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LA INTERVENCIoN TERRITORIAL ESTATAL SOBRE LA POBREZA EN ARGENTINA (2008-2015).

THE STATE TERRITORIAL INTERVENTION IN POVERTY IN ARGENTINA (2008-2015)

INTRODUCCION

En la region Sur de America Latina se han producido, en las ultimas decadas, una serie de transformaciones y de propuestas criticas a las reformas neoliberales implementadas en la ultima decada del siglo xx. Argentina formo parte de esta tendencia con sus particularidades. La apremiante situacion economica que atravesaba el pais durante la decada de ajuste estructural, junto a la activacion, organizacion y participacion politica de los sectores populares y movimientos sociales que pusieron en escena nuevos actores y repertorios de accion, dieron pie a la crisis politica e institucional que eclosiono en el 2001.

A partir de este momento, mas precisamente desde el ano 2003, se produjo no un mero recambio de autoridades, sino la tarea de reconstruir y recomponer el poder politico y la legitimidad del Estado. En este escenario, se abre una instancia central para este analisis, a partir de la cual sobrevienen una serie de transformaciones y redireccionamientos orientados a una revalorizacion de la intervencion estatal en materia de politica publica. En este sentido, el presente trabajo (1) apunto a analizar la direccion y los sentidos especificos que adopto la politica asistencial de corte territorial en este particular momento sociopolitico.

Estas transformaciones no solo hacen posible una intervencion territorial especifica sino que, al mismo tiempo, son el objetivo central de la politica que se analiza en este documento: el Plan Nacional de Abordaje Integral, plan "Ahi en el lugar" o simplemente "Plan Ahi" (PA) (2). La pertinencia del pa como referente empirico para el analisis de estas trasformaciones radica en que este programa se propuso como un "modelo", a partir del cual el Estado Nacional debia producir y ordenar sus intervenciones en el territorio en torno a la gestion de la pobreza. A su vez, en tanto su puesta en marcha requirio nuevos desempenos interinstitucionales que se enuncian y esgrimen, politica y tecnicamente, en oposicion al modo de gestion de "lo social" que se llevo adelante durante las decadas previas, asi como, al acompasamiento que, por entonces, manifesto la politica social y asistencial a los lineamientos y recomendaciones de organismos internacionales.

Por ello, la intencion en este estudio fue recuperar y analizar que racionalidades politicas (3) orientaron las practicas estatales que tuvieron lugar en el marco del pa. La reflexion sobre las racionalidades permite entender como se configuran, habilitan y cristalizan ciertas conceptualizaciones y justificaciones morales para ejercer el poder. Es decir, hace posible comprender como los funcionarios y agentes ministeriales, en su calidad de autoridades de gobierno, definen que es gobernar, a quienes se puede gobernar, como hacerlo y mediante que medios (4). Estas racionalidades, a su vez, se evidencian en los discursos politicos que configuran y expresan ciertos esquemas de la realidad, asi como, en los documentos, informes, evaluaciones de agentes estatales, organizaciones politico-sociales, expertos, entre otros (Rose, 2007; Giavedoni, 2012; Grondona, 2014).

El programa observado se caracterizo por haber permitido el emplazamiento--en Centros Integradores Comunitarios (CIC) (5) fijos o Moviles--y la circulacion de una multiplicidad de agentes de diversos ministerios nacionales (6) en lugares donde yace el "nucleo duro de la pobreza". Su permanencia en los diversos territorios puso en marcha, de forma coordinada, una serie de programas nacionales y prestaciones en materia de salud, educacion, economia social, infraestructura, vivienda, seguridad, acceso a la justicia, entre otros.

Esta coordinacion, a su vez, comprendio distintos niveles de intervencion gubernamental, es decir, lo local, lo provincial y lo nacional. El despliegue de este conjunto de acciones apuntaron, en primer lugar, a materializar diversos elementos tendientes a instaurar un "nuevo paradigma" de la politica publica--tales como el enfasis en la identificacion de lazos sociales y dinamicas propias de los grupos sociales locales, la promocion de la participacion colectiva y organizada de los actores sociopoliticos situados en los territories--y, en segundo lugar, a objetivar la idea del "retorno del Estado Nacional".

La promulgacion del pa, en abril de 2008, se produjo en un ano en el que se cierra el periodo de institucionalizacion politica y recomposicion economica abierta en el ano 2003, dandose inicio a nueva fase a partir del denominado "conflicto del campo" (7). Este conflicto genero una crisis politica de gran envergadura, en un contexto de desaceleracion del crecimiento economico, en el que se produce un ligero aumento del desempleo (Piva, 2015). En este escenario, desde el gobierno nacional (8), se impulsaron algunas de las politicas sociales mas significativas de los ultimos anos, tales como la Asignacion Universal por Hijo para la Proteccion Social (AUHPS) (9) que alcanzo, para el ano 2014, a 3,3 millones de ninos, ninas y adolescentes (Hintze y Costa, 2011; Maneiro, 2015).

Es decir, la creacion del "Plan Ahi" se produce simultaneamente a la emergencia de una politica orientada hacia una recentralizacion de la seguridad social (10). Esto es relevante en tanto que las transformaciones que introducen la auhps pueden concebirse como cierta "desterritorializacion" de la politica social, ya que se produjo sobre el regimen preexistente de asignaciones familiares, distanciandose de las politicas focalizadas (11) dirigidas sobre los grupos "vulnerables" (usualmente referidos como "barrios" o "comunidades").

Como senalan algunos autores, a finales de los anos 80, cuando la "lucha contra la pobreza" se torno un objetivo central en Latinoamerica (Alvarez, 2006), el territorio fue interpelado para superarla mediante la focalizacion como herramienta, y la promocion de la competitividad de los territorios. Sin embargo, las crisis economicas y de legitimidad institucional, que eclosionaron en el 2001, mostraron los limites de ese modo de hacer politica y el debate sobre politicas publicas comenzo a recuperar como principio la "universalidad", junto con una perspectiva basada en derechos de los ciudadanos (Hinzte y Costa, 2011).

