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La cooperacion Sur-Sur de Brasil: ?Instrumento de politica exterior y/o manifestacion de solidaridad internacional?

Treinta anos despues de la adoption del Plan de Action de Buenos Aires (Paba) y de la elaboracion del concepto de Cooperacion Tecnica entre Paises en Desarrollo (CTPD), Brasil se ha convertido en uno de los agentes mas activos de la llamada Cooperacion Sur-Sur (CSS). El discurso oficial, asi como la doctrina producida por especialistas y por los informes de organizaciones internacionales, destacan que el pais ni es ni tiene pretension de convertirse en un gran donante de recursos financieros en la materia. La gran contribution brasilena, segun ellos, seria la transferencia de soluciones innovadoras para el desarrollo en una amplia gama de sectores y el compromiso con nuevas modalidades de cooperacion que involucran a donantes tradicionales--paises del Norte y organizaciones internacionales--u otros paises en desarrollo a favor de terceros, como es el caso de las iniciativas surgidas en el ambito del Foro de Dialogo India-Brasil-Sudafrica (Ibas).

El objetivo de este articulo es trazar un perfil historico y actual sobre la CSS brasilena, senalando sus contribuciones y desafios.

El eje sur-sur en la politica exterior del gobierno Lula: consideraciones generales

En su busqueda de mayores niveles de autonomia en la esfera internacional y por su activismo en favor del desarrollo, el gobierno Lula ha dado prioridad a las relaciones de Brasil con otros paises del Sur. La formation del G-20 y del Ibas, la aproximacion con paises africanos y arabes y el empeno a favor de la revitalizacion del Mercado Comun del Sur (Mercosur) y de la integration suramericana estan entre los desdoblamientos practicos de la politica exterior ejecutada a partir de 2003, apuntando un enfasis renovado en la CSS (Lima y Hirst, 2006; Oliveira, 2005).

La aproximacion a los paises en desarrollo puede ser tambien comprobada, por ejemplo, en los numeros de las exportaciones brasilenas y en los destinos de los viajes internacionales realizados por el presidente Lula. En 2005, por primera vez en la historia, el conjunto de paises de America del Sur, Asia y Africa supero a la Union Europea y Estados Unidos en lo que se refiere al destino de las exportaciones brasilenas (Sennes et al, 2006). El total de los paises en Desarrollo (1) recibio casi el 52 por ciento de las exportaciones brasilenas en 2008, frente aproximadamente el 41,4 por ciento en 2003. En lo que se refiere a los viajes internacionales del presidente Lula, mas del 70 por ciento tuvieron como destino a paises en desarrollo. (2)

La eleccion del eje sur-sur como ambito prioritario de la politica exterior del gobierno Lula presenta la solidaridad como la principal motivation de las iniciativas llevadas a cabo. No obstante, representantes y agencias del gobierno brasileno exponen otros propositos ademas de la promocion del desarrollo economico y de la justicia social en los paises mas pobres, relativos a cuestiones politicas (la CSS como medio para promover la multipolaridad, la democracia y la paz, la potentiation de la capacidad de negociacion de Brasil, de America del Sur y de las demas regiones en desarrollo en la arena multilateral) y economicas (la CSS como medio para expandir el comercio y la presencia brasilena en el mercado internacional) (Amorim, 2003, 2004 y 2005; Guimaraes, 2003; Lula da Silva, 2003 y 2007a; MRE, 2007a).

Algunos estudiosos de la politica exterior brasilena senalan todavia una conexion entre el estrechamiento de lazos con los paises en desarrollo y la busqueda de apoyos para la candidatura brasilena a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Lima y Hirst, 2006; Vigevani y Cepaluni, 2007). Otras cuestiones estrategicas, como los esfuerzos para diseminar la produccion mundial de biocombustibles y la tecnologia brasilena en el area, ademas de la venta de insumos, maquinas y equipamientos producidos por empresas nacionales, tambien parecen constituir explicaciones importantes para la CSS ejecutada por el gobierno Lula. Asi, las iniciativas de ayuda exterior no parecen restringirse a su ambito propio, sino que configuran un instrumento de politica exterior en la medida que se incluyen objetivos estrategicos para una mayor insertion internacional, politica y economica de Brasil.

Algunos autores criticos ven en la actual aproximacion brasilena a otros paises en desarrollo un reflejo de motivaciones solidarias con fines antiimperialistas conectadas al Partido de los Trabaj adores (PT), calificando la politica exterior de Lula de ideologica, sesgada y anacronica. (3) De hecho, no hay como negar que el estrechamiento de lazos con otros paises en desarrollo busque la constitution de una plataforma de politica exterior querida por el PT desde su fundacion.

La CSS, sin embargo, tuvo que ser reinterpretada frente a nuevos escenarios. El fin de la guerra fria y la aceleracion del proceso de globalizacion, por un lado, imposibilitaron que la reanudacion de la fractura Norte-Sur tuviera como reflejo un eventual alejamiento de los paises ricos, particularmente de los Estados Unidos (EEUU). Por otro lado, la aproximacion a otros paises en desarrollo gano fuertes dosis de pragmatismo despues de los atentados del 11 de septiembre, del unilateralismo norteamericano y de la "securitization" de la agenda internacional. Esas nuevas restricciones estructurales no habian pasado desapercibidas durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, que al final de su segundo mandato (1999-2002) inicio una "correction de rutas", estableciendo coaliciones con otros paises en desarrollo, como India y Sudafrica (Oliveira, 2005).

