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LEGAL CHALLENGES AFTER THE INCLUSION OF THE HUMAN RIGHT TO WATER IN THE MEXICAN CONSTITUTION/RETOS JURIDICOS TRAS LA INCLUSION DEL DERECHO HUMANO AL AGUA EN LA CONSTITUCION MEXICANA.

INTRODUCCION

En el ano 2012 se reformo la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, entre otros motivos con la finalidad de adecuarla a los escenarios juridicos globales (3). A partir de entonces se han desarrollado un buen numero de iniciativas juridicas tendentes a hacer realidad el derecho humano al agua previsto en el parrafo 6 del articulo 4 introducido en la Carta Magna despues de esta reforma, el cual dispone:

Toda persona tiene derecho al acceso, disposicion y saneamiento de agua para consumo personal y domestico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El estado garantizara este derecho y la ley definira las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hidricos, estableciendo la participacion de la Federacion, las entidades federativas y los municipios, asi como la participacion de la ciudadania para la consecucion de dichos fines.

Desde entonces y desde diversos ambitos se ha insistido en la necesidad de contar con una legislacion capaz de garantizar todo lo dispuesto en la Constitucion en relacion al agua. Se trata, como podemos observar, de garantizar el derecho al agua en todo el territorio nacional, independientemente de la disponibilidad del recurso en cada parte del Estado (GARCIA LOPEZ, 2014). Es, asi, una disposicion completamente anclada en el principio de solidaridad, toda vez que busca que toda persona en Mexico tenga acceso al agua en forma "suficiente, salubre, aceptable y asequible".

La solidaridad es, como ponen de relieve distintos autores, ademas de un valor y un principio juridico, un derecho fundamental y, por lo tanto, esta estrechamente vinculada a los Derechos Humanos.

Segun Puy Munoz la solidaridad tiene tres vertientes:

1. La solidaridad nacional, que es aquella que debe darse dentro de las diferentes regiones que conforman un Estado o nacion;

2. La solidaridad internacional, que hace alusion a la que debe imperar entre los diferentes paises o naciones de la comunidad internacional y

3. La solidaridad economica, que se refiere a la posibilidad de "gozar sin discriminacion de iguales oportunidades de participacion en todas las empresas y en todas las plusvalias colectivas para las que este capacitado y a recibir de los demas consocios aportaciones alternativas equivalentes. (PUY MUNOZ, 1983, p. 53).

Nosotros agrupariamos las dos primeras bajo el concepto de solidaridad interterritorial y anadiriamos otra mas, que es la solidaridad intergeneracional, muy presente en el derecho humano al medio ambiente y, por supuesto, en el derecho humano al agua.

Este principio de solidaridad intergeneracional se ha desarrollado, sobre todo, en el ambito del Derecho ambiental. De hecho:

El principio de desarrollo sostenible o sustentable se define precisamente como "aquel desarrollo que garantiza las necesidades de las generaciones presentes, sin poner en peligro las necesidades de las generaciones futuras" (Our Common Future, 1998) y, a pesar de que existen fuertes criticas y dudas acerca de en que consiste dicho desarrollo, lo cierto es que hoy por hoy el principio ya se ha juridificado, apareciendo incluso a nivel constitucional en muchos Estados, por ejemplo en Mexico, donde se recoge en el articulo 25 de la Constitucion como el modelo de desarrollo a seguir en el pais, despues de la reforma de 1999, aunque no se aluda directamente al principio" (GARCIA LOPEZ, 2011).

La redaccion del parrafo sexto del articulo cuarto constitucional insiste en el derecho al saneamiento del agua, cuestion esta de especial importancia para aquellos estados de la Republica cuyos problemas fundamentales en relacion a este recurso se centran, ya no en su disponibilidad, sino en su mala gestion. No podemos olvidar que en Mexico, de acuerdo a los datos del propio Plan Nacional de Desarrollo "cerca de 60 millones de personas viven en localidades que se abastecen en alguno de los 101 acuiferos sobreexplotados del pais", ademas de que el mismo documento reconoce que "se debe incrementar el tratamiento del agua residual colectada en mas alla del 47.5% actual" (Diario Oficial de la Federacion, 20 mayo de 2013). Por su parte, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales para el mismo periodo (Diario Oficial de la Federacion, 12 diciembre de 2013) senala que "La presion por agua, en conjunto con una inadecuada politica de aprovechamiento, ha conducido al uso no sostenible de sus fuentes de abasto en el pais."

