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Integracion social: ?oportunidad de que familias de escasos recursos vivan en sectores de mayores ingresos y equipamientos? Una mirada a las posibilidades que entregan el mercado, el Estado y la via de la informalidad.

RESUMEN | El presente articulo tiene por objetivo analizar las opciones de integracion territorial existentes en la ciudad de Santiago, respecto a la posibilidad de que familias de escasos recursos obtengan una vivienda en comunas con buenas condiciones de calidad de vida urbana y que, ademas, no congreguen grandes masas de familias vulnerables en un mismo territorio. Tal analisis se realiza mediante la construccion de datos cuantitativos relativos a las oportunidades existentes en la actualidad para acceder a una vivienda, ya sea mediante el mercado privado, el apoyo estatal o acciones informales. Se concluye que ninguno de estos caminos permite mejorar la integracion territorial de las familias mas vulnerables del pais. Queda, entonces, la interrogante respecto a por que el Estado no promueve con mayor fuerza mecanismos que permitan lograr tal objetivo, tomando en consideracion los diferentes beneficios que, segun diferentes expertos, este proceso comporta.

PALABRAS CLAVE | segregacion, integracion territorial, vivienda.

ABSTRACT | The objective of this article is to analyze the options of territorial integration that exist in the city of Santiago, with respect to the possibility that low-income families can obtain housing in communes with good conditions of quality of urban life and that also do not congregate large masses of vulnerable families living in the same territory. The above, studied through the construction of quantitative data, graph the opportunities that currently exist to access a home, either through the private market, state support or informal actions. The data analysis concludes that none of these roads allows improving the territorial integration of the most vulnerable families in the country, leaving the question as to why the State does not promote with greater force mechanisms that allow achieving this objective, taking into account the different benefits that this process brings according to different experts.

KEYWORDS | segregation, territorial integration, housing.

Introduccion

Diferentes instituciones, tales como el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (cndu), a traves de la Politica Nacional de Desarrollo Urbano, 2014; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), a partir del libro Desiguales, 2017; o la Pontificia Universidad Catolica de Chile (puc), mediante la publicacion anual del Indice de Calidad de Vida Urbana de Comunas y Ciudades de Chile (icvu), han detectado que una de las mas importantes problematicas que se arrastra en las grandes ciudades del pais, y en especial en la Region Metropolitana, es la segregacion territorial.

Este fenomeno es entendido como "formas de desigual distribucion de grupos de poblacion en el territorio, que se manifiestan de diferentes maneras" (Rodriguez & Arriagada, 2004, p. 5), ya sea mediante la distancia fisica residencial entre los diferentes grupos socioeconomicos, la homogeneidad social de los diferentes territorios bajo los que se organiza una sociedad, y la concentracion de grupos en sectores especificos de una ciudad. Para efectos de este estudio, el elemento discriminador que se evalua es el nivel socioeconomico de los diferentes actores de un territorio, dado que tambien seria posible hablar de segregacion territorial por nacionalidad, religion u otros factores culturales.

En esta linea, los resultados de la Encuesta de Caracterizacion Socioeconomica (Casen) correspondientes a 2015 (Ministerio de Desarrollo Social, 2015) muestran la existencia de comunas en la ciudad de Santiago donde mas del 10% de familias vive bajo la linea de la pobreza por ingresos (El Bosque, Recoleta, La Pintana), versus comunas en la que practicamente no existen familias que viven bajo la linea de la pobreza por ingresos (Las Condes, Providencia, Vitacura).

Diversos autores ya han comprobado y profundizado en dicha problematica y sus consecuencias (Rodriguez & Arriagada, 2004; cndu, 2014; Rodriguez & Winchester, 2001; Sabatini, Caceres & Cerda, 2001). Por tal razon, el presente escrito se concentra en conocer las posibilidades actuales de romper con la segregacion territorial, y solo se presenta un breve resumen de los principales efectos que genera la segregacion territorial que se vive en el pais y, en particular, en la ciudad de Santiago. Posteriormente, se desarrolla una breve reflexion, tomando en consideracion a los mismos autores senalados, respecto de los beneficios que conlleva terminar con la segregacion y producir procesos de integracion territorial y social. Por ultimo, se realiza una radiografia de la ciudad de Santiago en relacion con las posibilidades de los grupos mas segregados de la sociedad en cuanto a dejar de vivir en sus actuales territorios y trasladarse a comunas con mejores equipamientos urbanos y menor concentracion de pobreza. Lo anterior se lleva a cabo a partir de datos cuantitativos relativos a sus ingresos y a los costos del mercado de viviendas, las oportunidades que les ofrecen los subsidios estatales, o las posibilidades de acceso a mejores viviendas a traves de acciones ilegales, como las tomas de terreno.

