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LOS CONDICIONANTES POLITICOS DE LOS PROCESOS DE PROFESIONALIZACION EN AMERICA LATINA. UN MODELO DE CAMBIO INSTITUCIONAL.

THE POLITICAL DETERMINANTS OF PROFESSIONALIZATION PROCESSES IN LATIN AMERICA. A MODEL OF INSTITUTIONAL CHANGE

LES DETERMINANTS POLITIQUES DES PROCESSUS DE PROFESSIONALISATION EN AMERIQUE LATINE. UN MODELE DU CHANGEMENT INSTITUTIONEL

LA mayoria de los paises latinoamericanos no ha logrado reemplazar los sistemas de patronazgo por burocracias meritocraticas. Pese a disponer de las bases formales de un sistema de carrera, gran parte de las democracias de la region no ha desterrado por completo las extendidas y arraigadas practicas particularistas del accionar estatal. (3) En casi todos estos paises ha habido iniciativas para introducir sistemas competitivos, pero los niveles de implementacion han sido muy variados. Si bien en la ultima decada un conjunto de paises consiguio avanzar en la implantacion de garantias de imparcialidad, el progreso de la profesionalizacion sigue siendo aun muy limitado, (4) y las tenaces practicas de patronazgo mantienen su predominio. (5)

Con el proposito de arrojar luz sobre los procesos de transicion de sistemas de patronazgo de alta intensidad a administraciones profesionales, el presente trabajo desarrolla un modelo de cambio institucional para analizar los condicionantes de naturaleza politica que operan sobre el nivel de institucionalizacion de las burocracias meritocraticas latinoamericanas. Los trabajos que evaluan la evolucion del patrimonialismo al merito se han enfocado, tradicionalmente, en el caso americano, mientras que la bibliografia sobre este tema en los paises en desarrollo y, especificamente en Latinoamerica, es escasa. (6) En la primer seccion se identificaran y clasificaran las narrativas existentes sobre los condicionantes de los procesos de profesionalizacion en la region para luego, en una segunda seccion, formular un modelo de cambio institucional aplicado a reformas del servicio civil en America Latina y proceder a su validacion a partir del analisis comparado de las experiencias de modernizacion chilena y argentina.

CONDICIONANTES DE LAS REFORMAS MERITOCRATICAS EN AMERICA LATINA

En los ultimos anos ha sido creciente el interes academico en el estudio los factores politicos que inciden en el transito de sistemas de patronazgo a meritocracias en America Latina. La mayor parte de los trabajos sobre transiciones burocraticas advierte que las reformas no son ni deterministicas ni lineales, sino producto de un proceso politico contingente y competido. El sistema de merito no es resultado directo y automatico de una ley o de un ejercicio de reingenieria, ni su atribuida superioridad tecnica desplaza inevitablemente a los sistemas patrimoniales, como originalmente exponia Max Weber. El camino hacia la modernizacion esta mediado por luchas politicas. El conflicto y la resistencia caracterizan la adopcion de burocracias meritocraticas. El servicio civil se construye politicamente y tambien es foco de esfuerzos politicos por deconstruirlo y reconstruirlo. De este modo, la institucionalizacion del sistema meritocratico tiende a ser costosa, prolongada y dificil. (7)

Estas explicaciones sobre los condicionantes de los procesos de profesionalizacion en America Latina pueden clasificarse en tres categorias: 1) aquellas centradas en los estimulos y conducta de los actores no pertenecientes a la elite politica, 2) las focalizadas en los incentivos, acciones y poderes de las elites politicas y, finalmente, 3) las que enfatizan las coyunturas.

1) Explicaciones centradas en los estimulos y conducta de los actores no pertenecientes a la elite politica. Estos trabajos atribuyen un rol determinante, o al menos sustancial, al accionar de los grupos no ligados a las altas esferas del poder en la institucionalizacion de las burocracias meritocraticas. Incluyen ciudadania, OSC, sindicatos de empleados publicos y organismos internacionales. Algunas de estas investigaciones sugieren que la ausencia de accion civica movilizada en favor de la modernizacion y el papel poco prominente de los burocratas y de las organizaciones sindicales de agentes estatales en los procesos de reforma habrian operado en detrimento de la plena institucionalizacion de los servicios civiles en la region. (8)

2) Explicaciones focalizadas en los incentivos, acciones y poderes de las elites politicas. Este segundo grupo de estudios asigna un papel central a los incentivos, accionar, poderes o atributos de las elites politicas (presidentes, legisladores y lideres de partidos politicos) en el cambio institucional. Especificamente, en America Latina hay trabajos que analizan como operan ciertos marcos institucionales en los alicientes y la conducta de las cupulas politicas en relacion con las reformas administrativas. Otros, en cambio, se han enfocado en la influencia de los peculiares poderes conferidos a los presidentes latinoamericanos en la viabilidad de las reformas.

Algunos autores han intentado demostrar como la debil fragmentacion de la autoridad politica habria obrado en detrimento del afianzamiento del servicio civil en America Latina. En esta direccion, Manzetti y Morgenstern senalan que la ausencia de un efectivo sistema de pesos y contrapesos en Argentina habria contribuido a que los legisladores carecieran de incentivos para promover la reforma. Un sistema electoral de lista cerrada y proporcional que desalentaba la independencia de los legisladores de los lideres partidarios y el presidente, combinado con arrolladoras mayorias oficialistas en el Congreso, no crearon entre los legisladores los alicientes necesarios para impulsar mecanismos que les permitieran ejercer el control sobre las acciones del poder ejecutivo.

A estos estudios se agregan las investigaciones que evaluan como la configuracion de los sistemas de partidos politicos predispone a las elites politicas a favor o en contra de la reforma. La bibliografia especializada ha sugerido que la adopcion de una burocracia meritocratica es mas dificil de alcanzar y mantener en las democracias multipartidistas y de partidos predominantes que en las bipartidistas. Los sistemas de partidos mas fragmentados, predominantes en America Latina, habrian operado en contra de los incentivos de la alta dirigencia politica para impulsar el cambio institucional por tres motivos. En primer termino, los sistemas multipartidistas no contribuirian a generar una distribucion equitativa del acceso al patronazgo que equipare, entre las principales fuerzas en competencia, los costos de renunciar al manejo politico de los cargos publicos. En su lugar, un mismo partido tiende a dominar tanto la presidencia como la legislatura y, con ello, tiene hegemonia sobre las oportunidades de patronazgo, resultando electoralmente irracional para esa agrupacion politica desistir de ese recurso politico. En segundo termino, se ha remarcado que el alto nivel de fragmentacion del sistema constrine a los partidos en el gobierno a tejer alianzas transpartidistas sobre la base del intercambio de puestos publicos, ante la imposibilidad de sostener en soledad la candidatura de un aspirante a la presidencia ni de formar mayoria parlamentaria, desestimando los procesos de reforma. En tercer termino, los sistemas multipartidistas no incitarian a los politicos a impulsar iniciativas, como la implementacion del servicio civil, que satisfagan al votante promedio. Bajo tal sistema y ante una sociedad desinformada como la latinoamericana, para los politicos es mas redituable electoralmente distribuir beneficios particularizados a su target de votantes, mediante aceitadas maquinarias politicas que dependan de la ocupacion de los puestos estatales para concretar ese reparto. (10) Del mismo modo, en los sistemas de partidos no competitivos los alicientes para introducir la reforma serian bajos o nulos de bido a que se valen del oficialismo del patronazgo para mantener su supremacia. (11)

Ademas de estos estudios centrados en las reglas que suscitan entre las clases gobernantes conductas favorables o adversas a la profesionalizacion, otros enfoques enfatizan la incidencia de los poderes institucionales de patronazgo del presidente en la adopcion de las reformas administrativas como nota peculiar de los casos latinoamericanos. El presidencialismo y, en particular, los poderes extraordinarios de patronazgo que se le reconocen normativamente a los mandatarios, se conciben como factores limitantes para la plena institucionalizacion de los servicios civiles en la region. (12) En este orden de ideas, se senala que los presidentes latinoamericanos gozan de un poder supremo sobre el aparato administrativo que ha impedido la consolidacion de burocracias meritocraticas. Tal potestad habilita a los presidentes a designar a un extenso numero de empleados en todos los niveles de la administracion nacional, garantizando su hegemonia sobre la burocracia.