Al mismo tiempo que responde a dinamicas coyunturales, en el ambito nacional e internacional, el compromiso brasileno en la CSS no es un fenomeno reciente. Ya en la decada de los anos setenta, Brasil comenzaba a diferenciarse de otros paises del Sur en terminos de desarrollo economico, pasando de receptor a prestador de CTI en un contexto de movilizacion intensa de los paises del Tercer Mundo a favor de iniciativas de cooperacion de corte no asistencialista y eficaces en la promocion de su desarrollo.

Principios, directrices y propositos de la CSS brasilena

"La cooperacion internacional brasilena [...] se basa en los principios de solidaridad y corresponsabilidad, no teniendo fines comerciales o lucrativos. Es desligada y procura siempre actuar de acuerdo con las prioridades de los paises socios, mediante transferencia del conocimiento sin cualquier imposicion" (Moreira 2005, 2).

"Al ofrecer oportunidades de cooperacion, Brasil no busca el lucro o la ganancia comercial. Tampoco hay 'condicionalidades' involucradas. Buscamos hacer realidad una vision nueva de las relaciones entre los paises en desarrollo inspirada en la comunion de intereses y en la ayuda mutua." (Amorim, 2006).

Segun el discurso oficial, la cooperacion de Brasil con otros paises en desarrollo, inspirada en la filosofia de la "asociacion para el desarrollo", se sustenta en dos principios: solidaridad y corresponsabilidad. El principio de solidaridad presenta tres facetas: las bases no comerciales y no lucrativas de las acciones conducidas; la ausencia de condicionalidades; y la identidad entre las partes, que serviria de base para acciones pautadas por el interes comun, en detrimento de iniciativas orienta das por intereses egoistas. El principio de corresponsabilidad senala el caracter no asistencialista y no parternalista de las acciones conducidas. Incorpora la idea de autonomia por la via del fortalecimiento institucional, de la apropiacion o dominio (ownership) y de la responsabilidad (accountability) de los beneficiarios sobre los programas implementados. (4)

Se nota, por lo tanto, que los principios que rigen la CSS brasilena se refieren a los mismos aspectos normativos que guian la CTI recibida. La unica novedad, de ningun modo trivial, esta en el aspecto de la identidad, que se refiere a compartir una serie de caracteristicas y desafios entre los paises del Sur, lo que aumenta las oportunidades de exito en la transferencia de soluciones para el desarrollo, y la idea de que Brasil, por compartir con sus socios un pasado colonial y periferico y por haber sufrido injerencias de todo tipo a lo largo de su historia, no cometera los mismos errores de los paises del Norte en sus relaciones con los paises del Sur, es decir, no actuara segun intereses egoistas de corto plazo, ni dejara de respetar la soberania de los socios. El siguiente discurso del presidente Lula, dirigido a embaj adores africanos por ocasion del Dia de Africa, ilustra bien esa logica:

"Puedo deciros que Brasil puede hacer mucho mas de lo que ha hecho. Creo que la primera fase dificil, que fue la fase del prejuicio, ya la hemos superado. '?El que va a hacer en Africa el Presidente Lula? ' '?Por que tantos viajes a Africa?' '?El que pueden comercializar los africanos?' '?Por que el Presidente Lula no va a Europa, no va a Japon, no va a China?' Porque durante el siglo pasado se construyo la mentalidad de que debiamos tener una relacion de subordinacion con las economias ricas, y no una relacion politica, cultural, comercial, industrial con los paises pobres, para que Brasil les pudiese pasar aquello que fue el aprendizaje acumulado en nuestros 500 anos de historia". [...] ?Y que pais del mundo, entonces, podria tener esa vocacion de aproximarse de Africa mas que Brasil? Ninguno. Inclusive porque Brasil no tiene vocacion imperialista. Brasil no quiere tener vocacion hegemonica. Brasil quiere tener vocacion de asociacion, construir juntos aquello que debe ser construido" (Lula da Silva, 2007b).

Analizando el discurso sobre la CSS brasilena, se observa que el corolario central de la "asociacion para el desarrollo" se refiere al postulado de que el objetivo primordial de la la cooperacion prestada seria promover el desarrollo socio-economico de los beneficiarios. Aunque parezca un objetivo solidario y desinteresado, contiene un aspecto politico fundamental, que se refiere al modelo de sociedad que Brasil desea promover.

Un segundo aspecto politico esta vinculado a los intereses de la parte prestadora de la cooperacion, que no se resumen, de ninguna forma, a objetivos instrumentales establecidos por un Estado supuestamente racional y monolitico. La aproximacion con los paises africanos responde a demandas de los mas variados sectores nacionales brasilenos, por ejemplo, dirigentes del Partido de los Trabajadores (PT) que predican, desde la fundacion del partido, la necesidad de una "diplomacia solidaria", el interes de los empresarios o de sectores nacionales vinculados a la promocion de la igualdad racial, etc.

En lo que se refiere a los "intereses de Estado", los documentos y discursos oficiales subrayan que la CSS constituye un importante instrumento de politica exterior para: "proyectar una imagen moderna del pais", "consolidar un papel de destaque en el ambito regional e internacional" (ABC 2005b, 1) y "asegurar la presencia positiva y creciente en paises y regiones de interes primordial". (5)

Especificamente, las acciones de CTPD conducidas en el ambito de la ABC son regidas por directrices y prioridades establecidas por el actual gobierno. La primera de las directrices establecidas en 2004, es "dar prioridad a programas de cooperacion tecnica que favorezcan la intensification de las relaciones de Brasil con sus socios en desarrollo, principalmente con los paises de interes prioritario para la politica exterior brasilena". (6) En cuanto a las prioridades de la CTPD en el actual gobierno han sido definidas como respuesta a los compromisos asumidos en viajes del Presidente de la Republica y del Canciller, debiendo orientarse geograficamente a los paises de America del Sur, Haiti, paises de Africa, en especial los de lengua portuguesa, y Timor Oriental, los demas paises de America Latina y Caribe y el apoyo a la Comunidad de Paises de Lengua Portuguesa (CPLP). Se afirma tambien el necesario incremento de las iniciativas de cooperacion triangular con paises desarrollados (a traves de sus respectivas agencias) y organismos internacionales. (7)