Antes de iniciar el analisis, es necesario dejar de manifiesto ciertas precauciones y posiciones teoricas que se adoptaron al momento de hablar de la ciudad de Santiago. En primer lugar, al analizar la segregacion territorial en funcion de los niveles socioeconomicos, se toman en consideracion los planteamientos de Brain y Sabatini (2008), quienes mencionan la ingenuidad y simpleza en la que caen diferentes estudios urbanisticos al correlacionar de forma directa los conceptos de desigualdad socioeconomica y segregacion territorial. Sostienen dichos autores que esta relacion no esta determinada de forma lineal, dado que diferentes sociedades en el mundo presentan altos niveles de desigualdad, pero no asi en cuanto a segregacion territorial; del mismo modo, existirian diferentes ciudades del mundo con menores niveles de desigualdad socioeconomica que las chilenas, pero si con altos niveles de segregacion. No obstante, ciudades como Santiago si cuentan con altos grados de diferencia socioeconomica que se traducen en segregacion territorial. Ello no responde necesariamente a la desigualdad en si; por el contrario, es probable que estos efectos se den en funcion de la conformacion de las ciudades y de la forma en que ellas se van constituyendo con el paso del tiempo, a partir de factores como la planificacion urbana o el tipo de politica de vivienda que se desarrolle.

Como segundo punto, se plantea que la complejidad de las ciudades y de las sociedades del siglo xxi no permite consideraciones simplistas al momento del analisis, como la vision de la ciudad dual en funcion de una clase alta y una clase obrera. Alvarez (2013) plantea que hay "dificultad para asegurar con propiedad si Santiago es una ciudad dual o medianizada, lo cual se observa tambien al momento de interpretar la heterogeneidad de la actual estructura social de la sociedad chilena y el papel que juega en ello lo que continuamos llamando la clase media" (p. 268).

Principales efectos de la segregacion territorial en la ciudad de Santiago

Desigualdad territorial: falta de planificacion urbana y politicas de vivienda deficientes

Santiago de Chile, no cabe duda, es una ciudad segregada territorialmente en funcion de los niveles socioeconomicos de sus habitantes. No obstante, esta division de grupos en cuanto al espacio no solo ha implicado aglomeraciones de pobreza o falta de interaccion entre grupos distintos. Ademas, ha conllevado una diferencia objetiva y material entre ellos, la cual se ve reflejada en la desigualdad territorial de equipamientos y servicios y en la calidad de estos, visible al compararse las distintas comunas y sectores de la ciudad.

En esta linea, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (cndu) planteaba el ano 2014 que "la mayoria de las grandes ciudades presentan altos grados de desigualdad urbana y segregacion social (...) falta de acceso a servicios publicos y escasa conectividad" (p. 23).

En terminos empiricos, estas diferencias se ven comprobadas en el Indice de Calidad de Vida Urbana de Comunas y Ciudades de Chile (icvu), que realiza anualmente el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales (ieut) de la puc, el cual evalua "las condiciones de vida de la poblacion generadas a partir de las actuaciones y dinamicas de transformacion del espacio urbano inducidas por actores publicos, privados y la sociedad civil, medidas y comparadas con informacion estadistica provistas por fuentes oficiales publicas y privadas lo mas actualizadas posibles" (ieut/Camara Chilena de la Construccion [cchc], 2017, Presentacion). En el estudio para el ano 2017 se analizan dimensiones respecto a condiciones laborales, conectividad, condiciones socioculturales, medioambiente, y calidad de viviendas y entorno, entre otras. Los resultados dan cuenta, primero que todo, que de las diez grandes metropolis analizadas, Santiago se encuentra en el octavo lugar respecto a la calidad de vida urbana de sus habitantes, lo que demostraria que existe un gran numero de individuos cuyas condiciones de calidad de vida no son optimas.