3) Explicaciones relativas a las coyunturas. Para algunos autores no hay que buscar ni en las instituciones formales ni en los agentes las explicaciones sobre los procesos de profesionalizacion en America Latina, sino mas bien hay que centrar la atencion en ciertas coyunturas que actuan como disparadores de las innovaciones administrativas. Las crisis politicas y, en particular las fiscales, desempenarian un papel determinante en el impulso de iniciativas de reforma en la region. La motivacion de los agentes o la vigencia de instituciones especificas no serian condiciones suficientes para que se produzca el cambio, es necesario tambien que se presente un momento politico excepcional que contribuya a dar curso definitivo a las innovaciones. Escandalos de corrupcion, crisis de credibilidad o economicas han abierto ventanas de oportunidad para que se introduzcan las reformas administrativas. (13)

Este conjunto de estudios sugiere que en America Latina no se habria configurado aun un andamiaje institucional ni habria emergido una fuerte y sostenida demanda de los actores sociales y burocraticos que favoreciera una trayectoria de pasos graduales hacia la institucionalizacion de los servicios civiles en su plenitud. A fin de corroborar la incidencia de los condicionantes identificados de las reformas, en la siguiente seccion se formula un modelo de cambio institucional aplicado a los procesos de modernizacion latinoamericanos.

ESBOZANDO UN MODELO DE CAMBIO INSTITUCIONAL

En la presente seccion se desarrolla un modelo de cambio institucional para el analisis de las transiciones de sistemas de patronazgo a burocracias profesionales en America Latina. El modelo representa el impacto de diversos condicionantes sobre los procesos de reforma administrativa en dos casos latinoamericanos e incluye factores relativos a los actores estatales y de la sociedad civil, al contexto institucional en el que se producen las experiencias exitosas o fracasadas de modernizacion y a ciertas coyunturas, como las crisis fiscales o politicas.

El modelo se funda en una hipotesis relativa al nivel de implantacion de las burocracias meritocraticas latinoamericanas. Con arreglo al modelo propuesto, el avance o grado de institucionalizacion de las meritocracias se muestra dependiente tanto de la capacidad de demanda y organizacion de referentes de la sociedad civil y estatales, como de la preeminencia de un determinado entramado politicoinstitucional. Las crisis politicas o economicas operan como propulsores de las reformas, pero los factores que condicionan efectivamente la expansion y afianzamiento de las burocracias profesionales son la vigencia de instituciones politicas especificas y el activismo social o burocratico.

Para la contratacion de la hipotesis se recurre a un modelo sobre las variaciones del nivel de desarrollo y consolidacion de las burocracias meritocraticas en la region. La elaboracion del modelo sigue los lineamientos metodologicos del analisis de cambio institucional desarrollado en diversos trabajos por Mahoney y Thelen (14) y Mahoney. (15) El modelo en este caso distingue dos tipos de factores que ejercen impacto sobre los procesos de profesionalizacion burocratica: los factores "detonantes" y los factores "condicionantes". Los "detonantes" son las caracteristicas contextuales que favorecen la repentina o rapida propagacion de la reforma. Solo operan como detonantes del cambio institucional, sin producir efectos en el largo plazo, es decir, mas alla de lo que dure su horizonte temporal de influencia. Tales disparadores abarcan las crisis fiscales y politicas, y suelen repercutir en las fases de inicio, adopcion formal y ejecucion practica de las innovaciones administrativas, no asi en su sustentabilidad. (16)

Los factores "condicionantes" incluyen el andamiaje institucional y la presencia (o ausencia) de agentes de cambio y monitoreo que generen incentivos necesarios para sostener las transformaciones en el tiempo. Los factores condicionantes inciden en las etapas iniciales, pero el mayor interes de su estudio concierne a su impacto en la perdurabilidad de las reformas. La categoria de factores condicionantes comprende el sistema de partidos politicos, el grado de concentracion de los poderes presidenciales de patronazgo y el nivel de intervencion de actores sociales y burocraticos en favor de las reformas administrativas.

En particular, el sistema bipartidista es un factor que contribuye a la emergencia y, principalmente, al afianzamiento de la burocracia meritocratica. Este tipo de sistema es mas conducente a alcanzar una mayor cooperacion entre los legisladores para iniciar y sustentar una reforma de los sistemas de partidos predominantes o multipartidistas. Esto es asi porque los sistemas de dos partidos son mas proclives a generar escenarios de reparto equitativo de los puestos de patronazgo y, con ello, a favorecer una distribucion mas equilibrada de los costos asociados a la reforma. Contrariamente, si el control del patronazgo por parte de un partido es dominante, hay mayor probabilidad de que esa fuerza politica se oponga al sostenimiento de la reforma porque supone costos mas elevados. O bien, si la distribucion de cargos se utiliza para construir y mantener coaliciones de gobierno, como ocurre en los sistemas de partidos altamente fragmentados, los incentivos para adoptar, impulsar y afianzar un proceso de modernizacion se reducen. (17)

La intensidad del poder presidencial del patronazgo, es decir, la capacidad de designar y retirar discrecionalmente, es otro de los condicionantes del nivel de arraigo de los servicios civiles en la region. Las democracias presidenciales latinoamericanas le reconocen a los presidentes potestades institucionales inusuales para designar, pero el control efectivo sobre el patronazgo puede ampliarse o acotarse en funcion del grado de dispersion del poder de este, es decir, si esta monopolizado por el primer mandatario o si se distribuye entre distintos partidos. Cuando el poder de patronazgo es reducido, las posibilidades de manejar arbitrariamente los recursos estatales para obtener reditos electorales se reducen y, con ello, los costos politicos de la reforma y su sostenimiento se acotan, creando un escenario mas propicio para la profesionalizacion. Contrariamente, cuando el poder de patronazgo es elevado, la descomunal ventaja competitiva con la que corre quien concentra las prerrogativas para designar a sus allegados politicos no generara incentivos para introducir o mantener una burocracia meritocratica. (18)

Por otra parte, la participacion activa de referentes de la sociedad civil y asociaciones de servidores publicos contribuye al surgimiento y persistencia de la reforma. La intervencion de coaliciones sociales prorreforma, think tanks, organizaciones sindicales de empleados publicos y otros agentes estatales favorece los procesos de modernizacion. Estos actores en particular, pueden desempenar un papel relevante en el impulso del cambio institucional y en su sustentabilidad cuando se posicionan en una suerte de monitores de los procesos de reforma. En cambio, su ausencia opera en detrimento de la institucionalizacion de una burocracia profesionalizada.

A continuacion se desarrolla un esquema que representa graficamente el modelo de cambio institucional propuesto.

El modelo se formula con base en dos casos nacionales para su contrastacion empirica: Chile y Argentina. La seleccion de casos se hizo buscando garantizar la fluctuacion del nivel de institucionalizacion de las burocracias meritocraticas, es decir, de la variable dependiente. A tales efectos, se han incluido casos de moderada y alta implantacion de los sistemas basados en el merito.

A continuacion se formulan las dos hipotesis centrales del presente articulo, expresadas como una asociacion empirica. Estas quedan representadas de manera espacial y analitica en el modelo y se presentan en forma de cuadros (1 a 6) y un diagrama (figura 1).

Hipotesis A: Las crisis politicas o economicas ejercen un impacto positivo en el inicio de procesos de reforma administrativas, es decir que su presencia e intensidad permiten predecir la motorizacion de procesos de reforma de servicio civil.

Hipotesis B: Diversos factores ejercen impacto de manera positiva en la consolidacion de procesos de reforma del servicio civil, es decir que la presencia e intensidad de tales factores permite predecir la durabilidad y sostenibilidad de las reformas. Los factores son tres: 1) limites al poder presidencial de patronazgo, 2) caracter bipartidista del sistema politico y 3) participacion activa de actores estatales y no estatales en apoyo a la modernizacion.