En su discurso de toma de posesion en 2003, Lula afirmo que "la gran prioridad de la politica exterior durante el Gobierno seria la construction de una America del Sur politicamente estable, prospera y unida, con base en ideales democraticos y de justicia social" (Lula da Silva, 2003). Ese discurso es reproducido por los documentos y voces oficiales de la CSS brasilena. Segun el ex-director de la ABC, Luiz Henrique Pereira da Fonseca, tal priorizacion refleja "un objetivo estrategi co de seguridad nacional. Ningun pais puede sentirse seguro al lado de vecinos descontentas. Por esta razon debemos estimular medidas destinadas a la integration de Suramerica y desanimar iniciativas, nuestras y de nuestros socios, que puedan constituir amenazas a este anhelado objetivo" (Pereira da Fonseca, 2008: 67).

En efecto, la mayor parte de los recursos de la CSS brasilena que tiene a los vecinos suramericanos como destino esta concentrada en Paraguay (28,30 por ciento) y en Bolivia (17,14 por ciento) (MRE, 2007a) paises que, al mismo tiempo en que necesitan de mas recursos exteriores por presentar menor grado de desarrollo relativo, abrigan a una amplia comunidad de brasilenos y poseen acuerdos de suministro de energia con Brasil. Los gobiernos de estos paises han amenazado con perjudicar los intereses brasilenos en el caso de que no haya una mayor equidad en la distribution de los beneficios de las relaciones bilaterales. Siendo asi, la cooperacion brasilena con Bolivia y Paraguay desempena la funcion de evitar una ruptura que lleve a la expulsion de los emigrantes brasilenos, por un lado y a la privation de importantes fuentes energeticas, por otro.

Hay que senalar que, si bien el discurso oficial destaca la prioridad de America del Sur en la politica exterior brasilena, eso no se refleja en el perfil de la cooperacion prestada por el pais. Africa concentra la mayor parte de los recursos de la cooperacion brasilena (mas del 52 por ciento invertidos en 125 proyectos), mientras que America del Sur aparece en segundo lugar (119 proyectos y el 18,36 por ciento de los recursos). El pais que recibe el mayor volumen de recursos es Haiti.

Podemos formular varias hipotesis sobre los propositos actuales de la CSS brasilena en base al cruzamiento de los numeros referentes a proyectos y acciones y de aspectos mas amplios de la politica exterior durante el gobierno Lula. La concentration en paises africanos, por ejemplo, desempena no solo la funcion moral de rescatar "deudas historicas por su valiosa contribution a lo que es hoy dia la multietnica nacion brasilena" (Pereira da Fonseca 2008, 67). (8) Tambien guarda relacion con intereses economicos de Brasil, como los vinculados a la expansion de la produccion mundial de biocombustibles. (9) Al mismo tiempo en que la asociacion en esta area tiene gran potencial de contribuir a una mayor insercion economica internacional de los paises africanos (10) tambien puede generar una serie de ganancias importantes para el desarrollo de Brasil, que no transferiria solo tecnologia, sino que venderia las maquinas, insumos, equipamientos y unidades vinculadas a la produccion de biodiesel y etanol.

Algunos analistas senalan tambien que la cooperacion de Brasil con Africa sucede en un contexto de competicion, con China e india, por mercados y recursos naturales del continente, destacadamente sus fuentes energeticas. (11) El principal indicador de la relevancia economica de los paises africanos para los negocios brasilenos seria el aumento espectacular de la comente comercial entre Brasil y Africa, que practicamente se quintuplico entre 2003 y 2008 (pasando de poco mas de 6.000 millones de dolares a casi 30.000 millones). (12)

Aunque no hayan sido divulgados datos oficiales sobre las inversiones brasilenas en Africa, el hecho es que, con el apoyo del actual gobierno, las empresas brasilenas del sector de la energia (Petrobras), construction (Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa) y mineria (Vale do Rio Doce), entre otras, han pasado a invertir cada vez mas en el continente y en otras regiones en desarrollo. El protagonismo de la cooperacion brasilena en la cualificacion profesional en otros paises en desarrollo puede contribuir aun mas a la ampliation de esas inversiones en el futuro, con la formation de recursos humanos locales.

Finalmente, la cooperacion con los paises africanos y con otros paises del Sur guarda relacion con la busqueda de apoyos para que Brasil ocupe eventualmente un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. Es tambien esa busqueda la que pauta la priorizacion, en la practica, de Haiti como destino de la mayor suma de los recursos de la cooperacion brasilena. La idea no es solo recolectar el apoyo de los beneficiarios, sino particularmente el de los paises del Norte, de los cuales Brasil espera un reconocimiento por sus contribuciones al mantenimiento de la paz por la via del estimulo al desarrollo de los paises afectados por conflictos civiles, y no por la via de operaciones restringidas al ambito militar.

En el discurso oficial, la promocion del pais a la condition de global player es tratada como parte de iniciativas mas generales a favor de la democratization de las relaciones internacionales, de forma que el Sur tenga mayor poder de decision en las instancias decisorias globales y consiga reunir los esfuerzos necesarios para avanzar en su desarrollo. Sin embargo, no hay como negar que, ademas de buscar la realizacion de los intereses comunes de desarrollo, Brasil intenta promover una imagen de prestigio al ofrecer asistencia a paises de menor desarrollo relativo.