Al revisar de forma mas detallada el analisis respecto a Santiago, se detecta la existencia de un grupo pequeno de comunas que cuentan con altos niveles de calidad respecto a las dimensiones analizadas por el estudio, incluso muy por encima de la media nacional, lo que las situa entre las diez mejor evaluadas. Estos territorios serian las comunas de Las Condes, Vitacura, Providencia, Lo Barnechea y Nunoa. Tambien dentro del rango superior de la media nacional estarian las comunas de La Reina, Santiago y Macul.

Por otro lado, existe un grupo de comunas que se encontraria en la vereda opuesta respecto a la calidad de vida de sus habitantes segun los indicadores del estudio, en consideracion a que estarian muy por debajo de la media nacional (siendo incluso las diez peores comunas a nivel nacional). Dentro de este grupo critico se cuentan las comunas de Conchali, Quinta Normal, Lo Prado, Independencia, San Bernardo, El Bosque, Cerro Navia, Pedro Aguirre Cerda, La Pintana y Lo Espejo.

Por ultimo, existe una capa de comunas con indices dentro del rango medio a nivel nacional. Entre ellas, Maipu, San Miguel, La Florida y Penalolen.

En terminos generales, si bien el estudio es un indice, el cual no determina cuales son los niveles optimos que debiese contar un territorio en especifico o que otras dimensiones debiesen entrar en consideracion, si permite sacar conclusiones interesantes para el punto que se quiere demostrar en este apartado. En sintesis, existe un grupo de comunas que acoge al 20% de la poblacion del area metropolitana de Santiago, que cuenta con condiciones de vida privilegiadas a nivel nacional en funcion de su espacio urbano. Por otro lado, otro grupo pequeno de comunas, que comprende un 30% de la poblacion de la ciudad, se encontraria dentro de la media nacional en cuanto a las condiciones de vida anteriormente descritas. No obstante, lo que llama poderosamente la atencion es que en practicamente un 50% de la poblacion de Santiago las condiciones de vida urbana son inferiores a la media nacional; y, ademas, existe un grupo critico de diez comunas que son las mas deficientes del pais.

Los datos mencionados reflejan de forma clara las diferencias territoriales que se pueden apreciar en la ciudad de Santiago, materializadas en este caso en la deficiencia en los equipamientos e infraestructura necesarios o fundamentales para que una comunidad se pueda desenvolver de forma optima en su entorno mas inmediato, como es la comuna en la cual habitan. En el caso estudiado, las diferencias materiales entre comunas son efecto de la segregacion territorial socioeconomica, y obedecen principalmente a dos razones: la escasa planificacion urbana de la ciudad, y la deficiencia de las politicas de vivienda aplicadas durante los anos ochenta y noventa.

Autores como Rodriguez y Rodriguez (2012) acusan que uno de los grandes legados de la dictadura en materia urbana fue haber dejado la planificacion urbana --entendida como la organizacion y planificacion del crecimiento y organizacion de la ciudad- a merced de los intereses del mercado. Pero ello no comenzo con la dictadura. Ya para 1970, en plena consolidacion del Estado neoliberal, se liberalizaba el mercado del suelo, "se simplifican las reglas para incorporar terrenos a usos urbanos y se flexibilizarem las normas que regulaban el uso de la tierra (...) para que el crecimiento urbano marchase mas de acuerdo con las tendencias del mercado" (Rojas, 1999, p. 3). En esta linea, la ciudad dejaba de construirse de forma planificada y pasaba a ser regulada mediante las reglas de la oferta y la demanda. Y el Estado se restaba de evaluar donde y como se debia incentivar que ciertos grupos pudieran acceder a vivir en ciertos sectores, y abandonaba la tarea de detectar que territorios requieren procesos de regeneracion urbana, o incluso creacion de equipamiento, previo a que sean sectores habitables.

El resultado de las tendencias senaladas ha sido, por una parte, que al existir comunas donde se concentran grupos con considerables ingresos y capacidad de consumo, la inversion que se lleva a cabo en ellas desde el mundo privado y el mercado es alta y de calidad, proveyendo a estos territorios de un equipamiento y entorno optimos. Y por otra parte, que los sectores donde existe una gran concentracion de habitantes que no cuentan con altos ingresos y capacidad de consumo no se ven beneficiados por los equipamientos y servicios (o, por lo menos, en cuanto a su calidad) con los cuales se ven beneficiadas las clases altas.