En los proximos apartados en esta seccion, se describiran las principales caracteristicas de los procesos de cambio administrativo que se han impulsado y el nivel de desarrollo alcanzado por las burocracias meritocraticas en los casos seleccionados. En segundo lugar, se indagara sobre la incidencia de los factores "detonantes" (crisis economicas y politicas) en la emergencia de las reformas en los casos de estudio. En tercer lugar, se evaluara el impacto de los factores "condicionantes" (sistemas de partidos, poder de patronazgo y actores sociales y estatales) en la consolidacion de las burocracias meritocraticas.

Las caracteristicas de las reformas administrativas y el nivel de implantacion de las burocracias meritocraticas en Chile y Argentina

Los casos escogidos difieren en cuanto al grado de desarrollo de sus burocracias meritocraticas nacionales. Chile ha logrado obtener altos niveles de profesionalizacion mediante procesos incrementales, mientras que en Argentina los ambiciosos proyectos de reforma originalmente impulsados han quedado truncos en el tiempo, limitando la extension y el afianzamiento de sus respectivos sistemas meritocraticos.

Para evaluar el nivel de implantacion de los sistemas meritocraticos analizados, se utilizara el indice de merito elaborado por el BID, a traves del cual se mide el grado de proteccion efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad, la politizacion y la busqueda de rentas. En una escala de 1 a 100, las puntuaciones bajas indican una fuerte politizacion de las decisiones de seleccion y retiro de personal, mientras que los valores elevados reflejan la aceptacion generalizada de criterios de merito en los procesos de incorporacion y desvinculacion de agentes. A su vez, el indice se clasifica en funcion del nivel de desarrollo bajo (0 a 39 puntos), medio (40 a 59 puntos) y alto (60 a 100 puntos). (20) Los casos seleccionados cubren, en buena medida, ese espectro de grados de institucionalizacion de las burocracias profesionales. El nivel de desarrollo de los sistemas meritocraticos es alto en el caso de Chile (67) y medio en el de Argentina (47).

Trayectoria historica de las reformas en los casos de estudio

Argentina (1991-2015). En 1991 se impulso en el pais una reforma integral orientada a implementar un sistema de carrera. Mediante la creacion de este nuevo escalafon, denominado Sistema Nacional de Profesion Administrativa (Sinapa), se procuraba consolidar y homogeneizar la carrera ante la gran dispersion normativa imperante. El Sinapa abarcaba dos estrategias de reforma. Por un lado, introducia un sistema de corte weberiano basado en el reclutamiento meritocratico, la promocion interna y la estabilidad. Por otro, instauraba un sistema especifico para cargos ejecutivos que preveia la aplicacion de mecanismos de seleccion abierta para acceder a tales puestos por un determinado periodo. (22)

Esta reforma abarcativa cobro un fuerte impulso inicial, (23) pero fue progresivamente marginada a partir del sistematico y ascendente uso de dos mecanismos de evasion del sistema meritocratico. (24) La consolidacion y extension de un esquema de contrataciones flexibles paralelo a las estructuras administrativas estables y la penetracion politica del servicio civil a traves de designaciones excepcionales y provisorias en el nivel de los cargos directivos, constituyeron las principales estrategias para eludir el sistema meritocratico. (25)

El uso de modalidades de contratacion transitoria no es exclusivo del periodo analizado, pero a mediados de los noventa su utilizacion se extendio a traves de la institucionalizacion de un regimen de contrataciones temporarias de servicios personales autonomos (26) y desde inicios de 2000 se ha generalizado, transformandose en la principal via de acceso al Estado nacional. El congelamiento de vacantes vigente desde 2000 fue el principal pretexto utilizado en la ultima decada para justificar su uso recurrente. Sin embargo, la prolongacion en el tiempo de una medida restrictiva de caracter excepcional pone en evidencia que se trato de una estrategia para poder designar discrecionalmente dentro de los margenes del sistema meritocratico. (27)

Se han impulsado medidas dirigidas a acotar su uso, como la determinacion de cupos maximos de contratados (15%) (28) y el descongelamiento escalonado de cuotas de vacantes para la provision de puestos de carrera via concurso. (29) No obstante, estas iniciativas no han contrarrestado la creciente primacia de las contrataciones temporarias para ingresar a la administracion central. Desde 2004 y hasta 2014, estas modalidades contractuales aumentaron 260% y su peso sobre el empleo estable paso de representar el 20.3% al 57.3% en el periodo. (30)

Las reglas de acceso a los cargos ejecutivos tambien han sido sistematicamente vulneradas, privilegiando la confianza politica sobre el componente tecnico. La incorporacion de directivos regidos por el Sinapa (actualmente denominado Sinep) mediante designaciones excepcionales y provisorias, rehuyendo los mecanismos competitivos previstos por la ley para su contratacion, tambien ha contribuido al debilitamiento del sistema. (31) De un estudio elaborado por CIPPEC, se desprende que alrededor de 90% de los directivos alcanzados por ese escalafon fueron designados de manera transitoria y, de ellos, mas de 50% habia ingresado por la via de la excepcion.

Este proceso de creciente flexibilizacion de las designaciones en todos los niveles de la jerarquia administrativa ha favorecido la desinstitucionalizacion del sistema meritocratico en el orden nacional.

Chile (2003-2014). Los procesos de modernizacion impulsados en Chile en las ultimas dos decadas han seguido una logica incremental, cuyo ritmo se acelero a partir de un radical cambio introducido en 2003, que marco la ruptura con las practicas de designacion predominantes. (32)

La reforma, materializada en la Ley de Nuevo Trato (19.882/03), consistia en dividir al servicio civil en dos pisos independientes entre si: el segmento directivo y la carrera funcionaria. Esta transformacion implico la creacion de un Sistema de Alta Direccion Publica (SADP) y el perfeccionamiento del sistema de concurso para los agentes de planta. Los esfuerzos se focalizaron, principalmente, en la profesionalizacion de la franja gerencial por su potencial influencia para mejorar el desempeno de los servicios y agencias. El SADP representaria una suerte de rol de "nave insignia" del proceso de modernizacion, produciendo una especie de efecto derrame de la profesionalizacion hacia los niveles mas bajos de la burocracia. (33)

El SADP era un novedoso sistema orientado a introducir mecanismos competitivos para la provision de directivos publicos, hasta ese momento reclutados discrecionalmente, y mantener los criterios de confianza politica para su destitucion. El diseno aspiraba a establecer un equilibrio entre merito y gobernabilidad democratica. (34) El sistema se propone garantizar el principio meritocratico mediante el acceso por concurso publico y abierto a los dos primeros niveles jerarquicos, por un lado, y asegurar la gobernabilidad habilitando a las autoridades politicas a elegir discrecionalmente entre las listas propuestas por el organo de seleccion, asi como a desvincular en cualquier momento al ocupante del puesto. A su vez, el organo de seleccion, denominado Consejo de Alta Direccion Publica (CADP), es una institucion politicamente transversal, integrada por representantes de las dos fuerzas mayoritarias.