Por lo tanto, a pesar de que la CSS brasilena se funda en la filosofia de la asociacion para el desarrollo y en los principios de solidaridad y corresponsabilidad, los propositos vinculados a ella no se resumen, de manera exclusiva, al objetivo de contribuir al desarrollo de los paises beneficiados. En resumen, como vimos, la coopera cion brasilena, como instrumento de la politica exterior, desempena tres funciones adicionales: la preservacion de los intereses del pais, la competicion por mercados y la obtencion de prestigio.

Contribuciones de la CSS brasilena

El hecho de que Brasil, asi como los donantes tradicionales y otros donantes emergentes, busque realizar intereses nacionales al prestar asistencia tecnica, no debe hacernos olvidar las contribuciones del pais a la practica de la CSS en general. Destacamos tres de ellas: la transferencia de buenas practicas en varios sectores; la participacion de multiples actores, tanto en el ambito nacional como en el internacional; y el compromiso en acciones regionales, interregionales y multilaterales a favor del desarrollo.

Buenas practicas

Segun el discurso oficial, la CSS brasilena no se basa en amplias donaciones de recursos monetarios, sino en la transferencia de un conjunto de conocimientos tecnicos y de soluciones que tuvieron impacto positivo sobre el desarrollo brasileno y que pueden ser replicadas en paises con desafios semejantes. Datos del ano 2007 indican que las areas que reciben la mayor parte de los recursos brasilenos destinados a la CTPD son: cualificacion profesional (22,40 por ciento); salud publica (18,79 por ciento); agropecuaria (14,86 por ciento); educacion (10,23 por ciento); y desarrollo social (6,70 por ciento) (MRE, 2007a). (13)

En el sector de la calificacion profesional, el gobierno brasileno actua en asociacion con un conjunto de instituciones nacionales, con un papel destacado para el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (Senai), que participa en la implementacion de proyectos de reestructuracion de sistemas de educacion profesional y de centros de formacion profesional en Angola, Cabo Verde, Colombia, Guinea-Bissau, Paraguay y Timor Oriental. (14)

En el area de la salud publica, las iniciativas de cooperacion conducidas por la ABC en asociacion con el Ministerio de Salud engloban acciones que van desde el combate a enfermedades (como el Sida y la malaria) a la asistencia tecnica en materia de gestion de hospitales e implantacion de sistemas unicos de salud. (15) El ejemplo mas citado es el programa de combate y prevencion al Sida, que obtuvo gran exito en paises africanos y latinoamericanos, donde Brasil financia proyectos piloto para la capacitacion de recursos humanos en el manejo clinico y en la logistica de distribucion de medicamentos retrovirales, ademas de proporcionar asistencia tecnica y donar medicinas (ABC, 2005b).

Las acciones en materia agropecuaria abarcan desde la transferencia de tecnologias para la produccion de biocombustibles y alimentos en zonas tropicales a la organizacion de las cadenas productivas agricolas nacionales. El agente central de la CSS brasilena en este sector es la Empresa Brasilena de Investigacion Agropecuaria (Embrapa), que posee acuerdos bilaterales de cooperacion tecnica con casi 50 paises en cuatro continentes (Exmann, 2008) y ejecuta el 65 por ciento de los proyectos de la ABC en el area de agricultura tropical (Embrapa, 2009). (16) En virtud del aumento de las demandas por sus servicios, la empresa instalo oficinas en Ghana en 2006 (Embrapa-Africa) y en Venezuela, en 2008, como embrion de la futura Embrapa-America Latina. (17)

En educacion, cabe destacar las acciones conjuntas reflejadas en los programas brasilenos "Alfabetizacion Solidaria" y "Bolsa Escuela" en los paises de lengua portuguesa. Con proyectos como el "Alfabetizacion Solidaria" en Cabo Verde y Santo Tome y Principe y "Alfabetizacion Comunitaria" en Timor Oriental, ademas del "Programa de Alfabetizacion de Jovenes y Adultos" en Mozambique, Brasil contribuye a la instalacion de clases y grupos de alfabetizacion, la capacitacion de profesores y coordinadores locales y la elaboracion y modernizacion de materiales didacticos.

En el ambito del desarrollo social, el empeno del actual gobierno brasileno en rescatar el papel del Estado en la materia, asociandola al desarrollo economico, resulto en acciones nacionales en diversos temas (Seguridad alimentaria y nutricional, Derecho a la Alimentacion, Agricultura Familiar, Reforma Agraria, Pesca Artesanal y dialogo con la Sociedad Civil), que pasaron a integrar el conjunto de las iniciativas de cooperacion de Brasil con otros paises en desarrollo (ABC, 2007a). Programas como "Hambre Cero" y "Bolsa Familia" ganaron reconocimiento internacional y se convirtieron en referencia en la elaboracion de programas similares en otros paises.

Participacion de multiples actores

Ademas de actuar en varios sectores, la CSS prestada por Brasil moviliza una diversidad de socios nacionales e internacionales. Se estima que mas de 120 instituciones nacionales, entre ministerios, secretarias, fundaciones, universidades, centros de investigacion, empresas y organizaciones no gubernamentales esten involucradas actualmente en las iniciativas oficiales brasilenas de CTPD. Los principales socios nacionales son, en este momento, el Senai, la Embrapa y la Fundacion Oswaldo Cruz (Fiocruz). La inclusion de sectores vinculados a la sociedad civil en la formulacion y conduccion de proyectos de cooperacion internacional es particularmente importante al senalar una tendencia de descentralizacion en la politica exterior brasilena, tradicionalmente criticada por la falta de participacion social.