La profundizacion de las desigualdades, por efecto de las reformas de caracter neoliberal, no solo produjo un cuestionamiento al modelo clasico de politicas publicas neoliberales sino un giro respecto a la centralidad del territorio (en tanto espacio socialmente construido y significado) como el lugar de produccion politica de las organizaciones sociales; de legitimacion de la politica estatal y partidaria; y como dimension explicativa para comprender las dinamicas economicas, politicas y sociales (Catenazzi y Quintar, 2009; Vommaro, 2012; Rofman, 2016). Posteriormente, desde el ano 2003, se retoman con renovado vigor los debates sobre el rol regulador del Estado en los procesos de integracion territorial y desarrollo.

En este sentido, en los ultimos anos se ha impulsado, tanto a nivel nacional como municipal, la incorporacion del territorio en el diseno de las politicas publicas (Clemente, 2013; Catenazzi, 2015). Precisamente, la "territorializacion de la politica" se planteo como un eje central que atraveso las politicas sociales del kirchnerismo por lo cual, el programa en estudio resulta de gran pertinencia para reflexionar sobre las mutaciones de sentido que se adoptaron en el marco de las politicas asistenciales de abordaje territorial.

Desde un abordaje cualitativo, que conjugo el analisis de documentos oficiales y entrevistas en profundidad, se indago las logicas con las que el Estado Nacional se aproximo y asento sobre los territorios. La observacion permite afirmar que el pa expresa ciertas concepciones sobre la "territorialidad" que intentaron acunarse durante la decada recientemente pasada. A partir de lo mencionado, en el primer punto se presentan algunas consideraciones teorico-metodologicas; en el segundo punto, se expondra brevemente el debate sobre la territorializacion de las politicas sociales y asistenciales en el que se inscribe esta investigacion. Seguidamente, se analizan las reorientaciones en los sentidos de las politicas asistenciales de abordaje territorial en el campo de la politica asistencial que se evidencian en el pa y las tensiones que se hacen presentes en las formas de concebir la gestion de los territorios. Finalmente, se esbozaran algunas conclusiones a modo de cierre.

CONSIDERACIONES TEORICO-METODOLOGICAS

El enfoque de este estudio se inscribe en la serie de trabajos sobre las politicas sociales modernas que, en sintonia con el pensamiento de Michael Foucault, se entienden como artes de gobierno especificas sobre determinadas poblaciones, que ponen en juego complejas tecnologias, dispositivos y sistemas de enunciaciones (Alvarez, 2006; Murillo, 2008; Dallorso, 2010). Estas investigaciones sostienen que en la racionalidad politica neoliberal la cuestion social es enunciada y problematizada en terminos de "pobreza" (y no de la desigualdad producto de la relacion capital-trabajo). Es decir, las politicas sociales del neoliberalismo se distinguen por la centralidad que cobra la pobreza para los organismos publicos y privados; y la transformacion que, en sintonia, se produce en la manera en la que es intervenida la cuestion social (Servio, 2015).

Este enfoque resulta de gran utilidad a los fines de este estudio, ya que permite indagar las formas en que se conciben y gestionan las practicas estatales y de que manera se orientan a regular las condiciones de vida y de reproduccion de los grupos sociales en condicion de pobreza. En pocas palabras, en el presente articulo, el pa sera problematizado como una intervencion gubernamental (12) que produce una territorialidad (13) especifica en el marco de la politica asistencial. De aqui que el objetivo de este texto sea analizar que orientaciones tomaron las intervenciones estatales de abordaje territorial--entre los anos 2008 y 2015--producidas en el marco del pa. El analisis se desprende de una investigacion empirica mas amplia y se realiza en base a un enfoque metodologico cualitativo (Vasilachis de Gialdino, 2015), en el que se conjugan tecnicas de investigacion documental con entrevistas en profundidad a personal funcionario y tecnico vinculados a la formulacion de la politica analizada y a los "operadores" que llevaron a cabo las tareas previstas por los ministerios y que tuvieron contacto directo con los territorios de intervencion y la poblacion objetivo definida por el pa.

DEBATES SOBRE LA TERRITORIALIZACION DE LAS POLITICAS SOCIALES Y ASISTENCIALES

En Argentina, las intervenciones territoriales en el marco de la politica social y asistencial (14) del Estado no son un emergente de esta ultima decada (15). Sin ir mas lejos, durante la decada de los 90, el "territorio" y las politicas territoriales de caracter asistencialista y focalizado (16) cobraron centralidad (Grassi, 2003; Merklen, 2000; Svampa, 2005). A su vez, con la emergencia de movimientos sociales de corte territorial, tales como, piqueteros y asambleas barriales, que incorporaron como una nueva cuestion la construccion de "poder territorial" desde abajo, o de poder desde los margenes (Svampa, 2005; Varela, 2010), la "territorializacion de la politica" se torno preponderante como dimension de las intervenciones estatales y de los estudios sociopoliticos.

Dentro de los estudios sobre la territorializacion de la politica, se encuentran distintos puntos de vista y abordajes; sin embargo, pese a su heterogeneidad, se distinguen dos matrices de pensamiento. En primer lugar, los estudios que toman como punto de partida la transformacion radical del denominado "mundo del trabajo" (proceso que tambien ha sido denominado como "desafiliacion"). Estos trabajos sostienen que, despues de suscitada la ultima dictadura militar en Argentina, la accion colectiva de los sectores populares se habria desplazado desde la fabrica hacia los barrios. En segundo lugar, las investigaciones que cuestionan esta tesis afirman, por el contrario, que el barrio y la fabrica no son espacios separados y autonomos, sino que ambos constituyen terrenos de ejercicio de la politica del personal trabajador. En estos espacios, los procesos de politizacion y despolitizacion se desarrollan de una manera discordante, generando configuraciones particulares en sendos lugares (Varela, 2010). En otras ocasiones, igualmente, la nocion de territorializacion aparece para senalar la importancia que cobro el territorio local, como el lugar en el que se despliegan acciones de protesta social.

Ahora bien, cabe destacar que este analisis no parte de conceptualizaciones prefijadas sobre el "territorio". Antes bien, interesa abordarlo como el producto de una multiplicidad de intervenciones en la cotidianeidad de la poblacion, entre las cuales tienen lugar las del Estado. Al mismo tiempo, no se pierde de vista que las relaciones de poder implicitas o explicitas, materiales o simbolicas que construyen los territorios como espacios diferenciales, se producen a partir de la articulacion de percepciones y concepciones particulares de los sujetos, los grupos y las clases sociales que los conforman (Manzanal, 2016).