Algunos autores se refieren a la existencia de la "precariopolis", que

seria aquel espacio monofuncional, fragmentado y segregado (...) mal conectados a la trama urbana y con infraestructura y servicios de urbanizacion elementales. Las viviendas son pequenas, de baja calidad constructiva, no se observa mixtura social ni comercio y servicios de calidad (Alvarez, 2013, p. 270, citando a Hidalgo & Orellana, 2011).

Siguiendo con tal enfoque sobre la "precariopolis", Alvarez plantea la existencia de la "privatopolis", "que seria la ciudad suburbana y periurbana con una oferta residencial y de servicios opuesta a la anterior".

La segunda razon respecto a la diferenciacion material que se evidencia en la ciudad de Santiago dice relacion con la logica de la politica habitacional impuesto en la dictadura, dado que, segun Rodriguez y Rodriguez (2012) se aplico una politica habitacional y de ciudad que reacomodo la organizacion territorial de los distintos grupos economicos. La construccion de viviendas sociales fue destinada a ser realizada por privados, restando al Estado de esta responsabilidad. Como consecuencia, al quedar la construccion de viviendas sociales en manos de privados, que tienen por objetivo conseguir el maximo de utilidades posibles y evitar mayores restricciones, los nuevos barrios construidos durante las dos decadas del regimen militar fueron llevados a la periferia de las ciudades, donde el valor del suelo tenia bajo costo. A ello se sumo la escasa calidad de las viviendas, producto del objetivo de invertir lo menos posible en construccion, y asi incrementar las ganancias.

Durante el periodo senalado se construyeron innumerables conjuntos que contaban con metros cuadrados minimos y densidades poblacionales inmensas, sin buen acceso a transporte, salud, educacion y trabajo. Segun Correa (2015), ello llevo a la consolidacion de patrones de segregacion territorial, dado que se acumulaba a la poblacion mas pobre del pais en areas determinadas de la periferia de la ciudad, con los consiguientes problemas en distintos ambitos sociales. Un aspecto necesario de destacar es que los destinatarios de dichos conjuntos habitacionales fueron familias que en su mayoria vivian en asentamientos irregulares, pero no necesariamente en las periferias de la ciudad. Ana Sugranyes (2005) complementa este enfoque senalando:
   A pesar de la obtencion de la "casa propia anhelada" para los
   erradicados aparecieron problemas como la perdida de empleo; el
   incremento de los costos, especialmente de traslado hacia y desde
   los lugares de trabajo y otros; dificultades de acceso a educacion,
   salud y subsidios de la red social ... (p. 33).


En conclusion, las bases sentadas por la dictadura respecto a restringir y disminuir a su minima expresion la participacion del Estado en la planificacion urbana y la politica habitacional, dejando ambas materias en manos del mercado y los privados, ha traido como consecuencia una ciudad como Santiago: una ciudad en la cual se evidencia una gran desigualdad territorial, donde es posible encontrar realidades disimiles en cuanto a equipamiento y calidad de los servicios segun el territorio, condicionados por los niveles socioeconomicos de sus habitantes.

Entre los hogares que viven en los conjuntos mas segregados es mayor el desempleo y menor la probabilidad de salir de la pobreza. Un dato revelador de ese estudio indica que la mayoria de las mujeres que habitan esos barrios populares altamente segregados prefiere no trabajar (53,8% inactivas) puesto que la compensacion monetaria proveniente del ingreso minimo al cual ellas generalmente pueden optar, no suple el gasto tanto en tiempo como en dinero que les implica trasladarse a los lugares de trabajo (Sabatini & Brain, 2008, p. 11).

Acumulacion de la poblacion vulnerable en determinados territorios

Otra consecuencia de la segregacion territorial remite a la homogeneizacion de grandes masas de grupos vulnerables en determinados sectores de la ciudad, lo que genera diferentes problematicas de indole social, que se suman a aquellas producidas por la falta de equipamiento y acceso a la ciudad ya mencionadas.

Rodriguez & Arriagada (2004) comentan al respecto:
   La principal razon por la cual la segregacion residencial esta en
   el tapete es por las adversidades que se le imputan cuando su raiz
   es socioeconomica (...) [ya que] quienes, al tener como contexto
   cotidiano solo pobreza y pares pobres, estrechan sus horizontes de
   posibilidades, sus contactos y sus probabilidades de exposicion a
   ciertos codigos, mensajes y conductas funcionales a una movilidad
   social ascendente (p. 6).