Segun el mismo Programa:

Aunque el aumento en el volumen de agua residual tratada ha sido importante en los ultimos anos, resulta todavia insuficiente. En 2012 a nivel nacional solo se trato el 47.5% de las aguas residuales municipales colectadas, lo que significa que 52.5% de las aguas residuales municipales recolectadas, mas otro volumen de aguas no recolectadas, se vertieron en presas, rios, lagos y mares sin tratamiento previo. La capacidad de tratamiento de aguas residuales muestra diferencias importantes entre las entidades federativas: en 2011, Nuevo Leon, Baja California y Aguascalientes trataron mas del 90% de sus aguas residuales, mientras que Campeche y Yucatan no sobrepasaron el 5%. En el ano 2011 operaban 2,289 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales que trataron 97.6 m3 de aguas por segundo. En el caso de las aguas residuales industriales, en 2011 se trataron 50.4 [m.sup.3] por segundo, lo que correspondio al 24.3% de las aguas generadas.

El parrafo sexto del articulo cuarto constitucional establece, ademas, que el acceso al agua debe garantizarse por el Estado de forma que esta sea "asequible" para todos, a pesar de las enormes diferencias de costos que pueden generarse para brindar agua a las diferentes partes de la Republica.

El 28 de julio de 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobo la Resolucion "El Derecho Humano al agua y al saneamiento" (A/RES/64/292), en ella se reconoce
   La importancia de disponer de agua potable y saneamiento en
   condiciones equitativas como componente esencial del disfrute de
   todos los derechos humanos" y se afirma la responsabilidad de los
   Estados "de promover y proteger todos los derechos humanos, que son
   universales, indivisibles, interdependientes y estan relacionados
   entre si, y que deben tratarse de forma global y de manera justa y
   equitativa y en pie de igualdad y recibir la misma atencion.


El Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para los Derechos Humanos, por su parte, ha senalado que

Aunque el derecho al agua no esta reconocido expresamente como un derecho humano independiente en los tratados internacionales, las normas internacionales de derechos humanos comprenden obligaciones especificas en relacion con el acceso a agua potable. Esas obligaciones exigen a los Estados que garanticen a todas las personas el acceso a una cantidad suficiente de agua potable para el uso personal y domestico, que comprende el consumo, el saneamiento, el lavado de ropa, la preparacion de alimentos y la higiene personal y domestica. (NACIONES UNIDAS, 2011).

En cualquier caso, la consideracion del agua como derecho humano parte de una concepcion mas amplia, de acuerdo a la cual el derecho a un medio ambiente sano es una condicion previa para el disfrute de otros derechos humanos (COSTA, MATA DIZ y REZENDE, 2015), tal y como viene siendo considerado por los tribunales internacionales, en especial por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ampliaron la definicion de muchos de los derechos fundamentales -como el derecho a la vida, el derecho a la integridad fisica, el derecho a la salud, el derecho a la vida familiar y la vida privada (NAMNUM y VELASCO, 2012)-.

En ese mismo sentido, Cancado Trindade (1993) examino la relacion entre el derecho a un medio ambiente sano y otros derechos fundamentales, vinculandolo estrechamente con el derecho a una vida digna, o, en sus palabras, con el "derecho a vivir". Este autor puso de relieve que los cambios jurisprudenciales observados en los fallos de los tribunales de derechos humanos se refieren, no solo al derecho de una persona a no ser privado de la vida arbitrariamente, sino tambien al derecho a que su vida sea protegida y salvaguardada en un sentido amplio, ahi pudiendo incluirse el derecho al agua, entendido como el derecho a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para uso personal y domestico (NACIONES UNIDAS, 2003).

Segun Lopez (2015, p. 55):
   El derecho al agua ... como el derecho concierne a todas las
   personas, es un derecho que comprende desde la disposicion del agua
   suficiente, salubre, aceptable, asequible para uso personal y
   domestico (Naciones Unidas, 2003), nocion que viene a ser un
   "elemento duro", esto es, un concepto que debe ser considerado para
   la creacion de la norma estatal como obligatorio, pero que ademas
   tiene como centro principal al ser humano, no solo en su beneficio,
   sino en la propia administracion de ese recurso.


Asi, el agua como derecho fundamental se puede entender a partir de la definicion del derecho a una vida digna, determinado por el paradigma del alto grado de proteccion de ese bien, que debe ser adoptado y aplicado por todos los Estados, resultando en la identificacion y la interrelacion con otras categorias de derechos humanos (ORELLANA, 2007).

LA DISCUSION EN MEXICO DEL PROYECTO DE LEY GENERAL DE AGUAS

En Mexico, la Ley de Aguas Nacionales (en adelante LAN) fue adoptada en el ano 1992 (Diario Oficial de la Federacion, 1992, 1 diciembre) y, aunque ha sido reformada en diversas ocasiones (especialmente en 2004, ano en el que se llevo a cabo una reforma a fondo de esta) e incluye algunos preceptos basados en el principio de solidaridad, su redaccion no es tan ambiciosa como la del parrafo sexto del articulo cuarto constitucional y no garantiza lo dispuesto en el mismo (GARCIA LOPEZ, 2014).