En consecuencia, se rastreo como se identifican y delimitan los ambitos de incumbencia del Plan, lo que le es "propio" y lo que es "ajeno" a dichos territorios; cuales son las claves y los objetivos a partir de los que se habilitan las intervenciones sobre tales espacios y, vinculado a ello, que tensiones o disputas se evidencian por el control de estos. Estas premisas han permitido arribar a las principales concepciones en torno al territorio que se pusieron en juego en el pa.

Si bien, la emergencia de este programa especifico se produce en el ano 2008, la revision del material documental producido por los distintos ministerios entre los anos 2008 y 2015 (Ministerio de Desarrollo Social de la Nacion, 2007, 2009, 2010, 2013a, 2013b y 2013c; Jefatura de Gabinete de la Nacion, 2004, 2010a y 2010b; Ministerio de Educacion de la Nacion, 2014; Ministerio del Interior de la Nacion, 2004) permite afirmar que las conceptualizaciones sobre el territorio expuestas en el pa expresan una sintesis, esto es, una condensacion de concepciones sobre lo territorial que venian esbozandose desde el mdsn a partir del ano 2003. Simultaneamente, es posible reconocer en estas practicas una serie de reflexiones teoricas sobre los territorios propios al acervo de las ciencias sociales.

PERCEPCIONES SOBRE LA INTERVENCION TERRITORIAL DEL ESTADO NACIONAL

Los documentos rastreados, emitidos por los distintos ministerios, reflejan una concepcion sobre el territorio que no carece de complejidad. Este se concibe como un fenomeno multidimensional y no solo como un espacio fisico, por lo que resulta indispensable conocer el entorno cultural y social en el que desembarcan las politicas "(--) mas alla del barrio, la ciudad, la region. Es un espacio fisico, pero tambien es mucho mas: es el conjunto de vectores que incide sobre las personas y las familias" (MDSN, 2013). Asimismo, los territorios a los que se apunta se presentan--tanto en la normativa como en la representacion de los agentes estatales--como espacios subordinados que disputan su representacion "desde abajo".

Es decir, como zonas habitadas por sectores populares cuya pobreza se produce a consecuencia de una postergacion del Estado, o bien, como resultado de la imposibilidad de acceder a este. Dichos espacios, como lo menciono Juan (17): "no figuran ni en los mapas, ni en las estadisticas, son lugares olvidados por el Estado" (Juan, comunicacion personal, coordinador nacional en el mdsn, /05/05/2016).

Pese a que en sus razonamientos y evaluaciones, los actores estatales reconocen que estas areas se extienden ampliamente a lo largo del territorio argentino, simultaneamente sostienen que la "penetracion estatal" (18) sobre estos espacios requiere un conocimiento especifico de la vida social y del conjunto de interacciones que los constituyen como una realidad particular. Asi, lo senala un entrevistado miembro del equipo del mdsn, quien trabajo en el "Plan Ahi" a lo largo de los anos que tuvo vigencia:

(--) me parece que vos tenes que tener un conocimiento de la realidad y la unica forma que tenes, que lo hemos hecho y que se puede hacer, es con la gente. De otra forma no podes, por mas que puedas mirar Google Maps. Yo siempre me acuerdo de una senora que una vez me dijo: 'mire, nosotros no existimos ni en el Google Maps, y era verdad, fui a googlear la localidad y no estaba'. No podes construir politicas publicas desde la ingenuidad, desde un manual de las buenas intenciones o desde un lugar de marketing (Operador del mdsn, comunicacion personal, 05/05/2016).

Sin embargo, esas realidades especificas cuyo conocimiento es puesto en valor, y que solo la permanencia "ahi, en el lugar" hacia posible, podia referirse tanto a una Villa de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires, a un barrio del Conurbano Bonaerense, a un paraje o a un poblado rural del interior del pais al cual solo es posible llegar "cruzando la frontera con Bolivia y volviendo a entrar" (19); y en algunos casos, incluso, se circunscribe al lugar sobre el que se asienta una comunidad originaria especifica. En este sentido, como se vera a continuacion, los espacios en los que desde la perspectiva de los actores "falta Estado" y a los que, por ende, debe aproximarse, revisten una gran heterogeneidad. En este sentido, ?como se piensa la intervencion del Estado Nacional sobre territorios diversos entre si?

LA HETEROGENEIDAD DE LOS TERRITORIOS Y LAS ORIENTACIONES DE LAS INTERVENCIONES ESTATALES

Al respecto, en esta investigacion es evidente una diferencia ostensible respecto al modo en que se interpretan y se problematizan los territorios. Por un lado, se encontrarian las areas rurales del interior del pais mientras que, por otro lado, estarian aquellos territorios inscriptos en los conglomerados urbanos de la amba. En el primer caso, el Estado tendria un grado de "poder infraestructural" bajo o nulo (Mann, 1997). Es decir, una incapacidad institucional del Estado Nacional para penetrar en sus territorios, efectuar intervenciones logisticas e implementar decisiones (20).

Hay un Estado que "historicamente falta", que ha abandonado estos territorios debido a una improductividad e inviabilidad economica que les fue supuesta. Por ende, alli la llegada de la Nacion se plantea como un intento de "penetrar" dichos territorios, de acortar distancias geograficas a fin de vincular a la comunidad con el aparato institucional. Esto se materializa en la implementacion de acciones tales como: la creacion de caminos, viviendas rurales, la fomentacion de economias solidarias y la asignacion de recursos que permitan generar nuevas tramas economicas y sociales.

(--) Por ahi en Acambuco llega a la reunion y sale el enfermero. Le dice !ay!', la recibe, alegria y demas, y llega con la gente de la provincia, municipio, que se yo. Dice 'ay, llego la Nacion', entonces ella (21) le contesta 'esta bien que soy gordita pero no soy tan grande como la Nacion'. Entonces un poco esta idea de 'llego la Nacion' a lugares donde hacia 50 anos que no habia construccion de obra publica. La ultima vez fue la escuela que hizo Peron, en muchas localidades. Y lo digo con orgullo y tambien de pensar cuantos anos de olvido en todos estos lugares donde vivian hermanos nuestros, fueron dejados a la mano de Dios, nunca mejor dicho. Entonces, vos representabas a la Mesa Nacional y estabas identificado con la cuestion nacional, pero eso no era un impedimento. No es que yo me venia con una bolsa de cartas o de cosas, sino que vos vas a trabajar junto con ellos (seudonimo, Coordinador Provincial del MDSN, comunicacion personal, 05/07/2016).

