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LES CONSEILS COMMUNAUTAIRES DE DEVELOPPEMENT (COCODE): De l'espoir a la realite dans le nord-est du Guatemala.

RESUME--ABSTRACT--RESUMEN

Les Accords de paix de 1996 et la structure institutionnelle decentralisee promue par le paradigme neoliberal dans lequel ils s'inscrivent ont suscite beaucoup d'espoir au sein de la societe civile guatemalteque et internationale. Toutefois, a partir de l'examen du fonctionnement du COCODE (Conseil communautaire de developpement) dans une communaute rurale du nord-est du Guatemala, je voudrais ici demontrer l'echec que constitue en certains lieux l'application indifferenciee du principe de decentralisation. Echouant a prendre en compte les trajectoires politiques des acteurs destines a prendre en charge les institutions decentralisees, de meme que l'heritage profond de la guerre et de la culture clandestine et d'impunite qui s'est modelee au cours des annees de regimes militaires, la mise en pratique de ce principe dans cette region nord-orientale est passee a cote de son objectif annonce. En m'appuyant sur une enquete ethnographique menee entre 2011 et 2013, je montrerai ainsi en quoi la decentralisation constitue une <<democratisation inachevee>>.

Mots cles : Simon, COCODE, Guatemala, decentralisation, violences, configuration du pouvoir, neoliberalisme

The Peace Accords of 1996 and the decentralized institutions fostered by the neoliberal paradigm of which the are part raised many hopes in Guatemalan and international civil society. However, examining the case of the COCODE (Development Community Council) in a rural community of North-East Guatemala, I will show the failures of an undifferentiated application of the principle of decentralization. The latter did not take into account the political trajectories of actors who would take over the new decentralized institutions, or the social processes that modelled the ways these actors would understand and perceive politics in the region. An example of this is the profound legacy of war and the clandestine culture of impunity that was modelled during the years of military regimes. It can be said, therefore, that the principle of decentralization failed in its initial ambition. Relying on field research carried out between 2011 and 2013, I will show how decentralization constitutes an <<unfinished democratization >>.

Keywords: Simon, COCODE, Guatemala, Decentralization, Violence, Configuration of Power, Neoliberalism

Los Acuerdos de paz de 1996 y la estructura institucional descentralizada promovida por el paradigma neoliberal en la que se inscriben, suscitaron muchas esperanzan en la sociedad civil guatemalteca e internacional. No obstante, a partir del analisis del funcionamiento du COCODE (Consejo comunitario de desarrollo) en una comunidad rural del noreste de Guatemala, deseo aqui mostrar el fracaso, en ciertos lugares, de la aplicacion indiferenciada del principio de descentralizacion. Fracasando en la consideracion de las trayectorias politicas de los actores destinados a encargarse de las instituciones descentralizadas, asi como la arraigada herencia de la guerra, la cultura clandestina y la impunidad que surgio durante los anos de regimenes militares, la aplicacion de dicho principio en esta region nororiental perdio su anunciada pretension. Apoyandome en una investigacion etnografica realizada entre 2011 y 2013, mostrare como la descentralizacion constituye una <<democratizacion inconclusa>>.

Palabras clave: Simon, COCODE, Guatemala, descentralizacion, violencias, configuracion del poder, neoliberalismo

Development Community Councils (COCODE) : From Hopes to Reality in the North-East of Guatemala

Los consejos comunitarios de desarrollo (COCODE) : De la esperanza a la realidad en el noreste de Guatemala

Introduction

Vers le milieu des annees 1980, le Guatemala, plonge depuis vingt ans dans une guerre civile, entre dans une nouvelle etape de son histoire de configuration du pouvoir. Poussee par sa frange neoliberale, l'oligarchie rompt en effet la convergence d'interets qui l'unissait au Haut Commandement de l'armee pour soutenir les nouveaux marches et le developpement d'institutions civiles afin d'instaurer une paix hegemonique (Green 2003). C'est ainsi que s'ouvrent les negociations avec la guerilla, qui meneront, en 1996, a la signature des Accords de paix. S'inscrivant au sein d'un paradigme neoliberal, ceux-ci s'accompagnent, d'une part, de nouvelles politiques economiques (Green 2003; Benson et al. 2008; Sieder 2011) et, d'autre part, d'une serie de lois visant a democratiser le systeme politique (Ramos et Sosa 2010).

D'un point de vue institutionnel, ce paradigme neoliberal prone une decentralisation et une diminution de l'appareil etatique justifiees par la mise en avant de Y empowerment des populations et de la promotion d'une democratie plus inclusive (Brown 2015). Le local y est presente comme un espace d'inclusion sociale, depuis le niveau micro et le particulier, soit un espace plus tangible et propice a la construction de la democratie (Macleod 1997:23).

Marquee par l'histoire de violence publique qui caracterise la construction de l'Etat guatemalteque, la societe civile accueillit ce paradigme avec enthousiasme. Historiquement depourvu d'autorite en son nom propre, l'Etat guatemalteque a en effet toujours dependu d'un systeme de clienteles et de milices privees pour s'assurer la collaboration de la population au sein de relations d'echanges marquees par une violence intrinseque (Smith 1990; Casaus-Arzu 1998). Selon Robert Holden (2004), ce defaut d'autorite tient essentiellement au caractere largement improvise de l'Etat, continuellement reorganise autour des allies et collaborateurs de la partie ayant remporte le pouvoir. Dans ce contexte, ce n'est pas tant l'Etat comme institution qui fait autorite que le caudillo (chef) qui l'incarne tant qu'il reste le plus fort. Derriere un langage et des institutions empruntes a la tradition politique liberale moderne, l'Etat au Guatemala s'est ainsi construit par et pour des elites qui l'amenageaient dans le but de servir leurs interets prives (Gonzalez-Izas 2014a). Par ailleurs, pour bon nombre d'acteurs de la societe civile, l'Etat central representait l'element problematique et violent de l'histoire du pays et la perspective d'une decentralisation, a laquelle ouvraient les negociations des Accords de paix, souleva chez eux une vague d'espoir et d'enthousiasme.