En lo que respecta a los cargos estatutarios, se extendio la carrera funcionaria hasta puestos jerarquicos de tercer nivel, se introdujo la promocion mediante concursos cerrados y la concursabilidad en la carrera funcionaria. Pero el pulso de los cambios adoptados en este segmento fue mas lento. (35)

La adopcion del SADP ha seguido una logica acumulativa, cuyo compas se ha acelerado a raiz de presuntos hechos de corrupcion y frente a los recambios de gestion. La alternancia de coaliciones de gobierno ha ido acompanada de practicas que suscitaron fuertes preocupaciones por la subsistencia del sistema, como las extensas desvinculaciones o las designaciones provisorias de altos gerentes. No obstante, ante tales cuestionamientos, la reaccion de los distintos gobiernos ha sido la de incorporar ciertos "reaseguros normativos", para evitar el manejo politico de los puestos jerarquicos como la ampliacion horizontal (hacia otros servicios) (36) y vertical (hacia otros niveles de gobierno). En consonancia con esas medidas, la cantidad de cargos seleccionados a traves del SADP aumento 170% y el numero de plazas de libre designacion se redujo de 3100 a 831 desde que empezo y hasta 2013. Estos datos evidencian que el SADP se perfecciona progresivamente y se le va consignando un rol legitimador de los procesos de reclutamiento en el sector publico. (37)

Este fuerte impulso hacia la profesionalizacion que ha significado la instauracion del SADP se va decantando paulatinamente hacia los segmentos no directivos, aunque con una intensidad menor. Existe una politica implicita de transitar hacia un sistema de empleo en los cargos no directivos en sustitucion de un sistema de carrera. Esto se refleja en un estancamiento sostenido de la planta estable y en un progresivo incremento del personal contratado, modalidad a termino fijo prevista en las normas estatutarias. (38) Los avances en la concursabilidad se han concentrado en la profesionalizacion de los contratantes, cuyo ingreso no estaba supeditado legalmente a concurso. Como resultado de tales esfuerzos, en 2013, cerca de la mitad de las vacantes de empleados por contratacion se cubria mediante procesos abiertos, transparentes y meritocraticos. (39) La instrumentacion incremental de este conjunto de medidas ha favorecido un proceso de creciente profesionalizacion del servicio civil chileno. La mejora del indice de merito, medido por el BID, de 60 a 67 puntos entre 2004 y 2013, pone de manifiesto esta tendencia hacia la consolidacion de burocracias basadas en el merito. (40)

LOS FACTORES DETONANTES: CRISIS

El modelo incluye como factores detonantes la irrupcion de una crisis de naturaleza politica o economica. Estos elementos, basicamente, actuan como motores del cambio, no asi de su sostenimiento. Ahora bien, cabe indagar en que medida estos factores han operado como resortes de los procesos de modernizacion analizados.

En ambos casos se reconoce la presencia de factores detonantes en el surgimiento de las reformas del aparato administrativo. En Chile, una crisis politica desencadeno el cambio administrativo, mientras que en Argentina opero como propulsor de la modernizacion una crisis fiscal.

La adopcion de la reforma administrativa en Argentina tambien estuvo asociada con un escenario de un fuerte desequilibrio economico. La crisis hiperinflacionaria que azotaba al pais hacia fines de los noventa se convirtio en el disparador de una profunda reforma estructural. En el marco de la acelerada aprobacion de un marco normativo generico que permitio el impulso de las transformaciones estructurales, (41) en 1991 se implemento el ya mencionado Sinapa en reemplazo de la normativa que regia desde 1973. (42)

En el caso chileno fueron de indole politica, y no fiscal, los problemas que contribuyeron a la aceleracion de las reformas administrativas. Una crisis politico-institucional que se desencadeno hacia fines de 2002, a raiz de una serie de escandalos de corrupcion vinculados al pago de sobresueldos y al financiamiento de campanas electorales, imprimio un ritmo vertiginoso al proceso de modernizacion que gradualmente se estaba instrumentando en el pais. En respuesta a las denuncias derivadas de esta serie de irregularidades, el gobierno y los partidos de la oposicion suscribieron un conjunto de compromisos politicos expresados en el documento "Acuerdos Politico-Legislativos para la Modernizacion del Estado, la Transparencia y la Promocion del Crecimiento" en enero de 2003, que incluia entre sus 49 medidas la creacion de un nuevo sistema de alta direccion publica. (43)

Estos elementos coyunturales dinamizan el cambio pero no influyen en su sostenibilidad. La persistencia de los cambios esta atada a otros factores condicionantes que seran abordados en las proximas secciones.

FACTORES CONDICIONANTES: PODERES DE PATRONAZGO, SISTEMA DE PARTIDOS Y ACTORES SOCIALES Y ESTATALES

Ademas de los factores detonantes, el modelo propuesto distingue los factores condicionantes de la reforma. Estos ultimos estarian constituidos por el entramado institucional y la participacion de ciertos agentes de cambio y monitoreo que crearian los alicientes necesarios para sustentar (o erosionar) el proceso de profesionalizacion burocratica. Esta categoria abarca el grado de concentracion de los poderes de patronazgo presidencial, el sistema de partidos politicos y el nivel de involucramiento de los actores sociales y burocraticos.

Los poderes de patronazgo

El poder presidencial de patronazgo, que implica la capacidad de nombrar o desvincular discrecionalmente, es un factor condicionante de la implantacion de las burocracias meritocraticas. (44) Las facultades institucionales de designacion del presidente, por un lado, y el grado de centralizacion de esas potencialidades, por otro, configuran la intensidad del poder de patronazgo del que gozan las maximas autoridades ejecutivas.

Los presidentes latinoamericanos disponen de inusitadas potestades institucionales para realizar designaciones discrecionales. (45) A los primeros mandatarios les son conferidos poderes constitucionales de designacion, no obstante, esos techos establecidos de acuerdo con normas pueden ser sistematicamente perforados mediante diversas practicas informales o elusivas a las que los dignatarios recurren para ampliar su capacidad de nombramiento. (46) Los presidentes utilizan estrategias imperialistas, consistentes en la expansion del territorio del equipo presidencial valiendose de la infiltracion en terrenos ajenos, con el fin de garantizar el liderazgo efectivo sobre la burocracia publica. (47)

Los contratos temporarios o las designaciones transitorias son algunos de los mecanismos de huida que utilizan los primeros mandatarios para extender sus potestades de designacion.

A su vez, el control efectivo sobre esas capacidades institucionales de patronazgo puede acrecentarse o limitarse en funcion del nivel de concentracion o dispersion del poder de patronazgo, esto es si esta monopolizado por el presidente o si se prorratea entre las distintas fuerzas partidarias. Por ejemplo, un presidente puede ver atenuadas sus facultades de designacion ante la necesidad de distribuirlas para mantener el equilibrio de poder entre la coalicion gobernante. (48)

Cuando de la combinacion de los poderes institucionales de designacion y del nivel de monopolizacion de las designaciones surge que la capacidad de patronazgo es alta, se espera que quien centralice las potestades para nombrar discrecionalmente a sus seguidores no este dispuesto a sostener la reforma ante la ventaja electoral con la que cuenta. En cambio, cuando el poder de patronazgo es limitado, el acceso a los recursos publicos para obtener beneficios electorales disminuye, generando mayores alicientes para apoyar la reforma.

El poder institucional de patronazgo se evaluara mediante la tasa de designaciones politicas que mide la proporcion de cargos de libre designacion sobre el total de empleo de la administracion central. Es usual que esta tasa se circunscriba a los cargos de confianza definidos formalmente, sin embargo, existen mediciones alternativas que incluyen como tales a los colectivos de empleados regulados por escalafones o regimenes que no exigen ingreso meritocratico o cuyo nivel de cumplimiento es bajo. (49) Ese indicador reformulado permite reflejar de manera mas fidedigna el uso sistematico que se hace de las contrataciones temporarias o de las designaciones provisorias en posiciones de carrera, cuyo acceso esta supeditado a efectuar procesos de seleccion competitivos, para consolidar el control sobre la burocracia publica. Si bien se trata de una estimacion no muy precisa, se ajusta mas a la realidad que la tasa legal de designaciones usualmente utilizada.

En cuanto al nivel de concentracion del poder de patronazgo, este puede ser monopolico, cuando el presidente centraliza las prerrogativas de designacion, o disperso, cuando esa potestad se prorratea entre los distintos partidos politicos, principalmente mediante sistemas de cuotas.

Del cruce de ambas variables surge que el poder de patronazgo es elevado si la capacidad institucional de designacion es extensa y ese poder se ejerce monopolicamente; moderado en los casos en los que las prerrogativas para nombrar a discrecion son amplias pero estan distribuidas entre las distintas fuerzas politicas, y bajo cuando la potestad para incorporar a seguidores es limitada y, a su vez, esta dispersa entre diferentes partidos.