La sociedad civil brasilena es convocada no solo para participar en proyectos elaborados en la esfera estrictamente gubernamental. Muchas veces las buenas practicas surgen en el ambito de iniciativas sociales que, una vez alcanzan el exito, pueden pasar a ser replicadas en otros paises por la via de la asociacion entre gobiernos y la entidad responsable de las iniciativas. Es el caso, por ejemplo, de la organizacion no gubernamental Alfabetizacion Solidaria, que participa en proyectos mencionados en la seccion anterior y Viva Rio, que realiza actualmente una serie de acciones en Haiti. (18)

Una novedad llamativa en este panorama es la creciente participacion de las universidades brasilenas y de las instituciones que configuran su sistema nacional de investigacion cientifica en diferentes proyectos de cooperacion internacional. (19) Este papel ha sido reconocido por el gobierno brasileno que interpreta la actuacion universitaria "como un gran apoyo al desarrollo de la cooperacion internacional" y como un instrumento para "ampliar la visibilidad brasilena en el exterior y diseminar los conocimientos e innovaciones desarrollados en el pais" en actividades como la educacion de adultos, la implantacion de universidades publicas, la definicion de los sistemas de educacion superior, la formacion y la capacitacion tecnica o la transferencia de ciencia y tecnologia (Pereira da Fonseca, 2007). (20)

La CSS brasilena tambien esta involucrando, cada vez mas, a organizaciones internacionales y agencias de cooperacion de paises industrializados, lo que hace de Brasil uno de los grandes protagonistas de la llamada cooperacion triangular. La asociacion con donantes tradicionales fue una forma que el pais encontro de sortear la escasez de recursos nacionales y de acompanar el aumento de las demandas hacia la cooperacion brasilena (ABC, 2005b), al mismo tiempo que representa "el reconocimiento explicito de la excelencia y de la efectividad operacional de la cooperacion tecnica prestada por la ABC" (Pereira da Fonseca, 2008:73).

La modalidad triangular de cooperacion esta adquiriendo relevancia en Haiti, donde Brasil se ha asociado con Canada (inmunizacion), Espana (recuperacion ambiental y promocion del desarrollo agroforestal sostenible), el Fondo de Poblacion de las Naciones Unidas (FNUAP), en el combate a la violencia contra las mujeres, el Banco Mundial (programas de merienda escolar y manejo de residuos solidos) y la Organizacion Internacional del Trabajo (OIT) para el combate al trabajo infantil (ABC, 2006; Pereira da Fonseca, 2008). (21)

Haiti, antes del devastador terremoto de enero de 2010, fue el escenario para el desarrollo de la mas reciente de las modalidades de cooperacion, la que involucra a dos o mas paises en desarrollo en beneficio de un tercero. Es el caso, por ejemplo, de la asociacion entre Brasil y Argentina en el proyecto de construccion de cisternas para la produccion de hortalizas y otros cultivos; y del proyecto "Colecta de Residuos Solidos: una herramienta para reducir la violencia y los conflictos en CarrefourFeuilles", cuya primera fase fue financiada por el Fondo IBAS para el Alivio del Hambre y de la Pobreza y recibio el premio de Naciones Unidas como mejor iniciativa de CSS en 2006.

El Fondo Ibas, creado en 2004, ya financio otras dos acciones: la fase I del proyecto "Desarrollo de la Agricultura y de la Pecuaria en Guinea-Bissau (3/2005-6/2007)", que, segun el PNUD, ayudo a mejorar la dieta de la poblacion local al introducir semillas adaptadas a la estacion lluviosa; y el proyecto de Rehabilitacion del Puesto Sanitario de Covoada (isla de San Nicolas, Cabo Verde), que reformo la unidad basica de salud de la comunidad.22

Compromiso en iniciativas regionales, interregionales y multilateral

Aunque en escala reducida, la CTPD brasilena tambien viene destinando recursos y asistencia tecnica para el fortalecimiento de instituciones regionales y multilaterales integradas por paises en desarrollo. En el ambito del Mercosur, la ABC coordina y financia, por ejemplo, un proyecto, ejecutado en asociacion entre el MRE y la Secretaria General del bloque de integracion, que tiene por objetivo elaborar diagnosticos sobre el proceso de integracion productiva del Mercosur (MRE, 2007a). (23) La CSS brasilena tambien esta participando en el proyecto de "Fortalecimiento del Secretariado Ejecutivo de la CPLP", que concentra esfuerzos en la reestructuracion del sistema de informatica, en la complementacion de los servicios de comunicacion social y en la organizacion del sistema de archivos del organo de la comunidad (ABC, 2005c).

Ademas, el gobierno brasileno destina recursos financieros para instituciones regionales y multilaterales de cooperacion, que se invierten en una amplia gama de esfuerzos de desarrollo. Es el caso, por ejemplo, del ya mencionado Fondo IBAS para el cual india, Brasil y Sudafrica se comprometieron a destinar, individualmente, un millon de dolares por ano, (24) y del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem), creado en 2006 para disminuir las asimetrias entre los Estados miembros. El gobierno brasileno aporto el 70 por ciento de los 250 millones de dolares del fondo, el cual beneficia, prioritariamente, la ejecucion de proyectos en Paraguay y Uruguay (Vaz, 2008).

El compromiso en iniciativas que sobrepasen el ambito estrictamente bilateral, tales como la cooperacion triangular trilateral, regional, interregional y multilateral, es senalado en la literatura sobre la ayuda exterior como fundamental para minimizar los intereses cortoplacistas de los donantes, para priorizar el desarrollo de los beneficiarios y garantizar la sostenibilidad de la cooperacion.25

En el caso de Brasil, este ultimo aspecto adquiere una relevancia particular. Segun destaca Vaz, las acciones brasilenas de cooperacion tecnica con los vecinos sudamericanos, por ejemplo, "reflejan en gran medida, impulsos y demandas provenientes de una activa diplomacia presidencial y ministerial en la region que es practicada por los gobiernos brasilenos, destacadamente a partir del ano 2000 y sensiblemente intensificada desde 2003. Es fruto tambien de la ampliacion de las agendas promovida por medio de las comisiones bilaterales, a partir de la induccion de la diplomacia presidencial y ministerial" (Vaz, 2008: 26).