Toutefois, dix ans apres la mise en oeuvre de ces politiques, plusieurs etudes menees dans les regions occidentales (largement autochtones) du pays semblent indiquer qu'elles n'ont pas eu les effets escomptes par la societe civile. Elles mettent en effet en valeur la persistance de pratiques politiques impregnees de caudillisme, de clientelisme et d'autoritarisme qui font obstacle a l'ouverture de reels espaces de participation pour les populations pauvres et marginalisees du pays (Barrientos de Arriaga 2007; Merida 2010; Ramos et Sosa 2010), ouverture que la decentralisation permettait d'esperer.

Qu'en est-il alors dans la region nord-orientale du pays? En documentant la decentralisation dans cette region peu etudiee a la configuration de pouvoir differente, cet article vise a donner un eclairage complementaire a ces etudes sur l'etat de la democratisation au Guatemala. A partir de l'examen du fonctionnement du COCODE (Conseil communautaire de developpement) dans une communaute rurale metisse, je montrerai l'echec que constitue, a certains endroits, l'application indifferenciee du principe de decentralisation. Plus largement, je m'attacherai a montrer les limites de la vision binaire portee notamment par les tenants du paradigme neoliberal, lequel decrit l'Etat central comme violent, inefficace et corrompu tandis que le pouvoir local serait democratique, proche des citoyens et pertinent culturellement. Cette vision ignore en effet les processus sociaux qui ont informe les manieres de comprendre et de percevoir le politique des acteurs memes qui, aujourd'hui, occupent les structures institutionnelles decentralisees a un niveau local et/ou regional. Pour cette raison, elle est passee a cote des processus necessaires au developpement des capacites humaines, economiques, techniques et administratives qui auraient permis aux structures decentralisees de repondre reellement aux besoins de la population (Gonzalez-Izas 2014b).

Echouant a tenir compte des trajectoires politiques des acteurs destines a prendre en charge les institutions decentralisees ainsi que de l'heritage profond de la guerre et de la culture clandestine et d'impunite qui s'est modelee au cours d'annees de regimes militaires, la mise en oeuvre de la decentralisation dans le nord-est du Guatemala est largement passee a cote de l'objectif annonce. Pour autant, l'elaboration de cette nouvelle structure institutionnelle, en concertation avec la societe civile, n'en constitue pas moins une rupture dans l'histoire de la construction patrimoniale de l'Etat guatemalteque (Medard 1990). La decentralisation au Guatemala peut des lors etre consideree comme une <<democratisation inachevee>>, deplacant sans les diminuer les marges au coeur de l'Etat (Das et Poole 2004).

Cet article s'appuie sur des donnees recueillies entre 2011 et 2013 par le biais d'une observation participante realisee a differentes epoques de l'annee ainsi que d'une trentaine d'entretiens menes avec des habitants de la region aux profils divers (professeurs, ouvriers du parc archeologique, membre du COCODE, etc.). Comme j'etais arrivee via le parc archeologique voisin pour etudier le rapport au passe et au patrimoine archeologique des habitants de la region, cette entree et cette thematique m'ont progressivement servi de <<couverture>> au fur et a mesure que mon interet evoluait vers les dynamiques collectives (quasi absentes) et l'impact des meurtres reguliers sur les thematiques hautement censurees que sont les subjectivites et le vivre-ensemble. A cote du parc archeologique, que j'ai continue a frequenter, le college F., oo j'ai brievement donne cours en 2011, et l'Eglise catholique ont constitue mes points d'ancrage principaux, me permettant de rencontrer les habitants de la region et de participer a leur quotidien.

Les conseils communautaires de developpement

Instaures par la <<Loi de participation publique>> de 1996, les COCODE remontent en realite dans leur principe a la Loi de regionalisation de 1987. L'objectif annonce de cette loi etait de decentraliser le pouvoir central afin qu'il se reconnecte aux preoccupations des communautes locales. Un systeme de Conseils de developpement a ainsi ete mis en place a tous les niveaux (local, municipal, departemental, regional et national) avec pour mandat de faire remonter les propositions des Conseils locaux jusqu'au niveau national pour les retravailler a chaque niveau (Macleod 1997:71-73). Cette premiere tentative a toutefois avorte des 1988, lorsque les Conseils locaux furent declares inconstitutionnels sous la pression des elites municipales, dont le pouvoir etait en grande partie remis en cause par ce niveau inferieur de representation (Hebert 2011:20). Pour autant, le potentiel du principe de decentralisation fondee sur les conseils communautaires n'a pas echappe a la societe civile guatemalteque, largement autochtone. Pour l'essentiel, celle-ci a vu dans le systeme participatif un moyen de contourner les elites ladinas (metisses) municipales, tres souvent issues des familles de grands proprietaires terriens et de leurs allies. Elle a ainsi pose le principe de decentralisation sur la table des negociations de paix et obtenu, en 1996, la Loi de participation publique (ibid.).

Selon la <<Loi des Conseils de developpement urbains et ruraux>> (Decret 11-2002), les COCODE (Conseils communautaires de developpement) representent et relayent au niveau de la municipalite, represente par le COMUDE (Comite Municipal de Desarrollo), les besoins et problemes de leur localite (MacLeod 1997:69). Ces COCODE sont composes de l'Assemblee communautaire, formee par les residents d'une meme comunidad (communaute locale), et de l'Organe de coordination, forme selon ses propres principes, valeurs, normes et fonctionnements ou, de maniere suppleante, selon la reglementation municipale existante. L'Assemblee communautaire decide du nombre maximal de membres de l'Organe de coordination et determine la duree de leur mandat.

Elle veille au developpement de la comunidad de facon participative (gestion des ressources, elaboration et suivi de politiques, information a la comunidad, etc.) (Secretaria de Coordinacion Ejecutiva de la Presidencia 2008:104-106).

Le COCODE constitue ainsi l'echelon le plus bas de la nouvelle structure decentralisee et donc le plus proche de la population. Representant les interets et I les besoins des communautes dont il emane, il utilise l'echelle administrative des conseils pour faire remonter, echelon par echelon, les demandes de sa communaute au niveau national et recevoir les fonds attribues par le gouvernement central aux communautes. Tel est le principe inscrit dans la loi.