En el caso de Chile, el poder de patronazgo es bajo porque la tasa de designaciones politicas registra valores reducidos y este poder se distribuye entre los distintos partidos politicos. La proporcion de cargos de libre nombramiento en relacion con el empleo total es acotada (0.55). El pais se ha encaminado, implicitamente, en un proceso de reconversion paulatina del sistema de carrera en un sistema de posiciones. Pero este incremento en el uso de las contrataciones temporarias no ha redundado en una ampliacion de los margenes de discrecionalidad para designar. Esas potenciales capacidades de designacion se ven institucionalmente restringidas por el incremento en la aplicacion de mecanismos de seleccion competitivos para la incorporacion de contratados y se ven limitados en los hechos por la permanencia extendida en sus funciones de este tipo de agentes (10 anos en promedio) o por su preeminente uso para introducir competencia. (50)

Por otra parte, el sistema politico de cuotas es una institucion informal hondamente arraigada en Chile. Esa practica consiste en prorratear los cargos de libre disponibilidad entre los miembros de la coalicion gobernante mediante un sistema de reglas estrictas. En este marco, el patronazgo legislativo, instrumentado mediante mecanismos de recomendaciones, es sumamente vigoroso, factor que atenua la capacidad de designacion del presidente. (51)

A diferencia Chile, en Argentina el poder de patronazgo es alto. Las potestades de designacion estan concentradas en la figura del presidente y se ramifican a lo largo de la estructura burocratica. La figura presidencial centraliza los poderes de patronazgo. En este caso, el partido opera como un mero agente del presidente, quien utiliza al aparato estatal para establecer y mantener a su propio sequito personal. La escasa influencia que tiene el partido sobre el presidente le asegura a este un margen extraordinario de autonomia para realizar los nombramientos discrecionalmente. La capacidad institucional de designacion del presidente es muy amplia (36%) y ha sufrido una fuerte expansion durante el periodo analizado (2013-2014) a traves del uso intensivo de las contrataciones eventuales, modalidades que no ofrecen garantias suficientes contra la arbitrariedad y la politizacion, asi como mediante los nombramientos transitorios en cargos directivos, cuyo ejercicio esta legalmente supeditado al desarrollo de procedimientos de seleccion abierta.

El sistema de partidos politicos

La consolidacion de los procesos de profesionalizacion tambien depende de la preeminencia del bipartidismo, segun los postulados del modelo propuesto. Este sistema es mas propenso a generar escenarios de cooperacion entre los legisladores para el sostenimiento de las reformas que los sistemas multipartidistas, porque suscita situaciones de paridad que implican un reparto mas equitativo de los costos politicos vinculados a la instauracion de una burocracia meritocratica. En cambio, cuando un partido politico predominante detenta el control monopolico de los puestos de patronazgo, seran menores los incentivos para apoyar la profesionalizacion ante las enormes ventajas electorales que le ofrece el dominio de la burocracia. Igualmente, si la distribucion de cargos fuese utilizada para mantener el equilibrio de poder dentro de la coalicion de gobierno, como ocurre en los sistemas multipartidistas, disminuirian los alicientes para profesionalizar la administracion publica.

?Que tipos de sistema de partidos han acompanado los procesos de reforma administrativa implementadas en las experiencias analizadas? En Chile ha prevalecido un sistema pluripartidista competitivo e institucionalizado, con entidades partidarias que muestran autonomia en su relacion con la burocracia publica. (55) En el caso argentino, durante la etapa inicial de la reforma administrativa, el sistema asumia un formato bipartidista (56) que progresivamente se fue reconfigurando en un sistema con una fuerza partidaria predominante: el peronismo. (57) El sistema de partidos ha asistido a un proceso de creciente "peronizacion" (58) en un marco de ascendente simbiosis entre la estructura partidaria y burocratica. Las fuerzas politicas han devenido en agencias semiestatales cuya supervivencia depende del uso de los recursos publicos. (59) Cuando una organizacion se garantiza el acceso exclusivo a tales medios, como ocurre en los sistemas de partidos dominantes, dificilmente el oficialismo impulsa reformas administrativas que alteren la enorme ventaja electoral con la que cuenta frente a sus languidecidos adversarios politicos.

La participacion de actores sociales y estatales

La intermediacion de agentes sociales y burocraticos constituye un factor determinante de la persistencia de las reformas. La accion de actores ajenos a las elites politicas puede desempenar un papel relevante en el impulso de las reformas, pero su rol es crucial en la persistencia de los procesos de profesionalizacion en la medida en que logran constituirse en monitores del cambio. Cuando el ojo publico esta puesto en el proceso de profesionalizacion, decrece la posibilidad de revertirla. De manera opuesta, sera mas sencillo repolitizar la burocracia si la sociedad civil o los mismos empleados no se involucran en el desarrollo de la reforma. De este modo, la intervencion activa de coaliciones partidarias de la modernizacion, grupos de expertos, entidades representativas de los servidores publicos y empleados estatales contribuye a la institucionalizacion del servicio civil.

En Chile, la accion colectiva ha sido un elemento sustancial en el proceso de institucionalizacion de las reformas administrativas. La modernizacion en ese pais ha estado fuertemente marcada por la participacion de grupos de expertos y actores sindicales. Durante la segunda mitad de la decada de los noventa, diversas entidades academicas y think tanks desarrollaron una propuesta para profesionalizar las altas posiciones, inspirada en el modelo neozelandes pero adaptada a los sistemas presidenciales. Inicialmente, esta iniciativa tuvo poco eco en las esferas politicas, pero la crisis politico-institucional desatada en 2003 creo una ventana de oportunidad para introducirlo en el amplio espectro de reformas.

En Argentina, en cambio, las reformas han tendido a seguir una logica mas de arriba hacia abajo en una buena parte del proceso, aunque registran algunas etapas de apertura frente a actores no pertenecientes a las elites politicas. La adopcion del nuevo sistema de carrera a inicios de la decada de los noventa fue producto del trabajo de un pequeno grupo de altos funcionarios, pero nunca fue objeto de una deliberacion publica. (60) Desde mediados de la decada de 2000, el gobierno puso enfasis en la democratizacion de las relaciones laborales, politica que implico una intensificacion de las negociaciones colectivas en un ambito de mayor apertura al dialogo paritario, generando espacios de intervencion sindical en diversos aspectos ligados a la gestion de recursos humanos. (61) Pero estas instancias de participacion no trascendieron las esferas formales de negociacion y el desarrollo del servicio civil se fue dando a puertas cerradas, sin intervencion de actores de la sociedad civil.

RESULTADOS DE LA CONTRASTACION DEL MODELO DE CAMBIO INSTITUCIONAL

Una vez analizada la situacion de los factores detonantes y condicionantes en cada uno de los casos seleccionados, se pondra a prueba el modelo de cambio institucional esbozado. La hipotesis a probar plantea que el desarrollo y la consolidacion de los sistemas meritocraticos depende del nivel de concentracion de las potestades de patronazgo, de la configuracion del sistema de partidos politicos y de la capacidad de demanda de los referentes sociales y burocraticos.

El cuadro 6 representa los resultados obtenidos a partir de la contrastacion empirica del modelo propuesto y que a continuacion se iran describiendo.

El nivel de institucionalizacion de las burocracias meritocraticas en las experiencias analizadas es variable. El desarrollo del sistema de carrera en Argentina es medio. Ese pais opto por adoptar una estrategia de cambio global, consistente en el desplazamiento y la sustitucion repentina de los sistemas previos, que solo fueron parcialmente implantadas. Los nuevos sistemas se vieron erosionados en forma progresiva por la preeminencia del patronazgo.

En forma opuesta, en Chile, el grado de implantacion de los sistemas meritocraticos es alto. En este caso la estrategia de modernizacion fue incrementandose. La reforma implico una alteracion sustancial del sistema de empleo publico vigente, pero su implementacion siguio una trayectoria gradual en la que el cambio se fue propagando mediante mecanismos de difusion interinstitucional. (62)

En ambos casos, se identifica una coyuntura critica que genero un momento oportuno para introducir la reforma administrativa, aunque no se advierte un correlato entre la presencia de un factor detonante especifico y el grado de desarrollo de la burocracia profesional. Las crisis politicas o economicas han desencadenado reformas que han conducido a la instauracion de sistemas de carrera debil o fuertemente institucionalizados.