El vivir en territorios vulnerables y homogeneos socioeconomicamente conlleva un fenomeno de reproduccion de la pobreza, donde las posibilidades de superar una situacion de vulnerabilidad se ven reducidas. Ello ocurre porque en la relacion de una comunidad con su territorio se reproducen practicas y formas determinadas de actuar en funcion de las problematicas sociales dadas por el entorno. Ejemplo de ello son la desercion escolar y el trabajo delictual. En esta linea, Pierre Bourdieu, en su articulo "Efectos de lugar" (1993), plantea que habitar y poseer un espacio requiere que los actores sociales conozcan reglas y codigos particulares del lugar en cuestion; es decir, que es necesario contar con un capital cultural y un habitus especifico de los distintos espacios, ya que de lo contrario se corre el riesgo de no ser aceptado por el grupo con el que se debe coexistir. Y ocurre tambien que si el contexto territorial se encuentra asociado a practicas sociales permeadas por la falta de capital (laboral, cultural, social), lo mas probable es que el individuo que se enfrenta a ese contexto se encuentre tambien permeado por esas formas de vida, lo que condicionara su actuar en la sociedad.

Otra problematica asociada a la homogenizacion del territorio segun la condicion socioeconomica, es que se construye por parte de la sociedad el etiquetado de los diferentes sectores segun su condicion. A su vez, este etiquetado genera mecanismos de estigmatizacion hacia los sectores vulnerables, los cuales operan como una barrea mas para terminar con su situacion de vulnerabilidad.

Pierre Bourdieu, en el libro La miseria del mundo (1993), analiza el hecho de que determinados lugares se encuentren asociados a ciertas subjetividades colectivas y se caractericen por estar ligados a valoraciones negativas o positivas, segun el grupo social que dicho espacio representa. A la vez, muestra como diferentes estructuras espaciales se vinculan a conceptos de ascension o declinacion, materializados en percepciones como las de "subir" al barrio alto o "bajar" a los suburbios, poblaciones (para el caso chileno) o guetos.

Lo anterior se grafica con un ejercicio simple: cualquier habitante de una ciudad puede experimentar la existencia de zonas o lugares de cuyos habitantes desconfia o donde se siente extrano o fuera de lugar, y ello por tratarse de un territorio propio de otra clase socioeconomica. Un estudio incluido en el libro Desiguales (PNUD, 2017) muestra que entre las personas que han recibido maltratos en diferentes situaciones publicas, un 28% considera que ello se debe al lugar en que viven, siendo la segunda razon mas mencionada luego de la clase social (p. 209). Otro estudio del ano 2017, realizado por el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesion Social a nivel nacional, muestra que un 34% de las familias de ingresos bajos y un 33% de las familias de ingresos medios bajos cree que las personas externas a su barrio evaluan estos lugares de forma negativa o muy negativa. Ello justifica plenamente los planteamientos de Bourdieu.

De este modo, es posible concluir que la homogeneizacion de la pobreza--entre las distintas problematicas que produce la segregacion territorial- puede llevar, por una parte, a la formacion de practicas sociales y culturales en funcion de la vulnerabilidad; y por otra, a la generacion de procesos de etiquetamiento y estigmatizacion territorial que condicionan las posibilidades de desarrollo de los individuos de determinados entornos.

Beneficios de la integracion territorial socioeconomica

Diferentes expertos (Aravena, De Gregorio & Poduje, 2013; cndu, 2014; pnud, 2017; Rasse, 2015; Sabatini & Caceres, 2004) plantean que el camino contrario a la segregacion es la integracion, definida ya sea como territorial, social o urbana, segun el marco conceptual de los diferentes autores. Tal proceso, senalan, comporta una serie de beneficios, los cuales permiten lograr ciudades con mejores oportunidades para todos sus habitantes y con niveles de cohesion social mayores que los de ciudades segregadas.

Segun los expertos, la integracion territorial o urbana de una ciudad se llevaria a cabo mediante dos caminos: uno consistiria en dotar de equipamiento a sectores de la ciudad que no cuentan con condiciones materiales adecuadas para desarrollarse dentro de la trama urbana; el otro implica potenciar la creacion de territorios mas heterogeneos socioeconomicamente en relacion con sus habitantes.