A su vez, este aspecto se plantea como un desplazamiento sobre el caracter que adoptaron las politicas asistenciales implementadas durante la decada de los 90, en las que habria primado un enfoque mercantilizador del bienestar social. Como lo planteo la entonces Ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner: "Han estado a un paso de proponer una calificadora de riesgo que diga cuales de los argentinos son sustentables y cuales no. O tal vez lo hicieron, a juzgar por las politicas que algunos aplicaron cuando les toco ser funcionarios" (MDSN, 2013a).

Sin embargo, como toda intervencion de gobierno, el pa no se implemento de forma:

(--) porque cuando algun pobre vive en las grandes ciudades de alguna manera siempre puede llegar a acceder a algun servicio, pero tenemos a argentinos y argentinas en poblaciones remotas, que no figuran en ningun mapa, ni en ninguna encuesta ni estadistica (22) como nos contaba recien de la isla Apipe, o en pequenos pueblos del noa y del nea, que no tienen ni siquiera las posibilidades de acceso a ningun tipo de bien y a ningun tipo de servicio porque no hay nada en su propio habitat, y pueden recorrer kilometros y kilometros sin encontrar nada, un hospital o una escuela o un dispensario (Cristina Fernandez de Kirchner, Discurso de presentacion del Plan Ahi, abril del 2008).

De esta manera, durante lo que se entiende como su etapa inicial, se produjeron los primeros esfuerzos de articulacion politica, especialmente entre la Ministra de Desarrollo Social y los gobernadores e intendentes de las distintas provincias del interior del pais. En dicho momento, las intervenciones en el marco del plan abarcaron 223 pequenas localidades rurales y parajes, y para el ano 2009 alcanzaron a 434. Para fines de 2009, se amplia el numero de localidades en las cuales se interviene, y ya en septiembre de ese ano, el pa cubre: 14 Provincias de las regiones Noroeste, Noreste, Centro y Cuyo; 144 barrios de 14 partidos del Conurbano Bonaerense; 5 de Resistencia y 2 de Concordia, con mayor indice critico, tales como, asentamientos y villas de emergencia (MDSN, 2009, p.24).

No obstante, la instancia sucesiva (que tiene lugar desde el 2011 y que se considera como el periodo de consolidacion del plan) se caracteriza por el proceso de ampliacion y diferenciacion de las areas de incumbencia del Plan en que las intervenciones sobre distintos barrios del Conurbano Bonaerense y Villas Miseria de la Capital Federal cobran una mayor centralidad (23). Segun el informe presentado en el mdsn, en junio de 2012, se inicio el trabajo del pa en los siguientes barrios: La Carcova, Independencia y Villa Cildanez y Villa 31 de la caba.

Para septiembre de ese mismo ano, se extendio nuevamente a otros barrios de municipios de la Provincia de Buenos Aires, tales como: Lanus, Avellaneda y Quilmes, y la Villa 21-24 y Zabaleta, de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires (MDSN, 2014). En efecto, en el ultimo informe oficial que se registra, producido por el Comite Nacional del programa Management of Social Transformation (MOST), se relevo que el pa estaba siendo implementado en 1400 pequenas localidades y barrios, con el impulso de 812 Centros Integradores comunitarios (CIC) y la conformacion de 1500 mesas de gestion a lo largo del pais (unesco, 2015).

Ahora bien, las intervenciones que se dirigen hacia el interior del pais y aquellas que recayeron sobre los espacios urbanos del amba, no se distinguen meramente en terminos cuantitativos. La principal diferencia yace en que (en la percepcion de las personas funcionarias y operarias del Plan) el problema central a resolver, en la Capital Federal y en el Conurbano Bonaerense, seria la dificultad que tienen las poblaciones de "acceder al Estado" en razon de las complejidades de sus procesos y tramas burocraticas, asi como de la guetizacion de los territorios urbanos empobrecidos. Es decir, en este caso la brecha entre las instituciones estatales y los territorios afectados por distintas problematicas sociales se interpreta como una distancia que no es tanto espacial como simbolica. Precisamente, es esta la distancia que el pa apunta a resolver; como se aprecia en un pasaje de la entrevista realizada a Lucia, quien trabajo para el Ministerio de Educacion en la Villa 21-24 de Barracas:

Hay gente que pasa toda su vida sin dni en los barrios. Una mama, que tiene siete hijos y de los siete hijos solo dos tienen dni. O porque saco dos dni y los otros nunca los gestiono, o porque los perdio, o porque se los llevo el agua en las inundaciones. No te olvides que en los barrios el agua viene de arriba y de abajo, entonces se te inunda la casa. Se te inunda la casa y se te mojan los papeles que tenias en un cajon, y te quedaste sin partida de nacimiento, te quedaste sin dni, lo que fuera. Esa mama no sabe como sacar porque no tiene, no le llega la informacion. Si yo voy y le digo 'mira mama, esto es re facil, se hace asi y asi', ahi se entera; pero yo tuve que ir hasta alla para que se entere, todo es mucho mas complicado para ellos. Porque no tienen informacion, porque todo les parece mas dificil, todo les cuesta mas, porque si tienen que ir al centro a sacar el dni. yo te explico, yo iba en taxi, me lo pagaba el Ministerio, esta gente tiene que salir para poder ir al centro (Operadora del Ministerio de Educacion, comunicacion personal, 03/10/2015).

La entrevista anteriormente citada permite inferir que la aproximacion que el Estado busca producir mediante su instalacion temporal en los territorios y la circulacion de sus representantes ministeriales, supone un diagnostico de "ciudad dual" (Young, 2008). En esta idea de ciudad excluyente, las barreras serian casi imposibles de cruzar con regularidad, ocasionando que los pobres se encuentren moral y fisicamente apartados. No obstante, sin negar el establecimiento de barreras de exclusion, se entiende que tales parametros fisicos tienden a exagerar la idea del aislamiento social y a eludir que las "comunidades" trascienden cotidianamente las demarcaciones fisicas y comparten extensamente los valores generales de la sociedad.

