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La consolidacion de la paz en el derecho internacional.

Resumen

La consolidacion de la paz (peacebuilding) constituye una de las tareas centrales de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y est destinada a reforzar la estatalidad de Estados en situaciones de postconflicto. Cuenta con un determinado marco teorico, descansa sobre una base juridica determinada y comprende acciones complejas que se han desarrollado a partir de una larga prctica de la organizacion en el manejo de conflictos. Como objeto de estudio, ha sido tratada abundantemente y perfilada por otras ciencias sociales, no asi por el derecho internacional. Este trabajo pretende superar esta deficiencia y contribuir al debate al respecto. Para ello, centrara la atencion en el concepto, su desarrollo en la prctica y su base legal, incluyendo los limites juridicos asi como los problemas juridicos conexos. Se excluyen las cuestiones relacionadas con su practicabilidad, necesidad y fundamentacion teorica, asi como el anlisis de la prctica realizada.

PALABRAS CLAVE: Consolidacion de la paz, Naciones Unidas, construccion del Estado, Estados fallidos, Estados frgiles.

Abstract

Peacebuilding is one of the most important UN activities in peace maintainance, and is aimed at reinforcing statehood in countries after conflict. It has a theoretical framework, relies on a legal basis and comprises complex actions in conflict management developed through UN practice over the last decades. As a matter of analysis, it has been extensively appraised and improved by other social sciences, but not by international law. This paper intends to overcome this shortcoming and encourage the relevant debate. It will deal with the concept of peacebuilding, its development and legal status, including its legal limitations and related legal problems. The paper does not cover cuestions of feasibility and necessity, as well as of theoretical foundation and analysis of cases.

KEY WORDS: peacebuilding, United Nations, State building, failed States, weak States.

Peacebuilding in international law

INTRODUCCION

No cabe duda que el sistema internacional --sustrato material del derecho internacional-- ha sufrido transformaciones con la caida del bloque sovietico, en el sentido de que existe un orden unipolar que ha acelerado el progreso global del capitalismo, la democracia y la militarizacion de la politica internacional. Los acontecimientos del 11/9 hicieron aun mas notoria esta estructura de desbalance del poder (1), que en el plano politico y juridico condujeron a defender la existencia de nuevas condiciones politicas mundiales sustanciales, y por tanto, a justificar nuevas reglas de derecho internacional que se distancian de las existentes en 1945, forjando con ello el surgimiento de un <<derecho mundial>> apoyado en conceptos giobalizadores como <<orden global del Estado moderno>> o <<gobernanza mundial>>, que ya habian hecho su aparicion a comienzos de los anos noventa del siglo xx.

A raiz de estas tendencias globalizadoras en las esferas de la politica y el derecho, se anuncio precipitadamente la perdida de importancia del Estado en el sistema internacional. En realidad este, sigue siendo el actor principal en un orden iusinternacional de carcter estatal u <<orden westfaliano>> de estructura coordinada entre Estados soberanos, basado en la igualdad soberana y la diversidad politica, aun con las considerables limitaciones a la soberania estatal producto del crecimiento de la normatividad internacional. La Organizacion de las Naciones Unidas, surgida de un orden politico postbelico en 1945, se creo a partir de este orden de Estados soberanos, pero a la vez ha sido un actor dinmico en la configuracion de este orden politico y su adecuacion a las nuevas tendencias de la politica internacional, de ahi que se pueda aceptar --con limitaciones-- el supuesto de que existen actualmente dos estructuras de ordenamiento internacional con dos modelos diferentes: el westfliano y el de las Naciones Unidas (2).

Las Naciones Unidas, altamente susceptible a los cambios de la politica mundial, ha realizado a partir de los anos noventa numerosas modificaciones para adecuarse a las nuevas tendencias universalizadoras, sobre todo en un componente relevante como el de la seguridad colectiva. Modificaciones que se deben principalmente a su rol mas activo en el mantenimiento de la paz, cuyo balance arroja resultados tanto positivos como negativos. Mientras no ha podido evitar el estallido de numerosos conflictos armados --predominantemente situados en el Tercer Mundo-- y guerras asimetricas como las de Kosovo, Afganistan e Irak, sus actuaciones en el encauzamiento de los conflictos armados y en la ayuda humanitaria en paises azotados por conflictos armados o catastrofes naturales, son en general positivamente valoradas.

La consolidacion de la paz (peace-building) es un producto de los cambios mas relevantes operados en el sistema de las Naciones Unidas en los ultimos veinte anos. Mediante ella, la organizacion asume la tarea de fortalecer o reforzar al Estado y asi evitar o impedir su desintegracion o debilitamiento. No sin razon este tipo de empresa ha sido denominada <<despotismo benevolente>> o <<autocracia benevolente>> (3), y en este contexto puede considerarse como un organismo interna del l de gestion de conflictos>> (4). Para conocer en que consiste la consolidacion de la paz como tarea actual y futura de las Naciones Unidas, se hace necesario ocuparnos primero del concepto de <<construccion del Estado>> o <<state-building>>.

ASPECTOS CONCEPTUALES

1. La construccion del Estado (state-building)

La consolidacion de la paz (peace-building) se relaciona con las expresiones <<construccion del Estado>> (state-building) o <<construccion de nacion>> (nation-building) (5), que son practicas internacionales que se han desarrollado de forma considerable en los ultimos anos y en el ultimo tiempo tratadas por el derecho internacional.

Se entiende por <<construccion del Estado>> la actividad orientada a reponer la estatalidad o rehabilitar estructuras de administracion y gobierno, siguiendo determinados modelos de construccion, como la democracia liberal y la economia de mercado, y valores como el respeto del Estado de derecho (rule of law), los derechos humanos y la integracion social y politica de la poblacion. La misma corre a cargo de entes extranjeros, que son Estados, grupos de Estados u organizacions internacionales y procede en casos de desintegracion de estructuras internas de un Estado (Estados fallidos) o de estatalidad defectuosa (6) (Estados fragiles), resultantes de un conflicto armado interno o mixto, de una intervencion militar extranjera exitosa seguida de ocupacion, o de una operacion de establecimiento de la paz (peace enforcement action) de las Naciones Unidas. Se trata pues de una empresa extremadamente compleja que incluye actos de la mas diversa indole, como la ayuda o apoyo humanitario a la poblacion, tareas de administracion y gobierno y medidas de desarrollo. La historia contemporanea conoce ejemplos exitosos de <<construccion del Estado>> en Alemania y Japon por las potencias vencedoras de la li Guerra Mundial, y otros mas recientes pero menos o nada exitosos como en Somalia, Kosovo, Afganistan e Irak.

Por considerarse como una de las formas mas intrusivas de intervencion (7), la <<construccion del Estado>>, que esta respaldada por doctrinas liberales de la gobernanza mundial, provenientes en su mayoria del ambito anglosajon (8), tiene un caracter bastante controvertido en el ambito de las relaciones internacionales, y sobre todo en el derecho internacional (9). Junto con el fin de fortalecer los Estados se encuentra la intencion de remodelar o transformar sus estructuras internas mediante modelos politicos de Estados democraticos occidentales, con lo cual se afecta la esfera de su soberania interna y el derecho de autodeterminacion de los pueblos. Esto exige una justificacion, por lo menos juridica, dentro del derecho internacional positivo, tema que no se tratara directamente en esta oportunidad. Sin embargo, nos detendremos ahora en el objeto de la intervencion de los <<Estados fallidos>> o fragiles, que consituyen a la vez, uno de los argumentos mas fuertes de esta practica internacional.

a) Los Estados <<fallidos>> o <<fragiles>>

Los llamados Estados << fallidos >> y <<fragiles>> (10) vienen a ser el objeto central de la <<construccion del Estado>> por actores extranjeros. Ya que la <<fragilidad>> se encuentra en relacion gradual respecto de los <<Estados fallidos>>, ahondaremos solo en estos ultimos por constituir un caso extremo de estatalidad deficiente con relevancia juridica.

La expresion <<Estados fallidos>> surge con fuerza a comienzos de la decada de los anos noventa en circulos politicos y academicos occidentales a raiz de los conflictos existentes en ese entonces en la ex-Yugoslavia, Somalia, Liberia, Sierra Leona y Rwanda, y sirve para referirse a un nuevo desafio y riesgo, producto del fin de la Guerra Fria (11). Por <<Estado fallido>> se entiende, pues el colapso de instituciones estatales o la perdida total o parcial de control del gobierno en Estados que han sido abatidos por un conflicto armado, guerra civil o que han sido objeto de una intervencion militar extranjera. En este caso el Estado esta imposibilitado de cumplir con sus funciones basicas de legislar, administrar y preservar el orden y la cohesion social. La referencia a este fenomeno, supuestamente nuevo, se basa principalmente en el argumento de que la ausencia de la ley y el orden en un Estado acarrearian consecuencias serias para la estabilidad y la paz mundial (12), dando a la <<comunidad internacional>> una razon para intervenir en ellos. Aparte de ques el concepto de <<Estados fallidos>> es impreciso para determinar cuando cae o colapsa un Estado, trae consigo controversias al apreciarlo como fenomeno nuevo, producto del fin de la Guerra Fria, y supone que constituye una amenaza a la paz y la seguridad internacional.

En el derecho internacional existe una tendencia a considerar la figura <<Estados fallidos>> como una nueva forma de extincion de un Estado. Para conocer cuando un Estado deja de existir como tal, un buen numero de autores recurren a la teoria de los 3 elementos de Jellinek-- poder estatal, pueblo y territorio. De acuerdo con ella, un Estado se extingue cuando pierde de forma duradera (13) y completa uno de sus tres elementos. Los <<Estados fallidos>>, debido a la ausencia o desintegracion del poder estatal (14) serian causa de extincion del Estado y por tanto, de la extincion de su personalidad juridica. Sin embargo, la tesis no aclara cual es el criterio decisivo para determinar la existencia de un <<Estado fallido>> quien lo determina; tambien es controvertida por ser la figura de <<Estados fallidos>> en si problematica y por no corresponder a la institucion juridica de extincion del Estado. Si el requisito de esta es la perdida durarera y completa de uno de sus elementos esenciales, entonces los llamados <<Estados fallidos>> no cumplen con esta exigencia puesto que el poder estatal, de perderse totalmente, es renovable, y su perdida es siempre temporal. Por lo general estos Estados enfrentan dentro de su territorio conflictos armados, que son luchas politicas por el poder y solo es cuestion de tiempo para que sea nuevamente ocupado por alguna de las partes del conflicto o por un tercero.

El paradigma de los <<Estados fallidos>> tambien es respaldado por la tesis de la ficcion o la de Estados con caracter ficticio (15) de acuerdo con la cual la perdida del poder estatal trae consigo la incapacidad de subsistir del Estado y su desaparacion real como tal, aunque sigue existiendo gracias a una ficcion juridica. Esta argumentacion llevaria a que existirian dos categorias de Estados: reales y ficticios, <<fantasmas>> o <<zombis>>, y es igualmente rebatible, pues la sola perdida del poder estatal no genera automaticamente la desaparicion real del Estado cuando siguen existiendo los otros dos elementos, territorio y pueblo, siendo precisamente este el que posee voluntad politica y es factor generador y renovador del poder estatal.