La facade d'un batiment inoccupe

Par un des coups de chance que reserve parfois le terrain, une reunion I exceptionnelle de l'Assemblee du COCODE fut organisee quelques semaines seulement apres ma premiere arrivee dans le village de Quirigua, en fevrier 2011.

Annoncee par des affiches discretes sur les murs du village, une reunion est organisee dans le salon communal par le maire (1) et l'organe de coordination du COCODE de Quirigua. Les nouveaux amis que j'accompagne m'expliquent que l'objet annonce de la reunion consiste a choisir le projet auquel sera attribue le million de quetzales donne au village (2). Prevue a 17 h 30, la reunion ne commence qu'a 19h, le maire n'etant arrive qu'a 18 h 30 et le salon etant encore largement vide. Tres vite, le maire cadre le debat en disant qu'etant donne que l'argent vient du ministere de l'Education et du Sport, il doit etre utilise pour le stade de foot. La discussion ne doit donc pas porter sur quel projet, mais sur quels types de travaux doivent etre entrepris pour le stade de foot. Presentee de cette facon, la question est resolue rapidement: les gradins seront refaits.

Une quarantaine d'habitants participent a cette reunion lorsqu'elle commence, dont un tiers de femmes. Petit a petit, la presence atteint la cinquantaine de personnes, les habitants entrant et sortant tout au long de la reunion. Certains restent hors du salon dont les parois ouvertes permettent de suivre les discussions depuis l'exterieur. La discussion sur le stade de foot est suivie par des interpellations d'habitants qui demandent publicamente et avec formalite oo en sont certains projets et en proposent d'autres. Un projet particulierement important parait etre l'installation d'egouts, mais sont aussi mentionnes la construction d'une plaine de jeux, l'amelioration de la route vers le parc archeologique, l'eclairage de ce meme troncon et la construction d'un pont derriere le village pour ouvrir une deuxieme voie vers la capitale municipale. La reunion ressemble bien plus a une suite de monologues qu'a une reelle discussion. Les reponses du maire et du COCODE restent vagues et ne se prononcent en rien.

Notes de terrain, 10 fevrier 2011

Bien que j'etais trop fraichement arrivee dans la region pour comprendre tous les tenants et aboutissants de cette reunion de l'Assemblee communautaire, elle n'en a pas moins attire mon attention des le depart. Cette reunion reste, a mes yeux, symptomatique de la realite du COCODE a Quirigua. En effet, bien que ne rassemblant qu'une cinquantaine de personnes sur les quelques 3 000 et plus que compte le village, la reunion ne reussit pas meme a ouvrir un reel espace de discussion entre les quelques dizaines de personnes presentes. Le maire, resident de Los Amates, anime et dirige la reunion sans prendre en compte les demandes des personnes presentes, tandis que l'equipe du COCODE reproche aux habitants leur faible taux de participation, mais reste en retrait derriere le maire lors des echanges. Loin d'etre une reunion de deliberation et de suivi, elle s'apparente plutot a une reunion d'information sur les travaux que le maire a decide d'entreprendre avec l'argent donne a Quirigua par le ministere.

A ma connaissance, le COCODE a reuni a une seule autre occasion 1'<<Assemblee communautaire>> (jamais nommee ainsi par les habitants, qui parlent plutot d '<<el pueblo>>, le peuple) entre 2011 et 2013: celle visant a changer l'equipe du COCODE, debut 2012. Curieuse d'en savoir plus sur le fonctionnement de ce dernier, j'ai, tout au long de mes differents sejours, pose des questions et cherche a assister a d'autres reunions. Malgre ces efforts, toutefois, le COCODE--depuis le processus de nomination de sa coordination jusqu'aux membres de cette derniere, en passant par ses relations avec la communaute comme avec le maire et le COMUDE--est reste entoure de flou. A mes questions, je ne recevais que des reponses contradictoires et evasives et, malgre mon insistance, je ne suis jamais parvenue a obtenir plus de details a son propos de la part des habitants, qui se contentaient bien souvent de me repondre, quelle que soit l'equipe en place : <<Ils ne font jamais rien pour la communaute! >>.

Le flou qui entoure le COCODE n'est pas uniquement le fait du peu d'interet que les habitants semblent lui porter. Il vient aussi du manque de communication de la part du comite. Celui-ci semble en effet ne communiquer avec les habitants que par le biais de conversations informelles entre les membres de l'equipe et leurs collegues ou amis. Rien n'est vraiment mis en place pour informer et consulter la population, qui n'a echo du travail du COCODE que par le biais de ragots et de rumeurs. Reconnu par l'Etat comme l'organe de representation des habitants de la communaute, le COCODE ne beneficie des lors, dans les faits, d'aucune representativite: peu de reunions sont organisees pour consulter les habitants, qui n'y assistent de toute facon que tres peu. Que ce soit parce que personne ne vient (plus?) aux reunions organisees par le COCODE ou que celui-ci n'en organise pas (ou plus?), il s'avere que la consultation de la population pour etablir la liste des projets a realiser et le suivi de ceux-ci est problematique. Alors qu'il est cense etre constitue de l'Organe de coordination et de l'Assemblee des habitants, il n'est, a Quirigua, rien de plus qu'un Organe de coordination qui ne coordonne finalement pas grand-chose etant donne a la fois le faible nombre de projets entrepris et le caractere exceptionnel des reunions de l'Assemblee. C'est une entite dont les habitants n'ont pas reellement le sentiment de faire partie, mais qu'ils considerent malgre tout comme responsable du developpement de la communaute (ou de son absence). On peut dire que, quelle que soit l'equipe en place, le COCODE ne beneficie, au mieux, que d'un soutien tres limite de la population et qu'il est, au pire, completement coupe du reste des habitants du village.