Aravena, De Gregorio & Poduje (2013) manifiestan que para reducir la desigualdad de nuestros territorios, es necesario invertir mediante el "apoyo a los lugares y hacerlo mediante una inversion publica bien localizada, bien disenada y mantenida en el tiempo" (p. 23). De este modo, plantean que el Estado debe revertir el tipo de desarrollo urbano que consolido en decadas pasadas por la mera intervencion del mercado, generando "inversion en sectores que muestren altos indices de segregacion" (p. 23).

Por su parte, el cndu, en la misma linea, considera que se deben definir estandares minimos de calidad y cobertura para los bienes publicos urbanos. Una vez definidos, se deben priorizar territorios y localidades lejanas a estos niveles, para posteriormente llevar a cabo un proceso de desarrollo urbano gradual que busque proveer a todo territorio de dichos niveles de equipamiento y accesibilidad, con el objeto de mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de la ciudad, sin discriminacion alguna.

Asi, queda de manifiesto que una de las principales vias para frenar la segregacion y promover la integracion territorial se da mediante la posibilidad de dotar a los territorios segregados de conectividad y equipamiento, con el objeto de superar la falta de planificacion y desregulacion urbana que llevaron a la creacion de diferentes barrios de viviendas sociales.

Los diferentes expertos ya mencionados tambien consideran que se debe realizar un proceso de heterogeneizacion de los territorios. Lo anterior implicaria, basicamente, dos caminos: fomentar el desarrollo de viviendas de mayor valor en territorios donde existe mayor concentracion de pobreza; e implementar el emplazamiento de grupos de menores recursos en sectores con buena infraestructura, conectividad y equipamiento.

Este tipo de integracion y mixtura social seria provechoso por varios motivos. En el caso de incentivarse el esparcimiento de las clases mas acomodadas a territorios habitados en su mayoria por grupos vulnerables, ello traera, segun diversos estudios, "el florecimiento de oportunidades de empleo y consumo para los habitantes mas pobres, asi como la mejora de la infraestructura" (Rasse, 2015, p. 132). Ello ocurriria, incluso, en caso de que los nuevos proyectos inmobiliarios fueran de caracter cerrado y no indujeran mayor interaccion entre los diferentes grupos socioeconomicos. Lo anterior debido a que la llegada de nuevos grupos socioeconomicos de mejor situacion a un determinado espacio viene asociada a incentivos para que el sector privado invierta en ese lugar, mejorando las condiciones urbanas y opciones laborales para los habitantes originales. Este proceso permite, ademas, que se produzca un nuevo proceso de etiquetamiento de los territorios.

Por otro lado, el hecho de que grupos vulnerables cuenten con la posibilidad de vivir en sectores mejor acomodados "trae beneficios no solo en terminos de la relacion con los vecinos de altos ingresos, sino tambien mayores oportunidades por la mejor calidad de los servicios publicos" (Rasse, 2015, p. 132). Es decir, que abre a familias con recursos escasos la posibilidad de aprovechar los beneficios de espacios ya existentes, con equipamientos y servicios de calidad, sin que sea necesaria una inversion previa del mercado o del Estado. Ademas, si bien Rasse (2015) plantea que no existen estudios contundentes respecto a que, con la cercania territorial, las relaciones entre grupos se profundizan e intensifican con miras a construir ciertas redes o capital social, si menciona la existencia de un factor de valoracion positiva respecto al entorno y comuna por parte de los grupos de menores recursos, que rompe con la logica de la reproduccion de practicas de exclusion y vulnerabilidad trabajadas por Bourdieu.

De este modo, indistintamente, investigadores, organismos publicos, politicos y organizaciones de la sociedad civil reconocen las problematicas de la segregacion territorial y los beneficios de la integracion territorial. Incluso, existe por parte del Estado una politica de desarrollo urbano que desde 2014 plantea la necesidad de profundizar estos lincamientos. En tales circunstancias, la pregunta que viene al caso es: ?que mecanismos estan operando hoy en dia en Chile, y en particular en la ciudad de Santiago, para promover la integracion territorial de los diferentes grupos socioeconomicos?