Por su parte, el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales (Diario Oficial de la Federacion, 1994, 12 enero) tampoco atiende al mandato constitucional puesto que, al igual que la LAN, es muy anterior al mismo. A nuestro juicio ambas normas juridicas deben ser modificadas atendiendo a varios aspectos fundamentales que no se encuentran presentes en ellas o no lo suficientemente desarrollados. Dichos aspectos se encuentran ligados a la solidaridad que debe regir en materia de aguas en el pais y a las exigencias de suficiencia, salubridad, aceptabilidad y asequibilidad previstas en la Constitucion (GARCIA LOPEZ, 2014).

Ambas normas juridicas son, asimismo, previas a Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (Diario Oficial de la Federacion, 2013, 7 junio), a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacion Publica (Diario Oficial de la Federacion, 14 julio de 2014) y a La Ley General del Cambio Climatico (Diario Oficial de la Federacion, 6 junio de 2012).

No incluyen, ademas, cuestiones fundamentales como:

1. El derecho a la consulta previa o de audiencia en casos de posibles afectaciones a terceros en la gestion del agua;

2. el procedimiento para el concurso de las aguas a concesionarse o asignarse no incluye aspectos ambientales;

3. en cuanto a los usos del agua, el "Uso en otras actividades productivas", no contempla actividades de gran importancia, como las de acuacultura, pecuarias, turismo y otras (minas);

4. no incluye, tampoco, la posibilidad de utilizar los instrumentos economicos: fiscales, financieros y de mercado al servicio de la gestion de las aguas.

A principios del ano 2015 y despues de tres anos desde la inclusion del derecho al agua en la Constitucion mexicana se inicio formalmente la discusion del primer proyecto de Ley General de Aguas.

Asi, el dia 5 de marzo se publico en la Gaceta Parlamentaria de la Camara de Diputados (numero 4228-II) el Dictamen de las Comisiones Unidas de Agua Potable y Saneamiento y de Recursos Hidraulicos de la Camara de Diputados sobre el Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Aguas, en el que se reconoce la necesidad de avanzar en el pais "hacia una eficiente y moderna gestion integrada de los recursos hidricos, que contribuya al cumplimiento del derecho humano al agua y a la vez sea incluyente y participativa".

El Dictamen califica como "adecuado" el objeto de la Ley y en congruencia con esta "las disposiciones generales contenidas en el apartado que lleva esa denominacion"; alaba que el proyecto de Ley defina "cuales son las aguas y bienes nacionales a los que les resultan aplicables sus disposiciones, para luego mencionar quienes son sujetos de la ley, y de entre estos quienes son autoridades" y reconoce, entre otros asuntos, que en materia de "concesiones para la explotacion, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales resulta fundamental redefinir las reglas para su otorgamiento, prorroga, transmision, derechos y obligaciones de los concesionarios, suspension, extincion y revocacion de los titulos de concesion, asi como ordenar la regulacion en la materia y evitar dispersion en la legislacion. En adicion a lo anterior, se advierte que el regimen de otorgamiento de concesiones esta encaminado a la proteccion y conservacion de los recursos hidricos al establecer disposiciones tendentes a evitar su acaparamiento, tales como la prohibicion de transmitir los derechos que ampara la concesion durante los primeros cinco anos de su vigencia". En definitiva, es un dictamen completamente favorable, que recomienda ampliamente la adopcion de la Ley.

El proyecto y el mismo dictamen generaron grandes criticas, lo cual motivo que se suspendiese su discusion y que la Ley, a dia de hoy, no haya sido aprobada. Dentro del Parlamento fue rechazada por los partidos de izquierda (4), quienes apuntaron que el dictamen se proponia apoyar la privatizacion del servicio de agua, con lo que se beneficiaria a las empresas privadas.

Mucho se ha discutido, no solo en Mexico, sino en la mayoria de los paises, sobre la necesidad de que los bienes y servicios incorporasen plenamente las denominadas externalidades ambientales y por lo tanto que reflejasen los precios reales, incluyendo los precios de la lucha contra la contaminacion. Se puede sostener que cuando se generan externalidades los precios de mercado son menores que el verdadero valor de estos porque no se incluyen en los precios de los recursos los costes de la contaminacion (GARCIA LOPEZ, 2001).

Como senalan algunos autores:

Los efectos externos en la produccion crean problemas al sistema de precios en lo que respecta al control de nuestro stock de recursos naturales, debido a que el regimen de propiedad comun de ciertos recursos ofrece incentivos para la explotacion desmedida. En principio, estos problemas podrian resolverse permitiendo que el mercado determinase la tasa de utilizacion, una vez designados los stocks individuales con propiedad sobre ellos. (GONZALEZ NIEVES, 2008).