Le vivre-ensemble de Quirigua et ses racines historiques

L'analyse de la composition des differentes equipes du COCODE offre les premiers elements d'explication de cet echec dans la mise en application du principe de participation contenu dans la loi. En effet, bien que je n'aie jamais reussi a avoir les listes completes des membres, tous ceux que l'on m'a presentes ont en commun d'avoir un profil de leader (directeurs et directrices d'ecole, institutrices, employes municipaux, membres de divers comites, etc.) et d'etre actifs dans la vie du village dans des circonstances eloignees du cadre de leur mandat au COCODE. Or, de maniere generale, a Quirigua, les espaces investis par les leaders sont fuis par les habitants qui craignent d'etre entraines dans leurs luttes d'influence et les conflits qui se cristallisent autour d'eux. Resolus par la force plutot que par la mediation de regles (ecrites ou orales), les conflits sont en effet synonymes de violence dans la region. Les habitants les evitent des lors autant que possible et, quand ca ne l'est plus, preferent les dissimuler (Simon 2015:84-91). Ils cultivent ainsi une entente qui est une sorte de <<paix de facade>>, oo l'important n'est pas tant de demeler le vrai du faux que de menager son interlocuteur et de ne pas vider ses querelles en public (Laurent 2013:38). Les tensions propres a toute societe refluent alors dans les rumeurs, dont l'absence de signature (Das 2007:105) permet aux personnes impliquees de choisir de se saisir ou non du conflit en decidant d'attribuer ou non la rumeur a une personne particuliere. L'incertitude de la rumeur est productrice d'un espace tiers entre les personnes dans lequel le conflit peut s'exprimer tout en maintenant une certaine entente dans la societe en general. Dans ce contexte, la defiance devient la regle et non l'exception dans les relations sociales et se pose en obstacle a toute action collective (3).

Ce mode particulier de vivre-ensemble constitue ainsi un obstacle evident a la participation au sein du COCODE. Il ne s'explique toutefois que remis dans le contexte de l'histoire de la configuration de pouvoir qui l'a forge. La region de Quirigua, en grande partie inoccupee jusqu'a l'arrivee de Minor Keith a la tete de la Guatemalan Railway Company (IRCA) et de la United Fruit Company (UFCo), s'est peuplee a partir du debut du XXe siecle. Chasses par la secheresse et l'accaparement de leurs terres par les grands proprietaires, nombre de paysans des departements orientaux voisins se sont installes dans les villages construits par la UFCo pour ses ouvriers (Dosai 1993). Ils composent aujourd'hui la majeure partie de la population--essentiellement metisse--de la region, l'autre etant composee des elites venues elles aussi des departements voisins.

Beneficiant de marges de souverainete locale importantes, ces elites se sont construites des l'epoque coloniale sur deux principaux elements: leur participation aux milices, auxquelles le gouvernement central abandonnait la protection du territoire, et le developpement du commerce illegal, dont les revenus importants etaient assures par la position strategique de la region, aux frontieres de plusieurs pays, avec un acces aise a la mer (Gonzalez-Izas 2014b).

La periode de la contre-revolution de Castillo Armas, suivie par trente annees d'une guerre civile initiee par le soulevement guerillero ne dans la region nord-orientale, voit s'epanouir ces deux elements. Soutenant le renversement du gouvernement Arbenz qui menacait leurs interets, les elites orientales integrent l'Armee de Liberation (Handy 1984). Celle-ci fonctionne pendant le conflit arme comme une milice privee au service de l'armee nationale, des partis d'extreme droite et des potentats locaux du nord-est, prodiguant a ses membres des avantages economiques et politiques. La domination militaire prolongee de la region pendant les annees 1960 et 1970 (annees oo la guerilla est active dans la region), a laquelle vient s'ajouter la formation de nombreux groupes paramilitaires qui pratiquent une forme de recrutement force, contribue a consolider une forte identite militaire dont les racines remontent aux premieres milices de la colonie. Par ailleurs, certains des hommes qui ont participe aux actions armees <<anti-communistes>> exploitent ensuite cette experience sur les plans politique et economique. Mettant sur pied leurs propres entreprises de terreur, ils se convertissent en pourvoyeurs de protection, de securite et d'assassinats sur commande, offrant ainsi ce qu'ils considerent comme la voie la plus facile pour resoudre les conflits (Gonzalez-Izas 2014b).

Par ailleurs, des membres des groupes militaires et de l'Armee de Liberation developpent, lors du conflit arme, une activite illegale dense a partir de leurs postes aux douanes et grace a leurs liens avec les bases militaires de la region. Cette tradition du crime organise, qui remonte a la contrebande de l'epoque coloniale, connait un tournant important alors que les cartels de la drogue, colombiens d'abord, mexicains ensuite, prennent contact avec les caciques (seigneurs) du crime organise et s'associent a eux pour faire transiter leur drogue par leurs territoires (Lopez 2010). Ces caciques utilisent alors, dans ce nouveau commerce, les relations personnelles, les modeles d'interaction et les structures d'autorite developpes dans le contexte de la guerre froide. Apres la signature des Accords de paix, les reseaux criminels gardent leurs contacts, tant militaires que civils, au sein de l'Etat et le crime organise se normalise progressivement dans l'apres-guerre (Sieder 2011). Remplissant le vide laisse par l'Etat tant sur le plan des autorites locales que de l'offre de services, ces clans traditionnels font du controle de leurs territoires leur filet de securite, non seulement contre les poursuites judiciaires, mais aussi contre les incursions et menaces des clans rivaux (Lopez 2010). Controlant toutes les ressources economiques et politiques via les hommes politiques locaux, ces familles peuvent constituer par leur presence, comme on le verra, une nouvelle forme de dictature locale qui peut s'averer encore plus asphyxiante ou oppressive qu'une dictature de type presidentiel (Gonzalez-Izas 2014b: 295).

Un jeu politique local cadenasse par les elites municipales

Le COCODE, comme le reste des institutions decentralisees, s'inscrit ainsi dans une configuration de pouvoir cadenassant completement le jeu politique depuis plus d'un siecle. Acteur central de ce jeu, a la jonction entre les acteurs communautaires et les acteurs regionaux, le maire constitue une bonne entree pour en comprendre la dynamique.