En terminos de dogmatica iusinternacional, la falta de poder estatal de un Estado significa que ha perdido su capacidad de hecho mas no de derecho --como titular de derechos y obligaciones iusinternacionales--, la que sigue conservando aun imposibilitado de ejercer funciones soberanas. Asi pues, la falta del poder estatal no toca la personalidad iusinternacional del Estado, este sigue sujeto de derecho internacional en virtud de los principios de continuidad, seguridad juridica y previsibilidad de las relaciones internacionales. Consecuentemente, los <<Estados fallidos>> gozan de todos los derechos que tienen otros Estados en virtud del principio de la igualdad soberana. Un trato diferenciador perjudicial a estos seria discriminatorio y afectaria este derecho fundamental. Ellos estan protegidos tambien por la prohibicion del uso de la fuerza, siendo ilegal una intervencion militar en estos Estados por el mero hecho de ser considerados como <<Estados fallidos>>. Estas aseveraciones se confirman por la practica del Consejo de Seguridad, cuyas resoluciones no hacen alusion a <<Estados fallidos>> como amenaza a la seguridad y la paz mundial per se, ni autorizan a intervenir por este motivo, aun en el caso tipico de Somalia. La intervencion en <<Esta dos fallidos>> solo puede ser legal bajo el cap. Vil de la Carta (16) y por razones humanitarias o violaciones graves y sistematicas de derechos humanos de caracter desestabilizador para la region. Por el contrario, los llamados <<Estados fallidos>> necesitarian una proteccion especial mas reforzada del derecho internacional para resguardarlos de incursiones o intervenciones extranjeras que reduzcan aun mas su soberania.

2. La consolidacion de la paz (<<peacebuilding >>)

A diferencia del concepto de <<construccion del Estado>>, que es generico en cuanto a los actores que aplican las medidas, el de consolidacion de la paz (peacebuilding) es propio de las Naciones Unidas (17), y es la resultante de una larga practica de esta organizacion en el mantenimiento de la paz. Dispone de un marco teorico y de una base juridica determinados y comprende acciones de la mas diversa indole; de ahi que sea posible referirse a la existencia de un <<regimen de consolidacion de la paz>> en el sistema de las Naciones Unidas.

La expresion <<consolidacion de la paz" aparece por primera vez en 1992 con el informe <<Un Programa de Paz>> del Secretario General Boutros B. Ghali, quien lo, concibe como una etapa posterior a los conflictos consistente en <<medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudacion del conflicto. >> (18) A partir de entonces se han avanzado definiciones que la consideran como un <<proceso social complejo de rehabilitacion, reconstruccion y renovacion>> (19), destinado a superar los efectos de la guerra y asegurar los procesos de paz. Estas conceptualizaciones se basan en un concepto amplio de paz-en su acepcion negativa y positiva-, que va mas alla de la simple terminacion fisica del conflicto y apunta a superar sus causas estructurales y efectos, incluyendo el diseno de una politica de desarrollo sostenible.

Al igual que la <<construccion del Estado>>, la consolidacion de la paz es una empresa de enorme complejidad y magnitud, y por ende, extremadamente cara. Comprende medidas multiples de corto, mediano y largo plazos que se traducen en mandatos robustos y multidimensionales compuestos de elementos civiles y militares, que incluyen la mas amplia gama de acciones no agotables en una lista taxativa, sino implementables y adaptables a la particularidad y a las necesidades del pais receptor. Abarcan desde la simple asistencia de emergencia y humanitaria, la repatriacion, la integracion de refugiados, la desmovilizacion y el desarme; pasan por restablecer el orden estatal, la seguridad interna, la rehabilitacion de estructuras administrativas, de gobierno y la justicia transicional, el Estado de derecho, la sociedad civil, la reintegracion, la reconciliacion y la rehabilitacion y llegan hasta medidas de desarrollo socioeconomico.

La ciencia de la investigacion para la paz y sobre los conflictos ha desarrollado criterios de funcionalidad y efectividad de la consolidacion de la paz que se rigen, ademas del principio de la paz positiva, por otros principios como el de imparcialidad, inclusion, subsidiariedad y transitoriedad. El principio de imparcialidad prohibe el favorecimiento subjetivo de una de las partes del conflicto; el de inclusion exige que todos los actores esten inmersos en el proceso de paz; los de subsidiariedad y transitoriedad exigen que los mandatos solo operen de forma supletoria y hasta que el Estado este en la condicion de autogobernarse y autoadministrarse. Principios que habran de tenerse en cuenta para el analisis de los casos concretos (20).

En el campo operacional y teniendo en cuenta los actores que la llevan a cabo, la consolidacion de la paz puede adoptar dos formas diferentes: operaciones realizadas por las Naciones Unidas y operaciones autorizadas por el Consejo de Seguridad. Las primeras se diferencian, segun el grado de la intensidad de la intervencion, en: a) acompanamiento (apoyo) en la construccion del pais, controlando y supervisando el cumplimiento de las normas internacionales sin que haya funciones soberanas (Namibia); b) delegacion de parte de la administracion del pais a las Naciones del as con funciones soberanas, existiendo una autoridad local con derecho a voz (Camboya); y c) toma total del poder estatal sin acto de delegacion y basado en la Carta (UNOSOM II/Somalia, UNMIK/Kosovo). Las segundas son emprendidas y ejecutadas por terceros, generalmente potencias occidentales, como en los casos de UNITAF en Somalia, EUFOR/Althea en Bosnia y Herzegovina, Artemis en la R.D. del Congo, ISAF en Afganistan. En este trabajo solo nos ocuparemos de las primeras, por tratarse de medidas propias de la organizacion.

Mas alla de los fines reconocibles de prestar servicios a Estados que salen de un conflicto y que transmiten el mensaje de neutralidad de este regimen se ecuentran dos areas de problemas de importancia para el derecho internacional: la naturaleza de los medios y los fines. En cuanto a los medios, la consolidacion de la paz se vale de diversas formas y grados de interferencia e intervencion en un Estado, que llegan hasta la de asumir funciones soberanas, que originalmente son del dominio exclusivo de este. En cuanto a los fines, trae consigo un tinte ideologico y politico, es decir, comprende un esquema de valores y un programa politico predefinido orientado al logro de una <<buena gobernanza>>, con estructuras de gobierno democratico liberal y economia de mercado (21), que incluyen los derechos humanos, el Estado de derecho y la cooperacion para el desarrollo. La poblacion destinataria esta obligada a forjar su futuro de acuerdo con estos modelos, quedandole escaso o ningun margen de opciones para ordenar, configurar y desarrollar su futuro con plena libertad.

DESARROLLO DE LA CONSOLIDACION DE LA PAZ EN LAS NACIONES UNIDAS

La consolidacion de la paz constituye la etapa culminante, a la vez que, importante en la practica de manejo de conflictos de las Naciones Unidas, que desde su fundacion en 1945 ha tenido un desarrollo historico marcado por los cambios de la politica mundial. Asi, se pueden distinguir en este desarrollo tres fases o momentos:

1. La Guerra Fria (1945-1990)

Durante la Guerra Fria las Naciones Unidas estuvieron mayormente imposibilitadas de tomar decisiones en materia de medidas de mantenimiento de la paz frente a conflictos inminentes y serios debido al uso frecuente del veto en el Consejo de Seguridad. No obstante, la organizacion empezo a enviar misiones de mantenimiento de la paz a algunas zonas de conflicto que se conocieron como operaciones de paz (peace keeping) o <<cascos azules>> y con el tiempo fueran calificadas de <<tradicionales>> o <<clasicas>> u <<operaciones de primera generacion>>. Se trataba en general de operaciones de observacion y verificacion del componente militar, cuya responsabilidad principal consistia en supervisar o vigilar el cese al fuego. Sus caracteristicas esenciales eran el consentimiento del Estado o de las partes en conflicto, la ausencia de medidas de fuerza, la neutralidade imparcialidad y el uso de armas ligeras solo para la legitima defensa. Estas operaciones de paz, que fueron mas de una docena, cumplieron una funcion de <<amortiguador>> (22) y fueron movilizadas en conflictos internacionales y excepcionalmente en conflictos internos. Se basaban en un concepto negativo de paz, orientado estrictamente al mantenimiento de la paz internacional. Un ejemplo tipico de estas misiones es la Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre UNFICYP-- que desde 1964 esta presente en el pais.

Notese que ya algunas de estas operaciones de primera generacion fueron incorporando elementos de consolidacion de la paz con personal civil y militar, como las operaciones de la ONUC (23) en Congo en 1960/1964, que incluyo la asistencia tecnica al pais, y la UNTEA (24) en Nueva Guinea Occidental en 1962/1963, que cumplio funciones de apoyo legislativo, judicial y ejecutivo.

Ya que la Carta no previo el surgimiento de estas operaciones, su base legal se encontro originalmente en el papel mediador de las Naciones Unidas en el marco del arreglo pacifico de controversias del cap. VI de la Carta. A medida que el mandato de estas misiones se fue extendiendo mas alla de las prerrogativas de este capitulo sin entrar en normatividad del cap. VII, se ha sostenido que su legalidad se encuentra en un punto entre el capitulo vi y Vil de la Carta, esto es, en el llamado <<capitulo VI 1/2>> (25)

2. Etapa post-Guerra Fria (1990-2005)

La caida del bloque sovietico y del balance bipolar mundial trajo como consecuencia la aparicion de nuevos conflictos en Estados que pertenecieron a este bloque y en paises del Tercer Mundo, o el recrudecimiento de los ya existentes durante la Guerra Fria, haciendose notorios los conflictos de caracter predominantemente interno.

El fin de la Guerra Fria influyo tambien considerablemente en el poder negociador de las Naciones Unidas, y en especial del Consejo de Seguridad, que aumento a partir de entonces su actividad en el manejo de conflictos gracias al uso menos frecuente o abstinencia del veto. Para dar una respuesta adecuada a tales conflictos, el entonces Secretario General Boutros Boutros-Ghali dio paso a una nueva concepcion de <<mantenimiento de la paz>> mediante su informe <<Un Programa de Paz>>, de 1992. De acuerdo con este, la organizacion dispone de cuatro niveles de accion: la diplomacia preventiva (preventive diplomacy), el mantenimiento de la paz (peacekeeping), el establecimiento de la paz (peacemaking, peace enforcement) y, por ultimo, la consolidacion de la paz postconflicto (post-conflict peacebuilding) (26).

Paralelamente las misiones y operaciones de paz de las Naciones Unidas aumentaron en numero y funciones, asi como en el grado de intervencion y dieron lugar a un nuevo tipo de operaciones que recibieron el nombre de <<operaciones de paz de segunda generacion>> (27), para distinguirlas de las operaciones de mantenimiento de la paz (peacekeeping). Su ambito de aplicacion fue mas alla del simple mantenimiento de la paz, pues se pudo actuar en conflictos predominantemente internos.

Las medidas a su disposicion fueron combinandose de elementos civiles y militares, adquiriendo asi un caracter complejo. Dentro del componente civil se encontraban tareas de observacion de elecciones, ayuda humanitaria, construccion y/o reconstruccion (28), funciones de gobierno y administracion soberana del Estado. El componente militar estaba equipado para intervenir en el conflicto incluso haciendo uso de la fuerza para proteger la poblacion civil y asegurar la ayuda humanitaria.

Por ser las tareas de construccion y/o reconstruccion, asi como las de administracion y gobierno, una nota caracteristica de estas operaciones de paz, se puede decir sin lugar a duda que revisten tambien el caracter de consolidacion de la paz, toda vez que fueron realizadas sobre la base de negociaciones de paz o acuerdos de paz y tuvieron el mandato de construccion o reconstruccion, administracion y/o gobierno. La <<consolidacion de la paz>> nace precisamente de estas operaciones y se desarroila primero en ellas para despues tomar forma propia a partir del informe <<Un programa de paz>>. Ciertamente, la gran mayoria de las operaciones de paz de <<segunda generacion>> contiene en mayor y menor grado elementos de consolidacion de la paz, y por tanto, pueden constituirse como tales (29).

Un balance general de la consolidacion de la paz en esta etapa solo puede hacerse al analizarse todas y cada una de las operaciones de cara a la situacion actual de los paises receptores, tarea de dimensiones colosales. Sin embargo, un balance provisional arroja mas resultados negativos que positivos y que no pueda mencionarse algun caso ejemplar de consolidacion de la paz. Los paises que fueron objeto de estas operaciones, siguen enfrentando serios problemas de legitimacion, gobernanza, seguridad, estabilidad y desarrollo economico y viabilidad general (30).

3. La institucionalizacion de la consolidacion de la paz

El impulso dado a acciones de construccion y reconstruccion de las Naciones Unidas a partir de los anos noventa llevo a la necesidad de hacer mas eficiente el manejo y la prevencion de los conflictos y superar las deficiencias en la coordinacion de las tareas de consolidacion de la paz postconflicto. Para ello, se creo la Comision de Consolidacion de la Paz (CCP) a iniciativa del entonces Secretario General Kofi Annan en su informe ,,Un concepto mas amplio de la libertad: Desarrollo, Seguridad y Derechos Humanos para todos>> (31), que fue aprobado en la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas en 2005 <<para atender a las necesidades especiales de los paises que salen de situaciones de conflicto con miras a lograr la recuperacion, la reintegracion y la reconstruccion y ayudarlos a sentar las bases de un desarrollo sostenible>> (32).

Sellan el nacimiento de este organo las resoluciones del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General (33).

La Comision de Consolidacion de la Paz se crea pues con el objetivo central de << agrupar a todos los agentes interesados para reunir recursos, proponer estrategias integrales de consolidacion de la paz y recuperacion despues de los conflictos y ofrecer asesoramiento sobre esas estrategias. >> (34). Se trata de una entidad intergubernamental dedicada principalmente a la coordinacion y asesoria con funciones de monitoreo, revision y alerta. Actua a pedido expreso del pais interesado y sus decisiones se toman por consenso. Esta compuesto por dos organos principales, un Comite permanente de Organizacion de 31 miembros (35) y Comites Especiales por paises (36), y cuenta con la asistencia de una Oficina de apoyo para la Consolidacion de la Paz, dependiente de la Secretaria General, y de un Fondo para la Consolidacion de la Paz, con contribuciones voluntarias para la financiacion de los programas correspondientes incluyendo casos de emergencia. Un ano despues de su creacion, en 2006, esta entidad inicio sus actividades como organo subsidiario del Consejo de Seguridad y ha asistido a Estados como Burundi, Sierra Leona, Guinea Bissau, y la Republica Centroafricana, elaborando estrategias integradas de consolidacion de la paz a corto y mediano plazo. Aun es prematuro hacer un balance de su actuacion.

EL MARCO LEGAL DE LA CONSOLIDACION DE LA PAZ

La practica de consolidacion de la paz de las Naciones Unidas posee o debe poseer un marco legal yacente en el derecho internacional positivo. ? Cual es entonces su base juridica? Para responder a esta cuestion, indagaremos si hay posibles normas de justificacion. Una primera fuente general de esta se encuentra en el consentimiento. Por ser la consolidacion de la paz una actividad aplicable a paises en la fase de postconflicto, se hace ante todo necesario diferenciar dos regimenes legales distintos en el derecho internacional: el ius post bellum o derecho postbelico y el regimen de la Carta de las Naciones Unidas. En lo que sigue nos referiremos al consentimiento asi como a estas dos posibilidades.

1. El consentimiento

El consentimiento, que no esta regulado por la Carta pero que forma parte del derecho consuetudinario internacional, es una causa de exclusion de la ilicitud de un acto, y por tanto, de la responsabilidad internacional (37). Para la consolidacion de la paz el consentimiento del Estado afectado tiene gran importancia juridica y practica. Por un lado, legitima este porque la manifestacion de la voluntad soberana del Estado receptor deja intacto el derecho de autodeterminacion de los pueblos, de modo que no existe violacion de la soberania territorial cuando un Estado consiente en que fuerzas extranjeras actuen en su territorio o expresamente las invita. Por otro lado, el consentimiento se relaciona directamente con el exito de la consolidacion de la paz, como puede verse de la historia de la practica de las Naciones Unidas. A mayor consenso, apoyo y/o aceptacion de la poblacion y grupos politicos y sociales mas importantes mayores posibilidades de exito (38).

En la practica aparecen problemas para determinar cuando y en que circunstancias es valido el consentimiento, sobre todo en casos de ausencia del poder estatal efectivo como producto de un conflicto interno. En tal situacion, estarian llamados a darlo el pueblo o las partes en el conflicto. En el primer caso habria que recurrir a algun medio de consulta popular como el plebiscito, aunque en la practica sea dificil registrar un consentimiento valido e inequivoco del pueblo no organizado. En el segundo caso, existe el gran peligro de no alcanzar un consentimiento autentico, debido a acuerdos fragiles o parciales que excluyen a una o varias partes importantes en el conflicto o ha sido logrado bajo presion. En vista de que en tales circunstancias el consentimiento no es posible o este es imperfecto, lo que pueda generar un impasse legal, el Consejo de Seguridad prefiere basar sus medidas de consolidacion de la paz en el cap. VII de la Carta, aunque el Estado receptor haya dado su consentimiento.

2. El ius post bellum

La consolidacion de la paz se aplica a la etapa postconflicto (post bellum) que presupone la terminacion del conflicto. Lo primero que hay que dilucidar es si existe una regulacion especifica para el post bellum en el derecho internacional. El derecho internacional clasico solo conoce de un derecho postbelico (ius post bellum) muy exiguo, cuyas normas regulan la fase de postconflicto con respecto de capitulaciones, cese de fuego y la ocupacion (occupatio bellica), y que se relacionan con las reglas del ius in bello o derecho internacional humanitario (derecho de La Haya y Ginebra). Debido a que en la consolidacion de la paz se trata de la presencia de fuerzas extranjeras en un Estado, nos interesa detenernos en la occupatio bellica, que se define sencillamente como el control de un territorio extranjero (39).

En principio, toda intervencion militar extranjera seguida de la ocupacion militar del pais afectado constituye una occupatio bellica y le son aplicables las reglas del derecho de ocupacion. Ello se desprende del Art. 42 del Reglamento relativo a las Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre (1907) que da por existente la ocupacion cuando un territorio << se encuentra colocado de hecho baio la autoridad del ejercito enemigo >>. La misma puede ser total o parcial y procede aun sin encontrar resistencia militar (40), siendo su unico requisito que exista evidencia suficiente del establecimiento y ejercicio real de la autoridad del ejercito enemigo sobre el area ocupada (41). Ejemplos recientes de ocupacion los dieron Irak y Afganistan por Estados Unidos y paises aliados.

El derecho de ocupacion (42) esta constituido por un conjunto de normas de caracter consuetudinario (43) que regulan la conducta de fuerzas ocupantes en territorio extranjero siempre y cuando este ausente la debellatio (44), y tiene la finalidad de proteger los derechos fundamentales de la poblacion del territorio ocupado. Esta regulacion pone limitaciones significativas a la potencia ocupante: solo le permite actuar en el territorio ocupado de forma fiduciaria y provisional, esto es, debe ejercer actividades de resguardo del orden publico y la seguridad respetando las leyes vigentes y actuando dentro del marco institucional existente--sin construir, cambiar o revolucionar el orden constitucional del lugar. De una lectura mas restrictiva de sus normas se infiere una prohibicion a la potencia ocupante de privar definitivamente al Estado ocupado del uso de sus derechos soberanos, cambiar la estructuras de poder o de la poblacion, cambiar el regimen u orden juridico, economico o social, asi como influir en la formacion de la voluntad politica del pueblo. Tales restricciones, que intentan garantizar el statu quo ante del territorio ocupado, no tienen como fin el resguardo de instituciones anacronicas, sino la funcion cautelante de proteger la soberania del Estado frente a una dominacion o dictado extranjero y el derecho de autonomia de su poblacion (45). Una ocupacion de caracter transformativo--que conduce al cambio forzado del sistema politico--, como en Irak y Afganistan, esta entonces prohibida por el derecho de ocupacion.

Cuestion por esclarecer es si el derecho de ocupacion es aplicable a las misiones de consolidacion de la paz de las Naciones Unidas, cuya practica al respecto no es clara. En general no se considera que la organizacion sea una << potencia beligerante ocupante >> y por ejemplo en medidas de consolidacion de la paz, adoptadas en Somalia, Camboya, Kosovo y Timor Oriental no se refieren al derecho de ocupacion sino al cap. VII de la Carta. Sin embargo, ha recurrido al derecho internacional humanitario como derecho general, cuando ha establecido directrices para las operaciones de paz y exigido a las potencias ocupantes en Irak el respeto debido de los Convenios de Ginebra y del Convenio de la Haya de 1907 (46).

Aunque las Naciones Unidas no son parte contratante de los Convenios de la Haya y Ginebra, se rigen por el derecho internacional humanitario consuetudinario--y a su parte especial del derecho de ocupacion--cuando participen en conflictos armados y ocupen el territorio de un Estado. Mas en vista de que la organizacion se rige ante todo por el derecho de la Carta, ha de buscarse primero en ella el fundamento de las acciones de consolidacion de la paz. Entonces, el derecho de ocupacion tiene aplicacion subsidiaria o general respecto de medidas no cubiertas por convenios especiales o por el cap. VII de la Carta. Con esto se intenta tambien puntualizar que el derecho de ocupacion, como parte del derecho internacional humanitario, no ha sido derogado por el regimen de la Carta ni ha caido en desuetudo ni siquiera en vista de los acontecimientos del 11/9 (47), tal como se comprueba de uno de los ultimos fallos de la Corte Internacional de Justicia (48).

2.1. El problema de definicion del post bellum

Un problema que se presenta para la aplicacion del derecho internacional a situaciones dadas despues de un conflicto es la determinacion de la etapa postconflicto (post bellum) en los conflictos modernos (49), que se caracterizan por su persistencia, reincidencia y hasta agravamiento aun despues de firmado un acuerdo de paz y establecido un cese del fuego. Se trata de un periodo de transicion no clasificable dentro de la guerra ni de la paz sino situado entre ambas. De ahi que la ciencia politica y social lo entienda como un proceso complejo, largo y dificil de transformacion de la guerra a la paz y con el peligro de recaer (50), definicion esta que describe de manera fidedigna los ultimos casos de conflictos armados de caracter preponderantemente interno, mixto y asimetrico y con nuevas formas de conduccion. Las Naciones Unidas han adoptado esta linea conceptual y prefieren tomar el camino practico de entender la etapa postconflicto como un proceso abierto de transformacion a largo plazo y aplicar el derecho de la Carta.

La comprension de la etapa postconflicto como un proceso de transicion no responde a las preguntas de cuando empieza y termina esta para determinar que derecho es valido en la fase postconflicto y en que condiciones ?El ius in bello, el derecho de ocupacion, el derecho de la Carta bajo el cap. VII o el nuevo derecho que establece la potencia ocupante dentro de su accion de reconstruccion? El derecho internacional solo conoce los estados de guerra y paz y no de una parte intermedia o de transicion entre ellos. Entonces ?se hace necesario redefinir la guerra y la paz a la luz de los nuevos desarrollos de los conflictos armados, o hay que abandonar esta tarea y concebir la fase postconflicto como una etapa diferente y nueva en el derecho internacional de los conflictos armados? En esta ultima direccion se mueve la propuesta de que el el ius post bellum se desarrolle como una tercera etapa en el derecho de los conflictos armados, bajo premisas adecuadas a este y que corresponderia a una division tripartita entre ius ad bellum, ius in bello y ius post bellumsi, teniendo en cuenta que ya existe una separacion entre el ius ad bellum y ius in bello. (52). Mas esta propuesta pertenece todavia al ambito de la lege ferenda, mientras tal vacio del derecho es llenado con respuestas y actuaciones oportunas y practicas que no resuelven en lo sustancial este problema central.

3. El regimen de la Carta de las Naciones Unidas

Como las Naciones Unidas son actor activo en la consolidacion de la paz y en sus decisiones y actuaciones se rige por su tratado constitucional, la Carta, en ella debe buscarse el sustento normativo de la actividad. Esta tarea parece ser a primera vista imposible, puesto que la Carta no la previo sino que ella se desarrollo tiempo despues de creada la organizacion. Sin embargo dentro de la carta, se pueden encontrar posibles normas aplicables.

3.1. El regimen internacional de administracion fiduciaria

En vista de que las tareas de consolidacion de la paz implican el gobierno y administracion de un territorrio determinado, una primera fuente normativa se encontraria en el regimen de administracion fiduciaria regulado por los cap. XII y XIII de la Carta, que autorizan a la organizacion para administrar transitoriamente territorios en situacion de descolonizacion o incapacitados para gobernarse, con el fin de lograr el autogobierno e independencia, y el bienestar de su poblacion.

Sin embargo subsumir Estados en etapa de postconflicto en el cap. XII de la Carta no es juridicamente posible. El regimen de administracion fiduciaria no se permite para Estados miembros de las Naciones Unidas en virtud del derecho de soberania de que todos gozan, tal como lo expresa el Art. 78 de la Carta. Con ello se descarta este capitulo como fundamento juridico de las actividades de consolidacion de la paz. Mas ello no obsta para aplicar analogicamente algunas disposiciones de ese capitulo a las medidas de consolidacion de la paz cuando las Naciones Unidas las ejerzan en el territorio de un Estado. Ellas deben concebirse como normas aplicables y a la vez que como limites a las facultades del cap. VII y a los poderes implicitos del Consejo de Seguridad. En especial, han de mencionarse la obligacion de proteger los derechos humanos del Art. 76 (c) y de contribuir al mantenimiento de la paz del Art. 84, la igualdad de trato del Art. 76 (d), la reserva de los derechos existentes del Art. 80 y la disposicion general del Art. 81.

3.2. El mantenimiento de la paz

Por tratarse en la consolidacion de la paz de medidas complejas que llevan elementos tanto civiles como militares y que afectan en mayor y menor medida diversos bienes juridicos de los Estados, su base legal debe buscarse en el marco de prerrogativas amplias otorgadas al Consejo de Seguridad, que se encuentran en el ambito de la seguridad colectiva, y mas especificamente, en las disposiciones de la Carta sobre la resolucion de conflictos. Para ello vienen a tallar las normas de los cap. VI (<< peligro a la paz >>) y VII (<< amenaza a la paz >>), que otorgan al Consejo de Seguridad poderes especiales para el mantenimiento de la paz en virtud del Art. 24 (2) de la Carta.

Mas es el cap. VII el que adquiere mayor relevancia por tener caracter obligatorio para los demas Estados (Arts. 25, 48, 103 de la Carta) y excluir la aplicabilidad de la norma de no intervencion del Art. 2(7) de la Carta. Asi pues, las medidas colectivas militares, que son una excepcion a la prohicion general del recurso a la fuerza, requeriran del Art. 42 de la Carta. Las medidas colectivas que implican el grado mas alto de intervencion--gobierno y administracion civil directa--, por el hecho de afectar derechos soberanos y el derecho de autodeterminacion de los pueblos, necesitan el respaldo del Art. 41 de la Carta. Ejemplos paradigmaticos de estas ultimas son las misiones UNMIK/ Kosovo y UNTAET/Timor Oriental. Para que procedan tanto las medidas colectivas del Art 41 como del 42, se requiere previamente la determinacion de la existencia de una << amenaza a la paz >> por el Consejo de Seguridad, tal como lo preve el Art. 39 de la Carta. Puesto que el termino << amenaza a la paz >> no esta definido ni tampoco existen criterios especificos para determinarlo, el Consejo de Seguridad posee aqui un amplio margen politico de interpretacion y actuacion. No obstante, el concepto de << amenaza a la paz >> debe ser aproximado de acuerdo con las disposiciones de la Carta y segun la practica del Consejo de Seguridad.

La pregunta que surge es como subsumir el esquema de la consolidacion de la paz dentro de la << amenaza a la paz >>. ?Pueden constituir los Estados en su fase de postconflicto una << amenaza a la paz >> ? A primera vista la respuesta es negativa, porque precisamente la fase de postconflicto supone la terminacion o superacion del conflicto armado en pos de la reconstruccion y recuperacion. Esta apreciacion es correcta mientras estemos empleando el concepto tradicional o negativo de paz, entendido como ausencia de guerra, que a su vez hace muy dificil o impide ordenar las medidas de consolidacion de la paz dentro del cap. VII de la Carta.

Debido a este impasse normativo, buena parte de la doctrina anglosajona y germana ha recurrido a una interpretacion << objetiva-dinamica >> del Art 39 de la Carta (53) que se vale de una interpretacion teleologica y se apoya en la doctrina de los poderes implicitos (implied powers), con el fin de adecuar el concepto de << amenaza a la paz >>a los nuevos desarrollos de la practica de las Naciones Unidas. Segun esta postura, el concepto corriente de paz, entendido como ausencia de guerra, resulta ser insuficiente frente a los nuevos retos internacionales y por tanto, requiere una ampliacion o un concepto unitario de paz, que abarcaria tanto el concepto negativo de paz de los Art. 2(4), Art. 24(1) y del sistema de mantenimiento de la paz de los cap. VI y VII como el concepto positivo de paz, identificable en el preambulo, en las cuestiones economicas y sociales y en el regimen de administracion fiduciaria de la Carta >> (54). Esta forma ampliada de la << paz >> estaria en consonancia con el fin primordial del mantenimiento y restitucion de la paz mundial de las Naciones Unidas, concluyendose asi que las operaciones de paz de segunda generacion, y mas especificamente las de consolidacion de la paz promueven los fines de la Carta, y por tanto, concuerdan con la normatividad de la misma. Esta interpretacion extensiva se justifica por el cambio dramatico de las circunstancias desde la caida del bloque sovietico, que tiene a los << Estados fallidos >> como uno de los fenomeno nuevos derivados de ella.

La tesis de la paz positiva como contenido del Art. 39 de la Carta es controvertida. Un argumento en su contra sostiene que es inadecuado, porque se estaria otorgando al Consejo de Seguridad la facultad adicional de garantizar el bienestar general de la poblacion mundial, funcion que se acercaria a la de un gobierno mundial y que no puede estar en la intencion de los Estados. Este razonamiento solo acepta como valido el concepto de paz negativa, siendo suficiente los conceptos de << amenaza >> y << paz internacional >> para extender la aplicacion del Art 39 a sujetos no estatales, como el pueblo, y a conflictos internos (55). Posicion esta que sin embargo queda aislada frente a las tendencias doctrinarias mayoritarias que adhieren a los cambios experimentados por las Naciones Unidas. Otro argumento en contrario es la falta de representatividad del Consejo de Seguridad, pese a que sus actuaciones gozan de legalidad gracias a la Carta y estan revestidas de cierta legitimidad al actuar en nombre de la << comunidad internacional >>. Legitimidad que, sin embargo, esta siendo cuestionada por diversos hechos relacionados entre si, principalmente porque el destino de un Estado y de su poblacion queda en manos de cinco Estados de un total de 191 miembros de la organizacion; por su composicion desigual y su caracter esencialmente politico que lleva a procesos de decision no transparentes y negociables, y que son a la vez causa de decisiones contradictorias, parciales y selectivas.

Los intentos de incorporar el concepto positivo de paz dentro del mantenimiento de la paz de la Carta via interpretacion, concuerda pues con las ultimas practicas y tendencias de las Naciones Unidas en materia de mantenimiento de la paz, vistas en las propuestas de reforma de diversas comisiones ad hoc. La practica de las Naciones Unidas de acuerdo con esta nueva interpretacion empezo con UNOSOM II en Somalia y ha continuado hasta el presente, cimentando el concepto positivo de paz y el concepto ampliado de amenaza y seguridad, que permiten extender el radio de actuacion de las Naciones Unidas a conflictos internos o casos de inestabilidad interna. Una modificacion de la Carta por la via de interpretacion hara necesario precisar y delimitar el concepto aun indeterminado de paz positiva, ello en virtud del principio de la seguridad juridica y teniendo en cuenta que el Art. 39 ha sido objeto de considerables ampliaciones.

3.3. La << responsabilidad de proteger >>

La << responsabilidad de proteger >> es un concepto que surgio en 2001 cuando la Comision Internacional sobre Intervencion y Soberania de los Estados (CIISE) (56) presento un informe extenso intitulado << Responsabilidad de Proteger >>. En este se exponen tres areas de responsabilidad de la comunidad internacional: las de prevenir, proteger y reconstruir. El aspecto central de la idea es que la comunidad internacional no solo tiene una prerrogativa de proteccion (ayuda) a una poblacion determinada sino una obligacion subsidiaria en caso de que el Estado no cumpla sus obligaciones o no este en situacion de hacerlo. La tercera area de responsabilidad, la << responsabilidad de reconstruir >>, coincidiria con la consolidacion de la paz y le otorgaria a esta ultima una base juridica, presupo del o que se trata de una norma de derecho internacional. El mismo informe considera la << responsabilidad de proteger >> como una << norma emergente de derecho internacional >>.

La doctrina de la << responsabilidad de proteger >> que subyace en este informe es controvertida y es objeto de arduos debates en la Asamblea General. Los Estados han incorporado el concepto en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 con sustanciales recortes frente a su texto original. Asi, estan dispuestos a reconocer una responsabilidad de proteger como deber mas no como obligacion, y solo en los casos de genocidio, crimenes de guerra, depuracion etnica y crimenes de lesa humanidad. Asimismo, aceptan medidas derivadas de este concepto solo dentro del marco de la Carta y han acordado seguir examinandolo (57), lo que significa que no se reconoce la existencia de una norma de derecho internacional. Para que la << responsabilidad de proteger >> surja como una norma consuetudinaria del derecho internacional tendra que desarrollarse de la practica internacional (consuetudo) y ser aceptada por los Estados como norma de derecho internacional (opinio juris). Tal practica es aun inexistente y una opinio juris no puede formarse debido a las fuertes reticencias y objeciones de la mayoria de Estados miembros de las Naciones Unidas (58). La << responsabilidad de proteger >> queda entonces descartada como justificacion juridica para la consolidacion de la paz.

LIMITES JURIDICOS DE LA CONSOLIDACION DE LA PAZ

Las amplias facultades del Consejo de Seguridad bajo el cap. VII de la Carta, que mediante una interpretacion extensiva del Art. 39 de la Carta hace posible decidir tambien sobre medidas de consolidacion de la paz no son inagotables sino tienen sus limites legales en el documento que la creo, la Carta. El Art. 24 (2) restringe las facultades especiales del Consejo de Seguridad al ambito de la seguridad colectiva y de regimen internacional de administracion fiduciaria. Mas los limites materiales de importancia se encuentran en los fines y principios de los Art. 1 y 2 de la Carta y en normas de derecho internacional, quedando prohibida toda actuacion arbitraria de la Organizacion. Las normas y principios que entran en juego son: el derecho de soberania e igualdad de los Estados, el derecho de autodeterminacion de los pueblos, la norma de ius cogens de prohibicion absoluta del uso de la fuerza, la prohibicion de la intervencion, los derechos humanos, el Estado de derecho, el principio de proporcionalidad y la prohibicion de la selectividad. Asimismo el cap. XII de la Carta, las reglas especiales para el regimen de ocupacion y, por ultimo, la norma de Jus cogens del derecho a la existencia de los Estados (59). En lo que sigue trataremos las que tienen mayor relevancia para la consolidacion de la paz.

1. La soberania estatal

La soberania estatal es un concepto complejo que tiene diversas acepciones.

Es el derecho de todo Estado a que se respeten su existencia y su personalidad juridica, lo que incluye el derecho de elegir y desarrollar su sistema politico, economico, social y cultural sin ingerencias de otros Estados (60). Se manifiesta de forma externa--reconocimiento reciproco de los Estados como sujetos de derecho sin sometimiento a una autoridad supraestatal--, y de forma interna--el Estado como maxima autoridad en su territorio. La soberania estatal es tambien un principio constitucional del derecho internacional (61), reconocido en el Art. 2 (1) de la Carta como << principio de igualdad soberana >>, del cual derivan ciertas normas iusinternacionales que garantizan su proteccion, como la prohibicion del uso de la fuerza, la norma de no intervencion y el derecho a la independencia e igualdad de los Estados.

La consolidacion de la paz bajo el cap. Vil de la Carta precisamente deja en suspenso dos normas que garantizan la proteccion de la soberania estatal: la prohibicion de la intervencion del Art. 2(7) (62) y la prohibicion del uso de la fuerza del Art. 2(4). En cuanto a la primera, de darse el caso especifico de administracion directa del Estado, queda suspendido el ejercicio de ciertos derechos soberanos, a excepcion del nucleo esencial de la soberania estatal, que no esta sujeto a afectacion y esta protegido frente a las medidas del cap. VII de la Carta. A el pertenecen el derecho de existencia del Estado y el derecho de disponer sobre el territorio propio (63). Suspension que solo es valida si es de caracter transitorio y apunta al logro del ejercicio autonomo de la soberania. En cuanto a la segunda, las medidas de consolidacion de la paz pueden valerse del uso de la fuerza de no haber consentimiento ni acto de delegacion, o de ser estos fragiles, a condicion de que sea autorizada por el cap. VII.

2. El derecho de autodeterminacion de los pueblos

El derecho de autodeterminacion de los pueblos consiste en el derecho de ser libre de toda determinacion por fuerzas externas, lo que otorga el titulo de decidir sobre su propio estatus politico, incluyendo la creacion de un nuevo Estado, la determinacion de su forma, estructura constitucional y orden institucional. Sujetos titulares son el pueblo en su conjunto, y en casos determinados, las minorias y la poblacion colonial, pero su ejercicio corre a cargo del Estado, quien ejerce su representacion a nivel internacional (64). En cuanto a su status juridico, se trata pues, en el derecho de autodeterminacion de los pueblos, de una norma iusinternacional de caracter jus cogens, y ademas de << uno de los principios elementales del moderno derecho internacional con efecto erga omnes >>. (65) Se conoce como principio de legitimacion de todo el ordenamiento iusinternacional (66) y nucleo fundamental del derecho consuetudinario internacional. Al igual que la soberania estatal, este derecho posee un nucleo esencial no puesto al alcance dei cap. VII de la Carta y que consiste en la libertad de toda dominacion extranjera, garantizada por el derecho de participar en el gobierno propio (67).

Como norma de jus cogens anclada en los Art. 1(2), 55 de la Carta y en numerosos convenios y documentos de las Naciones Unidas (68), obliga tanto al Consejo de Seguridad como a sus organos, quienes deberan respetar este derecho incluso actuando bajo el cap. VII de la Carta. Para las tareas de consolidacion de la paz, ello significa que este derecho esta garantizado cuando el pueblo no solamente es beneficiario de una nueva organizacion estatal sino su autor o causante (69), lo que exige reconstruir segun las ideas de la poblacion y con su participacion plena; indagar y considerar ampliamente la voluntad dei pueblo mediante mecanismos de consulta y procedimientos democraticos (70), y transferir efectivamente al pueblo las funciones esenciales del Estado asi como sus competencias soberanas. La obligacion de establecer mecanismos de consulta para conocer la voluntad del pueblo no debe confundirse con la practica usual de establecer determinadas estructuras democraticas o legitimar un gobierno determinado (71).

Sin embargo, la practica de consolidacion de la paz de las Naciones Unidas se extiende mas alla de la fijacion de condiciones fundamentales generales para la formacion de la voluntad politica (72). El problema de la legalidad aparece cuando se intenta contruir o reconstruir un Estado segun el modelo de Estado constitucional moderno, con su democracia liberal y economia de mercado, interfiriendo profundamente eu la competencia de autodeterminacion sobre el orden estatal y amenazando preformar sosteniblemente el proceso politico posterior en beneficio de determinados intereses sociales (73). En estos casos se trata de una afectacion al derecho de autodeterminacion, aun siendo la medida de caracter provisional y teniendo como objetivo el goce posterior y sostenible dei derecho de autodeterminacion.

3. El Estado de derecho

El Estado de derecho es un principio de gobierno que, basado en la prohibicion de la arbitrariedad y el principio de legalidad, preve la sujecion juridica del poder al derecho mediante el control autonomo de las medidas estatales, tanto ejecutivas como legislativas, creandose para ello estructuras institucionales y procedimientos especiales. Dentro de sus principios elementales estan la igualdad de todos ante la ley, la igual aplicabilidad de todas las leyes y el uso responsable dei poder politico y de acuerdo con las normas constitucionales. Esta categoria de orden constitucional, que pertenecia a la esfera interna del Estado y por tanto caia dentro de su competencia soberana, comenzo a valorarse en el plano internacional recien a partir de la disolucion del bloque sovietico y ha llegado a adquir suma importancia en las actividades de << construccion del Estado >> y de consolidacion de la paz. Es asi que el establecimiento de un orden social-politico bajo el Estado de derecho (rule of law) constituye actualmente uno de los objetivos centrales de las Naciones Unidas en sus tareas de consolidacion de la paz (74).

La reciente y abundante practica de las Naciones Unidas en la promocion y establecimiento del Estado de derecho (75) no ha ido de la mano con la claridad de su status juridico en el derecho internacional.

Por un lado, hay inseguridad en su caracter de norma iusinternacional y por el otro en el derecho internacional no existe un concepto valido que fije su contenido y extension. En cuanto a su caracter de normas de la Carta no se desprende ninguna obligacion de los Estados de observar y realizar el Estado de derecho ni un derecho de las Naciones Unidas a exigirlo, aunque podria surgir una obligacion internacional correspondiente como principio general de derecho, segun el Art. 38 (c) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Mientras tanto, la exigencia de las Naciones Unidas que los Estados observen el Estado de derecho debe sujetarse a las reglas del consentimiento y al derecho de autodeterminacion de los pueblos, lo que significa que debe ser conscientemente aceptado y forjado por la poblacion misma y adecuarse a las necesidades y condiciones economicas, sociopoliticas y culturales de la sociedad receptora.

En cuanto al problema definitorio, que es relevante para su aplicacion, no existe un consenso internacional de lo que debe entenderse por Estado de derecho, a pesar de haberse ocupado de el las Naciones Unidas (76). El Consejo de Seguridad, interesado en su promocion, se refiere a el ambiguamente mediante terminos afines como derecho y orden, fin de la impunidad, resolucion de conflictos conforme al derecho, proteccion y promocion de los derechos humanos y gobernanza segun principios democraticos. Los organos de las Naciones Unidas comprometidos con la consolidacion de la paz aplican este principio como un catalogo de medidas a seguir por los Estados receptores, hecho que ha sido objeto de criticas fundadas. Estas proponen que las Naciones Unidas abandonen este programa y se dediquen a apoyar verdaderos procesos de consulta para que sean las comunidades locales las que determinen sus propias prioridades y estrategias en materia de Estado de derecho; o simplemente que las Naciones Unidas se dedique a objetivos inmateriales como la rehabilitacion de las relaciones humanas y la gobernanza, y al restablecimiento de la confianza dentro de la poblacion nacional (77).

Por otro lado, las Naciones Unidas estan obligadas por este principio cuando ejerzan poderes soberanos dentro de un Estado. Se trata aqui de una cuestion de credibilidad y seriedad, de someterse uno mismo a los principios que proclama para no caer en el absurdo. Lamentablemente, la practica de las Naciones Unidas en sus tareas de administracion directa no ha sido coherente en este sentido, sobre todo con los mandatos de UNMIK (Kosovo) y UNTAET (Timor Este), que se exceptuaron de todo control judicial, hecho que socavo su legitimacion democratica como autoridad (78). Estas disconformidades entre lo proclamado y lo actuado tampoco se justifican con el principio de efectividad y el fin de establecer una << democracia >> y un Estado de derecho a largo plazo, porque con ello estarian reavivando el lema maquiavelico de que << el fin justifica los medios >>.

4. Los derechos humanos

Las Naciones Unidas conciben los derechos humanos como un medio esencial para alcanzar la paz sostenible y su cumplimiento efectivo y sostenible constituye, junto con el establecimiento del Estado de derecho, un objetivo central de la consolidacion de la paz. Para su realizacion las Naciones Unidas se dedican entre otras tareas a crear instituciones transitorias, superar las injusticias cometidas y perseguir penalmente la violacion de los derechos humanos y del derecho humanitario mediante tribunales penales, como los creados para la ex-Yugoslavia, Rwanda, Sierra Leona y Camboya. Esta actividad es respaldada por la abundante normatividad internacional en derechos humanos y por la importancia que estos han adquirido en el mantenimiento de la paz, gracias al impulso que les han dado de las Naciones Unidas en los ultimos veinte anos. Los Estados han aceptado respetarlos de acuerdo con los Art. 55 y 56 de la Carta, de los cuales deriva el compromiso de promover y respetar en sus Estados el estandar internacional de derechos humanos (79). En casos de conflictos armados, de respetar las normas de jus cogens del derecho internacional humanitario, expresadas en el Art. 3 comun de los cuatro Convenios de Ginebra.

Mientras que la obligacion internacional de los Estados respecto de los derechos humanos es incuestionable, no sucede lo mismo cuando se trata de organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, en especial cuando emprenden tareas de consolidacion de la paz y asumen funciones soberanas en el pais receptor. Existe en estos casos una carencia normativa que la obliga a respetardicho estandar. La obligacion del Art. 56 de la Carta esta dirigida directamente a los Estados; igualmente, los Pactos Internacionales de derechos humanos obligan en principio a los Estados dentro de su territorio soberano y no a actores extranjeros. Frente a este vacio juridico, las Naciones Unidas, actuando bajo el cap. VII de la Carta, no se siente obligada a rendir cuenta de sus funciones gubernamentales, administrativas y cuasi-administrativas en sociedades postconflicto, y se muestra renuente a asumir responsabilidades legales al respecto.

Sin embargo, este vacio normativo parece ser aparente al encontrarse en la Carta y en el derecho internacional vinculos juridicos que obligan a las Naciones Unidas a respetar la normatividad internacional de derechos humanos en sus acciones de consolidacion de la paz. Estos se encuentran primeramente en el Art. 1 (3), que rija como uno de los propositos de las Naciones Unidas << el respeto de los derechos humanos >> y la promocion de los mismos; en el Art. 13 (b), asi como en los Art. 55 (c) y 55 de la Carta, que tambien tienen a las Naciones Unidas como destinataria del respeto y promocion de los derechos humanos. Otro vinculo juridico, que se dirige a los sujetos de derecho internacional en general, se encuentra en la costumbre internacional y en las normas de jus cogens con obligaciones erga omnes. Dentro de la primera se cuentan diversas normas de derechos humanos, como la prohibicion de la tortura y la esclavitud; la privacion arbitraria de la vida o de la libertad; el reconocimiento de la personalidad juridica del hombre y el derecho a un juicio justo (80). Las segundas comprenden las normas que protegen contra el genocidio, los crimenes de guerra y los crimenes contra la humanidad. Asimismo, es posible vincular a los miembros de las Naciones Unidas a los Pactos Internacionales de derechos humanos cuando ejercen autoridad soberana directa sobre individuos en sus tareas de consolidacion de la paz; ello gracias a una interpretacion extensiva del Art. 2 (1) del Pacto Internacional sobre derechos civiles y politicos. Segun esta interpretacion, los Estados no solo estan obligados al Pacto cuando sus organos ejercen poderes soberanos en su territorio sino tambien fuera de el (81).

Siendo asi que la normatividad internacional de derechos humanos obliga tambien a las Naciones Unidas, todas las decisiones y actuaciones del Consejo de Seguridad bajo el cap. VII, incluyendo las realizadas de acuerdo con su prerrogativa de los poderes implicitos, deberan estar sujetas o acordes a los derechos humanos, las normas humanitarias y las normas de jus cogens, incluyendo el derecho de autodeterminacion de los pueblos. Su cabal observancia no solo es conditio sine qua non de la legalidad de toda mision de consolidacion de la paz sino tambien es esencial para la legitimidad, el apoyo y el exito de estas misiones (82).

La practica de administracion directa de las Naciones Unidas cuenta lamentablemente con un buen historial de violaciones de los derechos humanos (83), debido principalmente al descuido completo en crear y desarrollar normas y mecanismos de control y supervision del actuar de las organizaciones internacionales. Un paso positivo que subsana en parte esta deficiencia normativa esta en el trabajo codificatorio de la Comision de Derecho Internacional sobre la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales (84).

5. La democracia

De acuerdo con la vision politica de las Naciones Unidas, la realizacion dei Estado de derecho y los derechos humanos solo estan garantizados en un orden politico democratico. Es asi que el establecimiento de la democracia, llamada tambien <<democratizacion>> (democracy-building) viene a ser el tercer imperativo esencial para la consolidacion de la paz. A la vez que la solucion frente a la ineficiente o carente estatalidad de los Estados que salen de un conflicto. Esta idea viene acompanada de un incremento dramatico en la importancia de la democracia en la politica internacional de los ultimos veinte anos, como se aprecia en las innumerables documentos y compromisos politicos a nivel universal (Naciones Unidas), regional y bilateral (85).

Mientras que la base politica de la democracia ha sido esencial en las relaciones internacionales, no se puede decir lo mismo respecto del derecho internacional. Al igual que el concepto de Estado de derecho, el de la democracia es problematico en su caracter de norma internacional y en su contenido, hechos que dificultan su materializacion en el derecho internacional. No existe una obligacion iusinternacional de los Estados de instaurar la democracia en sus paises ni de seguir un orden democratico determinado; solo existen cometidos y compromisos politicos. De la Carta tampoco se puede desprender una obligacion correspondiente. Pero el mayor problema para el avance de la democracia como norma o principio en el derecho internacional es la extremada imprecision y confusion de su concepto y la imposibilidad practica de llegarse a un acuerdo general vinculante sobre su contenido y alcance.

Dentro del sistema de las Naciones Unidas la confusion es aun mayor: no existe un significado valido ni un modelo unico de democracia, ni en el papel ni en la practica. Mientras algunas instituciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo se guian por criterios democraticos liberales y manejan la democratizacion como una <<tecnologia politica de ingenieria de la paz>> (86) aplicable a paises aspirantes a la ayuda internacional, otras instituciones, como la Asamblea General se sirven de conceptos mas amplios de democracia -aunque no libre de contradicciones. En su actividad de consolidacion de la paz, las Naciones Unidas siguen el primer esquema de democracia que va de la mano con el concepto de << buena gobernanza>> (87), y centran su atencion en crear o reinstaurar instituciones y mecanismos de delegacion del poder y de competencias. Para ello promueven y supervisan los procesos electorales, la pluralidad de partidos politicos, y el refuerzo de estructuras parlamentarias y de la sociedad civil. Esquema de democratizacion que, sin embargo, no esta libre de controversias porque trae el sello de la <<democracia liberal>>, que es un modelo de orden politico interno occidental, expandible dentro del proceso de globalizacion. No sin razon, tal empresa de democratizacion no solo es tachada de concepto occidental promovido por Occidente sino de proyecto neocolonial (88).

El derecho internacional sigue siendo neutral frente a las diferentes formas de Estado y sus correspondientes ideologias. Este caracter de neutralidad ha sido una vez mas confirmado por los Estados en la Cumbre Mundial 2005. Si bien acordaron considerar la democracia como <<un valor universal>>, tambien asintieron en fundamentarla en <<la voluntad libremente expresada de los pueblos de determinar su propio sistema politico, economico, social y cultural y su participacion plena en todos los aspectos de su vida>> (89) Con ello, este concepto sufre una inflexion frente al derecho de autodeterminacion de los pueblos, lo que se hace mas claro cuando el mismo texto en lineas mas adelante dice: <<[...] y reafirmamos la necesidad de respetar debidamente la soberania y el derecho a la libre determinacion.>>

LA CONSOLIDACION DE LA PAZ DESPUES DE MEDIDAS COERCITIVAS DE LA ONU O INTERVENCION MILITAR UNILATERAL

Uno de los problemas menos discutidos pero de suma importancia para el derecho internacional, por estar inmersas en el cuestiones de legalidad y legitimidad, esta en la decision de las Naciones Unidas de proceder a medidas de consolidacion de la paz despues de haber aplicado medidas coercitivas militares o despues de una intervencion militar unilateral realizada por unos Estados u otras organizaciones internacionales (90). En el primer caso se trata de operaciones de establecimiento de la paz (peace enforcement action) o <<acciones de pacificacion>> que son controvertibles (91) pero reciben el amparo legal del cap. VII de la Carta. Aqui vale tener presente que tanto la <<accion de pacificacion>> como la consolidacion de la paz que le sigue son acciones distintas y requieren de su propia fundamentacion legal. Entonces, su legalidad no se extiende a las tareas de reconstruccion postconflicto, las que requeriran de una nueva resolucion basada en los caps. VI o VII de la Carta.

Desde la perspectiva del derecho internacional el segundo caso es mas complicado. En mas de una ocasion las Naciones Unidas han ordenado o autorizado medidas de consolidacion de la paz despues de intervenciones militares unilaterales -no cubiertas por el cap. VII de la Carta- como en Kosovo, Afganistan e Irak. Por ser tambien la intervencion militar unilateral y la consolidacion de la paz acciones distintas, cada una de ellas requiere de su propia fundamentacion legal. De ello se sigue que cualquier intervencion militar unilateral, ya sea fundamentada en la legitima defensa, intervencion humanitaria o <<responsabilidad de proteger>>, no da titulo legal para la reconstruccion del Estado ocupado. Tampoco la accion de consolidacion de la paz legitima una intervencion militar dudosa o ilegal que le dio origeng (92). En tal caso para ser legal toda tarea de reconstruccion no cubierta por el consentimiento necesita el respaldo del capitulo VII (93); mientras esto no sea asi, rige la occupatio bellica y es aplicable el derecho de ocupacion. Sin embargo, queda aun por resolver la cuestion de si es legal el orden postconflicto resultante de una intervencion militar violatoria de la prohibicion del uso de la fuerza. Para su respuesta se presentan dos argumentaciones: la tesis de la derivacion y la de separacion.

Segun el argumento de la derivacion, la legalidad del orden postconflicto deriva de la legalidad de la intervencion militar que lo precedio. Entonces, la realizacion o autorizacion de medidas de consolidacion de la paz despues de una intervencion militar sin titulo de intervencion y seguida de ocupacion, significa la confirmacion de un acto ilegal del derecho internacional; siendo toda medida de consolidacion de la paz tambien violatoria del derecho internacional. Bajo esta premisa, solo puede garantizarse la seguridad juridica una vez establecida obligatoriamente la ilegalidad de la intervencion militar por un organo competente (94), con la consecuencia minima de no tener por valido ese orden generado por la fuerza y no participar en el. Aqui entran a tallar las normas de la responsabilidad internacional de los Estados que preven consecuencias para el acto ilicito como la terminacion inmediata de la accion violatoria, la reparacion consistente en restablecer el orden anterior a la violacion, el no reconocimiento ni apoyo dei orden creado con la violacion iusinternacional por los demas Estados 95) y, de ser el caso, la responsabilidad penal individual.

La tesis de la separaci6n sostiene que existe una desconexion entre el orden postconflicto (ius postbellum) y el ius ad bellum, como la existente entre el ius ad bellum y el ius in bello. Entonces, las transgresiones del ius ad bellum no tienen consecuencias para el Jus post bellum. Esta conclusion se apoya en el hecho de que el Consejo de Seguridad carece de prerrogativas para manifestarse sobre el ius ad bellum o determinar la legalidad de una intervencion militar unilateral, limitandose tan solo a establecer situaciones amenazadoras o transgresoras de la paz. Esta tesis parece imponerse en vista de la escasez de debate sobre tales actuaciones de las Naciones Unidas, lo que deja sin resolver la cuestion de la legalidad del uso de la fuerza (ius ad bellum) y acarrea problemas de legitimidad a la organizacion, al no considerarse legitimo ni reconocido este nuevo orden politico postconflicto, producto de una transgresion dei ius ad bellum por los grupos politicos afectados y su poblacion.

REFLEXION FINAL

La idea de la consolidacion de la paz como servicio de asistencia a Estados en situaciones de postconflicto para fortalecer o rehabilitar su estatalidad -que conllevaria el ejercicio de su derecho de autodeterminacion-, se ajusta en principio a los fines del mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. El problema legal y moral esta en el empleo de los medios de interferencia e intervencion que se producen a diferentes escalas hasta afectar derechos protegidos por el derecho internacional, como la soberania interna de los Estados y el derecho de autodeterminacion de los pueblos.

Este problema acarrea otro mas serio que va mas alla de toda regulacion juridica: junto con la consolidacion de la paz se <<implantan>> modelos politicos occidentales en los Estados receptores, operandose en estos no solo una transformacion artificial que niega el proceso politico de desarrollo genuino proveniente del pueblo mismo sino tambien una transformacion dirigida de acuerdo a las visiones de los paises actores. Por ello, las criticas de que la misma promueve una estrategia de dominacion o esta cimentando y reproduciendo relaciones de desigualdad (96), deben ser tomadas en serio, haciendose necesario debatir sobre esta problematica y reflexionar sobre la utilidad de la consolidacion de la paz en los paises receptores y sus posibles efectos negativos a mediano y largo plazo en estos y para el orden mundial. Entre ellos se cuenta el peligro de perpetuar aumentar la dependencia estructural de los paises receptores frente a los actores, y perpetuar el statu quo del actual orden politico mundial jerarquico.

Urge pues debatir con mayor profundidad sobre este concepto en si, teniendo en cuenta que, como parte de corrientes ideologicas liberales, coadyuva a transformar el derecho internacional de un derecho de coordinacion y de caracter neutral, en jerarquico y valorativo, flexionable ante el orden politico jerarquico existente, y con arreglo al cual la regla serian las afectaciones en la soberania y autodeterminacion de los pueblos de los llamados Estados fragiles o caidos. El derecho internacional no debe servir de <<tecnica hegemonica>> sino de limite al poder para sobrevivir como tal.

La razon de ser de la consolidacion de la paz, de mantenerse como propuesta sostenible, debera consistir en constituir un instrumento util y necesario de ayuda apoyo a Estados en situaciones de postconflicto, de acuerdo con las necesidades claramente formuladas por ese mismo Estado y su poblacion, con pleno respeto del derecho internacional positivo en los medios a elegir, pues solo una accion conforme con el derecho internacional puede brindar legitimidad y aceptacion moral y politica a proyectos concretos de consolidacion de la paz (97). Solo asi esta seguira siendo una tarea deseada que una gran mayoria de Estados estaran dispuestos a apoyar a largo plazo.

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Recibido e120 de septiembre de 2010; aceptado el 14 de enero de 2011.

(1) La referencia al factor <<poder>> que es determinante en las decisiones politicas internacionales y por tanto relevante para el derecho internacional, no obvia la creciente interdependencia simetrica y asimetrica de los Estados debido al proceso de globalizacion. El fin de la Guerra Fria tampoco significa el surgimiento de una nueva estructura del sistema internacional sino tan solo el ajuste o desplazamiento del poder en un solo Estado y en sus elites sin traer cambios cualitativos en el ordenamiento juridico internacional. En este sentido vid. Simpson, G., Great Powers and Outlaw States. Unequal Sovereigns in the International Legal Order, Cambridge University Press, Cambridge 2004, p. ix s.

(2) Krieger, H., (2000), p. 30ss.

(3) Beauvais, J., <<Benevolent Despotism: A Critique of U.N. State-Building in East Timor>>, New York University Journal of International Law and Politics, vol. 33 (2003), 1101-1178; Chesterman, S., You, tbe People. The United Nations, Transitional Administration and State-Building, Oxford U.P., Nueva York 2004, p. vii, 8.

(4) Debiel, T.,<<KonfliktbearbeitunginZeiten des Staatsverfalls: Erfahrungen und Lehren zu Beginn des 21. Jahrhunderts>>, Blanke, U. (Ed.), Krisen und Kontlikte. Von der Pravention zur Friedenskonsolidierung, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2004, 21-38, p. 24.

(5) Tanto <<construccion del Estado>> como <<construccion de la nacion>> se usan indistintamente para designar lo mismo. Ambos terminos no son facilmente diferenciables, aunque el primero se enfocaria en la construccion de instituciones estatales y el segundo subrayaria el factor <<nacion>> como objeto de la construccion.

(6) Epping, V., (2007) <<Volkerrechtliche Aspekte defektiver Staatlichkeit >>, Epping, V./ Heintze, H.-J. (Eds.), Wiederherstellung staatlicher Strukturen in Nach-KonfliktSituationen. Bochumer Schriften zur Friedenssicherung und zum humanitaren Vo1kerrecht 55, Berliner WissenschaftsVerlag, p. 9.

(7) <<Nation-building is perhaps the most intrusive form of foreign intervention there is. It is the massive foreign regulation of the policy-making of another country. The process usually entails the replacement or, in the case of a country in a state of anarchy, the creation of governmental institutions anda domestic political leadership that are more to the tiking of the power or powers conducting the intervention.>> Dempsey, G., <<Fool's errands: America's recent encounters with nation-building>>, Mediterranean Quarterly 12 (1), 2001, 56-80, p. 59.

(8) Entre sus defensores estan: Fukuyama, F. (2004), Dobbins, J. (2003). Para el plano operativo vid. tambien National Security Research Division (RAND), Beginners Guide to Nation Building, http://www.rand.org/pubs/monographs/2007/RAND_MGS57.pdf. (2.2.2010).

(9) Desde posiciones escepticas como la de Etzioni, A. (2004), hasta posiciones abiertamente criticas como las de Korhonen, O. (2009), <<The 'state-building enterprise': Legal doctrine, progress narratives and managerial governance>>, Bowden, B. et al.(eds.), The Role of International Law in Rebuilding Societies after Conflict. Great Expectations, Cambridge University Press, 15-7; Bhuta, N. (2009), Bowden, B. et al. (Eds.), op.cit., 38-63; Danchin, P. (2009), Bowden, B. et al. (eds.), op. cit. 64-89; Anghie, A., (2006), 739-753; Oeter, S. (2008), 99 44-60.

(10) Dentro de los Estados fragiles existirian tambien diferencias de grado entre <<Estados que fracasan >> (<<failing states>>), que se encuentran en peligro de caer pero conservan un minimo de autoridad estatal y orden politico; <<Estados durmientes>> (sleeping states), que siguen existiendo en virtud de una ficcion; y Estados con <<estatalidad fragil>> (<<state weakness>>), que estan en peligro o corren el riesgo de colapsar.

(11) Asi Thurer, D. (1996), y Herdegen, M. (1996), ambos en: Referate und Thesen von Thurer/Herdegen/Hohloch, Der Wegfall effektiver Staatsgewalt: << The Failed State>> Berichte der Deutschen Gesellschaft fur V6lkerrecht 34, Heidelberg C.E Muller Verlag; Hufnagel, E-E. (1996), pp 237 s.; Buttner, A. (2004), Staatszerfall als neues Phanomen der mternationalen Politik: Theoretische Kategorisierung und empirische Uberprufung, Marburg, Tectum; Munkler, H., Viejas y nuevas guerras: asimetria y privatizacion de la violencia, Madrid, Siglo xxI (2005). Siguiendo estas tendencias vid. Pastor Palomar, A., L. Caflish, y otros (2005) (eds.), El derecho internacional: normas, hechos y valores. Liber Amicorum J. A. Pastor Ridruejo, Madrid, Servicio Publicaciones Facultad de Derecho, Universidad Complutense de, Madrid. Para el tratamiento de la tematica vid. Pozo Serrano, P. (2002), pp 173-185; Fernandez Ruiz G., E. (2009).

(12) El impacto desestabilizador en Estados vecinos, el hecho de ser generador de mayor violencia, conflictos violentos internos, de estructuras terroristas, de crimenes organizados y economia ilegal, de violaciones masivas de derechos humanos, del peligro de catastrofe humanitaria, de proliferacion de armas, etc., hechos que representarian una <<amenaza a la seguridad>>. Vid. <<US National Security Strategy >>, Washington 17.09.2002, p. 1, accesible en: http://www.bits.de/NRANEU/others/ strategy/nss02.pdf (4.11.2008); vid. tambien <<Una Europa Segura en un Mundo Mejor>> Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas 12.12.2003, p. 4 s., accesible en: http://www.consilium.europa.euluedocslcmsUpload/031208ESSIIES.pdf (4.11.2008).

(13) Vid. Murswiek, D. (1996), Referate und Thesen von Thurer/Herdegen/Hohloch, Der Wegfall effektiver Staatsgewalt: The Failed State>>, Berichte der Deutschen Gesellschaft fur Vo1kerrecht 34, Heidelberg, C.F. Muller Verlag, p. 149. Cfr. Heilbronner, K., en Graf Vitzthum, W. (2004), para quien la perdida completa y duradera de los elementos territorio y pueblo es decisiva en la extincion de un Estado.

(14) Poder estatal entendido como la capacidad de organizar un orden dentro del territorio (soberania interna) y actuar de forma autonoma y juridicamente independiente de otros Estados y dentro del marco del derecho internacional (soberania externa), Epping, op. cit. (n. 6), p. 10 s.

(15) De acogida en el ambito juridico aleman. Entre sus representantes: Murswiek, D., (1996), pp. 31 ss.; Thurer, (1996), p. 11, 16 ss.; Herdegen, (1996), p. 49 ss.

(16) Aqui entendida como <<Carta de la Organizacion de las Naciones Unidas>>.

(17) Las expresiones consolidacion de la paz y <<construccion del Estado>> se emplean indistintamente para referirse al mismo problema, a las mismas acciones y a los mismos objetivos de corto y mediano plazo. Sin embargo, aquella puede distinguirse de esta en cuanto al sujeto activo (las Naciones Unidas), su base juridica (la Carta) y el acento en el objetivo de consolidacion de la paz.

(18) UN Doc. A/47/277-S/24111 del 17.06.1992, parr.21.

(19) Matthies, V., (1995) Murithi, T., (2009), p. 3; Voorhoeve, J. (2007) J, p. 19.

(20) A esto vid. Steiner, M., pp 61-73, y el Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (informe Brahimi) parr. 50, UN Doc. A/55/305-S/2000/809 (21.08. 2000).

(21) A lo que Paris llama <<liberalizacion>>, vid. Paris, R. (2004), p. 5 ss.

(22) Hufnagel, F.-E., (1996), p 25.

(23) <<Mision de las Naciones Unidas en el Congo>> en virtud de la Res. 143 del Consejo de Seguridad a instancias del gobierno. Considerada como la primera mision mas grande de <<consolidacion de la paz>> de las Naciones Unidas, vid. Voorhoeve, op. cit., p. 17.

(24) <<Autoridad Ejecutiva Temporal de la Naciones Unidas>> con el apoyo militar de la UNSF (Fuerza de Seguridad de las Naciones Unidas en Nueva Guinea Occidental) a raiz del conflicto entre Indonesia y Holanda por este territorio y con el consentimiento de estos paises.

(25) Hufnagel, F.-E., (1996), p. 30; Payandeh, M. (2005), pp. 254 ss.

(26) UNDoc. A/47/277-S/24111 (17.06.1992);vid tambien suplemento UN Doc. A/50/60-S/1995/1 (3.01.1995).

(27) Algunos autores distinguen entre operaciones

de paz de <<primera>>, <<segunda>> y <<tercera>> generacion y reservan el de <<cuarta >> generacion a la consolidacion de la paz. Entre ellos: Kuhne, W., (2005), p. 28; Payandeh, M., (2005), pp. 255 ss. No seguimos esta clasificacion ya que resulta dificil diferenciar entre ellas sin caer en grandes confuciones.

(28) Hufnagel, F.-E., (1996), p. 212.

(29) Sin pretender ser una lista completa, cabe mencionar: GANUPT en Namibia (1989/90); APRONUC en Camboya (1992193); ONUMOZ en Mozambique (1992/94), ONUSOM 11 en Somalia (1993195);UNMIH (1993), UNSMIH, UNTMIH (1997), MIPONUH (1998) y MINUSTAH (a partir del 30 de abril de 2004) en Haiti; UNAMIR en Rwanda (1993196); UNMOT en Tayikistan (1994/2000); UNOSAL en El Salvador (1991/95); UNOMIL. en Liberia (1993/97); UNMIBH en Bosnia-Herzegovina (1995/2002); MONUA en Angola (199711999); MINURCA en la Republica Centroafricana (199812000); UNMIK en Kosovo (desde 1999); UNTAET (199912002); UNMISET (200212005), UNMIT (2006) en Timor Oriental o Timor Leste; MONUC en la Republica Democratica del Congo (desde 1999); UNAMSIL en Sierra Leona (199912005); UNAMA en Afganistan (desde 2002); ONUB en Burundi (2004/2006); ONUCI en Cote d'Ivoire (desde 2004); UNMIS en Sudan (desde 2005). Para un estudio objetivo de estas operaciones en la decada de 1990 vid. Paris, R., (2004) y para una presentacion general y practica de las mismas vid. Voorhoeve, J., (2007).

(30) Bowden, B. et al. (eds.), p. 2.

(31) UN Doc. A/59/2005 (21.03.2005), parr. 114 ss., basado a la vez en las recomendaciones del informe <<Un mundo mas seguro: la responsabilidad que compartimos>> del Panel de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafios y el Cambio de 2003,UN Doc. A/59/565 (2.12.2004), parr. 261 ss.

(32) Documento Final de la Cumbre Mundial

2005, UN Doc. A/RES/60/1 (24.10.2005), parr. 97.

(33) Res. 1645 del Consejo de Seguridad, UN Doc. S/RES/1645 (20.12.2005) y Res. 601180 de Asamblea General, UN Doc. A/ RES/60/180 (30.12.2005).

(34) UN Doc. A/RES/60/1, parr. 98. Para un analisis mas amplio sobre la creacion de este organo vid. Bermejo, R. Y E. Lopez-Jacoiste, (2006), pp. 50 ss.

(35) Compuesto a la vez por siete miembros del Consejo de Seguridad, siete del ECOSOC, siete de la Asamblea General, cinco Estados con mayor donacion de dinero, cinco Estados con mayor contingente de tropas e instituciones donantes.

(36) Composicion variable que principalmente incluye miembros del Comite de Organizacion, del Estado afectado, organizaciones internacionales y/o regionales, contribuyentes financieros y de tropas en el pais, un representante principal de las Naciones Unidas en el pais e instituciones financieras relevantes.

(37) Art. 20 del Proyecto de Articulos sobre la Responsabilidad de los Estados por actos internacionales ilicitos, CDI, sesion 53, 2001, UN Doc. A/56/10; Art. 19 Informe de la Comision de Derecho Internacional sobre las reglas de la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales, UN Doc. A/64/10 (2009).

(38) Schaller, Ch. (2006), << 'Peacebuilding und 'ius post bellum'. Volkerrechtliche Rahmenbedingungen der Friedenskonsolidierung nach militarischen Interventionen >>, Berlin, SWP-Studie, p. 11.

(39) Bothe, M. (1982), p. 65.

(40) Art. 2 comun de los cuatro Convenios de Ginebra.

(41) Case concerning armed activities on the Territory of the Congo, I.C.J. Reports (2005), parr. 173.

(42) Comprende el Art. 42 y siguientes del Reglamento relativo al Convenio de la Haya sobre las Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre (1907); Art. 47ss, Art 6 parr. 3 del IV Convenio de Ginebra de 1949 y Art. 63 del Protocolo Adicional 1.

(43) Gasser, H.-P. (2004), p. 140.

(44) La ausencia de la debellatio exige que el Estado ocupado siga existiendo como tal en virtud del principio de continuidad, quedando solamente restringida su capacidad de accion. Epping, op. cit. (n. 6), p. 13 s.

(45) Oeter, S. (2005), p. 43.

(46) Reglas que no se refieren directamente a la fase de postconflicto. Vid. Boletin del Secretario General: Observancia del derecho internacional humanitario por las fuerzas de Naciones Unidas, UN Doc. ST/ SGB/1999/13 (6.08.1999); y UN Doc. S/ RES/1483 (2003), parr. 5.

(47) Fleck, D., (2003) pp. 71 ss.; Gasser, H-P. (2008), pp. 422. Cfr. Zwanenburg, M. (2004), pp. 763; Roberts, A. (2006), pp. 580-622.

(48) Vid. Case concerning armed activities on the Territory of the Congo I.C.J. Reports (2005), parr. 178. La Corte considero a Uganda como potencia ocupante en el Congo basandose en el Reglamento relativo al Convenio de la Haya sobre las Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre (1907) y derivo su responsabilidad internacional como tal.

(49) Vid. Bowden et al. (Eds.), op. cit. (n. 9), p. 4s.

(50) Matthies, (1995), pp 23, 33.

(51) Stahn, C., (2006) pp. 921 ss.

(52) Regimenes juridicos distintos y separados por razones humanitarias. El ius ad bellum solo permite la intervencion militar como excepcion a la prohibicion del uso de la fuerza y el ius in bello son reglas de conducta durante la guerra o conflictos armados.

(53) Condicionada: 1) a que existan cambios de las circunstancias externas, 2) a las que el Consejo de Seguridad reacciona con una nueva practica interpretativa, y 3) que sea aceptada por los demas miembros, Hufnagel, F.-E., op. cit. (n. 11), p. 235 s.

(54) Art. 1 (2), (3), Art. 13, Art. 55 y Cap. XlI de la Carta.

(55) Wollenberg, S. (2007), pp. 184 ss.

(56) ICISS, The Responsibility to Protect, diciembre de 2001, accesible en espanol: <http://www.iciss.ca/pdf/Spanish-report. pdf> (4.10.2008).

(57) Vid. Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, UN Doc. A/RES/60/1 (24.10.2005), parr. 138-140. Vid. tambien modificaciones pertinentes del proyecto revisado del Documento Final de la Cumbre 2005, accesible en: <http://www.reformtheun.org/index.php/articles/1662%3E> (4.10.2008).

(58) Para mayor profundizacion vid. Ananos Meza, M. C. (2010), La << Responsabilidad de Proteger >> en Naciones Unidas y la Doctrina de la << Responsabilidad de Proteger >>, Anuario Mexicano de Derecho Internacional X- 199-244.

(59) Tambien referido como << derecho fundamental de supervivencia >> de los Estados. AL respecto, vid. Opinion Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares, I.C.J. Reports (1996), p. 226, parr. 96. Vid. Schaller, Ch., op. cit. (n. 38), p. 12.

(60) Schaller, Ch., (2006), p. 19.

(61) Carrillo Salcedo, J.A. (1976), pp. 90, 95.

(62) Norma que prohibe influir en la formacion de la voluntad politica de un Estado y ejercer acciones que caen dentro de su competencia soberana. Obliga a las Naciones Unidas en el Art. 2(7) de la Carta y a los Estados como norma consuetudinaria de derecho internacional. Vid. Caso Concerniente a las Actividades Militares y Paramilitares dentro y contra Nicaragua, I.C.J. Reports, 1986, parr. 202.

(63) Wollenberg, S., (2007), p. 208 ss.

(64) Correspondiendole al pueblo una competencia subsidiaria, vid. Pfarr, V., pp. 108 ss. (2007)

(65) Reafirmacion de su caracter de obligacion erga omnes y de ser uno de los principios esenciales del derecho internacional contemporaneo en- Opinion Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre Namibia, I.C.J. Reports (1971), p. 19 y tambien sentencia sobre Timor Oriental (Portugal c. Australia), I.C.J. Reports (1995), parr. 29.

(66) Thurer,(1996), p. 15.

(67) Wollenberg S., (2007), p. 211 s.

(68) Entre ellos el Art. 1 de los Pactos Internacionales de derechos humanos y la Declaracion sobre los Principios del Derecho Internacional, UN Doc. A/RES/2625 (XXV) del 24.10.1970.

(69) Pfarr, (2007), p. 118.

(70) Como los de referendo, plebiscito, convocatoria a elecciones y sufragio eu decisiones fundamentales sobre la organizacion politica del territorio.

(71) Wollenberg, S., (2007), p. 244.

(72) Oeter, (2005), p. 47.

(73) Oeter, op. cit., p. 43.

(74) Vid. informe del Secretario General sobre el Estado de derecho y la justicia de transicion en la >> sociedades que han sufrido o sufren conflictos, UN Doc. S/2004/616 (3.08.2004), accesible en: <http://www. un.org/spanish/docs/report04/rep104. htm> (22.10.2008); tambien su informe << Uniting our strengths : Enhancing UN support for the rule of law >>, UN Doc. A/61/636-S/2006/980 (14.12.2006); Vid. Farrall, J., << Impossible expectations ? The UN Security Council's promotion of the rule of law after conflict >> en: Bowden et al. (Eds.), op. cit. (n. 9).

(75) Ejemplos mas sobresalientes en Haiti (MINUSTAH) y Liberia (UNMIL). al respecto vid. Farrall, J., << Impossible Expectations? The UN Security Council's promotion of the rule of law after conflict >>, Bowden, B. et al. (Eds.), op.cit. (n. 9), p. 148ss.

(76) Vid. Informe del Secretario General << El Estado de derecho y la justicia de transicion en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos >>, UN Doc. S/2004/616 (23.08.2004), parr. 6; Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, UN Doc. A/ RES/60/1, parr. 134.

(77) Vid. Farrall, J., << Impossible expectations? The UN Security Council's promotion of the rule of law after conflict >> en: op. cit., p. 153s.

(78) Stahn, C. (2005), p. 151,156 ss.

(79) Que comprenden las normas universales de derechos humanos conseguidas en la Carta, la Declaracion Universal de los Derechos Humanos, los Pactos Internacionales, los convenios especiales, las normas consuetudinarias y normas de jus cogens con obligaciones erga omnes; asi como las normas regionales de derechos humanos. Vid. Buergenthal, Th. (1995).

(80) Wollenberg, S., (2007), p. 220.

(81) Schaller, Ch., (2006), p. 29, quien se basa en las opiniones del Comite de Derechos Humanos seguidas por la Opinion Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre << Legal Consecuences of the Construction of the Wall in the Occupied Paletinian Territory >>, I.C.J. Reports 2004, p. 136, parr. 107ss.

(82) Schaller, Ch., (2006), p. 30.

(83) Aunque la sujecion al derecho internacional y a los derechos humanos es reconocida por las Naciones Unidas, vid UN Doc. A/59/2005 (21.03.2005), parr. 113, se han cometido flagrantes violaciones de los derechos humanos en sus diversas misiones de consolidacion de la paz. Solo basta senalar dos ejemplos: en Kosovo con UNMIK, vid. Abraham, E. (2003), accesible en: <http://www.wcl.american.edu/journal/ lawrev/52/abraham.pdf?rd=1> (2.11.2008); y en Timor Oriental con UNTAET, vid. Beauvais, J. Tambien vid. Devereux, A., (2009).

(84) Vid. informe de la Comision de Derecho Internacional en su 61 periodo de sesiones, 2009, UN Doc A/64/10.

(85) Basta mencionar el informe <<Un programa de democratizacion>> del ex-Secretario General Boutros Boutros-Ghali (UN Doc A/51/761, 1996), la Declaracion del Milenio (UN Doc. A/RES/55/2, 2000); el Documento Final Cumbre Mundial 2005 (UN Doc. A/RES/60/1, parr. 136). A nivel regional es aun mas patente el compromiso de los Estados con la democracia, apreciable en documentos en el marco del Consejo de Europa, la OEA, la UA, y en formaciones politicas informales como la <<comunidad de democracias>>.

(86) <<Political technology of peace engeneering>>, vid. Bhuta, (2009), p. 38ss, 51ss.

(87) Entendida como el manejo transparente y responsable del gobierno. Al respecto vid. Criticas que la ven como una ideologia de tutelaje, un nuevo patron de civilizacion, Bhuta, N., op. cit., p. 54s.

(88) Bhuta, N., op. cit., p. 62s.

(89) Documento Final UN Doc. A/RES/60/1, parr. 135. Nocion basada en la Resolucion de la Comision de Derechos Humanos 1999/57 (27.04.1999) <<Promocion del derecho a la democracia>>.

(90) La Intervencion militar unilateral es entendida aqui como la realizada por un Estado solo o conjuntamente con otros, o por una o mas organizaciones internacionales fuera del sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas y sin autorizacion del Consejo de Seguridad.

(91) Por tratarse de medidas que pretenden <<sofocar>> con la fuerza un conflicto armado en brote y por el hecho de controlar o manejar los procesos de conflictos internos del Estado afectado, que son de la competencia del pueblo, elevando asi el peligro de su agravacion con consecuencias negativas para el pais afectado y para las Naciones Unidas. Baste citar aqui los efectos desastrosos de la mision UNOSOM II. Vid. Matthies, V., op. cit. (n.19), p. 31.

(92) Schaller, Ch., (2006), p. 6, 17 s.

(93) Oeter, (2006), p. 45.

(94) Schaller, Ch., op. cit. (n. 38), p. 15.

(95) Reglas de responsabilidad internacional referidas a actos ilicitos aprobadas por la Asamblea General, el 12 de diciembre de 2001, UN Doc. A/RES/56/83 (28.01.2002).

(96) Construccion del Estado como acepcion clasica de hegemonia e imperio, Korhonen,

O., op. cit. (n. 9), p. 35, 36. Construccion del Estado como medio de reinsertar estructuras de desigualdad y dominacion, Bhuta N., (2009), p. 62.

(97) Schaller, Ch., op. cit. (n. 38), p. 6.

M. Cecilia Ananos, Licenciada en derecho, docente en diversas instituciones academicas de Alemania. <ceciliaan@web.de>
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Author:Ananos, M. Cecilia
Publication:Estudios Internacionales
Date:Jan 1, 2011
Words:17835
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