Segun el autor, "ese mismo proceso de oferta de cooperacion asociada particularmente a los encuentros presidenciales sucede tambien en relacion a otros paises en desarrollo" (Vaz, 2008:26). Es decir, aunque Brasil sea reconocido internacionalmente como uno de los grandes protagonistas de la CSS en la actualidad, por los motivos ya expuestos, se puede decir que, 40 anos despues del surgimiento de las primeras iniciativas de prestacion de asistencia tecnica, el pais aun no posee una politica consolidada de cooperacion con otros paises del Sur.

Consideraciones Finales

El emperio de Brasil en transferir tecnicas accesibles y eficaces en la promocion del desarrollo a otros paises del Sur, sin tener por finalidad el lucro o el establecimiento de condiciones, constituye, segun voces oficiales y de muchos analistas, una importante contribucion del pais a la CSS en general. De forma diferente a los principales donantes emergentes, como China e india, Brasil no estaria guiado por intereses politicos y economicos de corto plazo, y si por la realizacion de intereses comunes a favor del desarrollo, sin que eso implique la reproduccion de la brecha Norte-Sur y del tercermundismo caracteristico de la guerra fria. En efecto, el compromise creciente de donantes tradicionales en la CTPD brasilena senala una busqueda de soluciones pragmaticas para el desarrollo socioeconomico de los paises de renta baja, al mismo tiempo que constituye un indicador del compromiso mas amplio con el multilateralismo.

No obstante, como Estado de tradicion periferica en el sistema internacional, Brasil aun parece esconder, de proposito o no, visiones anacronicas en relacion a aspectos practicos y normativos mas amplios de la llamada cooperacion para el desarrollo. Eso queda claro, en primer lugar, cuando observamos que su diplomacia insiste en tratar a la CSS como sinonimo de CTPD, reproduciendo una especie de trauma tercermundista en relacion a la cooperacion orientada a la formacion de infraestructuras y al estimulo de intercambios comerciales, la cual quedo asociada, en las decadas de 60 y 70, al asistencialismo de los paises del Norte.

Sin embargo, eso no significa que el gobierno brasileno no este comprometido en iniciativas de cooperacion financiera en materia de infraestructura y comercio. El Banco Nacional de Desarrollo Economico y Social (BNDES), (26) por ejemplo, posee una cartera de inversiones en America del Sur que suma 15.600 millones de dolares segun los datos mas recientes divulgados por la prensa (Leo, 2009). La gran cuestion es que, al contrario de la CTPD brasilena, la cooperacion conducida por el BNDES, asi como otras iniciativas, como el Programa de Credito a la Exportacion (Proex), (27) es de corte reembolsable y demanda la adhesion de los beneficiarios a varias condicionalidades, siendo la primera de ellas la obligatoriedad de que los recursos sean utilizados para comprar bienes y contratar servicios de empresas brasilenas.

En segundo lugar, Brasil, al contrario de donantes tradicionales y de otros grandes donantes emergentes, rechaza contabilizar en sus informes sobre CSS iniciativas humanitarias y de perdon o alivio (por la via de la disminucion de los tipos de interes) de las deudas de paises de renta baja, que serian formas de ayuda asistenciales y no promoverian, de hecho, el desarrollo de los beneficiarios.

Nuevamente, eso no significa que el pais no actue activamente en esas materias. Por ejemplo, Brasil perdono, integramente o en parte, las deudas de varios paises africanos y latinoamericanos, como Bolivia, Cabo Verde, Cuba, Gabon, Guinea-Bissau, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Nigeria o Tanzania. Hasta el ano 2006, el total de descuentos concedidos por Brasil a paises pobres altamente endeudados y a otros paises en desarrollo sumaron la cifra de mas de 1.250 millones de dolares (Presidencia de la Republica, 2007).

En tercer lugar, desde el ambito academico algunos autores reclaman la necesidad de que, en la medida en la que se convierta cada vez mas en pais fuente de ayuda para el desarrollo, Brasil participe en los foros de coordinacion en el seno del CAD donde tiene estatus de observador (Landau 2008, 113). Sin embargo, existen algunas dudas sobre la aceptacion del papel coordinador del CAD/OCDE por parte del actual gobierno brasileno. En efecto, el seguimiento realizado de la participacion de Brasil en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, en septiembre de 2008, en Accra, mostro una postura agresiva y critica de la diplomacia brasilena frente al proceso y, mas aun, frente a la Declaracion de Paris (John de Sousa, 2008). La postura oficial en relacion a la agenda de eficacia es que la CTPD practicada por Brasil constituye un "acto soberano de solidaridad, [...] no debe someterse a regias que se destinan a paises donantes, en el ambito de la asistencia Norte-Sur, como las constantes en la Declaracion de Paris", tal y como afirmo el ex-director de la ABC. Sin embargo, el diplomatico reconoce que Brasil estimula la aplicacion de esos principios (apropiacion, responsabilidad, etc.) que no son exclusivos de los paises del CAD/OCDE y que han sido defendidos en documentos de la ONU (Pereira da Fonseca 2008, 76).