Un mecanismo de precios que incluyese esos costes provocaria que a medida que un recurso se volviese escaso, aumentase su precio; en primer lugar, al aumentar los precios se reduciria la demanda; ademas, el recurso seria menos atractivo en comparacion con sus sustitutos, y seria mas atractiva la recuperacion de los desechos, con lo cual aumentaria el reciclaje. La externalidad implica, por lo tanto, un coste, siempre que el agente economico que la sufre no sea compensado por el agente que la genera. Cuando se produce la compensacion, la externalidad desaparece o, dicho en terminos economicos, se internaliza la misma. Uno de los bienes, precisamente, que no incorpora en su precio las externalidades ambientales es el agua; aunque la plena incorporacion en el precio de las externalidades haria que el precio subiese y que no fuese tan facil garantizar ese derecho humano al agua del que ya hemos hablado.

En este sentido, es importante resaltar que la propia Organizacion de las Naciones Unidas ha puesto de relieve que:

El derecho al agua significa que los servicios de abastecimiento de agua deben ser asequibles para todos y que nadie debe verse privado del acceso a ellos por no tener la capacidad de pagar. De por si, el marco de los derechos humanos no establece el derecho a un suministro de agua gratuito. Sin embargo, en determinadas circunstancias, el acceso a agua potable y servicios de saneamiento puede tener que ser gratuito, si la persona o la familia no pueden pagar. Es una obligacion basica del Estado velar por que se satisfagan por lo menos los niveles esenciales minimos del derecho, lo que comprende el acceso a la cantidad minima indispensable de agua" (NACIONES UNIDAS, 2011).

En la Observacion General n. 15 (NACIONES UNIDAS, 2003) se destaca que, para garantizar que el agua sea asequible, los Estados deben adoptar las medidas necesarias, que pueden incluir, en particular, la aplicacion de politicas de precios adecuadas, por ejemplo el suministro de agua a titulo gratuito o a bajo costo.

En ese mismo sentido, desde diversos ambitos se senalo que "La Ley General de Aguas que se discute en la Camara de Diputados tiene una vision "privatizadora y represiva" y fue elaborada por el gobierno federal para dar respuesta a las necesidades de las grandes empresas nacionales y extranjeras que explotaran los hidrocarburos, con el consecuente despojo a los pueblos indigenas" (BECERRIL, 2015)

Otra de las grandes criticas a la Ley se centro en que:

En esta ley se pide que se den nada mas 50 litros de agua al ciudadano, cuando la Organizacion Mundial de la Salud, como derecho universal dice que son 100 litros; otro punto es que cualquier comunidad o persona que se oponga a cualquier proyecto hidroelectrico o presas sera desalojado por la fuerza publica; se va a impedir que se hagan estudios por academicos sobre el agua, si no tiene permiso de la Conagua (Informador.mx. 22 de marzo de 2015)

Ademas, hay quien senalo:

Me resulta inevitable decir que la lectura del documento produce una sensacion que invade todo el cuerpo ... es muy parecida al dolor. En la propuesta de ley, los redactores se refieren al agua como si se tratara de un elemento inerte. Pareciera que las aguas nacionales estan desprovistas de vida. Dentro de la escritura ambigua y confusa, se afirma que las aguas nacionales que son propiedad de la nacion incluyen lagos, lagunas, esteros, rios, manantiales, aguas subterraneas, playas, zonas maritimas, etcetera, y luego que podran ser aprovechadas por concesionarios, es decir, por particulares. Nunca se menciona que la biodiversidad que caracteriza a Mexico, la enorme variedad de especies de organismos, animales y plantas, se encuentra precisamente en las aguas de nuestro pais. (La Jornada, 24 de marzo de 2015)

Ademas de lo anterior, tambien se puede apuntar que la propuesta:

1. Promueve el fracking (5);

2. No permite la investigacion (6);

3. Concesiona el agua (7);

4. Legaliza la contaminacion del agua (8);

5. Omite el saneamiento (9);

6. Antepone los intereses de la industria a los de los ciudadanos (10).

Nosotros consideramos que la mayoria de estas criticas no tienen fundamento alguno y que, si bien la propuesta pudiera ser mejorada y no incluye o desarrolla aspectos muy importantes, como el relativo a los instrumentos economicos, no puede ser criticada bajo los argumentos antes aludidos. No cabe duda que el agua, su gestion y su marco juridico son temas especialmente sensibles en las sociedades actuales y que la participacion publica es un requisito democratico ineludible; sin embargo, es necesario apuntar que en Mexico es urgente adoptar una normativa en materia de aguas que sustituya a la muchas veces modificada Ley de Aguas Nacionales y que permita gestionar de una forma racional las aguas del pais en beneficio del conjunto de la sociedad.

