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LA INSTITUCIONALIZACION DE NORMAS SEGUN EL DENOMINADOR COMUN MAS BAJO: LA NORMA ANTIGOLPISTA EN LAS NACIONES UNIDAS.

LOWEST COMMON DENOMINATOR NORM INSTITUTIONALIZATION: THE ANTI-COUP NORM AT THE UNITED NATIONS

L'INSTITUTIONNALISATION DE REGLES SUR LA BASE DU PLUS PETIT DENOMINATEUR COMMUN: LA NORME DES NATIONS UNIES FACE AUX COUPS D'ETAT

AL terminar la Guerra Fria,* Estados y organizaciones internacionales se hicieron de cierta variedad de nuevas herramientas para promover normas y practicas democraticas. Como parte de este impulso, muchos Estados adoptaron poderosos instrumentos legales para institucionalizar una nueva "norma antigolpista", que deslegitimaria y castigaria a los lideres que hubieran tomado el poder mediante un golpe de Estado. Las organizaciones regionales en Africa y las Americas lideraron el camino hacia la consolidacion de un nuevo regimen de sanciones relacionado con el comportamiento de los golpes de Estado y demostraron su disposicion a tomar medidas estrictas en contra de los Estados donde se hubiera violado la norma. (1) Sin embargo, aunque cada vez hay mas pruebas de que estas medidas han tenido importantes efectos en la disuasion de los intentos de golpe y en la reduccion de la cantidad de golpes consumada con exito, (2) se ha tenido que luchar para que la norma goce del beneplacito general. Si bien ha habido momentos aislados en que la comunidad internacional ha sido unanime al defenderla (especialmente por medio de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y la Asamblea General), la norma aun no se ha acogido universalmente ni se ha hecho cumplir a cabalidad. Varias organizaciones regionales esencialmente la han soslayado, en tanto que las Naciones Unidas se han mantenido "sistematicamente inconsecuentes" en su trato con los gobiernos creados por un golpe de Estado. La norma antigolpista no es todavia verdaderamente universal. (3)

Como he adelantado en el resumen de este trabajo, mi proposito es examinar la descompasada evolucion de la norma antigolpista al tiempo que doy seguimiento a su suerte y adversidades que ha enfrentado en el sistema de las Naciones Unidas. De este modo, no solamente ilustro el importante papel que desempenan los Estados miembros de la ONU y sus organismos, sino tambien un conjunto de procesos politicos que tiene implicaciones mas amplias en la manera en que entendemos los esfuerzos de diversas partes del mundo por hacer cumplir las normas internacionales, aun cuando las contemporaneas rara vez se observen universalmente, sobre todo si se relacionan con el comportamiento de los gobiernos de los Estados nacion en sus propias jurisdicciones. Con frecuencia, los actores internacionales que adoptan publicamente determinadas normas no responden con firmeza a las violaciones de alguna de ellas en particular o lo hacen de manera muy poco sistematica. (4) A su vez, tal comportamiento frustra a aquellos que estan verdaderamente comprometidos con la norma y, a menudo, los incita a buscar un mayor compromiso internacional con ella mediante nuevas formas de institucionalizacion. Esto da lugar a un ciclo que consta de fases bien calculadas, en que los artifices luchan para que se adopte una norma, solo para atestiguar que no se observara y, luego, arremeter nuevamente con la intencion de consolidar aun mas la norma.

La historia de la norma antigolpista en la ONU ilustra la manera en que las organizaciones internacionales pueden ser el sitio clave de negociaciones sobre el cumplimiento de las normas y su desarrollo, ademas de sugerir que los burocratas internacionales individuales, que actuan en organizaciones intergubernamentales mas amplias, cumplen con importantes funciones. Cuando los Estados miembros estan unidos, pueden trabajar de manera conjunta para forjar nuevas condiciones vinculantes que se apliquen a todos los Estados. Sin embargo, cuando se carece de tal consenso, los promotores o artifices de normas que trabajan en organizaciones internacionales (OI) suelen tener que buscar los medios para institucionalizar normas que no requieran acuerdos. En consecuencia, deben aspirar a lo que he dado en llamar la institucionalizacion de la norma del "denominador comun mas bajo", que consiste, como adelante lineas arriba, en procurar el grado mas alto de institucionalizacion que pueda alcanzarse, aun si tal empeno implica aspirar a un nivel de progreso inferior al que, idealmente, complaceria a los artifices o promotores de la norma. Estas estrategias de orden inferior pueden suponer la reforma (o creacion) de reglas y procedimientos operativos comunes validos para las agencias y el personal dentro de los organos burocraticos de una OI, en tanto que dejan a los Estados miembros con autonomia para reivindicar politicas divergentes en las esferas intergubernamentales.

La suerte que corrio la norma antigolpista en las Naciones Unidas muestra como los funcionarios de este sistema intentaron compensar la falta de consenso entre los Estados miembros al tratar de hacerse con este tipo de institucionalizacion de bajo nivel, basandose principalmente en las enmiendas a las normas y procedimientos de las Naciones Unidas. Ante la ausencia de consenso entre los Estados miembros sobre la norma antigolpista, los promotores o artifices de normas dentro de la Secretaria lograron avanzar, procurando un cambio en un nivel mas bajo de institucionalizacion e introduciendo nuevas reglas y procedimientos que se aplicarian al personal de las Naciones Unidas y que lograrian mas coherencia entre los organismos burocraticos de su sistema.

El articulo se organiza del siguiente modo. Primero, examino la naturaleza del cumplimiento selectivo de normas e ilustro las estrategias de institucionalizacion de aquellas que pueden fomentar una mayor coherencia en su observancia. Luego, reviso la historia de la norma antigolpista en la ONU desde el final de la Guerra Fria y muestro el tratamiento eminentemente selectivo de esta dentro del sistema de la ONU. Finalmente, analizo las estrategias de la institucionalizacion de normas implementadas por el personal de la Secretaria de las Naciones Unidas y enfatizo la importante funcion de quienes promueven las normas en la burocracia de las Naciones Unidas.

CUMPLIMIENTO DE NORMAS E INSTITUCIONALIZACION

Las normas son expectativas colectivas sobre los modelos de comportamiento que se definen en terminos de derechos y obligaciones. (5) Segun el influyente postulado de Martha Finnemore y Kathryn Sikkink sobre el "ciclo de vida" de la evolucion de las normas, estas pasan por una serie de etapas antes de que se les adopte por completo y de que guien el comportamiento en forma sistematica. La primera fase del ciclo es el surgimiento de la norma, en que los artifices o promotores (que a menudo tienen cargos en organizaciones internacionales formales) impulsan nuevos modelos normativos y persuaden a otros de adoptarlos. La segunda implica la "cascada de normas", en la que se alcanza cierto momento de inflexion y los paises comienzan a adoptar rapidamente la nueva norma, incluso sin presion alguna. La tercera es la incorporacion, en la que los actores se ajustan a la norma sin ponderacion alguna. (6)

La medida en que las normas realmente rigen el comportamiento varia en parte segun la fase de desarrollo normativo, y es menos probable que las nuevas se observen sistematicamente que aquellas en fases posteriores del ciclo de vida de la norma. Antes de la plena incorporacion de las normas, las respuestas que se ofrecen tras alguna violacion de las normas internacionales suelen caracterizarse por ser inconsecuentes o selectivas. Como se define en gran parte de la bibliografia acerca del cumplimiento de las normas, la coherencia exige que los casos analogos se traten de la misma manera y que las violaciones de las normas que sean semejantes en su especie esten sujetas a respuestas tambien semejantes. (7) Sin embargo, muchas normas internacionales bien desarrolladas se aplican de manera parcial e incongruente. Despues de terminada la Guerra Fria, las organizaciones internacionales acogieron e institucionalizaron, cada vez con mayor ahinco, una variedad de normas disenada para promover y proteger la democracia en todo el mundo, incluidas aquellas relacionadas con la apropiacion del poder mediante golpes de Estado. (8) Sin embargo, cuando se trata de normas relacionadas con la democracia, los Estados y las OI han sido proclives, segun las circunstancias, a tratar casos semejantes de maneras diferentes. Los actores internacionales castigan a los perpetradores del fraude electoral en algunos casos, pero no en otros. (9) La represion violenta de las fuerzas de oposicion a veces recibe sanciones internacionales (como en el caso de Zimbabwe), mientras que violaciones analogas en otros lugares merecen, comparativamente, menos atencion internacional (tal es el caso de Azerbaiyan). (10) Los golpes de Estado han sido condenados y castigados en ciertos ambitos, pero subestimados, e incluso celebrados, en otros. (11) Una manera, entre otras, de superar estas modalidades de incongruencia es por medio del proceso de institucionalizacion de las normas, que conlleva una mayor regulacion del comportamiento de actores clave. (12) Como lo senalan Finnemore y Sikkink, "la institucionalizacion contribuye en gran medida a la posibilidad de una cascada de normas, ya que aclara que es exactamente la norma y que constituye una violacion (a menudo, una cuestion de desacuerdo entre los actores) y detalla procedimientos especificos mediante los cuales los lideres normativos coordinan la desaprobacion y las sanciones por incumplir la norma". (13) La institucionalizacion contribuye a la claridad respecto de los factores desencadenantes para la aplicacion y los tipos de medidas que para ello deben utilizarse; por lo tanto, al menos en teoria, facilita respuestas mas coherentes con los comportamientos que violan las normas.

Las normas pueden institucionalizarse en la politica internacional mediante un conjunto de instrumentos que incluye desde acuerdos y compromisos informales hasta estatutos y procedimientos mas formales, ademas de, en ultima instancia, disposiciones legales obligatorias. Si las normas se han institucionalizado con base en una eminente y ferrea legalizacion, deberiamos esperar grados inferiores de incongruencia en varios aspectos a medida que la severidad de las reglas limita el margen de maniobra de los Estados. (14) Por el contrario, si las normas no se han legalizado plenamente y no alcanzan la categoria de normas imperativas, deberiamos esperar mayores niveles de cumplimiento selectivo. La legalizacion, para ser solida, exige de notable consenso internacional y de voluntad politica entre un gran numero de Estados, lo que es dificil de lograr si las normas en cuestion son politicamente delicadas o controvertidas. Cuando se trata de temas como la libertad politica y la democracia, ante los cuales el consenso normativo disminuye y la impugnacion de normas se vuelve una caracteristica peculiar de los debates internacionales, puede esperarse que se susciten distintas formas de incoherencia. (15)

Sin embargo, incluso cuando la legalizacion es relativamente laxa y el consenso general, una posibilidad remota, todavia queda una variedad de estrategias de institucionalizacion de las que los promotores de normas pueden valerse para reducir la falta de congruencia en el cumplimiento de las normas. En organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, los miembros individuales de la burocracia pueden ayudar a compensar la falta de acuerdos entre los Estados miembros mediante la busqueda de modificaciones en las reglas que afecten al personal de OI en lugar de a los Estados miembros de estas. Tales medidas destacan la capacidad de las OI para operar libremente, al margen de sus Estados miembros. Una parte importante de los estudiosos de las OI ha observado que la presencia de una burocracia supranacional es fuente esencial para su autonomia, toda vez que las agencias y los actores pueden ejercer autoridad e influencia, independientemente de los mandatos que les otorgan los Estados miembros. (16)

El analisis de la funcion de los burocratas de las OI permite identificar los metodos con que las normas a veces se institucionalizan, a puerta cerrada, en estas. Aquellos que trabajan en las secretarias de OI suelen ser actores politicos comprometidos con la promocion y el avance de normas decisivas. Por lo tanto, los burocratas pueden, por su propio derecho, actuar como emprendedores de la norma y tratar de minimizar la incongruencia con que su propia organizacion responde a las violaciones de la norma. Si bien los burocratas de OI son incapaces de lograr formas de institucionalizacion legalizada y obligatoria que requieren el consenso y el acuerdo de los Estados miembros, aun asi, pueden introducir reglas y procedimientos en su organizacion de manera que ayuden a superar los tipos de contradiccion que surgen de la falta de respuestas coordinadas en una organizacion internacional. Estas reglas y procedimientos pueden desarrollarse independientemente de los Estados miembros e implicar esfuerzos para dirigir las respuestas de diferentes agencias dentro de la organizacion mas amplia, asi como coordinar actividades con organizaciones externas. Los burocratas internacionales en la Secretaria de las Naciones Unidas han participado en la institucionalizacion de reglas y normas en una amplia variedad de areas tematicas, incluidas la prevencion de conflictos, (17) la promocion de la democracia, (18) la igualdad de genero (19) y la gestion de la politica cientifica. (20) Como se explica detalladamente lineas abajo, en el caso de los burocratas de la norma antigolpista dentro de la Secretaria, se busco obtener respuestas mas congruentes y predecibles al quebrantamiento de las normas, incluso sin el apoyo de los Estados miembros, modificando las reglas vigentes hasta entonces e ideando nuevos procedimientos.

Hasta cierto punto, estos esfuerzos equivalen a la institucionalizacion del denominador comun mas bajo, es decir, que los actores involucrados desearian alcanzar peldanos mas elevados en la escala de la institucionalizacion, pero no estan en condiciones de hacerlo a menos que haya consenso y apetencia politica entre los Estados miembros. En su lugar, se valen de su autonomia, a menudo relacionada con la capacidad para crear nuevas reglas y procedimientos que guien las agencias y al personal de las OI, pero que de ninguna manera orientan ni constrinen a los Estados miembros. De este modo, pueden esforzarse por superar algunas modalidades de incoherencia en la aplicacion mientras se reconcilian con su incapacidad para eliminar todas las formas.

En este articulo, ilustro como el personal de la ONU trato de institucionalizar aun mas la norma contra el golpe de Estado en respuesta a las incongruencias evidentes que caracterizaron la aplicacion de tal norma. Si bien tratar de conseguir la legalizacion de la norma no era opcion, los funcionarios de la ONU intentaron enmendar las normas y procedimientos organizativos vigentes para lograr mayor congruencia en las respuestas de los organismos y el personal de la organizacion.

CUMPLIMIENTO INCONSECUENTE DE LA NORMA ANTIGOLPISTA DE LA ONU

Desde que concluyo la Guerra Fria, el asunto concerniente a los golpes de Estado ha constituido el proposito fundamental de los esfuerzos internacionales para promover formas democraticas de gobierno, y la prohibicion internacional contra el derrocamiento irregular de los gobiernos en turno, particularmente el de aquellos elegidos democraticamente se ha convertido en elemento esencial de la agenda normativa mundial. Sin embargo, la norma contra el golpe de Estado ha experimentado una suerte diversa en la ONU, donde, en ultima instancia, a una aceptacion inicial de la norma siguio un enfoque por demas incongruente.

El auge de la norma contra el golpe de Estado ha sido mas evidente en dos de las principales organizaciones regionales, la Union Africana (UA) y la Organizacion de los Estados Americanos (OEA). En las ultimas decadas, ambas organizaciones han incorporado instrumentos legales cada vez mas solidos para castigar gobiernos erigidos a partir del golpe de Estado, y cada una ha adoptado politicas de cumplimiento de las normas bastante congruentes (incluidas las suspensiones de los Estados miembros). (21) Por el contrario, las Naciones Unidas han adoptado un enfoque selectivo sobre la norma antigolpista, a veces cobijandola, pero soslayandola en la mayoria de los casos. La perspectiva de la organizacion acerca de los paises que experimentaron golpes de Estado ha sido mas ostensible en la accion del Consejo de Seguridad luego de consumada la Guerra Fria. (22) A partir de finales de los anos ochenta, el Consejo comenzo por desempenar un papel mucho mas riguroso y, a veces, intervencionista en las politicas internas de sus Estados miembros. (23) Este nuevo activismo incluyo un compromiso gradual con la promocion de normas y practicas democraticas. (24) Sin embargo, despues de que en un principio parecia acoger la norma antigolpista en los albores de la decada de 1990, el Consejo de Seguridad finalmente adopto un enfoque eminentemente selectivo, con lo que demostro la gran incongruencia que llevaba aparejado el hecho de responder solo a un reducido numero de golpes de Estado en el periodo posterior a la Guerra Fria. Asi pues, revelo la disyuncion entre su retorica normativa y el comportamiento operativo caracteristico de la conducta de las Naciones Unidas en varios ambitos. (25)

Una de las primeras pruebas de un Consejo de Seguridad mas expansionista e intervencionista se llevo a cabo tras el derrocamiento del gobierno elegido democraticamente de Bertrand Aristide, en Haiti. Aunque la Asamblea General condeno rapidamente el golpe, al principio el Consejo de Seguridad no logro tomar ninguna medida, en parte porque China tenia recelos de ampliar las facultades del Consejo para incluir temas que tradicionalmente se consideraban vinculados a la politica interna. (26) Sin embargo, despues de la sostenida inestabilidad politica en Haiti y del surgimiento de una crisis de refugiados que afecto a Estados Unidos, en 1993 el Consejo aludio a circunstancias "unicas y excepcionales" y autorizo sanciones economicas contra el regimen militar en virtud del capitulo VII del Acta constitutiva de la ONU. (27) Despues de que las autoridades haitianas continuaran desafiando la presion internacional, el Consejo tomo otra resolucion del capitulo VII en 1994, con base en la cual se autorizaron "todos los medios necesarios para facilitar la partida de Haiti de los dirigentes militares" y lograr "el pronto regreso del Presidente legitimamente electo y la restauracion de las autoridades legitimas del Gobierno de Haiti". (28) Bajo la amenaza de una inminente intervencion dirigida por Estados Unidos, los lideres militares cedieron y Aristide fue restituido en el poder.

A tan energica reaccion en contra del golpe de Estado en Haiti siguio, en 1997, una respuesta no menos categorica de soldados rebeldes al derrocamiento del presidente electo de Sierra Leona. Al igual que en el caso de Haiti, el Consejo de Seguridad exigio la restitucion de las autoridades electas y determino que los incidentes constituian una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. (29) La Resolucion 1132 del Consejo de Seguridad tambien autorizo a la Comunidad Economica de los Estados de Africa Occidental (CEDEAO) para que interrumpiera los suministros de ayuda extranjera a los lideres golpistas, ademas de validar implicitamente el uso de la fuerza de la CEDEAO en contra del, hasta ese momento, nuevo regimen. Despues de una escalada en la aplicacion regional de las leyes, el expresidente Ahmad Tejan Kabbah regreso al poder en 1998.

Ambos casos pusieron de relieve una nueva disposicion del Consejo de Seguridad para autorizar medidas coercitivas que penalizaran a los lideres golpistas, y en sus resoluciones puso un gran enfasis en la necesidad de restablecer los gobiernos legitimos y democraticamente electos. La democracia estaba desempenando en las resoluciones del Consejo de Seguridad un papel que no habia tenido anteriormente, y se estaban autorizando medidas de aplicacion imperativas para revertir los golpes de Estado de modos inusitados incluso unos anos antes. Sin embargo, estos episodios no supusieron la aceptacion mas amplia de la norma antigolpista dentro de la ONU, y las contundentes medidas que se tomaron en Haiti y Sierra Leona demostraron ser excepciones, en lugar de la regla. Jonathan Powell y Clayton Thyne identificaron cuarenta y cuatro golpes de Estado exitosos entre 1991 y 2018, (30) pero fue notable la falta de firmeza del Consejo de Seguridad en la aplicacion de la norma antigolpista, al responder solo a una minima cantidad de estos. Aparte de los casos de Haiti y Sierra Leona, el Consejo incluyo referencias explicitas a los golpes de Estado en solo un reducido numero de sus resoluciones, como el caso de Burundi, en 1996, y el de Guinea-Bisau en 2012. (31) Muchos otros casos se trataron unicamente en las declaraciones presidenciales del Consejo de Seguridad y, por lo tanto, no tienen la categoria de resoluciones del Consejo (por ejemplo, Camboya en 1997 y Mauritania en 2008). (32)

El Consejo tambien mostro variedad en la retorica con la que respondio a los golpes de Estado. En ciertos casos, califico los acontecimientos en cuestion como "golpes", sin dejar lugar a la ambiguedad, mientras que en otros evito el termino. Tambien hubo situaciones en que "condeno" algun golpe de Estado, mientras que en otras solo expreso "preocupacion". Por lo tanto, las respuestas del Consejo fueron en ocasiones energicas y contundentes, complementando su retorica condenatoria del golpe de Estado hasta con enfasis tipografico (reprobo los actos con terminos destacados en "negrita"), como hizo en Guinea-Bisau en 2012 y Mauritania en 2008. (33) Alternativamente, cuando deseaba conducirse con mas cautela, utilizaba terminos mas ambiguos o imprecisos, como la ocasion en que se declaro "profundamente preocupado por los acontecimientos recientes" a raiz del golpe de Estado de Camboya en 1997. (34)

El Consejo tambien se mostro inconsecuente en las demandas que presento a los lideres golpistas recien instalados.

Su opcion mas contundente fue exigir su salida y la restauracion o reincorporacion del gobierno anterior, que solicito para Haiti en 1994,35 para Sierra Leona en 1997, (36) para Fiji en 2006 (37) y para Guinea-Bisau en 2012. (38) En otros casos, el Consejo simplemente pidio la "restauracion del orden constitucional", sin solicitar expresamente la restitucion de los lideres expulsados, como ocurrio con Burundi en 1996, Guinea-Bisau en 2003 y Mauritania en 2008. (39)

En la mayoria de los casos posteriores a 1991, sin embargo, el Consejo simplemente paso por alto los golpes de Estado y no emitio resolucion o declaracion presidencial alguna. Estos casos comprenden el periodo posterior a la Guerra Fria e incluyen a Qatar en 1995, Pakistan en 1999, Fiji en 2000, Tailandia en 2006 y 2014, y Egipto en 2013. Si bien el Consejo ha mostrado incongruencias en el alcance de la aplicacion de la ley que procuro en aquellos casos en que emitio una respuesta, el indicador mas claro de su timida admision de la norma reside en el silencio que dio como respuesta a la mayoria de los golpes de Estado que vinieron luego de consumada la Guerra Fria. (40)

Las causas de esta incongruencia son diversas. Los enfoques para comprender por que el Consejo actua de la manera en que lo hace tienden a contrastar las motivaciones normativas y basadas en el interes de los miembros del Consejo. (41) Si el Consejo se apegara a consideraciones normativas, esperariamos verlo reaccionar con mayor firmeza ante los golpes que derrocan a lideres democraticamente electos, ya que la norma antigolpista hace mayor hincapie en prohibir los golpes que amenacen los regimenes democraticos. Hay algunas evidencias que sugieren que el Consejo se toma mas en serio este tipo de golpes, y los casos en que se ha expresado con mayor contundencia han supuesto la destitucion de los lideres electos. (42) Sin embargo, el Consejo tambien ha soslayado el derrocamiento de muchos lideres elegidos democraticamente, entre ellos Nawaz Sharif, en Pakistan, en 1999; Thaksin Shinawatra, en Tailandia, en 2006, y Mohamed Morsi, en Egipto, en 2013.

Si bien las consideraciones normativas desempenan cierta funcion cuando el Consejo de Seguridad toma sus decisiones, son insuficientes para explicar el patron general y, por lo tanto, se vuelve necesario considerar motivaciones mas estrategicas e impulsadas por los intereses en su seno. En un estudio sobre los determinantes en las decisiones que toma el Consejo acerca de la intervencion en casos de crisis humanitaria, Martin Binder descubrio que las consideraciones normativas deben combinarse teniendo en cuenta otros tres factores: la participacion previa de la ONU en un caso, el alcance de los efectos derivados de una crisis y la fuerza de las condiciones del objetivo potencial. (43) Cada uno de estos factores ayuda a explicar el enfoque no sistematico de la ONU para hacer cumplir la norma antigolpista. La participacion previa de la ONU contribuye a dar cuenta de la voluntad del Consejo de afrontar los golpes en varios casos. Por ejemplo, la ONU habia participado en la observacion de los comicios de 1990 en Haiti que llevaron a la eleccion del presidente Aristide antes de su derrocamiento en el golpe de 1991. Del mismo modo, la contundente respuesta del Consejo de Seguridad a los golpes de Estado en Sierra Leona (1997) y Guinea-Bisau (2012) debe considerarse a la luz de los esfuerzos previos de la ONU por resolver conflictos civiles en estos casos. Tambien era mas probable que algunos golpes atrajeran la atencion del Consejo si habia altos riesgos de desbordamiento y efectos colaterales, ademas de una mayor inseguridad regional. La evolucion de la respuesta del Consejo al golpe de Estado en Haiti a principios de la decada de 1990 estuvo indisolublemente vinculada a la crisis de refugiados que surgio y dio forma a los intereses de Estados Unidos para encontrar una solucion. (44) Finalmente, era menos probable que los golpes de Estado recibieran atencion si los paises involucrados eran economica y militarmente fuertes o si tenian poderosos aliados internacionales en el Consejo de Seguridad (por ejemplo, los casos de Egipto, Tailandia y Pakistan).

El Consejo de Seguridad es un organo importante de la cara intergubernamental de la ONU, y no sorprende que sus acciones reflejen los intereses de los Estados mas poderosos que la integran. En contraste, los otros organos fundamentales de la ONU (especialmente la Secretaria y el Secretario General) operan de acuerdo con un conjunto diferente de imperativos politicos y algunas veces pueden desempenar un papel independiente en la promocion de normas y de su institucionalizacion. (45) El Secretario General tiene una funcion delicada en las Naciones Unidas, de alguna manera independiente de los Estados miembros, pero constrenido al mismo tiempo por los intereses y preferencias de estos. Como han senalado varios estudiosos, mientras que los poderes formales de la posicion son bastante limitados, la Carta establece mas un papel politico que uno puramente administrativo, y los secretarios generales individuales han utilizado con pericia, y de manera influyente, sus poderes formales e informales. (46) Por lo tanto, el Secretario General tiene cierto margen de independencia y autonomia, pero no puede hacer caso omiso de los Estados miembros y, a menudo, entra en conflicto con ellos cuando divergen los intereses y las ideas.

Sin embargo, los secretarios generales individuales pueden desempenar un papel esencial en la definicion y promocion de los principios y objetivos de las Naciones Unidas, segun diversos intereses, capacidades y compromisos personales. (47) Por ejemplo, en la politica y practica de la ONU sobre temas relativos a la democracia, el Secretario General Boutros Boutros-Ghali ha sido identificado como promotor de normas fundamentales en los anos que ocupo el cargo, desde 1992 hasta 1996. Boutros-Ghali fue la fuerza impulsora detras de la Agenda de Democratizacion (48) de la ONU y tuvo una funcion importante en la configuracion de la energica respuesta de la organizacion a las autoridades que sucedieron al golpe de Estado en Haiti. (49) Kofi Annan tambien busco hacerse de un papel de liderazgo en temas de promocion de la democracia, en particular de la norma que se oponia al golpe de Estado. En la semana posterior al golpe en Sierra Leona, en 1997, que tuvo lugar durante su primer ano en el cargo, Annan trato explicitamente de impulsar un nuevo principio antigolpista. Ante la Organizacion de la Unidad Africana (OUA), Annan declaro: "Dediquemonos a una nueva doctrina para la politica africana: donde la democracia se ha usurpado, hagamos lo que este a nuestro alcance para devolverla a sus legitimos duenos, el pueblo". (50)

En varias ocasiones, los secretarios generales subsiguientes se han manifestado con mayor firmeza que los organismos intergubernamentales de las Naciones Unidas, y con frecuencia han sido la unica voz en la ONU que reacciona ante golpes de Estado. Cuando el jefe de las fuerzas armadas de Pakistan tomo el poder en 1999, el Consejo de Seguridad permanecio en silencio, no solo por el hecho de que Estados Unidos fuera antiguo aliado del pais. Por el contrario, Annan emitio una declaracion en la que deploraba el golpe e instaba a los militares a restablecer el gobierno civil. (51) Otros casos en que el Secretario General se pronuncio, pero ante los cuales el Consejo permanecio inmutable, incluyen varios golpes de Estado durante el mandato de Annan (Costa de Marfil en 1999, Fiji en 2000, Republica Centroafricana en 2003, Togo en 2005 y Mauritania en 2005), asi como varios golpes de Estado que coincidieron con el mandato de Ban Ki-moon (Niger en 2010, Maldivas en 2012 y Egipto en 2013). Sin embargo, al igual que con el Consejo de Seguridad, las declaraciones del Secretario General tambien pueden variar en lo que respecta a la severidad de su discurso, que va desde la condena absoluta de los golpes de Estado hasta las reprensiones mas leves, como la respuesta al golpe de Estado de Egipto en 2013, ante el cual Ban solo expreso "preocupacion" acerca de la "injerencia militar". (52)

Los registros sugieren que si bien los secretarios generales individuales suelen estar dispuestos a enunciar su opinion cuando el Consejo de Seguridad permanece en silencio, en la practica a menudo se han visto limitados en casos esenciales en los que el golpe en cuestion tuvo lugar en un Estado regionalmente poderoso o en uno con poderosos aliados internacionales entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Aunque con mayor voz de mando que el Consejo de Seguridad, la oficina del Secretario General tambien muestra gran incongruencia en la aplicacion de la norma antigolpista.

ESTRATEGIAS DE INSTITUCIONALIZACION DE NORMAS EN LA SECRETARIA DE LAS NACIONES UNIDAS

A principios de la decada del 2000, varios funcionarios encumbrados de la Secretaria, en particular los que trabajaban en el Departamento de Asuntos Politicos (DPA, por sus siglas en ingles) de la ONU, intentaron lograr un cambio de enfoque al institucionalizar aun mas la norma antigolpista en el sistema de la ONU. Los esfuerzos culminaron en una reforma a las normas y procedimientos de la Secretaria en 2009, disenada para generar una respuesta mas consecuente y menos ad hoc a los golpes de Estado en todo el sistema de las Naciones Unidas.

Una serie de motivaciones dio impulso a tal empeno, pero en el centro estaba la insatisfaccion con la incongruencia de los esfuerzos de la ONU para hacer cumplir la norma. De acuerdo con varios funcionarios de la ONU, habia un sentimiento creciente en la Secretaria de que el enfoque de las Naciones Unidas para responder a los golpes de Estado se habia caracterizado por politicas ad hoc y carentes de sistematizacion, (53) lo cual se vio exacerbado por la percepcion en 2008 y 2009 de que los golpes estaban, nuevamente, en aumento. Aunque el patron general que siguio a la Guerra Fria ha implicado una pronunciada disminucion en el numero de golpes de Estado en comparacion con decadas anteriores, hubo un aumento minimo de golpes en Africa entre agosto de 2008 y marzo de 2009, que incluyeron a Guinea, Mauritania y Madagascar, seguidos rapidamente por el golpe en Honduras en junio de 2009. En abril de 2009, la Union Africana anuncio una decision en que manifestaba preocupacion por el resurgimiento de los golpes, y Uganda incorporo el tema a la agenda del Consejo de Seguridad de la ONU, que de inmediato emitio una declaracion presidencial en que expresaba una preocupacion semejante y acogia con satisfaccion las iniciativas de la UA en el area. (54) El caso de Madagascar planteo problemas particulares en la ONU, ya que las autoridades que sucedieron al golpe (encabezadas por Andry Rajoelina) fueron invitadas por la Secretaria de la ONU a una conferencia de donantes en favor de Somalia en abril de 2009, lo que llevo a la UA a comunicar su descontento a la oficina del Secretario General de que la ONU estaba minando los esfuerzos de la Union Africana para aislar a las nuevas autoridades de facto. Este episodio aumento la percepcion en la Secretaria de la ONU (en el Departamento de Asuntos Politicos y en la Oficina Ejecutiva del Secretario General) de que era necesario tomar medidas para garantizar que las Naciones Unidas actuaran con mayor firmeza y coherencia en lo que atane a los golpes de Estado y de que era problematico que se las viera relegadas, detras de las organizaciones regionales. (55)

Ademas, habia la sensacion de que las diversas agencias internas de las Naciones Unidas tambien actuaban con propositos contrarios en su respuesta a los golpes de Estado que se estaban suscitando. En particular, algunos funcionarios del DAP expresaron su frustracion por el hecho de que otras ramas de la ONU estaban siguiendo un enfoque tradicional y rutinario en los paises que experimentaron golpes de Estado, en lugar de detenerse a reconsiderar las relaciones con los gobiernos que habian llegado al poder por medios inconstitucionales. (56) Al resumir el sentimiento general dentro de la ONU en ese momento, uno de sus funcionarios eminentes menciono que "habia la sensacion de que los golpes seguian ocurriendo con un ritmo constante y de que no eramos coherentes en nuestra respuesta; ciertamente, habia que hacer conciencia, con la UA por delante de nosotros, de que debiamos hacer lo posible para tener mas principios, mas coherencia". (57)

Sin embargo, tambien se reconocio en la Secretaria que el potencial de institucionalizacion de la norma estaba limitado por la posicion de los Estados miembros. (58) Las discusiones sobre la declaracion presidencial en abril de 2009 confirmaron que los miembros permanentes clave del Consejo de Seguridad se resistian a cualquier movimiento que hiciera de la reprobacion de los golpes de Estado una practica automatica y que preferian, en cambio, la flexibilidad politica para tratar caso por caso. (59) No habia "apetito" entre los miembros de la ONU por el tipo de instrumentos legales solidos que se habia adoptado en la OEA y en la UA y que especificaria causas inalterables para violaciones de normas claramente delineadas. (60) En consecuencia, los artifices o promotores de estatutos en la Secretaria de la ONU no intentaron impulsar la institucionalizacion de la norma antigolpista mediante la accion de los Estados miembros, sino que buscaron institucionalizarla aun mas dentro de la misma Secretaria. La seleccion del lugar adquirio importancia, toda vez que tenia implicaciones significativas para la naturaleza y el grado de institucionalizacion de la norma a la que podria aspirarse de manera realista. (61)

El lugar decisivo para llevar adelante este empeno fue el Comite de Politicas (CP) de la Secretaria, que esencialmente funciono como gabinete del Secretario General al reunir a funcionarios encumbrados de los organismos fundamentales de la Secretaria para organizar asambleas semanales sobre estrategia y politica. La agenda del cp esta determinada por la Secretaria, de modo que sus funcionarios de rango medio son quienes pueden presionar para incluir en la discusion temas especificos. Por lo tanto, el cp dio a quienes emprenden las normas en la ONU un lugar para promover sus disposiciones predilectas al mas alto nivel, ademas de dar forma al tipo de institucionalizacion que podria buscarse. Si bien la Asamblea General y el Consejo de Seguridad pueden aprobar resoluciones que constrinen (y que a veces legalmente obligan) a los Estados miembros, el cp no esta disenado para dar forma a su politica, sino a la politica y estrategia de la propia Secretaria. El tipo de institucionalizacion disponible mediante el CP atane a las reglas internas, procesos y procedimientos operativos comunes a que dan seguimiento los burocratas de las Naciones Unidas. Quienes emprenden las normas en la ONU aspiraron a una forma de institucionalizacion del minimo comun denominador; es decir, intentaron un cambio en el nivel mas alto donde sospechaban que podian alcanzar logros tangibles, incluso si eso suponia llegar a un nivel de progreso mas bajo de lo que idealmente se hubiera deseado.

En 2009, los funcionarios del Departamento de Asuntos Politicos (DAP) respondieron con extremada atencion a las politicas de golpe de Estado de la ONU, al incluir el tema en la agenda del Comite de Politicas. En noviembre de 2009, el CP considero una presentacion de politica, preparada por funcionarios de la DAP, sobre el tema "Respuesta de la ONU a cambios de gobierno inconstitucionales". (62) La presentacion sugirio que el patron de los recientes golpes de Estado en Africa, asi como los golpes en Honduras, Tailandia y Fiji, sirvieron para "plantear nuevas preguntas a la ONU sobre como responder a los cambios de gobierno inconstitucionales". El documento observaba que los recientes golpes de Estado "ponen de relieve la creciente brecha normativa entre muchas organizaciones regionales (y subregionales) con estructuras de principios y la ONU, que continua respondiendo a los golpes de manera ad hoc". Este enfoque ad hoc, advertia, condujo por momentos a "mensajes contradictorios, oportunidades malogradas, aumento en los costos de transaccion y dificultades que podian evitarse". Para encarar el problema, pidio al Secretario General "fomentar una postura que se basara en normas y principios sobre cambios de gobierno inconstitucionales", y recomendo que se iniciara un proceso mediante el cual la Secretaria (y el DAP en particular) comenzaria un procedimiento comun en respuesta a todos los golpes de Estado. El documento reconocio que en los organos intergubernamentales de las Naciones Unidas habia un limitado margen para avanzar en el tema y, en cambio, destaco la capacidad de la Secretaria para tomar iniciativas en tales dominios.

La recomendacion fundamental de la presentacion de la politica sugeria que, a raiz de cualquier golpe, se convocaria un grupo de trabajo interdepartamental para coordinar las respuestas publicas de las Naciones Unidas, proporcionar orientacion sobre politicas en todo el sistema de la ONU y, lo que es mas importante, supervisar la coordinacion con socios internacionales que no pertenecieran a las Naciones Unidas. Tambien se abogo por que el Secretario General tomara una via mas sistematica en las respuestas publicas y se recomendo dar un "mensaje claro de desaprobacion" para presionar a las autoridades de facto en el pais en cuestion y enviar una senal a toda la ONU de que las cosas no podian transcurrir como si todo rampara en la normalidad. Es importante destacar que la presentacion tambien planteo la posibilidad de emitir mas sanciones contra los lideres golpistas, incluido el hecho de que no se les invite a conferencias fuera de los organismos intergubernamentales, (63) que se suspenda la asistencia electoral y para el desarrollo, y que la ONU revise cualquier contribucion al mantenimiento de la paz de los paises liderados por golpistas. Debido a que los Estados miembros reciben ciertas retribuciones de la ONU por cooperar en las maniobras de mantenimiento de la paz, la suspension de tales contribuciones podria servir como una poderosa herramienta de influencia politica.

Despues de considerar la presentacion en noviembre de 2009, el cp adopto la Decision PC/2009/24, que comprometio al Secretario General a promover, segun cite mas arriba, "una postura que se basara en normas y principios sobre cambios de gobierno inconstitucionales". La decision del CP tambien adopto algunas de las recomendaciones de fondo que contenia la presentacion de la DAP. El aspecto mas concreto de la Decision PC/2009/24 trajo consigo la constitucion de un grupo de trabajo interdepartamental que pudiera convocarse dentro de las 24 horas posteriores a cualquier cambio de gobierno inconstitucional para coordinar la respuesta inicial de la ONU y brindar consejo y orientacion diaria sobre politicas. Este grupo tambien ofreceria instruccion acerca de las declaraciones del Secretario General, la coordinacion entre los organismos de las Naciones Unidas y la presencia de la organizacion en el terreno y la coordinacion con sus socios internacionales. Ademas, daria asesoramiento acerca de las situaciones en que la Secretaria debe coincidir con las autoridades de facto. Respecto de las opciones politicas mas punitivas, planteadas por la presentacion de politicas del DAP, incluidas las posibles modificaciones en las politicas de apoyo electoral, la asistencia para el desarrollo y las contribuciones para el mantenimiento de la paz, la Decision PC/2009/24 simplemente propuso que el Secretario General convocara al CP para determinar una respuesta estrategica. Ademas de requerir la creacion de un grupo de trabajo despues de cada golpe, la Decision no especifico ninguna respuesta politica en particular ni institucionalizo sancion alguna contra los lideres golpistas. Esta relativa debilidad de la Decision reflejo los desacuerdos entre las agencias de la ONU sobre el alcance de la accion punitiva que el Secretario General podia, y debia, imponer a los paises que pasaban por una experiencia golpista. La Oficina de Asuntos Juridicos de la ONU tiene una vision minimalista de la autoridad del Secretario General y, ante la ausencia de un consenso de los Estados miembros sobre el tema, se resistio a los esfuerzos por establecer un papel mas intervencionista que incluiria la imposicion de sanciones costosas por el Secretario General a Estados miembros individuales. (64) El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO, por sus siglas en ingles) tambien se resistio a cualquier sugerencia que impidiera automaticamente a los paises golpistas contribuir con tropas a las operaciones destinadas a mantener la paz. En un momento en que los compromisos de preservacion de la paz de la ONU se encontraban en niveles sin precedentes, el DPKO intento evitar cualquier politica que redujera de manera automatica el numero de tropas que tenia a su disposicion para la tarea de custodiar la paz. (65)

La Decision PC/2009/24 creo asi nuevas reglas y procedimientos que el personal de la ONU debia seguir despues de un golpe de Estado, sin idear instrumentos punitivos especificos ni automaticos. El resultado del proceso reflejo las opciones limitadas y disponibles para los funcionarios de la Secretaria. Ante la falta de apoyo de los Estados miembros para una mayor institucionalizacion de las normas, los artifices de estas en las Naciones Unidas procuraron lograr lo que podian y donde podian. A diferencia del Consejo de Seguridad, el lugar que eligieron no tenia la autoridad para legalizar las normas antigolpistas con instrumentos vinculantes que exigirian de los Estados miembros responder con firmeza a todo episodio que tuviera por protagonista algun golpe de Estado. Sin embargo, el Comite de Politicas dio la oportunidad de institucionalizar reglas y procedimientos dentro de la Secretaria que aumentaron las perspectivas de otras formas de coherencia, particularmente haciendo que el sistema de las Naciones Unidas se expresara con unanimidad y asegurando que estas aportaran su vision de los golpes de Estado individuales de manera mas coincidente con otros actores internacionales. Tal como lo comento un funcionario de alto rango del DAP sobre la decision del CP, el "contenido era procesal". (66) Los nuevos procedimientos se disenaron para fomentar una mayor coordinacion dentro del sistema de la ONU, de modo que los departamentos individuales dentro de la Secretaria aclararan su propia postura y la compartieran con otros departamentos y entidades del sistema, con el proposito de afirmarse en una postura coherente que despues pudieran compartir, ademas, con los socios internacionales de relevancia. (67)

Para aquellos que introdujeron la norma antigolpista en la agenda de la ONU, el resultado fue el mejor que podia lograrse. En un comentario que secundaron otros participantes en el proceso, uno de los artifices esenciales del esfuerzo por institucionalizar aun mas la norma declaro: "obtuvimos lo que buscabamos". (68) La Decision PC/2009/24 ayudo a reducir, si no a eliminar, algunas de las incongruencias que habian impulsado el esfuerzo de reforma, para empezar. Las respuestas a los golpes de Estado se volvieron "menos ad hoc, con procedimientos mas claros, mas coherentes". (69) Los funcionarios del DAP tambien informaron de un distanciamiento de la vision indiferente de antano entre algunas agencias de la ONU que habian contribuido a la incongruencia entre actores diversos: "La politica cambio lo unico que se suponia que debia cambiar, esto es forzar una reflexion sistemica sobre "?que hacemos ahora que esta sucediendo algo diferente?"". (70) La incongruencia no se elimino, pero el esfuerzo por institucionalizar la norma antigolpista creo nuevas reglas y procedimientos que redujeron el alcance de los mensajes contradictorios y de los problemas evitables que habian caracterizado los enfoques anteriores.

CONCLUSION

Cuando los actores internacionales hacen cumplir las normas de manera selectiva, los artifices o emprendedores de normas internacionales a menudo intentan lograr una estrategia de institucionalizacion que aumente la aplicacion coherente de estas. Sin embargo, no todas las estrategias de institucionalizacion de normas son iguales, y los promotores deben elegir aquellas que tengan mayor posibilidad de exito. Cuando los Estados no estan de acuerdo con el valor de las normas individuales, las probabilidades de su institucionalizacion, solida y profunda (por ejemplo, la introduccion de instrumentos legalmente obligatorios), son inciertas, y es factible que a los casos de violacion de la norma se den respuestas selectivas. En tales situaciones, quienes emprenden las normas pueden buscar la institucionalizacion en un nivel inferior, para rehuir los esfuerzos que implica la legalizacion de la norma y, en cambio, centrarse en normas y procedimientos menos vinculantes, pero con frecuencia muy influyentes. Estas estrategias pueden equivaler a la institucionalizacion de normas con el denominador comun mas bajo, en que los que promueven las normas aspiran a alcanzar el nivel mas alto posible de institucionalizacion, incluso si tal logro significa que sus objetivos estrategicos se han desencaminado de lo que en principio constituia la meta. Cuando se persiguen estas formas de institucionalizacion en un nivel inferior, es menos probable que alcancen plena coherencia, ya que, ante la ausencia de normas legales obligatorias, los Estados continuaran siendo libres de responder segun les dicte su voluntad. Sin embargo, estos esfuerzos pueden reducir la falta de sistematicidad de otras formas de aplicacion, ya que las reglas reformadas y de nuevo cuno, ademas de los procedimientos operativos comunes, pueden asegurar que las agencias y el personal de una organizacion internacional se expresen al unisono y se coordinen entre si, lo que disminuye el riesgo de que haya mensajes contradictorios dentro y entre organizaciones internacionales.

La fortuna de la norma antigolpista en las Naciones Unidas ilustra claramente estas dinamicas imperantes. Despues de anos de una aplicacion de la norma antigolpe extremadamente incongruente, sus artifices trataron de que lograra una mayor institucionalizacion. Sin embargo, ante la falta de consentimiento entre los Estados miembros, evitaron cualquier esfuerzo por impulsar la introduccion de normas legalmente obligatorias por medio del Consejo de Seguridad (un resultado que seria improbable) y, en su lugar, se concentraron en desarrollar normas y procedimientos de orden inferior para mejorar la coordinacion dentro de la burocracia de la ONU, asi como entre esta y otras organizaciones internacionales. La estrategia elegida no se diseno para garantizar que los principales organos intergubernamentales de la ONU respondieran por igual a todos los golpes de Estado, sino para reducir el alcance de los indicios de enfrentamiento desde dentro del conjunto del sistema de la ONU. La evolucion de la norma antigolpista en la organizacion pone en evidencia los diversos tipos de aplicacion de normas incongruentes que puede haber y el potencial (y los limites) de las diferentes estrategias de institucionalizacion a que pueden aspirar los promotores para lograr un enfoque mas sistematico ante las violaciones a la norma en cuestion.

Traduccion de JORGE VALENZUELA

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Entrevistas y comunicaciones personales

Varios funcionarios actuales y antiguos en septiembre y octubre de 2015 en la sede de la Organizacion de las Naciones Unidas en Nueva York:

Secretaria de la ONU en el Departamento de Asuntos Politicos (DAP) Oficina de Asuntos Juridicos (OLA, por sus siglas en ingles) Oficina Ejecutiva del

Secretario General, sede de la ONU, Nueva York, octubre de 2015.

DOI: 10.24201/fi.v59i2.2608

OISIN TANSEY

King's College London

oisin.tansey@kcl.ac.uk

Fecha de recepcion: mayo de 2017

Fecha de aceptacion: abril de 2018

* Se publica el articulo que aqui se ofrece por el acuerdo establecido entre Global Governance y Foro Internacional, segun el cual esta incluira entre los propios un articulo de aquella cada ano y viceversa.

(1) T. Legler y T. Kwasi Tieku, "What Difference Can a Path Make? Regional Democracy Promotion Regimes in the Americas and Africa", Democratization 17, num. 3, 2010, pp. 465-491; J. Heine y B. Weiffen, Twenty-first Century Democracy Promotion in the Americas: Standing Up for the Polity, Londres, Routledge, 2014; I. K. Souare, "The AU and the Challenge of Unconstitutional Changes of Government in Africa", Institute for Security Studies Papers, num. 197, 2009, pp. 1-13; J. Leininger, "Against All Odds: Strong Democratic Norms in the African Union", en T. A. Borzel y V. van Hullen (eds.), Governance Transfer by RRegional Organizations, Nueva York, Springer, 2015, pp. 51-67, http://link.springer.com/chapter/10.1057/978 1137385642_3

(2) J. Powell, T. Lasley y R. Schiel, "Combating Coups d'Etat in Africa, 19502014", Studies in Comparative International Development 56, num. 6, 2016, pp. 1-21, doi: 10.1007/s12116-015-9210-6

(3) O. Tansey, "The Fading of the Anti-coup Norm", Journal of Democracy 28, num. 1, 2017, 144-156, doi: 10.1353/jod.2017.0012

(4) M. Binder, "Humanitarian Crises and the International Politics of Selectivity", Human Rights Review 10, num. 3, 2009, pp. 327-148, doi:10. 1007/s12142-009-01217 Foro Internacional (FI), LIX, 2019, num. 2, cuad. 236, 361-398 ISSN 0185-013X; e-ISSN 2448-6523 DOI: 10.24201/fi.v59i2.2608

(5) F. V. Kratochwil, Rules, Norms, and Decisions: On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs, vol. 2, Cambridge, University Press, 1991, p. 59; S. Percy, Mercenaries: The History of a Norm in International Relations, Oxford, University Press, 2007, p. 14.

(6) M. Finnemore, y K. Sikkink, "International Norm Dynamics and Political Change", InternationalOJrganization 52, num. 4, 1998, pp. 887-917.

(7) Binder, "Humanitarian Crises and the International...", art. cit., p. 329; D. Donno, Defending Democratic Norms: International Actors and the Politics of Electoral, Oxford, University Press, 2013, p. 77.

(8) D. Hawkins, "Protecting Democracy in Europe and the Americas", International Organization 62, num. 3, 2008, pp. 373-403; J. C. Pevehouse, Democracy from Above: Regional Organizations and Democratization, Cambridge, University Press, 2005; Donno, Defending Democratic Norms, op. cit.

(9) Donno, op. cit., p. 77; vease tambien J. Kelley, "D-minus Elections: The Politics and Norms of International Election Observation", International Organization 63, num. 4, 2009, pp. 765-787, doi: 10.1017/S00208183 09990117

(10) E. M. Hafner-Burton, S. D. Hyde y R. S. Jablonski, "When Do Governments Resort to Election Violence?" British Journal of Political Science 44, num. 1, 2013, pp. 1-31.

(11) O. Tansey, "The Limits of the 'Democratic Coup' Thesis: International Politics and Post-coup Authoritarianism", Journal of Global Security Studies 1, num. 3, 2016, pp. 220-234.

(12) J. Goldstein, M. Kahler, R. O. Keohane, A.-M. Slaughter, "Introduction: Legalization and World Politics", International Organization 54, num. 3, 2000, pp. 387, doi: 10.1162/002081800551262.

(13) Finnemore y Sikkink, "International Norm Dynamics", art. cit., p. 900.

(14) K. W. Abbott, R. O. Keohane, A. Moravcsik, A.-M. Slaughter y D. Snidal, "The Concept of Legalization", International Organization 54, num. 3, 2000, pp. 401419, doi: 10.1162/002081800551271

(15) T. Carothers, "The Backlash Against Democracy Promotion", Foreign Affairs 85, num. 2, 2006, pp. 55-68; A. Cooley, "Countering Democratic Norms", Journal of Democracy 26, num. 3, 2015, pp. 49-63.

(16) K. W. Abbott y D. Snidal, "Why States Act Through Formal International Organizations", Journal of Conflict Resolution 42, num. 1, 1998, pp. 3-32, doi: 10.1177/0022002798042001001; Y. Z. Haftel y A. Thompson, "The Independence of International Organizations: Concept and Applications", Journal of Conflict Resolution 50, num. 2, 2006, pp. 253-275, doi: 10.1177/0022002705285288; M. Barnett y M. Finnemore, Rules for the World: International Organizations in Global Politics, Ithaca, Cornell University Press, 2004.

(17) A. Bjorkdahl, "Promoting Norms Through Peacekeeping: UNPREDEP and Conflict Prevention", International Peacekeeping 13, num. 2, 2006, pp. 214-228, doi: 10.1080/13533310500437613

(18) S. Rushton, "The UN Secretary-General and Norm Entrepreneurship: Boutros Boutros-Ghali and Democracy Promotion", Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations 14, num. 1, 2008, pp. 95-110; K. Haack, The United Nations Democracy Agenda: A Conceptual History, Oxford, University Press, 2011.

(19) M. L. Krook y J. True, "Rethinking the Life Cycles of International Norms: The United Nations and the Global Promotion of Gender Equality", European Journal of International Relations 18, num. 1, 2012, pp. 103-127.

(20) M. Finnemore, "International Organizations as Teachers of Norms: The United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization and Science Policy", International Organization 47, num. 4, 1993, pp. 565597, doi: 10.1017/S0020818300028101

(21) Souare, "The AU and the Challenge of Unconstitutional Changes., art. cit.; L. Nathan, "Trends in Mediating in Africa Coups, 20002015", investigacion presentada en la International Studies Association Annual Convention, 2016; Heine y Weiffen, Twenty-first Century Democracy Promotion ..., op. cit.

(22) La Asamblea General de las Naciones Unidas rara vez ha actuado en respuesta a los golpes de Estado, aunque las excepciones incluyen Haiti, en 1991, y Honduras, en 2009, cuando la Asamblea condeno el derrocamiento de los gobiernos electos. Vease Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 46/7, 11 de octubre de 1991; Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 63/301, 1 de julio de 1999.

(23) S. von Einsiedel, D. M. Malone y B. Stagno Ugarte, The UN Security Council in the 21st Century, Boulder: Lynne Rienner, 2015, p. 5.

(24) C. C. Joyner, "The United Nations and Democracy", Global Governance 5, num. 3, 1999, pp. 333-357; N. D. White, "The United Nations and Democracy Assistance: Developing Practice Within a Constitutional Framework", en Peter Burnell (ed.), Democracy Assistance: International Co-operation for Democratization, Londres, Frank Cass, 2000, pp. 67-89; C. E. Lombardo, "The Making of an Agenda for Democratization: A Speechwriter's View", Chicago Journal of International Law 2, num. 1, 2001, pp. 253-266.

(25) S. von Billerbeck, "Local Ownership and UN Peacebuilding: Discourse Versus Operationalization", Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations 21, num. 2, 2015, pp. 299-315.

(26) S. Chesterman, Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention and International Law, Oxford, University Press, 2003, p. 152.

(27) Einsiedel, Malone y Ugarte, The UN Security Council in the Twenty-first Century, op. cit., p. 5.

(28) Vease Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/940, 31 de julio de 1994.

(29) Vease Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/1132, 8 de octubre de 1997.

(30) J. Powell y C. Thyne, "Global Instances of Coups from 1950 to 2010: A New Dataset", Journal of Peace Research 48, num. 2, 2011, pp. 249259, doi: 10.1177/0022343310397436

(31) Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/1072, 30 de agosto de 1996; Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/2048, 18 de mayo de 2012.

(32) Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/1997/37, 11 de julio de 1997; Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/2008/30, 19 de agosto de 2008.

(33) Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/2012/15, 21 de abril de 2012; Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/2008/30, 19 de agosto de 2008.

(34) Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/1997/37, 11 de julio de 1997.

(35) Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/940, 31 de julio de 1994.

(36) Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/1132, 8 de octubre de 1997.

(37) Comunicado de prensa del Consejo de Seguridad de la ONU, sc/8894, 7 de diciembre de 2006.

(38) Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/2012/15, 21 de abril de 2012.

(39) Consejo de Seguridad de la ONU, Res. S/RES/1072, 30 de agosto de 1996; Comunicado de prensa del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Guinea-Bisau sc/7873, 15 de septiembre de 2003; Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/2008/30, 19 de agosto de 2008.

(40) El Consejo de Seguridad de la ONU ha emitido resoluciones o declaraciones presidenciales (sus dos formas de declaracion mas fuertes) que invocan explicitamente la norma antigolpista en solo siete casos desde 1991: el golpe de Estado en Haiti en 1991 (multiples declaraciones, incluida la Resolucion 940); Burundi, en 1996 (Resolucion 1072); Sierra Leona, en 1997 (multiples declaraciones, incluida la Resolucion 1132); Camboya, en 1997 (Declaracion de la Presidencia S/PRST/1997/37); Mauritania, en 2008 (Declaracion de la Presidencia S/PRST/2008/30); Mali, en 2012 (multiples declaraciones, incluida la Declaracion de la Presidencia S/PRST/2012/7) y Guinea-Bisau (multiples declaraciones, incluida la Resolucion 2048).

(41) K. Beardsley y H. Schmidt, "Following the Flag or Following the Charter? Examining the Determinants of UN Involvement in International Crises, 1945-20021", International Studies Quarterly 56, num. 1 (2012): 33-49; Martin Binder, "Paths to Intervention: What Explains the UN'S Selective Response to Humanitarian Crises?" Journal of Peace Research 52, num. 6, 2015, pp. 712-726, doi: 10.1177/0022343315585847

(42) D. Shraga, "The Security Council and Human Rights--From Discretion to Promote to Obligation to Protect", en B. Fassbender (ed.), Securing Human Rights? Achievements and Challenges of the UN Security Council, Oxford, University Press, n.d., pp. 16-17.

(43) Binder, "Paths to Intervention ...", art. cit.

(44) D. M. Malone, Decision-making in the UN Security Council: The Case of Haiti, 1990-1997, Oxford, University Press, 1998.

(45) Rushton, "The UN Secretary-General ...", art. cit.; Krook y True, "Rethinking the Life Cycles", art. cit.

(46) S. Chesterman, ed., Secretary or General? The UN Secretary-General in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 2007; K. J. Kille, From Manager to Visionary: The Secretary-General of the United Nations, Londres, Palgrave Macmillan, 2016.

(47) Edward Newman, "Secretary-General", in Sam Daws and Thomas G. Weiss, eds., The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford: Oxford University Press, 2007.; Kille, From Manager to Visionary, op. cit.

(48) Rushton, "The UN Secretary-General and Norm Entrepreneurship", art. cit.; Lombardo, "Making of an Agenda for Democratization", art. cit.

(49) Malone, Decision-making in the UN Security Council.

(50) Discurso de Kofi Annan en la Asamblea Anual de Jefes de Estado y de Gobierno de la Organizacion de la Unidad Africana (OUA), 2 de junio de 1997.

(51) Secretario General de la ONU, "Secretary-General Deplores Military Coup In Pakistan, Urges Early Restoration Of Civilian Rule", comunicado de prensa, SG/SM/7174, 13 de octubre de 1999.

(52) Secretario General de la ONU, "Secretary-General, Concerned About 'Military Interference' in Egypt, Stresses Need to Reinforce Civilian Rule, Peacefully Seek Common Ground Towards Transition", comunicado de prensa, SG/SM/15151-AFR/2657, 3 de julio de 2013.

(53) Varios funcionarios de la Secretaria de la ONU en el Departamento de Asuntos Politicos (DAP) y la Oficina Ejecutiva del Secretario General, entrevistados por el autor, sede de la ONU, Nueva York, octubre de 2015.

(54) Consejo de Seguridad de la ONU, Declaracion de la Presidencia S/PRST/2009/11; Informe del Consejo de Seguridad de la ONU, "The Resurgence of Coups d'etat in Africa", 15 de abril de 2009.

(55) Funcionario superior del DAP, comunicacion personal con el autor, 17 de septiembre de 2015.

(56) Funcionarios del DAP, entrevistados por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 14 de octubre de 2015.

(57) Funcionario superior de la Secretaria, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 6 de octubre de 2015.

(58) Funcionarios actuales, y antiguos, del DAP, entrevistados por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 5-15 de octubre de 2015.

(59) Informe del Consejo de Seguridad de la ONU, "The Resurgence of Coups D'etat in Africa", art. cit.

(60) Funcionario superior del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 13 de octubre de 2015.

(61) K. P. Coleman, "Locating Norm Diplomacy: Venue Change in International Norm Negotiations", European Journal of International Relations 19, num. 1, 2013, pp. 163-186, doi: 10.1177/1354066111411209

(62) Naciones Unidas, "UN Response to Unconstitutional Change of Government: Submission to the Policy Committee", documento interno de la ONU, 2009. El autor principal de la presentacion fue el entonces funcionario del DAP, Sebastian von Einsiedel.

(63) Los Estados miembros manejan su propia acreditacion formal en el Comite de Credenciales de la Asamblea General, por lo que la Secretaria no esta en condiciones de suspender a un pais de la ONU.

(64) Funcionarios de la Oficina de Asuntos Juridicos (OLA, segun sus siglas en ingles) y del DAP, entrevistados por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 12 de octubre de 2015.

(65) Funcionario del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, octubre de 2015.

(66) Funcionario superior del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, octubre de 2015.

(67) Funcionario del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, octubre de 2015.

(68) Funcionario superior del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 13 de octubre de 2015. Otro funcionario del DAP, que contribuyo a impulsar la reforma, dijo: "Finalmente, obtuvimos lo que queriamos". Este mismo funcionario fue entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 13 de octubre de 2015.

(69) Funcionario superior del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 13 de octubre de 2015.

(70) Funcionario del DAP, entrevistado por el autor, sede de la ONU, Nueva York, 14 de octubre de 2015.
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Author:Tansey, Oisin
Publication:Foro Internacional
Date:Apr 1, 2019
Words:12379
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