Personnage important de la region, le maire de Quirigua represente, a l'epoque de l'enquete, un atout important dans les luttes d'influence des leaders communautaires. Son soutien financier ou sa presence lors d'un evenement constitue en effet pour la personne qui le sollicite un gage de reconnaissance de son statut de leader aux yeux de tous. Le maire intervient ainsi en tant qu'evergete de la region, toujours pret a donner un coup de pouce financier pour telle ou telle activite. Il offre des bureaux a une ecole, prete des bus pour les activites scolaires ou religieuses, prend en charge le message de fete des Meres dans les fincas bananeras (plantations de bananes). Il est present aux funerailles de leaders catholiques d'un petit village (assassines en janvier 2013) tout comme aux activites importantes de la paroisse et du bourg de Quirigua. Son omnipresence et sa generosite personnelle--probablement aidee par les deniers publics, mais jamais presentee comme telle--lui valent le surnom de <<Papa Tulio>>. Sans montrer de preference apparente, il soutient tous les leaders qui font appel a lui. Ces derniers ne pouvant l'appeler qu'a la condition d'avoir emerge du groupe dont ils font partie, une relation quelque peu privilegiee avec le maire rehausse leur position. Avoir l'oreille du maire est le signe qu'on est reconnu comme leader. Plus on le sollicite avec succes, plus on est reconnu comme un leader important. Situe a un niveau superieur de pouvoir, regional et non local, Tulio utilise en effet les leaders locaux comme intermediaires de sa generosite et de son lien de proximite avec la population de la region. Aucune concurrence ne semble exister entre lui et les leaders communautaires. Au contraire, sans n'avoir jamais rien entrepris pour le developpement de la region, Tulio parvient a entretenir l'illusion qu'il est au service des habitants, lesquels semblent generalement l'apprecier, et les leaders les premiers.

Veritable cacique, a l'instar de ceux que Matilde Gonzalez-Izas (2014b) identifie dans le reste de l'est du Guatemala, Tulio fonde son pouvoir sur des relations personnelles de type patron-client qui semblent etre a la base de tout le jeu politique de la region. Elles sont en effet au fondement de l'affiliation des habitants aux partis politiques ainsi que du vote lors des elections : les habitants ne soutiennent pas un parti, mais une personne avec laquelle ils ont des liens particuliers. De meme, et comme ailleurs dans le pays (Ramos et Sosa 2010), les candidats politiques choisissent leur parti en fonction des ressources financieres et relationnelles que celui-ci peut leur apporter dans leur campagne, n'hesitant pas a changer de parti en cours de mandat si cela leur permet d'acceder a de nouvelles ressources. Manquant de coherence ideologique et d'une inscription forte dans la societe, les partis politiques au Guatemala restent ainsi un epiphenomene, des instruments au service d'autres acteurs dessinant le paysage politique du pays (armee, entreprises, organisations criminelles, etc.) (Sanchez 2008). Les partis politiques n'existent des lors que comme une facade democratique dont le batiment n'aurait jamais ete occupe, mais que personne ne se resoudrait a demolir. Ce batiment vide permet en effet de donner l'illusion de jouer le jeu democratique tout en maintenant le jeu politique au sein des relations verticales de pouvoir dominees par les elites regionales (Ramos et Sosa 2010).

De cette maniere, Tulio a pu etre elu trois mandats consecutifs, independamment du parti pour lequel il s'est presente et de celui qui s'est montre victorieux a l'echelle regionale et nationale (4). Arbitrant les luttes des leaders qu'il soutient selon ses besoins, il apparait partout comme l'evergete de la region, s'attirant les faveurs de nombre d'habitants, mais il refuse d'accorder au COCODE les financements auquel celui-ci a droit selon la Loi de participation publique lorsqu'il n'a rien a gagner dans le processus, comme le montre l'episode suivant, date d'avril 2013 :

Lors d'une reunion de professeurs au college F., la discussion glisse sur le fait que le directeur du college--aussi directeur de la supervision educative et ancien membre du COCODE--veut faire de la renovation de la scene du salon communal le projet communautaire de fin d'etudes de ses etudiants. Un membre du COCODE s'etant plaint que ce dernier n'avait pas ete informe du projet, le directeur se defend en disant que si le COCODE n'est pas content, il n'avait qu'a le faire lui-meme, car dans les projets du COCODE, il y a le fait d'asphalter la rue mais pas d'arranger le salon. Une des institutrices, membre du COCODE, intervient alors en disant que ce n'est pas vrai que le salon n'est pas a l'agenda du COCODE: Sergio avait d'ailleurs commence le travail pour la scene, mais il y avait eu une reunion avec le maire qui leur avait dit d'arreter les travaux, que ce n'etait pas une annee d'election et que, donc, il ne les suivrait pas. Elle-meme avait pourtant vu que Sergio avait mis de l'argent dans ce projet et cet argent ne venait pas du COCODE parce que l'equipe anterieure avait laisse les comptes a zero!

Notes de terrain, 1er avril 2013

L'infeodation du COCODE a la mairie est ici evidente et montre bien le peu de soutien qu'il recoit d'une administration communale censee, selon la loi sur la decentralisation, lui transferer les fonds qui lui sont alloues par le gouvernement central. En l'absence d'enjeu electoral pour le maire, aucune somme ne sera consentie au COCODE, contraignant celui-ci a fonctionner grace a des fonds prives. L'enjeu electoral n'est toutefois pas le seul a pousser la mairie a soutenir un projet, comme le demontrent les travaux du stade de football mentionnes plus haut, decides et entrepris hors de toute periode electorale. Le projet d'asphaltage de la route vers le parc archeologique, entrepris en 2013 par la nouvelle equipe du COCODE, apporte un eclairage supplementaire a cette infeodation :

Manuel me raconte avec fierte que le nouveau COCODE dont il fait partie a profile de la visite du ministre des Communications, Routes et Chantiers lors du 13 baktun [fin du calendrier maya en decembre 2012] pour le convaincre de faire asphalter la route qui relie Quirigua au parc archeologique. Recourant a la ruse, ils ont invite le ministre a Quirigua et se sont arranges pour qu'il passe par cette rue pour aller au parc archeologique, but de sa visite. De se taper la tete tout le trajet a cause du mauvais etat de la route, le ministre avait promis de faire soit asphalter, soit paver la route.

