono del grado de expertise de cada actor frente a unos temas especificos; en el caso de Brasil se mencionaron los PTC y en el de Colombia su agenda de seguridad. Brasil ha gestionado politicas desarrollistas que en su momento resultaron exitosas en su territorio, lo que le permitio ser un referente en la materia, pero que cabe mencionar corre el riesgo de retroceder dada la actual coyuntura politica y social por la que atraviesa el pais.

Colombia, por su parte, se enfrenta ante el hecho de ofertar su expertise en temas que aun no han sido superados internamente como la lucha contra las drogas (la erradicacion de cultivos ilicitos y seguridad ciudadana) (Marin, 2017). Ante lo cual se puede concluir que los retos a los que se enfrenta cada actor para definir su posicionamiento dependera en mayor medida de una mayor coherencia interna.

doi:10.11144/Javeriana.papo23-1.ccep

Fecha de recepcion: 31, octubre, 2017

Fecha de publicacion: 18, diciembre, 2017

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Notas

(1) * Articulo de reflexion .

(2) Se utiliza el termino sistema internacional de cooperacion al desarrollo para hacer referencia a un conjunto heterogeneo de actores que crean una red de interacciones en diversos temas y giran alrededor del desarrollo, a traves de diversas modalidades de tipo Norte-Sur, Sur-Sur, privada, multilateral, regional, entre otras (Galan y Sanahuja, 1999).

(3) El India-Brazil-South Africa Dialogue Forum (IBSA) fue creado por la India, Brasil y Sudafrica tras la Declaracion de Brasilia en 2003 con la idea de "contribuir a la construccion de la nueva arquitectura internacional" (IBSA, s. f.).

(4) Lo que en materia de la cooperacion internacional al desarrollo (CID) se denomina apropiacion. Un principio en el cual los paises socios (receptores) deben ejercer mayor autoridad y autonomia sobre sus politicas de desarrollo, promoviendo la participacion de otros actores (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2005/2008).

(5) La Secretaria General Iberoamericana (Segib) fue constituida en 2003 por 22 paises de Iberoamerica (mas Espana y Portugal), que, entre otros objetivos, buscan "implementar y fortalecer la Cooperacion Sur-Sur (CSS) en la region". Se destacan los informes de la CSS en Iberoamerica que desde 2007 hasta 2017 se han venido publicando. Todos estan disponibles en linea en http://www.segib.org

(6) El debate sobre el desarrollo sostenible inicio en 1972 en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. En 1987, a traves del Informe Brundtland, se define el desarrollo sostenible como "aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias" (Brundtland, 1987, citado por Sachs, 2014, p. 22).

(7) Aunque su definicion resulta bastante difusa por la naturaleza de sus recursos y la diversidad de asociaciones que de aqui se derivan, en terminos generales, la cooperacion triangular se entiende como el "conjunto de instrumentos que vinculan la CSS [cooperacion Sur-Sur] con otros actores tales como paises donantes del Norte, organismos internacionales y entidades privadas, con y sin fines de lucro, de los paises desarrollados. Las posibilidades de asociacion son muy diversas, por lo que el concepto es bastante difuso" (Sagasti y Prada, 2010, p. 35).

(8) Tanto Brasil como Colombia han liderado diversos procesos para la definicion de instrumentos, mecanismos y objetivos con miras a un rediseno de la CID, en el cual se respeten los procesos de desarrollo local, que en ultimas se convierten en una valiosa herramienta de conocimiento y de trabajo conjunto entre paises con capacidades similares y nivel de desarrollo relativo. Dan cuenta de esta actividad diplomatica los trabajos de Ayllon (2010), Ayllon y Costa (2010), Hirst (2011), Ruiz (2017), Sanin (2010), Tassara (2015) y Uribe (2011).

(9) Como ejemplo de esto puede mencionarse la Estrategia nacional de cooperacion internacional 2012-2014 (Agencia Presidencial de Cooperacion Internacional de Colombia [APC-Colombia], 2012a).

(10) Angola, Cabo Verde, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Mozambique y Santo Tome y Principe.

(11) A traves del Proyecto Mesoamerica ha desarrollado diversos proyectos de CSS. Este proyecto es "un espacio de caracter estrategico para la integracion [...], con miras a estrechar sus vinculos a partir de una agenda diversificada en la que, ademas de la profundizacion del dialogo bilateral, se fortalezca la cooperacion tecnica" (Cancilleria, s. f.).

(12) America Latina, por ejemplo, es una region conformada, principalmente, por PRM. Segun la lista de destinatarios de ayuda oficial al desarrollo del Comite de Ayuda al Desarrollo, 13 de los 22 paises latinoamericanos entran en esta categoria en el periodo de 2014 a 2017, por tener un total de producto nacional bruto (PNB) per capita entre COP 4126 y COP 12745 a 2013 (OCDE, 2014).

(13) Las traducciones son mias.

(14) El Comite de Ayuda al Desarrollo hace parte de la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economico, y es el encargado de "promover la cooperacion para el desarrollo, asi como otras politicas que contribuyan al desarrollo sostenible a nivel internacional" (OCDE, 2014).

(15) Esta perspectiva se acerca al analisis neoliberal, en el que se busca darles fuerza a las instituciones. Reconoce la importancia de la interaccion entre Estados, asi como la accion de los organismos internacionales para darles respuesta a los problemas globales (Malalcalza, 2014).

(16) La resolucion A/RES/64/222 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, a traves de la cual se adopta la Conferencia de Nairobi de 2009, senala estos principios en su numeral 11.

(17) El Plan Brasil sin Miseria (2011) fue le programa en el que el pais "avanzo de forma contundente en la superacion de la pobreza extrema" (Tassara, 2015, p. 29). Este programa fue uno de los proyectos bandera en materia de cooperacion tecnica y desarrollo ejecutados por Brasil en Sudafrica, China, Colombia, Chile y Peru.

(18) La Alianza para el Pacifico, "mecanismo de integracion regional conformado por Chile, Colombia, Mexico y Peru [...], busca crear mercados atractivos entre sus paises miembros para lograr mayor competitividad a nivel internacional" (Alianza del Pacifico, 2015).

(19) Estrategia presentada el 3 de agosto de 2015 (APC-Colombia, 2015).

(20) Bajo el mandato del presidente Alvaro Uribe Velez, Hacia un Estado comunitario (2002-2006) y Estado comunitario: desarrollo para todos (2006-2010). Bajo el mandato de Juan Manuel Santos Prosperidad para todos (2010-2014) y Todos por un nuevo pais (2014-2018).

Paula Ximena Ruiz Camacho *

Universidad Externado de Colombia

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6848-9936

* Autor de correspondencia: paula.ruiz@uexternado.edu.co

Leyenda: Figura 1 La AOD bilateral por grupo de ingresos (2004-2014) segun la clasificacion del CAD

Leyenda: Figura 2 La AOD recibida por paises de Suramerica (2000-2015). Porcentaje del PIB per capita

Leyenda: Figura 3 La AOD recibida por Brasil y las potencias secundarias de Suramerica (2000-2015). Porcentaje del PIB per capita

Leyenda: Figura 4 Total de proyectos de CSS desarrollados por Brasil en Suramerica entre 2007 y 2015
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Author:Ruiz Camacho, Paula Ximena
Publication:Revista Papel Politico
Date:Jan 1, 2018
Words:18015
Previous Article:La dinamica de las relaciones Estados Unidos-Colombia-Brasil: cooperacion, competicion y conflicto.
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