En funcion de que esta pregunta es amplia y se puede responder a partir de todas las variables que se han mencionado para lograr una integracion territorial, hace sentido intentar dar respuesta a por lo menos uno de los puntos considerados. De este modo, la pregunta que se trata de responder en las siguientes lineas es respecto a que mecanismos existen y operan en la ciudad de Santiago que permiten que familias de estratos socioeconomicos bajos vivan en sectores de mayores ingresos.

Metodologia

La metodologia utilizada para dar respuesta a la pregunta planteada se basa principalmente en un enfoque cuantitativo, en que se realiza una recoleccion de datos de segundo orden a partir de informacion publica disponible en la web, y la solicitud de datos mediante el sistema de transparencia por el cual se rige el Estado de Chile.

Los datos buscados y solicitados lo han sido en funcion de un proceso de operacionalizacion respecto al acceso a la vivienda en Chile, en donde se definen tres posibles mecanismos para lograr este objetivo: mercado privado, apoyo estatal y mecanismos informales. Los datos recolectados buscan ser una fotografia de la realidad que existe en Chile, y en la Region Metropolitana en particular, a diciembre del ano 2017.

En cuanto a la informacion respecto a los valores del mercado inmobiliario, se busco conocer los precios de venta y arriendo de viviendas por comuna, utilizando datos proporcionados por el Informe Trimestral Mercado Inmobiliario Gran Santiago, de GfK Adimark, del mes de julio de 2017, y el estudio de Trivelli y Cia. (2015), Estimacion y analisis de precios de arriendo residencial para las capitales regionales.

Respecto a las posibilidades de acceso a la vivienda mediante apoyo estatal, se utilizan datos proporcionados por el sistema de trasparencia solicitados al Servicio de Vivienda y Urbanizacion (Serviu), Region Metropolitana, e informacion disponible en la pagina web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu). De estas fuentes se levanto informacion en cuanto a los montos de los subsidios habitacionales y las comunas donde se han aplicado, ya sea en formato de compra o de arriendo, recogiendo datos del ano 2011 a mayo de 2017.

Por ultimo, en cuanto a la informacion recogida respecto a mecanismos informales de acceso a la vivienda, se utiliza informacion proporcionada por la fundacion techo-Chile, mediante el monitor de campamentos disponible en su pagina web. De alli se determina el numero de campamentos existentes por comuna en la Region Metropolitana a diciembre del ano 2017. Con base en lo anterior se realiza un analisis descriptivo de los datos recolectados, en el cual fue posible desarrollar tablas comunales jerarquizadas, segun el valor del metro cuadrado por venta y arriendo de viviendas, numero de subsidios aplicados en la comuna para compra de viviendas, y numero de campamentos segun comuna. Ademas, para el caso de los valores por metro cuadrado de venta y arriendo de viviendas, fue posible medir dichos precios en relacion con el gasto porcentual que significarian para los distintos quintiles socioeconomicos, segun sus ingresos promedios, proporcionados por la encuesta Casen 2015.

Una de las mayores limitantes de este analisis dice relacion con que, a la fecha del estudio, no fue posible encontrar informacion publica y certera respecto del valor de venta y arriendo del metro cuadrado segun comuna, de todos los inmuebles en venta o en arriendo. Solo fue posible considerar las unidades nuevas, lo que deja fuera un rango importante de comunas vulnerables. Ademas, todos los valores presentados se ven afectados por la dinamica del mercado inmobiliario y por las diferentes modificaciones de la politica habitacional que van surgiendo en el tiempo.

Resultados

El acceso a la vivienda en Chile es posible de lograr mediante diferentes mecanismos. Como primera opcion esta el mercado inmobiliario, donde cualquier persona que cuente con los medios economicos necesarios podra disponer de una vivienda ya sea en arriendo o propiedad, segun sus necesidades o posibilidades en funcion de sus ingresos. Por otro lado, existe la posibilidad de lograrlo mediante el apoyo estatal, a partir de los diferentes programas y subsidios de vivienda que el Ministerio de Vivienda ofrece. Por ultimo, existiria un tercer mecanismo que iria por fuera del sistema formal, como es el de las tomas de terrenos publicos o privados, y la instalacion en ellos de asentamientos, los que en Chile se conocen como 'campamentos'.