Creemos, no obstante, que antes de estar referida a una cuestion de soberania, la resistencia de Brasil en no aceptar las directrices del CAD se explica por la dispersion institucional de las iniciativas de cooperacion actualmente ejecutadas por el pais y por la ausencia de un sistema unificado de contabilidad de los recursos financieros dedicados a la CSS. Los propios gestores de la cooperacion brasilena tienen dificultades en cuantificar el monto de los recursos movilizados por las iniciativas de cooperacion tecnica y cientifica. Segun Vaz: "Eso se asocia a una caracteristica estructural del aparato gubernamental brasileno que es un grado de autonomia relativamente alto por parte de las instancias ministeriales, conjugado a espacios y mecanismos limitados y muchas veces informales de coordinacion, lo que resulta en dificultades de acompanamiento y direccion de esfuerzos" (Vaz 2008, 29).

En este punto debe senalarse que el desconocimiento del montante de recursos dedicados a la CSS representa un factor limitador para el gobierno brasileno, obstaculizando el reconocimiento de la contribucion de Brasil al desarrollo internacional y disminuyendo los niveles de transparencia y de rendicion de cuentas, muy bajos en este momento. Definir con claridad el volumen de los recursos que los paises del Sur dedican a CSS es imprescindible para el establecimiento de comparaciones internacionales de esfuerzos solidarios que, posiblemente, sonrojen a muchos paises del Norte.

Si el pais consigue tener exito en la elaboracion de una politica de Estado en materia de CSS, que no se limite a la vision del ministerio de Exteriores sino que incluya otras burocracias ministeriales, regionales y locales, y que cuente con el apoyo de la sociedad civil, habra hecho entonces una contribucion aun mayor, que servira de ejemplo a los demas paises que, como Brasil, offecen cooperacion internacional: la demostracion practica de que un pais democratico y en desarrollo puede ayudar a promover la mejoria sostenible de las condiciones socioeconomicas de los paises mas pobres. La restriccion de la CSS, sea a la mera cuestion de la solidaridad entre paises del Sur, sea a los aprendizajes mutuos en el ambito estrictamente tecnico, obstaculiza el complejo proceso de intercambios que tambien atiende a intereses nacionales de los paises en desarrollo oferentes de cooperacion, sin que eso implique necesariamente asistencialismo o distribution desigual de las ganancias de la cooperacion.

La realization de esos intercambios es importante porque resulta decisiva para la continuidad de las practicas de la CSS y, en el largo plazo, puede contribuir a que iniciativas hoy difusas y puntuales puedan eventualmente evolucionar hacia la formation de estructuras mas duraderas de cooperacion que tengan como objetivo central promover el desarrollo.

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Bruno Ayllon Pino

Pesquisador associado do Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacion. Universidad Complutense de Madrid

Iara Costa Leite

Doutoranda em Ciencia Politica no Instituto Universitario de Pesquisas de Rio de Janeiro (Iuperj)

(1.) Ver: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ El aumento de la participacion de paises en desarrollo en las exportaciones brasilenas no tiene como causa unica la voluntad politica del actual gobierno, siendo tambien explicada, por ejemplo, por la expansion china, por el proteccionismo de los paises desarrollados y por deficiencias de Brasil en relacion a mercados mas competitivos (Sennes et al., 2006).

(2.) Estadisticas elaboradas con base en MRE (2007b).

(3.) Ver Barbosa (2006) y Lisboa (2006). Para algunos, tal aproximacion seria irrealista, dado el bajo potencial consumidor de los paises mas pobres y la competicion por mercados entre paises en desarrollo (Caetano, 2005; Sardenberg, 2005; Ayllon y Viola, 2006). Para otros, lo criticable es el alegado caracter inedito de las iniciativas diplomaticas del actual gobierno (Ricupero, 2005; Magnoli, 2003).

(4.) Se trata de la Uamada "Ejecucion Nacional de Proyectos", instrumento aprobado por la Asamblea General de la ONU, en 1989, para regir los programas de cooperacion tecnica implementados en asociacion con organismos de la ONU (ABC, 2005b).

(5.) Ver: http://www.abc.gov.br/abc/coordenacoesCGPDIntroducao.asp

(6.) Las demas directrices son: "apoyar proyectos vinculados, sobretodo a programas y prioridades nacionales de desarrollo de los paises receptores; canalizar los esfuerzos de la CTPD a los proyectos de mayor repercusion y ambito de influencia, con efecto multiplicador pero intenso; privilegiar proyectos con mayor alcance de resultados; apoyar, siempre que sea posible, proyectos con contrapartida nacional y/o con participacion efectiva de instituciones socias; establecer asociaciones preferentemente con instituciones genuinamente nacionales".

(7.) Ver: http://www.abc.gov.br/abc/coordenacoesCGPDIntroducao.asp

(8.) Ese objetivo tambien integraria el conjunto de los propositos brasilenos en la cooperacion prestada a paises de America Central, donde mas del 13 por ciento de los recursos invertidos por Brasil son destinados al sector de la energia (MRE, 2007a).

(9.) Ese objetivo tambien integraria el conjunto de los propositos brasilenos en la cooperacion prestada a paises de America Central, donde mas del 13 por ciento de los recursos invertidos por Brasil son destinados al sector de la energia (MRE, 2007a).

(10.) En palabras del presidente Lula: "Veo en el programa de biocombustibles la gran posibilidad de atender al mundo desarrollado con energia renovable, energia limpia, energia generadora de millones de empleos. Servir y atender al mundo desarrollado que, obligatoriamente, tendra que contribuir a la desconlaminacion del planeta" (Lula da Silva, 2007b).

(11.) Ver, por ejemplo, Visentini y Pereira (s/d) y Schlager (2007).

(12.) Informaciones disponibles en la web del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior. Ver: http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1817&refr=576

(13.) Los siguientes sectores son: legislativo (6,41 por ciento); medio ambiente (4,29 por ciento); energia (3,72 por ciento); administration (1,36 por ciento); deportes (2,11 por ciento); planification urbana (1,97 por ciento); cultura (0,97 por ciento); defensa civil (0,91 por ciento); otros (5,25 por ciento) (MRE, 2007a).