La distincion que se produce en los diagnosticos y caracterizaciones de los territorios antes mencionados permite comprender, ademas, que el desembarco del Estado en el marco del pa se oriento a atender problemas especificos en virtud de la particularidad de los espacios sociales. Si para el caso de las zonas rurales la importancia del pa radicaba en la extension de la capacidad infraestructural del Estado, para el caso de las Villas de la Ciudad de Buenos Aires, la intervencion estatal se propondria franquear el aislamiento y la desvinculacion con la trama institucional del Estado (vinculada a la pobreza y marginalidad producida a efectos del modelo economico implementado en los anos 90). Es decir, la importancia de aproximar al Estado radica en la morigeracion del deterioro de las condiciones de vida, expresadas en la incapacidad de acceso material y simbolico a las instituciones y agencias estatales.

En suma, se puede afirmar que en el Plan Nacional que se ha analizado predomino una delimitacion territorial de la pobreza cuya causa es leida, principalmente, como un efecto de la "ausencia del Estado" sobre determinadas zonas. Asimismo, se entiende que en el pa los territorios de la pobreza son heterogeneos porque las exclusiones de las poblaciones que los habitan se distinguen; o bien, por haber quedado fuera de "el desarrollo", de la "relacion salarial normal" o de formas deseables de "integracion social" (Grondona, 2014, p.192). La enorme diversidad que albergan estos territorios entre si puede ser equiparada solo en razon de que su condicion de pobreza es conceptualizada como "vulnerabilidad" o "riesgo". Sin embargo, en este caso de estudio particular, esta vulnerabilidad es concebida como resultado de una falta estatal historicamente producida y que, como se vio, no es la misma en todos los casos.

Por otra parte, como se vera a continuacion, el analisis permitio distinguir algunas tensiones en la dinamica de implementacion que apuntaba a la coordinacion de distintos niveles de gobierno. Estos conflictos se vinculan no solo a la heterogeneidad de los grupos y poblaciones o de los problemas prioritarios a ser atendidos en cada uno de los territorios, sino a la capitalizacion politica del plan como dispositivo de intervencion territorial que construye presencia estatal.

TENSIONES Y DISPUTAS EN TORNO A LA CONSTRUCCION DE LA PRESENCIA ESTATAL

La seleccion de las areas de incumbencia y el acceso de las distintas agencias estatales a estas, fueron puntos sobre los que se presentaron desacuerdos y tensiones a nivel politico e interinstitucional. Estas discrepancias se produjeron, tanto entre los agentes del mdsn y los agentes estatales de los restantes ministerios, como entre los funcionarios del Estado Nacional y las autoridades politicas locales, en torno a la pertinencia de la instalacion de la "Nacion" (como usualmente se le denomino) y a la definicion de los espacios prioritarios a intervenir.

Las tensiones que se registraron a lo largo de las entrevistas realizadas permiten afirmar que lo entendido por los actores como el "desembarco del Estado Nacional", vale decir, el despliegue de sus diversas acciones sobre el terreno, produjeron disputas por la capitalizacion de la presencia estatal. Siguiendo a Sack (1986), se entiende que cada instancia territorial involucra un modo de implementar el control tanto sobre el acceso al area como sobre las cosas dentro de ella. Sin embargo, resulta relevante destacar que lo que se presenta como objeto de conflicto en esta intervencion gubernamental no fue solo la distribucion de bienes y recursos que habilita mediante la politica asistencial--tradicionales objetos de enfrentamiento politico (Perelmiter, 2016)--, sino "la puesta en escena del acto asistencial" y, por tanto, la presencia del Estado en un territorio dado.

Aunque para los agentes del mdsn el uso de instrumentos estadisticos, tales como censos y encuestas, funcionaron como herramientas aseguradoras de objetividad (que permitiria sortear intereses politico-partidarios entre intendentes, gobernadores y el Estado Nacional) estos intereses, en muchos casos, habilitaron u obturaron efectivamente la implementacion y/o permanencia del plan en un espacio asignado. La disputa de los territorios por el gobierno, se expreso, entonces, en los intentos de capitalizar la presencia estatal y de hacerse, a partir de ello, de un "capital territorial" que permitiera reafirmar liderazgos politicos.

Por ejemplo, en el caso del Barrio Independencia, el intendente pidio ir ahi porque no tenia trabajo territorial "yo aca quiero estar porque necesito construir presencia territorial para atender las demandas que tengo aca, en Corina tengo presencia territorial, politica e institucional, pero necesito fortalecerla" (seudonimo, Coordinador General del Ministerio de Educacion de la Nacion, comunicacion personal, 05/08/2016).

No pudimos generar institucionalidad, ni fortalecer la institucionalidad, ni saldar heridas previas que habia, inter-institucionales. Porque el Plan Ahi tenia una debilidad de base que era que no estaba claro quien era, cual era el liderazgo institucional y politico en el territorio. Vos ibas a un municipio donde en algunos casos estaba referenciada la autoridad municipal, en otros casos no, y eso ya te generaba una situacion distinta, porque en el caso de que la autoridad municipal estuviera presente los ministerios se retraian un poco y trataban de coordinar con la autoridad municipal. Cuando la autoridad municipal no estaba presente, los ministerios tenian un rol mucho mas activo en toda la canalizacion de las demandas (seudonimo, Operador del Ministerio de Educacion, comunicacion personal, 13/12/2015).

Esto cobra sentido en tanto que el "Plan Ahi" no solo atendio necesidades sociales urgentes en un tiempo muy breve y sin mayores mediaciones burocraticas, sino que lo hizo mediante un despliegue visual ostensible.

(--) vos veias en una plaza de un pueblito por 7 dias, 15 dias, 20 dias, camiones del Ministerio de Salud, del Ministerio de Educacion, de anses, que se instalaban todos juntos. En un dia te podias hacer el dni, los anteojos, que te revisen los medicos, hacer un taller de genero, eso a la gente le gustaba mucho, era como oro en los pueblos donde casi no hay medicos, hacerse los anteojos, que te revisen, tenia mucha demanda (Operadora del Ministerio de Salud de la Nacion comunicacion personal, 12/09/2016).