LOS INSTRUMENTOS ECONOMICOS EN MATERIA AMBIENTAL AL SERVICIO DE LA GESTION DE LAS AGUAS

En trabajos previos hemos hecho enfasis en la necesidad de que la nueva legislacion de aguas en el pais, acorde a lo dispuesto por la Ley General del Equilibrio Ecologico y la Proteccion al Ambiente, Diario Oficial de la Federacion, 2013, noviembre 11) incluya un apartado o capitulo relativo a la utilizacion de instrumentos economicos en materia de aguas.

Nuestra propuesta de redaccion (GARCIA LOPEZ, 2015) es, a grandes rasgos, la siguiente:

ARTICULO 1. "La Comision" y "los Organismos" , de conformidad con las atribuciones y funciones que les confiere la "Ley", este Reglamento, el Reglamento Interior de la Comision Nacional del Agua y demas disposiciones aplicables disenaran y aplicaran los instrumentos economicos previstos en la Ley General del Equilibrio Ecologico y la Proteccion al Ambiente, con la finalidad de promover el uso eficiente de los recursos hidricos en el pais y fomentar la internalizacion de externalidades ambientales por parte de los usuarios del agua.

Los instrumentos economicos tendran como objetivo:

1. Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de calidad y disponibilidad del agua;

2. Fomentar la incorporacion de informacion confiable y suficiente sobre las consecuencias, beneficios y costos del agua al sistema de precios de la economia;

3. Otorgar incentivos a quien realice acciones para la proteccion, preservacion o reuso del agua;

4. Garantizar que quienes lleven a cabo actividades con un posible impacto sobre las aguas, cubran todos los costos, economicos de la prevencion y el control de la contaminacion, de acuerdo al principio quien contamina paga;

5. Promover una mayor equidad social en la distribucion de costos y beneficios asociados a los objetivos de la politica de aguas en el pais, y;

6. Procurar su utilizacion conjunta con otros instrumentos de politica ambiental, en especial cuando se trate de observar umbrales o limites en la calidad de las aguas, de tal manera que se garantice su integridad y equilibrio, la salud y el bienestar de la poblacion.

Se trata, como podemos observar, de iniciar la seccion relativa a los instrumentos economicos definiendo el objetivo de estos y que organismos son los encargados de disenarlos y aplicarlos, lo cual debera ser acorde, logicamente, a la estructura institucional existente para las aguas en el pais.

En este ejemplo nos referimos todavia a la Comision, que es la Comision Nacional del Agua y a los Organismos, que son los organismos de cuenca; sin embargo, es necesario tomar en cuenta que probablemente se cambie toda la estructura de la admisnistracion de las aguas en el pais.

El siguiente articulo propuesto, de acuerdo tambien a la estructura de la LGEEPA deberia explicar cuales son los instrumentos economicos en materia de aguas, con una redaccion como la siguiente:

ARTICULO 2. Se consideran instrumentos economicos los mecanismos normativos y administrativos de caracter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generan sus actividades economicas, incentivandolas a realizar acciones que protejan la calidad y disponibilidad de las aguas y desincentivando las acciones no deseables en relacion a estas.

El articulo siguiente se deberia enfocar, ya, a definir los instrumentos fiscales. Aqui es importante hacer una remision normativa al derecho fiscal, puesto que los instrumentos fiscales deberian regirse por esta. Asi, la redaccion podria ser la siguiente:

ARTICULO 3.- Se disenaran, desarrollaran y aplicaran por la "Comision" y los "Organismos" los instrumentos economicos de caracter fiscal que, de acuerdo a la normativa fiscal, sean de su competencia.

Dichos instrumentos fiscales: gravamenes y estimulos fiscales deberan dirigirse a la consecucion de los objetivos de la politica de aguas en el pais y los ingresos podran ser destinados a cubrir la financiacion de infraestructura para el agua.

En lo que se refiere a los instrumentos financieros, tambien recogidos en la LGEEPA, la redaccion podria ser la siguiente:

ARTICULO 4.- Se disenaran, desarrollaran y aplicaran por la "Comision" y los "Organismos" los instrumentos economicos de caracter financiero que, de acuerdo a la legislacion aplicable, sean de su competencia.

Dichos instrumentos financieros: fondos, fideicomisos creditos, fianzas y seguros, deberan dirigirse a la preservacion, proteccion, restauracion o aprovechamiento sustentable de los recursos hidricos, asi como al financiamiento de programas, proyectos, estudios, investigacion cientifica, desarrollo tecnologico e innovacion para la preservacion de dichos recursos y su disponibilidad en todo el territorio nacional.

Por ultimo y siguiendo la estructura de la LGEEPA el siguiente articulo debiera referirse a los instrumentos de mercado, con una redaccion parecida a esta:

ARTICULO 5.- Se disenaran, desarrollaran y aplicaran por la "Comision" y los "Organismos" los instrumentos economicos de mercado que, de acuerdo a la legislacion aplicable, sean de su competencia.

Estos instrumentos deberan dirigirse a la preservacion, proteccion, restauracion o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el ambiente, asi como al financiamiento de programas, proyectos, estudios, investigacion cientifica, desarrollo tecnologico e innovacion para la preservacion de dichos recursos y su disponibilidad en todo el territorio nacional.

En el diseno de instrumentos de pago por servicios ambientales hidricos se intentara que estos funcionen como instrumentos de mercado.

Cabe aclarar, en relacion a los instrumentos de mercado, que los descritos como tales en la LGEEPA (11) no lo son. Los instrumentos de mercado parten de la base que:

El funcionamiento de un mercado de cualquier bien o servicio requiere que los derechos de propiedad de dicho bien o servicio esten bien definidos, sean aplicables y comercializables. En el caso de muchos bienes medioambientales no se definen explicitamente los derechos de propiedad con lo que sus mercados no pueden desarrollarse. Por consiguiente, una posible solucion de los factores externos que podria resultar eficaz en circunstancias muy concretas es crear y asignar derechos de propiedad comercializables para dichos bienes y servicios medioambientales (Comision Europea, COM (2000)).

Cuando se discute el tema de los instrumentos economicos en materia de aguas, como ya hemos apuntado, suele apuntarse la cuestion de las tarifas y como este tipo de instrumentos afectan al precio final del recurso. Los aspectos relativos al precio del agua son fundamentales a la hora de discutir la internalizacion de las externalidades ambientales por parte del potencial contaminador (principio quien contamina paga). Desde una optica economica la internalizacion de las externalidades del agua esta mas que justificada y queda claro que lo que se esta internalizando es el coste de la gestion del recurso y no el recurso en si; sin embargo, desde la optica social y politica hay que reconocer que el tema es de lo mas sensible para la poblacion, como ya se ha puesto de manifiesto en la discusion de la Ley General de Agua.

En otros paises, como es el caso de EEUU, se han desarrollado iniciativas muy interesantes en materia de aguas basadas en instrumentos economicos, algunos de ellos de caracter obligatorio y otros de caracter voluntario.

Dentro de estos instrumentos economicos destacan especialmente los fondos de aguas de caracter estatal, los denominados "State Revolving Funds", nutridos por importantes cantidades de dinero proveniente de diversas fuentes, basicamente de lo recaudado por los municipios y destinados a mejorar la calidad de las aguas (12).

Ultimamente se estan discutiendo (especialmente en EEUU) un buen numero de iniciativas de instrumentos economicos de caracter voluntario (13), cuya finalidad es conseguir niveles de proteccion mas elevados que los previstos en la propia ley (14).

En el caso de Mexico, es necesario tomar en cuenta que aunque la Ley General del Agua incluyese nuestra propuesta de redaccion sobre los instrumentos economicos, esto constituiria unicamente un marco general para su desarrollo, mismo que debiera hacerse en el correspondiente Reglamento de la Ley General de Aguas y en la normativa estatal y municipal correspondiente.

En este sentido, es necesario apuntar que son los municipios quienes tienen la facultad (y la obligacion) de brindar el servicio de agua potable y drenaje y es en este nivel donde se podrian desarrollar muchos de los instrumentos economicos propuestos, de acuerdo a las competencias municipales que a continuacion detallamos.

COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO MEXICANO EN MATERIA DE AGUAS

El articulo 115, fraccion II de la Constitucion en relacion a las facultades municipales, dispone:
   Los ayuntamientos tendran facultades para aprobar, de acuerdo con
   las leyes en materia municipal que deberan expedir las legislaturas
   de los Estados, los bandos de policia y gobierno, los reglamentos,
   circulares y disposiciones administrativas de observancia general
   dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
   administracion publica municipal, regulen las materias,
   procedimientos, funciones y servicios publicos de su competencia y
   aseguren la participacion ciudadana y vecinal.


Los Municipios tienen a su cargo una serie de funciones y servicios publicos, de acuerdo al parrafo tercero de este mismo articulo, entre ellos el servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicion de sus aguas residuales.

La Ley de Aguas Nacionales regula lo relativo al agua de acuerdo a sus usos y, como senala Corado de Paz (2015, p.126)

El uso publico urbano del agua consiste en su aplicacion para centros de poblacion y asentamientos humanos, a traves de la red municipal, sin embargo, para que los sistemas de agua potable y alcantarillado del Distrito Federal, estatales o municipales exploten, usen o aprovechen aguas nacionales, superficiales o del subsuelo, se requiere titulo otorgado por el Ejecutivo Federal, a traves de CONAGUA o del Organismo de Cuenca que corresponda, atendiendo a su competencia.

Este titulo, denominado asignacion, subsistira pese a que los sistemas de agua potable y alcantarillado sean administrados por entidades paraestatales o paramunicipales, incluso si se concesionan a particulares por la autoridad competente.

El tratamiento de las aguas residuales de uso publico urbano, previa a su descarga a cuerpos receptores, corresponde a quienes presten el servicio de agua potable y alcantarillado, pudiendo establecer sistemas que incluyan su reuso, siempre que consideren las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes (15) o, en su caso, las condiciones particulares de descarga que determine CONAGUA.

Es precisamente este uso del agua al que se refiere el derecho humano previsto en la Constitucion, ya que esta dispone expresamente: "Toda persona tiene derecho al acceso, disposicion y saneamiento de agua para consumo personal y domestico..."(enfasis anadido), por lo que recaera en este nivel de gobierno el correcto desarrollo del mismo. Los municipios normalmente prestan el servicio a traves de las correspondientes comisiones municipales de agua y saneamiento y es, tambien a este nivel, donde se cargan a los ciudadanos y empresas las correspondientes tarifas de agua y donde procede, por lo tanto, la puesta en marcha de los instrumentos economicos para mejorar su gestion y hacerla mas eficaz.

CONCLUSIONES

Primera

Desde el ano 2012 se garantiza en la Constitucion mexicana el derecho al agua para uso domestico en forma "suficiente, salubre, aceptable y asequible"; sin embargo, todavia no se ha adoptado la legislacion que desarrolle dichos mandatos constitucionales.

Segunda

A principios del ano 2015 y despues de tres anos desde la inclusion del derecho al agua en la Constitucion mexicana se inicio formalmente la discusion del primer proyecto de Ley General de Aguas. El proyecto y el mismo dictamen generaron grandes criticas, lo cual motivo que se suspendiese su discusion y que la Ley, a dia de hoy, no haya sido aprobada. Dentro del Parlamento fue rechazada por los partidos de izquierda, quienes apuntaron que el dictamen se proponia apoyar la privatizacion del servicio de agua, con lo que se beneficiaria a las empresas privadas.

Tercera

Existe en el pais un rechazo generalizado a la posibilidad de la internalizacion de las externalidades ambientales en el precio del agua y un amplio sector de la poblacion considera que el criterio incluido en la Constitucion relativo a que el agua debe ser "asequible" significa que esta debe ser "gratuita".

Cuarta

Es conveniente incluir en la redaccion de la nueva legislacion del agua un apartado o capitulo relativo a los instrumentos economicos en materia de aguas, que incluya instrumentos fiscales, financieros y de mercado.

Quinta

En Mexico es urgente adoptar una normativa en materia de aguas que sustituya a la muchas veces modificada Ley de Aguas Nacionales y que permita gestionar de una forma racional las aguas del pais en beneficio del conjunto de la sociedad.

Sexta

Es el municipio el que presta el servicio de agua potable y alcantarillado y es, por ende, a este nivel donde deben desarrollarse una buena parte de los instrumentos economicos en materia de aguas en el pais, los cuales permitan y favorezcan el desarrollo del derecho humano al agua.

DOI: 10.12957/rdc.2015.20911

BIBLIOGRAFIA

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Apuntes sobre la Ley General de Aguas. (2015) La Jornada, acceso en 24 de marzo de 2015.

BECERRIL, Andrea. El dictamen de Ley General de Aguas tiene vision privatizadora y represiva: expertos. Periodico La Jornada, 8 de Marzo de 15, disponible en http://www.jornada.unam.mx/2015/03/08/sociedad/033n1soc, acceso en junio de 2015.

CANCADO TRINDADE, Antonio A. Direitos Humanos e Meio Ambiente: Paralelo dos sistemas de protecao internacional. 1. ed. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993.

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Trabalho enviado em 21 de agosto de 2015.

Aceito em 29 de outubro de 2015.

Tania Garcia Lopez (1)

Jamile Bergamaschine Mata Diz (2)

(1) Visisting Researcher, Georgetown University. Investigadora en la Universidad Veracruzana. Doctora en Derecho por la UAH, Madrid. E-mail: tgar70@gmail.com

(2) Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Minas Gerais y de la Universidad de Itauna. Doctora en Derecho por la UAH, Madrid. E-mail: jmatadiz@yahoo.com.br

(3) Entre ellos destaca la adopcion por parte de las Naciones Unidas de la Resolucion 64/292, Derecho Humano al Agua y al Saneamiento. Consultado en: United Nations, The Human Right to Water and Sanitation, Resolution adopted by the General Assembly on 28 July 2010 (A/64/L.63/Rev.1 and Add.1) A/RES/64/292

(4) Ademas de generar un fuerte rechazo de la opinion publica. Existe, por ejemplo, una iniciativa ciudadana de Ley General de Aguas, la cual se puede consultar en: http://aguaparatodos.org.mx/la-iniciativa-ciudadana-de-ley-general-de-aguas/

(5) De acuerdo a Brenda Rodriguez Herrera, activista de la Coalicion de Organizaciones Mexicanas por el Derecho al Agua (COMDA): "Le quitaron la controversial palabra fracking para englobarla en la de uso industrial; juegan con las palabras para enganar a la poblacion, pero en el fondo estan haciendo exactamente lo mismo. Es lo mismo que el diputado Beltrones hace con la palabra privatizacion: dice que no esta en ningun lado de la iniciativa, pero le dieron la vuelta a fin de conseguir el mismo objetivo. Consultado en http://www.comda.org.mx/el-negocio-del-agua-y-su-legislacion-privatizadora/, acceso en 10 de oct 2015.

(6) Consultado en: http://aguaparatodos.org.mx/iniciativa-conagua-vs-iniciativa-ciudadana-ley-general-deaguas/, acceso en 10 de oct 2015.

(7) Claudia Campero Arena, integrante de la Coalicion Mexicana por el Derecho al Agua resalto que " la norma deslinda a las autoridades de su responsabilidad de garantizar el suministro de agua potable a la poblacion, con base en un modelo que busca solucionar el problema del abasto con la participacion de la inversion privada, lo cual no solamente generara incremento en las tarifas, sino que las empresas que participen no invertirian en llevar agua a las zonas mas alejadas y pobres, pues sus habitantes no podrian pagarla". Consultado en: http://www.comda.org.mx/apunta-hacia-la-privatizacion-la-ley-general-de-aguas especialista/, acceso en 10 de oct 2015.

(8) Consultado en: http://aguaparatodos.org.mx/iniciativa-conagua-vs-iniciativa-ciudadana-ley-general-deaguas/, acceso en 10 de oct 2015.

(9) Consultado en: http://www.jornada.unam.mx/2015/03/30/capital/030n1cap, acceso en 10 de oct 2015.

(10) Este aspecto fue abordado en repetidas ocasiones en el Foro organizado por el Colegio de Mexico en marzo de 2015: "Discutamos la Ley dentro de la Gobernanza". Lezama de la Torre puso de relieve en este sentido "Antes de plantear que el agua es un recurso de la nacion y antes de pensar como nos la vamos a repartir, debemos considerar como la vamos a obtener y la vamos a garantizar en un futuro, porque la naturaleza no es un recurso eterno". Este academico considero que la propuesta de Ley General del Agua "no busca el interes comunitario sino satisfacer el interes economico de alguno". Consultado en: http://www.cimacnoticias.com.mx/node/69261, acceso en 10 de oct 2015.

(11) En este sentido cabe mencionar que es necesaria una revision de la redaccion relativa a los instrumentos economicos en materia ambiental en la LGEEPA.

(12) Funcionan de forma parecida a como opera el Superfund para suelos contaminados.

(13) Entre ellas: Pindili, Emily, "An Economic analysis of the potential "voluntary" reduction of nutrients from agriculture to the Chesapake Bay from the Shenandoah Valley Soil and Water conservation district", Virginia, presentado en Environmental Protection Agency, Washington, DC, 6 de octubre de 2015.

(14) Nos referimos a la Ley de Agua Limpia, Clean Water Act de 1972.

(15) Sobre el particular, la Norma Oficial Mexicana NOM-003-SEMARNAT-1997, que establece los limites maximos permisibles de contaminantes para las aguas residuales tratadas que se reusen en servicios al publico, publicada en el Diario Oficial de la Federacion el 21 de septiembre de 1998, distingue entre reuso en servicios al publico con contacto directo, que se destina a actividades donde el publico usuario esta expuesto directamente o en contacto fisico, como ocurre con el llenado de lagos y canales artificiales recreativos con paseos en lancha, remo, canotaje y esqui; fuentes de ornato, lavado de vehiculos, riego de parques y jardines; y el reuso en servicios al publico con contacto indirecto u ocasional, que se destina a actividades donde el publico en general este expuesto indirectamente o en contacto fisico incidental y que su acceso es restringido, ya sea por barreras fisicas o personal de vigilancia, tales como riego de jardines y camellones en autopistas, camellones en avenidas, fuentes de ornato, campos de golf, abastecimiento de hidrantes de sistemas contra incendio, lagos artificiales no recreativos, barreras hidraulicas de seguridad y panteones.
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Author:Lopez, Tania Garcia; Diz, Jamile Bergamaschine Mata
Publication:Direito da Cidade
Date:Dec 1, 2015
Words:6887
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