En cuanto a la consecucion de una vivienda en el mercado inmobiliario de forma privada, el Informe Trimestral Mercado Inmobiliario Gran Santiago, de GfK Adimark, del mes de julio de 2017, muestra resultados que permiten construir un panorama global respecto a las posibilidades con que cuentan los grupos mas vulnerables en cuanto a la compra de una vivienda en los diferentes sectores de la ciudad, dado que revela el valor promedio, en uf, de las nuevas unidades de vivienda que se encuentran disponibles en la ciudad de Santiago, por comuna.

Primero que todo, el informe da cuenta de una total correspondencia con el indice de Calidad de Vida Urbano, del valor uf/m2 y las comunas con mejores niveles del indice. Es decir, que ahi donde existe mayor equipamiento, conectividad y oportunidades laborales (Vitacura, Las Condes, Providencia, Lo Barnechea, Nunoa y La Reina), las viviendas (casas y departamentos) tienen un mayor valor y, por ende, son espacios a los cuales, en terminos de mercado, es imposible acceder no solo para el sector mas vulnerable de la poblacion, sino que para la gran mayoria de la sociedad.

En el otro extremo, se ve que las comunas peores evaluadas en el Indice de Calidad de Vida Urbana de Comunas y Ciudades de Chile (icvu), como El Bosque, Cerro Navia, Pedro Aguirre Cerda, La Pintana y Lo Espejo, no cuentan con precios referenciales, ya que son sectores donde el mercado privado no esta desarrollando unidades de viviendas nuevas. Ello es preocupante, en el sentido de que si el mercado inmobiliario privado no incentiva la construccion de nuevos espacios que inviten a nuevos grupos a vivir en estas comunas, dificilmente se desarrollara un mejoramiento de tales territorios. Es interesante realizar un analisis mas profundo de esta situacion en otra investigacion.

Por otro lado, entre los sectores que cuentan con la tasacion mas baja respecto a la adquisicion de una vivienda, estan comunas como Cerrillos, Conchali, Pudahuel y Puente Alto, todas las cuales se encuentran bajo el promedio nacional del icvu, con deficits en cuanto a vivienda y entorno.

Con esta informacion es posible analizar las posibilidades reales que tiene una familia vulnerable de acceder a una vivienda nueva en las distintas comunas de la ciudad. En este sentido, un ejercicio simple con la comuna de Cerrillos--aquella con el precio mas barato de la ciudad- permite, por ejemplo, graficar lo restrictivo del mercado de suelo actual.

La comuna de Cerrillos cuenta con un valor de metro cuadrado promedio de 34 uf en departamentos. Por ello, si una familia decide adquirir una vivienda de 42 metros cuadrados (dimension minima exigida a conjuntos habitacionales del Estado, no considerando subsidio de edificacion en altura), deberia desembolsar un monto que ronda los 38 millones de pesos. Asi, en el caso hipotetico de que dicha familia lograra concretar un ahorro del 20% (7,6 millones) y fuese posible sujeto de creditos para un banco, con una tasa de interes cercana al 4% por un periodo de 25 anos, desembolsaria un monto mensual de 166.000 pesos, cantidad que asciende al 63% del ingreso promedio de una familia del primer quintil de vulnerabilidad, segun datos de la Encuesta Casen, y un 37% para el caso de las familias el segundo quintil.

Por otro lado, realizando el mismo ejercicio con comunas consideradas dentro de la media nacional del icvu, como es la comuna de San Joaquin (48,3 uf/m2), el pago mensual de un dividendo ascenderia a 237.000 pesos, lo cual significa el 89% de los ingresos del primer quintil, 53% de los ingresos del segundo quintil y un 37,6% de los ingresos del tercer quintil.

De este modo, es posible concluir, en terminos generales, que el acceso a la vivienda en propiedad mediante los mecanismos del mercado esta absolutamente restringido para los grupos mas vulnerables de la ciudad, y no solo en cuanto a las comunas mejor evaluadas, sino en terminos transversales a cualquier comuna de la ciudad, incluso aquellas que no cuentan con los mejores niveles de equipamiento e infraestructura, como muestra el ejercicio anterior. Tal situacion constituye una de las respuestas al hecho de que en Chile aun existe casi medio millon de familias que forman parte del deficit habitacional cuantitativo.

En terminos de arriendo, los datos y la conclusion son similares. Un estudio realizado por Trivelli y Cia. