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Introduccion a la teoria de la planificacion territorial.

INTRODUCCION A LA TEORIA DE LA PLANIFICACION TERRITORIAL

SEVILLA: SECRETARIADO DE PUBLICACIONES DE LA UNIVERSIDAD DE SEVILLA, 2014, 188 PAGINAS.

M. Benabent Fernandez de Cordoba

El libro Introduccion a la teoria de la planificacion territorial hace una valiosa aportacion al conocimiento de las distintas teorias, procedimientos y metodos que se han venido aplicando a la planificacion territorial. Esta actividad, cuyo proposito es intervenir sobre el espacio fisico con la pretension de ordenarlo, requiere un proceso continuo de toma de decisiones acerca de la formulacion de objetivos, el establecimiento de los medios necesarios para llevarlos a cabo, y el desarrollo de las actuaciones que se consideren pertinentes para alcanzarlos. El autor parte de la base de que la reflexion teorica, desarrollada desde la academia, no trasciende debidamente al campo de la practica. Ello se pondria en evidencia en las publicaciones dirigidas a los planificadores profesionales, las cuales, al estar especialmente preocupadas por el desarrollo fisico de la ciudad y el territorio, se centran en la teoria urbana mientras soslayan la reflexion sobre el como hacer; es decir, sobre el procedimiento que debe seguirse para llevar a cabo el proceso de toma de decisiones. De este modo, senala Benabent, no se establece la necesaria conexion entre los dos tipos de reflexiones que son necesarias para que los proyectos planificadores sean viables: la teoria urbana y el metodo de la planificacion.

En este contexto general de referencia, Benabent opta por centrar la atencion en aquel aspecto de la planificacion que tiene que ver con el metodo de trabajo y con el proceso de toma de decisiones, cuestion esta ultima que considera esencial, al tratarse de una actividad publica que debe acompanar en su accion a la realizada por los colectivos sociales. Se plantea como objetivo analizar la evolucion experimentada por las teorias que sustentan la planificacion y las practicas a ellas asociadas desde principios del pasado siglo y, con una perspectiva cronologica, va haciendo referencia a las distintas teorias y escuelas de pensamiento, relacionandolas con las corrientes filosoficas que les sirven de inspiracion. Senala, a su vez, que en este trabajo no pretende considerar las tematicas propias de la planificacion, ni tampoco como se han ido incorporando a su contenido aspectos tales como la globalizacion, los riesgos naturales, el paisaje o la sostenibilidad, sino que intenta proporcionar unas referencias utiles que sirvan de base para profundizar en la materia y para llevar a cabo la tarea planificadora.

El libro se estructura en seis capitulos. Abordando en el primero el analisis de los modelos de decision, empieza senalando que la planificacion territorial como disciplina surge durante el cambio del siglo XIX al XX, para dar respuesta a los problemas generados por los procesos de industrializacion y urbanizacion en algunos paises europeos y en Estados Unidos. En principio, el plan era concebido como obra de autor y la planificacion considerada un arte, enfatizandose el diseno fisico al entenderse que la forma del entorno determinaba la calidad de vida social. Este determinismo fisico condiciono las actuaciones de los llamados reformistas utopicos hasta que, a finales del XIX, empieza a extenderse la idea de que el plan urbanistico no puede centrarse en el diseno morfologico, porque lo mas importante es el control de los usos del suelo a traves de la zonificacion. No obstante, el proceso de planificacion sigue siendo personalizado y poco democratico, lo que subraya tanto la importancia atribuida al conocimiento como base para la accion, como la del experto que posee ese conocimiento.

Posteriormente, con el sustento de las teorias positivistas, la planificacion se racionaliza, y durante buena parte del siglo xx se empieza a aplicar el metodo cientifico, por lo que la planificacion racional comprehensiva pasa a ser considerada una ciencia. No obstante, con el desarrollo de la ciencia politica y de la teoria de la administracion, empieza a cuestionarse la metodologia planificadora basada en la teoria racional comprehensiva y el plan deja de ser un instrumento rigido. En efecto, mientras que los expertos en ciencia politica consideran que las decisiones no parten de cero, sino que son el resultado de la articulacion de los intereses de los distintos actores, los teoricos de la administracion senalan que la racionalidad es limitada. Asi las cosas, empiezan a surgir nuevos modelos de decision, entre los que parecen destacar los presupuestos establecidos por Lindblom, que tendran una gran influencia en el analisis de las decisiones politicas y en el debate acerca de como se elaboran de hecho las politicas y como deberian elaborarse segun la normativa; dicho autor es, a su vez, muy criticado por otros como Dror y Etzioni.

A la critica a la planificacion se dedica el segundo capitulo. El debate ideologico de raiz marxista desarrollado en la decada de los sesenta cuestiona la planificacion, al considerarla un instrumento ideologico de la clase dominante que sirve para garantizar mejor el funcionamiento del capitalismo y resolver algunas de sus contradicciones. Precisa el autor que resultan especialmente criticas las tesis de Scott y Roweis, quienes entienden que la planificacion no puede considerarse ni abstracta ni ahistorica, sino un fenomeno social concreto y practico. Con tal presupuesto, dichos estudiosos no pretenden establecer ningun metodo procedimental, sino desvelar el proceso de urbanizacion en el sistema capitalista, su logica de produccion del espacio y las contradicciones que genera, entendiendo que la planificacion debe concebirse como un medio con el que reajustar el desarrollo espacial y temporal de los usos del suelo. Lipitz, Castells y Harvey, entre otros investigadores, contribuyen tambien a desvelar el rol ejercido por la planificacion cuando ignora o deja al margen las relaciones de poder y despolitiza los conflictos urbanos, convirtiendolos en problemas tecnicos.

Desde una posicion antagonica, la teoria neoliberal es tambien muy critica con la planificacion. Para Benabent, el planteamiento mas elaborado sobre la teoria del Estado en el pensamiento neoliberal se debe a Nozick, quien considera que no es el resultado de un contrato social, sino de la transferencia de derechos individuales. Ello lo lleva a defender un "Estado minimo" que permita la plena autonomia individual y vele por los derechos de cada individuo, a la vez que rechaza el concepto de justicia redistributiva, al considerarlo una restriccion ilegitima de la iniciativa individual. Asi, para el pensamiento neoliberal, la planificacion interfiere la libertad economica, por lo que debe quedar fuera de la politica toda intervencion que pretenda sustituir a la libre competencia. Esta logica de pensamiento reclama, pues, la disminucion del papel del Estado en el control de las decisiones de localizacion y en la ordenacion territorial.

Llevando como titulo hacia una reorientacion del metodo de decision, el tercero de los capitulos se centra en reflexionar sobre nuevas aproximaciones a la planificacion que enfatizan la importancia de incorporar la opinion publica en el proceso de toma de decisiones. Se trata de planteamientos que, basados en la etica, la filosofia, la teoria politica y los nuevos movimientos sociales, cuestionan el caracter tecnocratico de la planificacion y defienden una mayor participacion social en la misma, para poder incorporar cambios relacionados con sus reivindicaciones sobre el respeto al medioambiente y la mejora de la calidad de vida urbana. Se produce asi un cambio tanto en el rol ejercido por el planificador, que pasa a ser constructor del consenso, como en la planificacion, que va a ser deliberativa. Destacan en tal sentido las aportaciones de Davidof, para quien los problemas de justicia distributiva son centrales en planificacion y no se pueden resolver tecnicamente; plantea al respecto que los ciudadanos no solo deben ser oidos, sino tambien informados acerca de las razones subyacentes en las propuestas de planificacion. Friedman ahonda en lo anterior senalando que la transaccion entre los planificadores y la poblacion afectada es lo que permite un conocimiento adecuado de los problemas, y que ello requiere que el proceso sea abierto y democratico.

Para Benabent, estos planteamientos no son mas que la punta de lanza de otras aproximaciones que cambian el rumbo de la teoria y de la metodologia planificadora. Tal es el caso, por ejemplo, de la tesis de Schon sobre el profesional reflexivo; de la de Innes, que asume que el conocimiento se construye comunitariamente y acepta que la informacion se conforma a veces de forma sesgada; de la de Habermas, quien senala que "la libertad e igualdad de las partes, la fuerza del mejor argumento y la ausencia de coaccion o violencia son los presupuestos basicos que dotan de legitimidad a todo procedimiento deliberativo" (p. 73); de la de Forester, sobre el modelo de planificacion comunicativa; o de la de Healey, quien propone una planificacion colaboradora.

El paso del procedimiento al objeto del plan: la ciudad justa constituye el objeto del capitulo cuarto. En el senala el autor del libro que, dado que la planificacion gira en torno a procesos espaciales, se han de tomar decisiones que afectan a lugares y que suelen generar controversia. Dichas decisiones tienen que basarse en valores eticos que no pueden eludirse, por lo que la justicia es fundamental para la planificacion. Se incorpora asi a ella la categoria conceptual de "justicia espacial", que tiene su antecedente en la obra de Lefebvre y esta presente en las reflexiones realizadas por otros autores (Purcell, Soja, Young ...). Se destaca en el libro la realizada por Fainstein, para quien "es necesario cambiar la retorica sobre la competitividad, que monopoliza la politica urbana, hacia un discurso sobre la justicia" (p. 110).

En el capitulo quinto se analizan seguidamente los procesos de decision, implementacion y evaluacion, lo que requiere considerar "el entorno de la decision, el conjunto de factores externos, ajenos al propio plan, que limitan e impiden en muchas ocasiones el logro de sus objetivos" (p. 115); estudiosos como Friend, Jessop, Christensen, Rittel y Webber son referentes en este campo. A su vez, el paso de la decision a la accion demanda la negociacion y el acuerdo entre los organos que han de realizar el plan, por lo que los procesos de decision e implementacion tienen que estar unidos; reflexionan sobre ello Alterman, Pressman, Wildavsky, Taylor ... Junto a lo anterior, se incorpora la evaluacion a los procesos de planificacion, lo que permite aprender de los errores, mejorar las decisiones y modificar la gestion; centran la atencion en este aspecto Alexander, Faludi, Monnier y Mastop. Resultan interesantes las consideraciones realizadas por Arenal Grupo Consultor, recogidas en cuadros sintesis que las sistematizan.

Por ultimo, recapacita el autor acerca de la legitimidad de la planificacion, subrayando la creciente complejidad social de esta actividad, los diferentes intereses que pueden condicionarla y la multiplicidad de instancias que intervienen en el proceso, todo lo cual requiere de la aplicacion de nuevos metodos de aproximacion a la realidad y de toma de decisiones. A continuacion hace hincapie en el concepto de "interes general", senalando que, pese a estar siempre cuestionado, es a la vez invocado como un objetivo normativo de la accion publica y como su principal fuente de legitimacion, tal y como argumentan Alexander, Moroni, Rawls y Habermans. Se alude tambien a la creciente importancia de la participacion publica en los procesos de planificacion territorial, para cuyo analisis se utilizan, entre otras, las aportaciones de Macpherson, Arnstein, Davidson y McAuslan.

Concluye el libro con un epilogo en el que se sintetizan las principales aportaciones que sustentan su trabajo, lo que resulta de gran utilidad para el lector, ademas de ayudarle a afianzar las ideas fuerza que se entienden fundamentales. En definitiva, Benabent hace un interesante y clarificador analisis de la evolucion experimentada desde principios del siglo xx por el metodo de la planificacion territorial, considerando tanto los planteamientos teoricos que se ha venido realizando como las lecturas criticas que a ellos se han hecho. El resultado de su trabajo resulta de lectura obligada para todos aquellos que, ya sea desde la academia o desde la perspectiva profesional, estan interesados en la planificacion territorial.

Inmaculada Caravaca

Universidad de Sevilla
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Author:Caravaca, Inmaculada
Publication:EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales
Article Type:Resena de libro
Date:Jan 1, 2016
Words:2194
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