Por ello, la posibilidad de implementar efectivamente el Plan requeria de la validacion y el consenso previo de las autoridades locales y de la existencia de referentes comunitarios que habilitaran el acceso al territorio, especialmente en barrios y villas del amba en los que el grado de organizacion politica era mayor. Por otro lado, desde la perspectiva de los agentes de los restantes ministerios, se destacan las menciones acerca de los intereses y las rispideces politicas que produjo la implementacion del Plan.

En concordancia, se encontro en casi todas las entrevistas que si bien, las tensiones politicas entre el Gobierno Nacional y algunas autoridades locales y provinciales estuvieron presentes desde los inicios de su implementacion, estas se agudizaron en la ultima etapa de desarrollo del programa. En este ultimo momento, que se desarrollo en el ano 2014, se produjo un retraimiento y algunas modificaciones en lo referido a su implementacion, disminuyendo tanto la frecuencia de las intervenciones, es decir, la presencia de agencias con participacion activa y de recursos asignados, como las areas de intervencion, especialmente en el orden del amba.

Desde la perspectiva de los actores estatales esto se debio, por un lado, a diferencias con las autoridades politicas cuyas filiaciones partidarias (opuestas al Gobierno nacional de turno) impactaron en la capacidad de articulacion y coordinacion; a la inexistencia de equipos institucionalizados fuera del Ministerio de Desarrollo Social (24); y por otro lado, a una crisis economica (25) que imposibilitaba la ejecucion de un plan que, por sus caracteristicas, requirio una gran asignacion presupuestaria, tanto para el transporte de bienes y servicios como para la permanencia de los equipos tecnicos (26). Aunque en el interior del pais, este plan continuo desarrollandose con una regularidad mayor a la de Capital Federal y del Conurbano Bonaerense, con la llegada de Mauricio Macri a la Presidencia de la Republica, a fines del ano 2015, y pese a no existir un comunicado oficial que lo anunciase, el Plan quedo suspendido y los equipos fueron desintegrados y reasignados a otros programas, cuando no despedidos en el marco del proceso de "revision" (27) o achicamiento del tamano de la administracion publica nacional (28).

El resquebrajamiento de la legitimidad con la que contaba la coordinacion y el descenso de la vitalidad que la caracterizo durante sus primeros anos, se puso de manifiesto en los cuestionamientos sobre la definicion de las areas de incumbencia. La seleccion de espacios fue percibida (por gobernadores e intendentes, incluso por algunos de los funcionarios ministeriales) como una herramienta "estrategica" en la cual primo cierta voluntad de capitalizacion electoral frente a los comicios proximos en octubre de 2015. Esto habria evidenciado en la relegacion de otros espacios que requerian una atencion estatal mas urgente y que, finalmente, permanecieron excluidos del radio de accion del Plan pero, a su vez, en que los actos de cierre de los operativos oficiaran a modo de campana electoral.

REFLEXIONES FINALES

En Argentina, la impugnacion al modelo neoliberal se manifesto en diversos ordenes y en distintos niveles de la politica publica luego del ano 2003. Especificamente, el objetivo de esta indagacion empirica fue tomar una pequena arista de esta cuestion para reflexionar acerca de los modos en los que se concibieron, desde la narrativa estatal, las intervenciones territoriales en el campo de la politica asistencial y sobre los objetivos estrategicos a los que esta apunto.

No obstante, antes que definiciones preestablecidas, se indago la naturaleza del Estado en el territorio, el sentido que los actores estatales le asignaron a esas intervenciones y las tensiones que habitaron las permanencias episodicas del Estado Nacional en los distintos espacios sociales sobre los que desembarco el "Plan Ahi". En este sentido, se encontro una diferencia notable entre la forma en la que se problematizan e intervienen los territorios del interior del pais, (especialmente los poblados y las areas rurales), respecto de los territorios y las acciones sobre los conglomerados urbanos del amba.

Al respecto, se senala que en los primeros lugares, las intervenciones apuntan a revertir el bajo o nulo grado de "poder infraestructural" que presenta el Estado. Esto es, una ausencia "historica" de larga procedencia que habria producido una asimetria geografica en el plano economico y social. Por ello, los intentos por parte del Estado Nacional por "penetrar" las zonas mas distantes de Buenos Aires buscaron acortar distancias espaciales y vincular estas areas con el aparato institucional del Estado central a fin de reactivar sus tramas productivas. Por otra parte, para el caso de las zonas del amba, las intervenciones del "Plan Ahi" busca trasponer la fragmentacion urbana y la marginalidad producida por el retiro del Estado durante los anos 90. Es decir, si en ambos casos se reconocen territorios heterogeneos, predomina una delimitacion de la pobreza cuya causa es leida, en la racionalidad de los actores estatales, como producto de ausencias del Estado que tienen procedencias historicas y politicas especificas, a partir de lo cual su retorno deviene urgente.

Se senala, a su vez, como con el desembarco del Estado Nacional y el despliegue de las diversas acciones que implementaron durante los anos en los que tuvo vigencia el dispositivo, las disputas por la capitalizacion de la "presencia estatal" exceden a la distribucion de los bienes y recursos que gestionan los diversos programas que comprendio el "Plan Ahi". En este sentido, los enfrentamientos politicos giraron en torno a la puesta en escena del "acto asistencial", asi como, a la obtencion de un "capital territorial", es decir, a la vinculacion con los actores territoriales y al saber sobre sus practicas y dinamicas que permitian la insercion del Estado en un espacio dado.

Ahora bien, a lo largo de este trabajo, se ha dado cuenta de que manera se reflexiono en torno a los territorios en las intervenciones que tuvieron lugar en el marco del Plan. Estos razonamientos hicieron hincapie en la dimension "negativa" del territorio (Varela, 2010) que enfatiza la caracterizacion de la vulnerabilidad, los problemas de desarrollo y la desvinculacion de los distintos espacios sociales con las tramas institucionales del Estado. No obstante, aunque este tema excedio el objeto de este articulo, es necesario senalar que se encontro que la definicion de lo territorial esta simultaneamente vinculada a una nocion de la territorialidad que, se entiende, es mas bien productiva. Se trata de la idea de "comunidad" que se plantea en el Plan.

El acoplamiento territorio-comunidad es tal que, en algunos casos, puede pensarse en una homologacion entre ambas nociones. La remision a la comunidad y, especificamente, la interpelacion a la "comunidad organizada" apelaron al elemento activo y organizacional de la poblacion o, mas precisamente, de las organizaciones politico-sociales locales, que no subordino ni el componente politico ni el entramado historico a partir del cual tiene lugar la participacion de los sectores populares (29).