Notes de terrain, 16 janvier 2013

Quelques jours plus tard, j'assiste par hasard a une reunion de renouvellement de la section locale de la URNG [parti de la revolution pendant la guerre civile]. Son president prend le cas de l'episode de la route en exemple des attributions d'interpellation de la municipalite du secretaire aux affaires municipales. Il raconte comment le ministre avait promis de financer les travaux de la route, egouts et eclairage compris. <<Les travaux avaient commence, mais lors d'un vote a la mairie, deux personnes ont vote contre et le projet a du etre arrete. L'ingenieur ne pouvait plus continuer. On ne sait pas qui a vote contre et la mairie ne devait rien payer dans ce projet, tout etait pris en charge par le ministere!>> Un participant suggere que ces personnes ont vote contre parce qu'ils ne toucheraient rien au travers du projet. <<Probablement>>, repond le president.

Notes de terrain, 19 janvier 2013

Ces episodes concernant deux projets differents (le salon et l'amelioration de la route) montrent la volonte et la capacite du nouveau COCODE de realiser des projets de developpement, mais aussi le mur auquel il se heurte aupres du conseil municipal si celui-ci n'a rien a y gagner. Le fait que le projet de route passe du ministere directement a Quirigua, court-circuitant la mairie, ne permet pas a celle-ci de faire sa ponction habituelle. Ne pouvant rien en retirer, elle oppose son veto. Peu apres, j'interroge Manuel lors d'un entretien:

S: Vous n'avez pas une strategie pour voir comment reussir a ce que ca se fasse quand meme? Vous ne pouvez pas passer au-dessus de la mairie?

M : Ca peut se faire, comme je dis, avec l'aval du bourg [pueblo] parce que la mairie cherche beaucoup d'interets personnels et ca les ennuie aussi qu'on ne la prenne pas en compte. Mais, regardez, Los Amates a toujours discrimine le bourg de Quirigua. Il possede deja les qualifications pour etre municipe. Parce que nous, la fois passee, nous avions deja realise un recensement et oui, nous remplissons les conditions. Mais cela necessite des gens qui aient le courage, qui aient l'audace, qui veulent faire les choses bien.

S : Mais c'est dangereux, non? Parce qu'on m'a raconte qu'ils avaient deja essaye de le faire avant avec une petition, des signatures et petitions, mais ils tuerent l'homme qui s'occupait de tout ca. Alors, on se dit: << Mieux vaut ne pas se lancer la-dedans pour qu'ils ne me tuent pas>>.

M : C'est arrive alors, par exemple, je suis syndic de la mairie, je suis de Quirigua... alors a la [mairie?], on dit: <<Je suis de Quirigua. Je veux profiter de l'opportunite queje suis a la mairie, je veux que vous preniez en compte ma demande. Je veux tel projet pour Quirigua>>. Que font-ils? Ici, il y a autant d'argent sur les papiers, mais ca n'a pas ete fait. [Les documents disent] qu'une ecole a ete construite. Il y a le projet de construction d'une ecole. D'apres les documents, elle est terminee, mais si vous allez voir, elle n'est pas faite. C'est comme ca qu'ils travaillent.

S: Alors, tout l'argent disparait, l'argent pour construire l'ecole...?

M : Oui, il disparait. Selon le document, elle est deja terminee, sur papiers et tout. Mais l'oeuvre n'est pas la. De cette facon, la municipalite est d'accord. Toute l'institution est d'accord, silencieuse. Personne n'a le courage de dire, de denoncer. Parce que, que font-ils? Pam! Pam! Pam!

S : Il est mort, non?

M: Ouiii, c'est dur! C'est dur. On doit savoir travailler parce que sinon, ils ne laissent pas vivre, ils ne laissent pas vivre. C'est terrible la situation.

S : Oui, complique. Mais pourquoi Los Amates lutte si fort pour que Quirigua ne se developpe pas et ne devienne pas municipe?

M : Pour la meme chose, pour la concurrence. Parce que, que va-t-il se passer si nous atteignons l'objectif de vouloir faire un municipe avec Quirigua? Que va-t-il se passer? Les revenus de la mairie doivent etre partages. La moitie pour Quirigua et la moitie pour Los Amates. C'est ce qu'ils ne veulent pas. Mais ils auraient du y penser des le debut. Parce que, regardez, ils sont en conflit parce que Quirigua etait un lieu qui avait pas mal de commerce, avant, il y avait du commerce, mais que fit le maire?

Il se le prit. lei etait la supervision [educative], La supervision [educative] qui est toujours ici, ils la passent a Los Amates [...] Ils nous affecterent. Ils nous affecterent d'une maniere que... alors, nous avons un probleme la, hein. Je vous l'ai dit, le commerce, ils emporterent tout par la-bas. Alors, nous voulons reprendre la supervision. C'est possible mais il faut lutter. Mais cela va generer des conflits, cela va generer des problemes. Et la est le probleme. Alors, la seule maniere pour Quirigua de recuperer le commerce, c'est en la convertissant en municipe. La seule. 11 n'y en a pas d'autres. Parce que si nous passons par la municipalite, que nous dit le maire? Qu'il n'y a pas d'argent. Et de ceux qui mettent un arret, <<remarque que je ne suis pas du meme parti, je suis d'un autre parti>>. Alors qu'il y aura toujours un budget. Quel que soit celui qui est elu. Que ce soit le PAN, quel que soit le parti, il y aura toujours un montant budgetaire pour chaque mairie, pour travailler. Qu'ils ne veuillent pas nous aider, c'est autre chose, mais il doit toujours y avoir de quoi realiser tous les travaux.