(14.) Ver: http://www.senai.br/br/institucional/snaicoo.aspx.

(15.) La institution mas activa en la cooperacion brasilena en salud es la Fundacion Osvaldo Cruz (Fiocruz), creada en 1900 para combatir los grandes problemas de salud publica en Brasil. A lo largo de su historia, la Fiocruz, hoy vinculada al Ministerio de Salud, se volvio un centro de conocimiento de la realidad brasilena y de valorization de la medicina experimental. Actualmente, abriga actividades que incluyen el desarrollo de investigaciones, la prestation de servicios hospitalarios y ambulatorios de referencia en salud; fabrication de vacunas, medicamentos, reactivos y kits de diagnostico; la ensenanza y la formation de recursos humanos; la information y la comunicacion en salud, ciencia y tecnologia; el control de la calidad de productos y servicios; y la implementation de programas sociales. Ver: http://www.fiocruz.br/ cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?tpl=home

(16.) La Embrapa desarrollo um trabajo pionero en el "cerrado", un ecosistema de Brasil, al elaborar una mezcla de fosforo y cal que transformo una region considerada inutilizable durante siglos en el cinturon verde brasileno. La emergencia del "cerrado" fue considerada "una de las mayores conquistas de la ciencia de la agricultura del siglo XX". En 2006, dos cientificos brasilenos vinculados a la Embrapa recibieron el World Food Prize (Rohter, 2007). Creada en 1973 como empresa publica de derecho privado, la Embrapa fue concebida para desarrollar tecnologias y elevar la production agricola en Brasil. En tres decadas, la institution, con el apoyo de la cooperacion retibida, se hizo lider mundial en investigaciones sobre agricultura tropical, contribuyendo a la transformation de Brasil en una potencia agricola. La empresa desarrollo, por ejemplo, 40 variedades tropicales de soja, un cultivo de regiones templadas y cuyo ranking mundial de exportation es actualmente liderado por Brasil. La Embrapa tambien esta enfocando sus actividades de investigacion en el area de la bioenergia, habiendo identificado 30 tipos de plantas de las cuales puede derivar combustibles. Ver: http://www.embrapa.br/

(17.) La apertura de la oficina de la Embrapa en Africa y de la oficina en Venezuela represento el inicio de un modelo diferente de actuation internacional de la empresa, cuyo objetivo central dejo de ser el cambio tecnologico, dada la hegemonia brasilena en el area, cediendo espacio a la cooperacion de cuno "humanitario" y conectada al agronegocio (Agencia Estado, 2008; Izique, 2008).

(18.) Informaciones detalladas en la web de la ONG: http://www.vivario.org.br/

(19.) Ejemplos de esta nueva realidad son los proyectos con participacion de las agencias Capes (Coordinadora de Perfectionamiento del Personal de Education Superior) y del CNPq (Consejo Nacional de Investigacion) o el envio de profesores, investigadores y tecnicos de las Universidades de San Carlos, Federal de Vicosa, Brasilia, Sudeste de Bahia, Federal Rural de Rio de Janeiro, Federal de Santa Maria y Gama Filho, entre otras, a proyectos ejecutados en Guinea--Bissau, Mozambique, Haiti, Bolivia, Timor Oriental, Honduras o Namibia. (MRE, 2007a)

(20.) Palabras del ex-director de la ABC, embajador Pereira da Fonseca, en el simposio "El papel de las Universidades brasilenas en la politica exterior en el ambito de la cooperacion tecnica", Brasilia, Asesoria de Comunicacion de la UNB, 15 de junio de 2007.

(21.) En breve, se estableceran asociaciones con: los EEUU, para la lucha contra la malaria en Santo Tome y Principe y para la modernization del sistema legislativo de Guinea-Bissau; Francia, para la cooperacion agricola en Africa, especialmente en Mozambique y en Camerun; con Italia, pais con el cual ya fue firmado un Memorando de Entendimento para la realization de actividades en terceros paises; con Noruega, en beneficio de Angola y Guinea--Bissau (Pereira da Fonseca, 2008); y con Alemania, cuyo ministerio para la Cooperacion Economica y el Desarrollo (BMZ) clasifico a Brasil como pais-ancla, demostrando interes en aprovechar la importancia regional del pais como catalizador de nuevas iniciativas de cooperacion. (Schlager, 2007).

(22.) Ver: http://www.mre.gov.br/index. php?option=com_content&task=view&i d=2003&Itemid=1564.

(23.) Un panorama y evaluation de la cooperacion tecnica y economica brasilena en el ambito de la integration mercosureha y sudamericana en Vaz (2008).

(24.) Ver: http://www.mre.gov.br/index. php?option=com_content&task=view&i d=2003&Itemid=1564.

(25.) Ver, por exemplo, Kaul et al (1999).

(26.) Organo del gobierno federal brasileno es uno de los mayores bancos de fomento del mundo. El BNDES fue fundado en 1952 y, actualmente, es "el principal instrumento de financiacion de largo plazo para la realizacion de inversiones en todos los segmentos de la economia brasilena". Una de sus areas de actuation es la "Exportation e Insertion Internacional". El BNDES ha financiado, entre otras, la expansion de la capacidad de transporte de gaseoduetos en Argentina, las centrales hidroelectricas de San Francisco, en Ecuador, y de la Vueltosa, en Venezuela, asi como la ampliation de los metros de Santiago y Caracas; Ver: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bn des/bndes_pt.

(27.) Ver: http://www.fazenda.gov.br/sain/temas/proex.asp.
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Author:Pino, Bruno Ayllon; Leite, Iara Costa
Publication:Mural Internacional
Date:Jan 1, 2010
Words:8514
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