Por otra parte, el programa que se estudio se enuncia como una "metodologia", como un modelo organizador de la practica estatal que, a partir de la permanencia de los agentes estatales en los territorios empobrecidos, objetiva la idea de un "retorno del Estado Nacional", "cercano" y "presente". Con esto, no se afirma que las estrategias de gobierno se establezcan de modo unitario para todo el campo estatal, que alberga numerosas agencias y en la que intervienen una diversidad de actores. No obstante, dichas intervenciones dan cuenta del proyecto por parte del Estado Nacional de recuperar un lugar central en la definicion del sentido de la politica social y asistencial--por oposicion al peso que tuvieron los gobiernos locales durante los anos 90--pero, a su vez, de producir algunos desplazamientos en torno a las racionalidades politicas que guiaron las intervenciones por esos anos.

Pese a que la enunciacion de un "retorno del Estado Nacional" bien podria reificar la idea de una ausencia previa de Estado, mas que impugnar una modalidad especifica de gobierno que tuvo como efecto la profundizacion de la desigualdad social. Los intentos por redireccionar las intervenciones de abordaje territorial expresan, a su vez, reflexiones en torno a las tramas historicas que producen los distintos espacios sociales a los que apuntaron las intervenciones, asi como, un enfasis en la responsabilizacion del rol estatal en la produccion o morigeracion de la desigualdad social visible en los territorios.

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Fecha de ingreso: 10/07/2018

Fecha de aprobacion: 07/11/2018

Claudia Alejandra Martinez Robles *

* Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires, Argentina. claudiamarob@gmail.com

(1) El articulo presenta los resultados parciales de una investigacion mas amplia de la tesis doctoral de la autora, la cual se encuentra en proceso. Su elaboracion se realiza en el marco del Programa de Estudios Sobre Control Social del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires.

(2) Desde su nominacion, este plan manifiesta la intencion del Estado Nacional de hacerse presente en los territorios e indica que su finalidad primera es producir un "estar en el lugar". En consonancia, la revision de la normativa en la que se basa da cuenta de que el pa se constituye con el objetivo manifiesto de ampliar y consolidar la presencia del Estado Nacional en los territorios empobrecidos a efectos del retroceso que sufrieron las economias regionales durante la "decada neoliberal". Para su instalacion, en los territorios se sirvio de la infraestructura y los recursos disponibles que, desde el 2004, produjo el Ministerio de Desarrollo de la Nacion (mdsn). En cuanto al diseno de este plan, se delinearon cuatro polos a partir de los cuales se desarrollarian las acciones, a saber: 1) Infraestructura social, 2) Organizacion social, 3) Productivo o de servicios, y 4) Prestaciones y Servicios.

(3) Siguiendo el trabajo de Giavedoni (2012), se entiende que la racionalidad politica refiere a "una forma de pensar y ejercer el poder. No alude simplemente a teorizaciones, ideologias o enganos, sino a formas de pensar un problema, de constituirlo, de hacerlo inteligible a traves de determinadas caracteristicas y, por ende, formas de actuar sobre el" (p.101).

(4) Cabe destacar que la nocion de "gobierno" es mas amplia. Sinteticamente, se debe mencionar que desde el enfoque de la gubernamentalidad, el gobierno refiere a la conduccion de la conducta, a la posibilidad de estructurar los campos de accion de los otros y de dejar actuar a los individuos operando sobre los marcos de sus posibles recorridos (Foucault, 2006). Es decir, bajo esta nocion se conceptualizan los intentos racionales, y mas o menos calculados, de dirigir la accion de los sujetos.

(5) Con el advenimiento del Kirchnerismo, el mdsn impulsa la creacion de infraestructura para ampliar su alcance territorial, entre ello, se encuentra la instalacion de los cic. Estos consisten en salones de usos multiples construidos en los barrios con "poblacion vulnerable". Igualmente, en el marco del Plan Ahi se crean los cic moviles, estos eran containers que se establecen en algunos barrios en los que se transportan recursos, se realizan gestiones administrativas y se otorgan prestaciones especificas a los programas.

(6) Estos ministerios fueron: Ministerio de Desarrollo Social de la Nacion; Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacion; Ministerio de Educacion de la Nacion; Ministerio de Ciencia, Tecnologia e Innovacion Productiva de la Nacion; Ministerio de Salud de la Nacion; Ministerio de Economia y Produccion de la Nacion; Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacion; Ministerio de Planificacion Federal, Inversion Publica y Servicios de la Nacion. A su vez, participaron la Administracion Nacional de la Seguridad Social (anses) y la Secretaria Nacional de Ninez, Adolescencia y Familia.

(7) Este enfrentamiento produjo una serie de impugnaciones de la burguesia agraria, que puso en cuestionamiento tanto el estilo politico del gobierno, calificado como autoritario, como la delegacion de las facultades en el Ejecutivo y una tendencia a la accion directa de los sectores medios urbanos, de fracciones de la clase dominante y de la oposicion parlamentaria (Piva, 2015). A este escenario de polarizacion entre gobierno y oposicion se le agrega la perdida de peso relativo del oficialismo en las camaras legislativas como resultado del proceso electoral de junio de 2009, dando lugar a un "bloque de oposicion" (Hintze y Costa, 2011).

(8) Presidido, en ese entonces, por Cristina Fernandez de Kirchner.

(9) Decreto 1602/9. Promulgado en octubre de 2009. Esta politica amplio la cobertura del regimen de asignaciones invocando el principio de "universalidad" en la medida en la que incorporo a los trabajadores desocupados, monotributistas sociales y quienes se desempenaban en la economia informal o trabajaban por un ingreso inferior al salario minimo vital y movil (Hintze y Costa, 2011).

(10) Revirtiendo la tendencia que, desde mediados de los anos 70 y mas drasticamente desde los anos 90, produjo un descentramiento de la matriz de la seguridad social y una centralizacion de la asistencia, la cual permeo todo campo de la politica social mas alla de las politicas sociales propiamente dichas (Ayos, 2017).

(11) Modo de "seleccion" tradicionalmente empleado en el marco de las politicas de corte neoliberal. Por el contrario, la auph tendio a consolidar un vinculo entre seguridad social, igualdad, solidaridad y el reconocimiento de derechos y garantias para la reproduccion de la vida.

(12) Se entendera por intervenciones gubernamentales, aquellas practicas de gobierno que se caracterizan por estar direccionadas hacia un problema social especifico, y que se sostienen a partir de un saber versado y legitimado acerca de la esfera o la cuestion sobre la que apuntan (Dallorso, 2010; Giavedoni, 2012).

(13) Especificamente, a efectos de este trabajo, se reto mara la nocion de territorialidad de Sack (1986). Este autor sostiene que la territorialidad consiste en "el intento por parte de un individuo o grupo de afectar, influenciar o controlar personas, fenomenos y relaciones a traves de la delimitacion y afirmacion del control sobre un area geografica. Este area sera llamada territorio"(p. 21).

(14) Como se sabe, la definicion de politica social permite distinguir diversas formas de intervencion en funcion del sujeto al que se orienta. Mientras una modalidad de politica social puso tradicionalmente en marcha un complejo de seguridades derivadas de la relacion salarial formal; otra modalidad, definida como asistencia, apunta a los sujetos que presentan una escasa o nula insercion en el mercado de trabajo, y que en ese sentido se encuentran desprotegidos. Si bien, estas modalidades de intervencion sobre la cuestion social son modalidades permanentes y no modelos historicos sucesivos, ambas se inscriben en historias y tradiciones diferentes tal y como sostienen Claudia Danani y Susana Hintze (2014).

(15) Contrariamente, a la percepcion de algunas personas funcionarias estatales entrevistadas.

(16) Se entiende como politica social asistencial a aquellas intervenciones secundarias del ingreso, destinadas a atender a sujetos de nula o escasa integracion a la condicion salarial. Por otra parte, por focalizacion se hace referencia a la forma en la instalacion de una mayor selectividad en la politica publica basada en la acreditacion de la situacion de pobreza como condicion para la percepcion de la asistencia (Soldano y Andrenacci, 2006).

(17) Los nombres de las personas entrevistadas han sido modificados a fin de preservar su anonimato.

(18) La cuestion de la penetracion estatal se presenta como un elemento recurrente desde los albores de la conformacion del Estado Argentino. Asi, por ejemplo, Oscar Oszlak da cuenta de que con la instauracion del gobierno de Mitre se hace necesaria una descentralizacion del control, es decir, "la construccion de una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores y afirmando la suprema autoridad del Estado nacional" (1982, p.9). Dicha presencia no podia ser solo coercitiva sino tambien articuladora, consensual, material e ideologica. Lo dicho muestra que, desde la conformacion del estado moderno argentino, la penetracion estatal se constituye como un problema multifacetico.

(19) Asi, lo refirio uno de los entrevistados que trabajo como Coordinador Provincial del mdsn, al relatar los viajes que hacia en el interior del pais.

(20) En Las fuentes de poder social, Michael Mann (1997) diferencia dos dimensiones del poder estatal: el "poder despotico", que refiere al poder que poseen las elites estatales sobre la Sociedad Civil y el "poder infraestructural" que refiere a la capacidad de implementacion del Estado central. Se trataria no de dos formas de poder sino, antes bien, de una forma que se desdobla en dos.

(21) Se alude a la Directora Nacional del Plan Ahi.

(22) Como se mencionara mas adelante, pese a lo manifestado por la entonces presidenta de la Nacion y por muchos funcionarios estatales, que sostienen que estas poblaciones no aparecen en ningun registro formal, senalando asi la ausencia de Estado, las intervenciones en el marco del Plan Ahi se realizaron tomando en cuenta datos provenientes de la eph, datos estadisticos regionales y, posteriormente, encuestas y evaluaciones especificas directamente vinculadas con la aplicacion del Plan. Muchas veces se encontro que ambas ideas aparentemente contradictorias conviven en las representaciones de los informantes clave.

(23) En diciembre de 2010, se produjo la toma del Parque Indoamericano en el que un grupo de familias con necesidades habitacionales ocuparon un predio abandonado en el Sur de la Ciudad de Buenos Aires. Su desalojo violento produjo la muerte de 3 personas y una serie de desacuerdos entre el Gobierno de la Ciudad y el Gobierno Nacional en torno a la definicion del conflicto y los modos de resolucion. A partir de este momento, emergen distintos programas que focalizan la intervencion sobre las villas de la Ciudad de Buenos Aires, tal es el caso de los programa de seguridad "Cinturon Sur" y "Centinela".

(24) Como se menciono anteriormente, si bien existian equipos designados dentro de cada ministerio, muchos de los agentes ministeriales debian sumar a sus tareas habituales el trabajo territorial, es decir, gran parte de ellos no se constituyeron como equipos con una dedicacion exclusiva al "Plan Ahi".

(25) Las personas entrevistadas hacen referencia a la desaceleracion de la economia argentina, que pasa de un crecimiento de un 2,9% en el ano 2013 a una expansion de 0,5% en el 2014, con un desmejoramiento de los principales indicadores economicos (cepal, 2015). Informacion disponible en: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38713/Argentina_es.pdf;jsessionid=22B2C 8FD8BDB479ED33DF494B022C040?sequence=20

(26) A esto se suma que, como se menciono, el "Plan Ahi" no contaban con un presupuesto propio, sino que dependia de la asignacion de recursos de cada agencia ministerial.

(27) Vease: http://www.lanacion.com.ar/1935275-el-gobierno-hara-revision-integral-planta-empleados

(28) Actualmente, se encuentra en vigencia un programa de caracteristicas similares que funcionaria como una reconfiguracion del "Plan Ahi": "El Estado en tu barrio" (Decreto 665/2016). Su estudio y el analisis de sus continuidades o trasformaciones queda pendiente para futuras investigaciones.

(29) Esta cuestion ha sido abordada con mayor detenimiento en el articulo: "Transformaciones en el gobierno de la "comunidad" en Argentina: del empowerment a la comunidad organizada". Delito y sociedad. Revista de Ciencias Sociales. Numero 45 (en prensa).
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Author:Martinez Robles, Claudia Alejandra
Publication:Revista de Ciencias Sociales
Date:Mar 1, 2019
Words:10288
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