Entretien, 23 janvier 2013

L'episode des travaux d'asphaltage de la route consentis par le ministre et bloques par la mairie et les explications complementaires donnees par Manuel indiquent que, meme si le COCODE s'organise pour elaborer des projets et trouver les fonds necessaires, l'appartenance du bourg au municipe de Los Amates confere le pouvoir a celui-ci d'opposer son veto et d'empecher les travaux. Appartenir au municipe de Los Amates rend Quirigua totalement dependant du bon vouloir de la mairie, qui n'a de cesse d'empecher le developpement de Quirigua.

Depuis sa fondation, Los Amates s'est employee a aspirer toutes les sources de revenus de la region. La premiere etape a ete tres vite franchie, Los Amates ayant obtenu le statut de chef-lieu municipal. Il est tres probable qu'elle n'y soit parvenue que parce qu'a l'epoque, dans les premieres decennies du XXe siecle, Quirigua n'avait pas encore le statut d 'aldea (village), mais toujours celui de finca (plantation), propriete de la UFCo. Malgre son developpement superieur et sa population certainement plus nombreuse qu'a Los Amates, Quirigua ne pouvait donc avoir le statut public de chef-licu. Cela explique qu'elle engagea plus tard une lutte pour transferer chez elle le chef-lieu, sans doute une fois qu'elle obtint le statut d 'aldea. On comprend que Los Amates fit tout pour l'en empecher et y parvint. Depuis lors, Los Amates s'ingenie a maintenir son controle sur les revenus lies a la mairie (impots des fincas, budget municipal, commerce, tourisme, etc.), revenus qu'elle detourne au profit d'une clique. Quirigua apparait comme une menace importante car elle est capable de concurrencer Los Amates et de revendiquer une part de ces revenus, comme elle l'a deja montre par le passe. Tout est donc fait pour non seulement empecher le village de se developper, mais surtout, comme le disent les habitants, pour le tuer. Attirer tous les poles d'attraction de Quirigua a Los Amates n'enrichit pas seulement Los Amates : cela permet aussi d'amoindrir la richesse de Quirigua jusqu'a tuer son developpement pour n'en faire qu'un village parmi d'autres, incapable de le concurrencer. Par ailleurs, la clique au pouvoir a la mairie est clairement peu encline a utiliser le budget municipal pour le developpement de la region au vu du peu de projets realises dans les villages, d'apres les habitants. La majorite des projets realises le sont lorsque l'argent vient directement d'un ministere et que realiser le projet permet a la mairie de ponctionner une partie de ce budget extraordinaire, comme dans le cas de l'amelioration du stade de foot mentionne plus haut.

Outre l'eclairage qu'elle apporte sur le fonctionnement du COCODE, dont j'ai deja parle, la reunion a laquelle j'ai assiste montre que le maire a la main haute sur les decisions concernant le village. C'est lui qui gere et decide de l'utilisation d'un budget attribue a Quirigua et la reunion ne sert qu'a maintenir une facade de consultation et de democratie, ce qui explique le peu de mobilisation des habitants. Ce type de reunion, oo le COCODE apparait comme un complice de la mairie plutot que comme un representant de la population, envoie a celle-ci un message d'infeodation claire : c'est la mairie qui decide et votre COCODE ne sert a rien et on y veille (soit en le cooptant, soit en le menacant). L'amelioration du stade de foot de Quirigua n'a ete possible que parce qu'elle permettait a la mairie de s'enrichir, le choix du stade etant probablement vu comme un moindre mal dans le developpement du village. On le comprend lorsqu'on compare ce projet avec celui, deux ans plus tard, d'asphaltage de la route. Ne pouvant ni passer par la mairie qui ignore ses demandes, ni la contourner, ni encore la denoncer au risque d'etre assassine, les seules options restantes pour la population sont soit un maire devoue a Quirigua, mais a ses risques et perils (denonces a demi-mot par un ancien maire originaire de Quirigua (5)), soit la conversion de Quirigua en municipe, ce qui lui permettrait de s'affranchir de Los Amates. Mais, pour etre realisee, cette option demanderait quelqu'un d'assez temeraire et d'assez habile ou protege pour se lancer dans cette bataille, en depit d'eventuelles menaces de mort.

Conclusion

Loin des grands discours neoliberaux sur la decentralisation qui doit encourager la participation et Y empowerment des communautes, l'analyse de la situation du COCODE de Quirigua montre que la nouvelle structure administrative y a ete immediatement accaparee et detournee par les elites municipales et regionales. Respectant les apparences du jeu democratique mis en place pendant les Accords de paix, le pouvoir municipal s'ingenie a y neutraliser le COCODE de facon a garder les coudees franches pour gerer a sa guise les fonds transferes depuis le gouvernement central vers les municipalites. Ainsi, le maire s'appuie sur les relations verticales de clientelisme qui fondent le jeu politique dans la region pour coopter les equipes du COCODE et, lorsque cela ne suffit pas, il recourt aux armes de terreur developpees pendant la guerre civile. De cette maniere, toute tentative d'organisation populaire, et encore plus de resistance, est tuee, trop souvent litteralement, dans l'oeuf.

L'analyse ethnographique du COCODE de Quirigua met ainsi en evidence la maniere dont cet outil de decentralisation et de participation citoyenne peut etre detourne dans un contexte violent. Plus largement, elle montre la necessite d'une meilleure prise en consideration des processus historiques et sociaux qui construisent la maniere d'apprehender le politique des acteurs locaux, tant en amont qu'en aval de tout processus de democratisation. En effet, un tel deni dans l'elaboration des institutions et des conceptions de la citoyennete qui les sous-tendent peut avoir des effets d'une extreme violence (Legoas 2006). Repondant a des demandes et des realites issues du terrain grace a la concertation avec la societe civile, la decentralisation au Guatemala a reussi a eviter cet ecueil (Merida 2010; Hebert 2011). Toutefois, le cas du COCODE de Quirigua montre qu'une prise en compte en amont ne suffit pas. Faute de l'avoir poursuivie au moment de penser sa mise en oeuvre, la decentralisation n'a en realite servi qu'a permettre aux acteurs au pouvoir de se reorganiser au sein de nouvelles structures institutionnelles tout en usant des memes relations d'echange intrinsequement violentes qui caracterisent l'histoire politique du Guatemala.

Une prise en consideration complete des processus sociaux qui informent les manieres de concevoir et de percevoir le politique des acteurs aurait, au contraire, mis en lumiere les obstacles a sa mise en oeuvre effective ainsi que les processus necessaires au developpement des capacites humaines, economiques, techniques et administratives qui permettraient de les depasser. Au-dela d'un accompagnement adapte (formations ou autres activites de renforcement de la citoyennete), il manque surtout un systeme judiciaire capable de faire respecter les principes constitutifs de la decentralisation. Comme le souligne Rachel Sieder (2001), un des principaux defis des processus de paix et de democratisation repose sur la construction d'un Etat de droit reel et efficace, protegeant et faisant appliquer les droits et devoirs des citoyens. En son absence, beaucoup de Guatemalteques se montrent plus desireux d'une autorite forte que d'une democratie participative (Stoll 1998), bien conscients que sans cela, le meilleur cadre legal reste, au mieux, une jolie facade, au pire, lettre morte.

La decentralisation issue des Accords de paix a ainsi produit une <<democratisation inachevee>> modifiant le statut des marges au coeur de l'Etat (Das et Poole 2004). En effet, si son elaboration rompt avec le patrimonialisme (Medard 1990) qui a caracterise la construction de l'Etat guatemalteque, la persistance d'une conception de l'Etat comme instrument au service d'une elite marque l'echec de sa mise en oeuvre. Le flou de la frontiere entre le prive et le public, historiquement constitutif de l'Etat derriere un vernis moderne occidental, continue de caracteriser les pratiques des acteurs politiques, mais est renvoye aujourd'hui au domaine de l'illegal. La regle avant les Accords de Paix est devenue une exception au sein du nouveau cadre legal tout en restant la norme (au sens de normal).

Cette situation transparait dans la place qu'occupe au sein de l'Etat guatemalteque la figure de Y homo sacer, definie par Agamben (1997) comme une personne pouvant etre tuee mais pas sacrifiee. Jusqu'aux Accords de paix, cette figure etait une composante legale de l'Etat, sous la forme d'une citoyennete de seconde categorie heritee de la colonie. A ces citoyens etait assignee par des lois secondaires une condition d'objets et d'abjects du pouvoir etatique pour des raisons ethniques et de genre (Rodas 2013). Aujourd'hui, la figure de Yhomo sacer a ete effacee de la loi, mais continue d'exister de maniere generalisee via un systeme judiciaire dont l'impotence condamne toute personne pauvre et discriminee a une condition de vie nue : tuable, mais pas sacrifiable. A la marge de l'Etat constitue par les Accords de Paix, la figure de Yhomo sacer n'en coule pas moins dans son corps entier, confirmant l'idee de Das et Poole (2004) que les marges font partie integrante de l'Etat.

Ainsi, ce qui, jusqu'aux Accords de paix, etait la regle legalisee et constitutive de l'Etat d'exception guatemalteque (Agamben 1997), est aujourd'hui l'exception normalisee d'une regle que l'Etat democratique ne parvient pas a imposer. D'un Etat d'exception fort, l'Etat guatemalteque est devenu un Etat de droit faible. La democratie participative et l'Etat de droit, d'inexistants sont devenus des realites theoriques, existant dans le cadre legal (et l'imaginaire des Guatemalteques), mais inaccessibles dans les faits.

On comprend des lors l'importance du travail de la CICIG (Commission internationale contre le crime et l'impunite au Guatemala, soutenue par l'ONU), en partenariat avec le ministere de la Justice guatemalteque. Luttant contre la corruption et l'impunite, celui-ci offre a cette democratisation la perspective d'une possible mise en place. Mais cela reste a voir et a analyser.

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Saskia Simon

Laboratoire d'anthropologie prospective-LAAP

Universite Catholique de Louvain

Bte L2.08.01

Place Montesquieu 1

1348 Louvain-la-Neuve

Belgique

saskia.simon@gmail.com

(1.) Le maire du municipe. Ce dernier comprend la ville de Los Amates (siege municipal), neuf aldeas (villages), dont Quirigua, et 109 caserios (hameaux). Il n'y a pas de maire auxiliaire, c'est-a-dire de representant du conseil municipal, a Quirigua.

(2.) Il est possible que mes amis aient mal compris l'objet de la reunion et que l'argent donne par le ministre reponde a une demande pour le stade de foot. Cette confusion montre toutefois le manque de communication entre le COCODE et les habitants, voire le fait que la decision de demander des fonds pour le stade ne soit pas le resultat d'une discussion prealable en assemblee, mais plutot une decision de l'equipe du COCODE et/ou du conseil municipal, sans consultation des habitants.

(3.) Le cadre de cet article ne me permet pas de donner plus de details pour expliquer cette dynamique particuliere du vivre-ensemble dans la region de Quirigua. Pour une discussion etayee, voire ma these de doctorat (Simon 2015).

(4.) De facon symptomatique, aucune des personnes que j'ai interrogees ne se souvenait des partis pour lesquels elles s'etaient presentees.

(5.) Lors d'une conversation a l'ete 2012, l'homme me raconte avec une prudence extreme que <<c'etait difficile de travailler, il y avait beaucoup de jalousie. Ils ne se mettaient pas d'accord avec leurs collegues. Au sein du conseil municipal lui-meme, il y avait beaucoup de jalousie. Les autres membres du conseil etaient d'autres partis et me mettaient des batons dans les roues, par egoisme, interet personnel. Je n'ai pu realiser que le marche et deux ecoles>> (le 20 juin 2012). Elu dans les annees 1980 en pleine guerre civile, il avait mentionne plus tot dans la conversation <<le meurtre de son chauffeur>>, en reference a ce que tout le monde dans le village raconte comme le meurtre du Padre Tulio, pretre franciscain assassine avec un catechiste (le chauffeur du maire). Cet ecart de version traduit sa peur de l'epoque, probablement suscitee par des menaces de mort a son encontre.
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Title Annotation:HORS THEME
Author:Simon, Saskia
Publication:Anthropologie et Societes
Date:Jan 1, 2019
Words:9374
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