De los tres factores condicionantes analizados, el poder de patronazgo es la variable que se correlaciona de manera mas solida, segun los datos disponibles, con el grado de institucionalizacion de las burocracias meritocraticas. El sistema meritocratico de Chile, donde el poder de patronazgo es mas bajo, ha logrado un nivel de institucionalizacion elevado, mientras que en las democracias en las que el poder de patronazgo es mas alto, como ocurre en Argentina, los sistemas de carrera son mas endebles. En estos casos, los presidentes privilegian el fortalecimiento del apoyo politico a su proyecto o partido a traves del uso discrecional de los cargos publicos por encima de la introduccion de competencia tecnica al aparato administrativo. (63)

La intervencion de los actores sociales y estatales es otro factor que presenta cierta asociacion con el nivel de institucionalizacion de los sistemas de carrera, aunque de una manera no tan nitida en el marco de los casos de referencia. Del estudio especifico de la experiencia chilena surge evidencia clara sobre el vinculo entre la activa participacion de coaliciones de expertos y representantes de agentes estatales en las instancias de adopcion e instrumentacion de las reformas y la consolidacion de una burocracia altamente desarrollada. Por el contrario, la fragil institucionalizacion del servicio civil argentino se decanto de un proceso de profesionalizacion de caracter eminentemente endogeno, mas algunas instancias de participacion de actores sindicales, ajenos a la elite politica.

Por otra parte, como resultado de la comparacion se constata que la vigencia de un sistema bipartidista y la existencia de una burocracia profesional institucionalizada no estan empiricamente correlacionados. Sin embargo, un hallazgo a destacar es la coexistencia de un sistema multipartidista, como el chileno, con una administracion publica altamente profesionalizada, cuando la bibliografia especializada resalta que solo los bipartidismos generan incentivos para el sostenimiento de las reformas. Adicionalmente, la corroboracion de la presencia de un sistema de partido predominante en un contexto de fragil implantacion de un aparato administrativo profesional, tal como se desprende del caso argentino, representa un dato relevante a explorar en investigaciones venideras.

CONCLUSIONES

Chile cuenta con un servicio civil altamente profesionalizado que fue consolidandose a lo largo de un proceso creciente de reforma, mientras que la estrategia de cambio administrativo de corte mas universal y radical condujo a Argentina a la construccion de una burocracia meritocratica mas debil. Las reformas, en este ultimo caso, sufrieron reveses a raiz de las constantes presiones por volver a capturar politicamente al aparato estatal.

En este articulo se busco identificar las variables que condicionan ese nivel de institucionalizacion divergente de las burocracias profesionales seleccionadas a traves del diseno de un modelo de cambio institucional que supone la intervencion de factores generadores de los procesos de modernizacion, como las crisis politicas, y condicionantes, como el grado de concentracion del poder de patronazgo, el sistema de partidos politicos y el activismo social y estatal. De la contrastacion empirica surge que el modelo de cambio institucional propuesto solo opera parcialmente en los hechos.

Se constato que la emergencia de las reformas administrativas en los casos analizados estuvo sujeta a la irrupcion de crisis economicas o politicas, aunque no se advierte relacion entre la presencia de una coyuntura y determinado nivel de institucionalizacion del servicio civil. Asimismo, a partir del analisis se corroboro que el grado de desarrollo de los sistemas meritocraticos esta condicionado por la intensidad del poder de patronazgo y, de una forma mas difusa, con la participacion de actores sociales o agentes estatales en el proceso de reforma, pero no esta asociado empiricamente con el sistema de partidos politicos.

El control extenso y monopolico del poder de patronazgo desalienta el apoyo a la reforma o bien genera incentivos para su deconstruccion. No sera racional para los presidentes que detentan esa potestad extraordinaria sobre la distribucion de los cargos publicos, y el descomunal acceso a los recursos estatales que ello implica, renunciar a tamana ventaja electoral. En este escenario, los presidentes no estaran dispuestos a asumir los significativos costos politicos que supondria una renuncia unilateral al patronazgo.

El modelo propuesto busca arrojar luz sobre los condicionantes, de naturaleza eminentemente politica, que subyacen a los procesos de modernizacion administrativa en la region. En America Latina suelen configurarse dinamicas de reforma inestables, caracterizadas por fuertes impulsos iniciales que no logran anclarse ni sostenerse en el tiempo. El persistente asedio del patronazgo conduce, en la mayoria de los casos, al desmantelamiento, disipacion y degeneracion de los cambios administrativos. Estos infructuosos intentos reformistas terminan por moldear burocracias heterogeneas en lo que se refiere a la profesionalizacion, con una tendencia dominante hacia la politizacion del aparato estatal. (65) De ahi la necesidad de profundizar en la indagacion de los elementos que constrinan o hagan viables los cambios administrativos.

El presente trabajo procura avanzar en esa direccion mediante el bosquejo de un modelo de cambio institucional que supone una fuerte conexion entre el sistema politico y la burocracia estatal, dos aspectos que tienden a ser abordados de manera disociada en America Latina. Su aplicacion a dos casos especificos representa una primera aproximacion a la validacion de los condicionantes politicos, que segun el esquema propuesto, incidirian en las transiciones administrativas latinoamericanas, a los efectos de aportar evidencia para futuros estudios mas amplios sobre trayectorias de profesionalizacion en su interaccion con el contexto politico en los que se desarrollan.

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DOI: 10.24201/fi.v59i2.2614

MERCEDES LLANO

CONICET/ UN Cuyo-Argentina

mechidd@yahoo.com.ar

Fecha de recepcion: junio de 2018

Fecha de aceptacion: febrero de 2019

(1) Este articulo tiene su origen en la tesis doctoral presentada en el marco del doctorado en Gobierno y Administracion Publica, del Instituto Universitario de Investigacion Ortega y Gasset y Universidad Complutense de Madrid (2016). Asimismo, una version preliminar del documento fue presentada y publicada en las memorias del XII Congreso Nacional y del V Congreso Internacional sobre Democracia, Rosario (2016).

(2) Se agradecen los valiosos y enriquecedores aportes de los evaluadores del presente articulo.

(3) M. Grindle, Job for the boys. Patronage and the State in Comparative Perspective. Boston, Harvard University Press, 2012.

(4) Un diagnostico sobre la calidad de los servicios civiles en la region realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en 2014, pone en evidencia la fragil implantacion de los sistemas meritocraticos en America Latina. Los servicios civiles, segun el mencionado estudio, alcanzan un valor promedio de 42 sobre 100 puntos del indice de merito medido por el organismo. Vease M. Iacoviello y L. Strazza, "Diagnostico del servicio civil en America Latina", en J. C. Cortazar, M. Lafuente y M. Sangines (eds.), Al servicio del ciudadano. Una decada de reformas del Servicio Civil en America Latina (2004-2013), Washington, DC, BID, 2014, pp. 13-60.

(5) Loc. cit.; M. Iacoviello, "Analisis comparativo por subsistemas", en Koldo Echabarria (ed.), Informe sobre la situacion del Servicio Civil en Latinoamerica, Washington, BID, 2006, pp. 531-572; F. Longo y K. Echebarria, "Detras de los resultados: radiografia de los avances y las oportunidades de mejora del servicio civil en America Latina", en Cortazar, Lafuente y Sangines, op. cit. pp. 61-73; Grindle, op. cit.

(6) J. Hollyer, "Merit Recruitment in 19th and Early 20th Century European Bureaucracies", New York University, Wilf Family Department of Politics, 2011; V. Lapuente y M. Nistotskaya, "To the Short-Sighted Victor Belong the Spoils: Politics and Merit Adoption in Comparative Perspective", en Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol. 22, num. 3, 2009, pp. 431-458; A. Ferraro, "From War-Making to the Cage of Reason. Two Logics of State Building in Spain and Latin America", Salamanca, 2010 [ms.]; Grindle, op. cit.

(7) S. Skowronek, Building New American State. The Expansion of National Administrative Capacities 1877-1920, Cambridge, University Press, 1982; D. Carpenter, The Forging of Bureaucratic Autonomy. Reputations, Networks, and Policy Innovation in Executive Agencies, 1862-1928, Princeton, University Press, 2001; Lapuente y Nistotskaya, op. cit.; Ferraro; Grindle, op. cit.; M. Centeno, "Max Weber and the Latin American State (draft)", Mexico, Fondo de Cultura Economica y CIDE, 2013; B. Heredia, "La economia politica de la reforma de sistemas de administracion de personal publico en America Latina: un marco de analisis", Washington, Red de Transparencia y Gestion de la Politica Publica, BID, 2002.

(8) Grindle, op. cit.; Heredia, op. cit.; C. Ramio y M. Salvador, Instituciones y nueva gestion publica en America Latina, Barcelona, Fundacio CIDOB, 2005; B. Geddes, Politician's Dilemma. Building State Capacity in Latin America, California, University of California Press, 1996; J.C. Cortazar, M. Lafuente, F. Longo y C. Schuster, "La agenda a futuro: estrategias y tareas clave para mejorar el servicio civil en America Latina", en Cortazar, Lafuente y Sangines (eds.), op. cit. pp. 75-116; R. Pacheco, "Brasil: politizacion, corporativismo y profesionalizacion de la funcion publica", en F. Longo y C. Ramio (eds.), La profesionalizacion del empleo publico en America Latina, Barcelona, Fundacio CIDOB, 2008, pp. 171-198.

(9) L. Manzetti y S. Morgenstern, "Legislative Oversight: Interests and Institutions in the United States and Latin America", Notre Dame Conference on Horizontal Accountability in New Democracies, mayo de 2000 (conferencia).

(10) M. D'Araujo, A Elite dirigente do governo Lula, Rio de Janeiro, CPDOC, 2009; S. Mainwaring, "Multipartidismo, federalismo robusto y presidencialismo en Brasil", en Araucaria, Ano 1, num. 2, 1999; Geddes, op. cit.

(11) I. Pousadela, "Viejos y nuevos partidos. Cambios en la representacion politica en Argentina", documento preparado para la 2004 Meeting of the Latin American Studies Association, Las Vegas, Nevada, 7 al 9 de octubre de 2004; O. Iazzetta, "La democracia delegativa y su cara estatal. Un abordaje del caso argentino", en G. O'Donnell, O. Iazzetta y H. Quiroga (coords.), DemocraciaDelegativa, Buenos Aires, Prometeo, 2011.

(12) Ramio y Salvador, op. cit.; Grindle, op. cit. Iacoviello, Llano y Ramos, op. cit.; Schuster, op. cit.

(13) Heredia, op. cit.; Longo, op. cit.; Grindle, op cit.

(14) J. Mahoney, Militarization without bureaucratization in Central America, en M. A. Centeno y A. Ferraro (eds.), State and nation making in Latin America and Spain: Republics of the possible. Cambridge, University Press, 2013, pp. 203224; J. Mahoney, y K. Thelen, "A Theory of Gradual Institutional Change", en J. Mahoney y K. Thelen (eds.), Explaning Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power, Cambridge, University Press, 2013, pp. 1-37.

(15) J. Mahoney, Conceptualizing and explaining punctuated versus incremental change, 2015.

(16) Se incorporan a esta parte del analisis las cuatro etapas de reforma apuntadas: inicio, implantacion formal, ejecucion practica y sostenibilidad. Vease F. Gaetani y B. Heredia, "La economia politica de la reforma del servicio civil en Brasil: los anos de Cardoso", BID, 2002.

(17) Geddes, op. cit.

(18) A. Ferraro, "A splendid ruined reforme: the creation and destruction of a civil service in Argentina", en A. Massey (ed.), International Handbook on Civil Service Systems, Reino Unido, Edward Elgar, 2011, pp. 152-177; F. Panizza, C. Ramos y G. Scherlis, "La politica del patronazgo partidario en Argentina y Uruguay", V Congreso Uruguayo de Ciencia Politica. ?Que ciencia politica para que democracia?, Asociacion Uruguaya de Ciencia Politica, 2014, 7-10 de octubre (ponencia); C. Schuster, "Clientelismo y el juego politico de profesionalizar el empleo publico en Paraguay", Documento de trabajo, CADEP, 2013.

(19) Iacoviello y Strazza, op. cit.

(20) Se aplican los criterios utilizados para clasificar el indice de desarrollo del servicio civil. Vease Iacoviello y Strazza, op. cit.

(21) El Sinapa se creo mediante el decreto 993/91.

(22) M. Iacoviello y D. Pando, "La administracion publica en Argentina: caracterizacion y analisis de su dinamica politico-institucional", en C. Alba y G. Peters (eds.), Handbook of Public Administration and Civil Service in Latin America, 2015; O. Oszlak, "The argentine civil service: an unfinished search for identity", Research in Public Administration, vol. 5, JAI Press Inc., 1999, pp. 267326; Ferraro, op. cit.

(23) Durante el periodo 1993-2008, surge que 78% de las convocatorias para la cobertura de cargos de carrera de Sinapa se registro de 1993 a 1999 y solo 22% se concreto de 2000 a 2008. Igualmente, 88% de las convocatorias para ocupar cargos con funcion ejecutiva fueron efectuadas durante la etapa de 1993-1999, mientras que el 12% restante se desarrollo de 2000 a 2008. Estimaciones del autor con base en el informe elaborado por la ONEP, "Los procesos de seleccion de personal en el sistema nacional de la profesion administrativa. Decreto 993/91. Caracteristicas significativas de los procesos convocados entre el 1 de enero de 1993 y el 30 de noviembre de 2008".

(24) Grindle, op. cit.

(25) M. Iacoviello y M. Llano, "Confianza mata merito: el impacto de la concentracion del poder presidencial en la gestion de recursos humanos en el estado argentino", Temas y debates, num. 33, ano 21, 2017, pp. 91-105.; A. Lopez y N. Zeller, "Argentina: un balance de las reformas administrativas en el Estado Nacional a 25 anos de Democracia. Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado", Direccion de Investigaciones, INAP. Documento de trabajo num. 1, 2010.

(26) Ver Ley 24.447/95.

(27) Iacoviello y Pando, op. cit.; A. Ferraro, "Una idea muy precaria. El nuevo servicio civil y los viejos designados politicos en Argentina", en Latin American Research Review, vol. 41, num. 2, 2006, pp. 165-182; G. Scherlis, Patronage and Party Organization in Argentina: The Emergence of the Patronage-based Network Party, tesis doctoral, Paises Bajos, Universidad de Leiden, 2009; Iacoviello y Llano, op.cit.

(28) Esta disposicion fue instrumentada mediante el art. 156 del Convenio Colectivo General para el Sector Publico (Decreto 214/06).

(29) A traves de la DEA 506/09 se habilito la provision de 1000 cargos vacantes y, posteriormente, via la DEA 1126/12 se procedio a descongelar los 5000 puestos restantes. Vease Iacoviello y Pando, op. cit.

(30) Ibid.

(31) Iacoviello, M., Llano, M. y Ramos, C., "Alta direccion publica latinoamericana: marchas y contramarchas", Revista de Gestion Publica, vol. VI, num. 2, 2017, pp. 173-214; M. Chudnovsky, "La tension entre merito y confianza en la alta direccion publica de America Latina", Revista del CLAD Reforma y Democracia, num. 69, octubre de 2017, pp. 5-40; L. Zuvanic, "La alta direccion publica en America Latina: algo viejo, algo nuevo y algo prestado", XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administracion publica, Santiago, Chile, 8 al 11 de noviembre de 2016 (ponencia).

(32) Alberts, Davila y Valenzuela, 2012, cit. por M. Llano, Diagnostico institucional del servicio civil en America Latina: Chile, Washington, D.C., BID, 2014; M. Alessio y R. Pacheco, "O sistema de alta direccion publica do Chile: politica e gestao", xviii Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administracion publica, Montevideo, Uruguay, 29 de octubre al 1 de noviembre, 2013 (ponencia).

(33) Grindle 2012, op. cit.; M. Iacoviello, M., "La calidad institucional del servicio civil chileno: evolucion, avances y desafios pendientes", XV Congreso del CLAD sobre administracion publica y reforma del Estado, Santo Domingo, 9 al 12 de noviembre de 2010 (ponencia); J. C. Cortazar, "Aprendiendo a partir de la reforma del servicio civil en Chile. Algunas lecciones de interes para paises latinoamericanos", Reforma y democracia, num. 49, 2011; Iacoviello, Llano y Ramos, op. cit.

(34) F. Longo, "Diez anos de alta direccion publica en Chile", Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administracion publica, Montevideo, Uruguay, 29 de octubre al 1 de noviembre de 2013 (ponencia).

(35) Cortazar, op. cit.

(36) La LNTL preveia la incorporacion gradual de 101 servicios desde su adopcion hasta 2010. Vease Arbazua, 2008, p. 3.

(37) Llano, op. cit.; E. Arbazua, "Las presiones y tensiones en el sistema de Alta Direccion Publica". Observatorio Economico, Caracas, Universidad Alberto Hurtado, num. 41, 2010; Iacoviello, Llano y Ramos, op. cit.

(38) La planta permanente del gobierno central aumento solo 2%, en cambio, el personal contratado ascendio 74% en el periodo 2002-2011. Vease, Llano, op. cit.

(39) Llano, op. cit,; Portales, C., "Estudio sobre estatuto administrativo, remuneraciones y calificaciones en el personal del gobierno central de Chile", en Un mejor Estado para Chile, Santiago de Chile: Consorcio para la reforma del Estado, pp. 353-401; Iacoviello, Llano y Ramos, op. cit.

(40) Iacoviello y Strazza, op. cit.

(41) Dos normas fundamentales permitieron llevar adelante el proceso de cambio: la ley de reforma del Estado (23.696/89) y la ley de emergencia economica (23.697/89), vease Lopez y Zeller, 2010, p. 7.

(42) Lopez y Zeller, ibid.

(43) Llano, op. cit.; Cortazar; op. cit.; R. Costa y M. Waissbluth, Tres anos del sistema de alta direccion publica en Chile: balance y perspectivas, Documentos de Trabajo, Serie Gestion, num. 94, 2007.

(44) Schuster, op. cit.

(45) Ferraro, op. cit.

(46) Diversos autores han escrito sobre la discrepancia de los poderes formales e informales de los presidentes. Vease, por ejemplo, P. Siavelis.

(47) T. Moe, "Presidentes, instituciones y teoria, en M. Alessandro y A. Giglio, La dinamica del poder ejecutivo en America Latina. Estudios comparados sobre la institucion presidencial, Provincia de Buenos Aires, INAP, 2013, pp. 15-62.

(48) Panizza, Ramos y Scherlis, op. cit.

(49) Ver, por ej., Ferraro, op. cit.

(50) Llano, op. cit.

(51) A. Ferraro, "Friends in High Places: Congressional Influence on the Bureaucracy in Chile", Latin American Politics and Society, vol. 50, num. 2, 2008, pp. 101-129; Grindle, op. cit.

(52) La normativa no preve la aplicacion de procedimientos competitivos de seleccion para este tipo de contrataciones, salvo casos excepcionales. Vease Iacoviello y Pando, op. cit.

(53) Scherlis, op. cit.; Panizza, Ramos, Scherlis, op. cit.; Iacoviello y Llano, op. cit.

(54) Para estimar la tasa de designaciones politicas en el caso argentino se tomo la proporcion de contratados sobre el total del personal civil (no se incluyen autoridades politicas porque esa categoria no esta discriminada en la fuente oficial utilizada).

(55) E. Ortega Frei, "La evolucion politico-institucional: el enfrentamiento de los enclaves autoritarios y la transicion democratica", en C. Bascunan, G. Correa, J. Maldonado y V. Sanchez (eds.), Mas aca de los suenos, mas alla de lo posible: la concertacion en Chile, vol. II, Santiago, LOM ediciones, 2009, pp. 41-58.

(56) Hasta mediados de los noventa existia cierto consenso respecto a la prevalencia del bipartidismo en las elecciones ejecutivas y del multipartidismo en los comicios legislativos. Vease Mustapic, p. 167.

(57) Loc. cit.; Novaro, 2003.

(58) La suma de los votos obtenidos por los tres candidatos peronistas en 2011 ascendia a 68%, vefase Scherlis, 2015.

(59) Loc. cit.

(60) Grindle, op. cit.

(61) Iacoviello y Pando, op. cit.; O. Auton, "Modernizacion del Estado, empleo publico y negociacion colectiva", Perspectivas sobre el Estado las politicas publicas y la gestion, ano 1, num. 1, 2013.

(62) Mahoney, op. cit.; S. Parrado, "Los intentos de profesionalizacion del empleo publico en Centroamerica y en Republica Dominicana", en F. Longo y C. Ramio (eds.), La profesionalizacion del empleo publico en America Latina, Barcelona, Fundacio CIDOB, 2008, pp. 219-259.

(63) Geddes, op. cit.

(64) Geddes, op. cit., Grindle, op. cit.

(65) M. Llano e I. Baumann, "Tendencias y escenarios de reformas en la profesionalizacion del empleo publico", en O. Oszlak, Tendencias y Escenarios de la Reforma del Estado en America Latina y el Caribe, Caracas, CLAD, 2019 (en prensa).

Leyenda: FIGURA 1 Modelo de cambio institucional
Cuadro 1

Factores detonantes y condicionantes que impactan
los procesos de profesionalizacion

Factores detonantes   Factores condicionantes

Crisis politicas y    Intensidad del poder de patronazgo
economicas            Sistema de partidos politicos
                      Participacion de actores de la sociedad
                      civil y estatales

Fuente: elaboracion propia.

Cuadro 2

Factores detonantes de los procesos de
profesionalizacion en Argentina y Chile

            Factor detonante

Pais            Crisis       Liderazgo y compromiso

Argentina   si (economica)             no
Chile       si (politica)              no

Fuente: elaboracion propia.

Cuadro 3


Poder de patronazgo en Argentina y Chile

            Tasa de designaciones   Nivel de concentracion /
Pais            politicas (%)       Capacidad de nominacion

Argentina            36                    Monopolico
Chile               0.55                    Disperso

             Poder de
Pais        patronazgo

Argentina      Alto
Chile          Bajo

Fuente: elaboracion propia con base en el Boletin Fiscal 2014
(estimaciones), 54 M. Llano, op. at., y otras fuentes.

Cuadro 4

Sistema de partidos politicos en Argentina y Chile

Pais        Sistema de partidos

Argentina   Tendencia a partido predomin:
Chile       Multipartidismo

Fuente: elaboracion propia.

Cuadro 5

Participacion de actores sociales y burocraticos en el
proceso de reforma en la Republica Argentina y Chile

Pais        Participacion de actores sociales
            y burocraticos

Argentina   No (solo en etapas)
Chile       Si (sindicato y grupo de expertos)

Fuente: elaboracion propia.

Cuadro 6

Contrastacion empirica del modelo de cambio institucional

            Variables independientes

Pais        Factores                   Factores condicionantes
            detonantes

              Crisis/      Poder de      Sistema de      Participacion
             liderazgo    patronazgo      partidos        de actores
                                                           sociales
                                                         y burocraticos

Argentina     Crisis         Alto       Tendencia a       No (solo en
            (economica)                   partido           etapas)
                                        predominante

Chile         Crisis         Bajo      Multipartidismo   Si (sindicato
            (politica)                                    y grupo de
                                                           expertos)

            Variable dependiente

Pais        Nivel de desarrollo de la
            burocracia y meritocracia

                Indice de merito

Argentina          Medio (47)

Chile               Alto (67)

Fuente: elaboracion propia.
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Author:Llano, Mercedes
Publication:Foro Internacional
Date:Apr 1, 2019
Words:12799
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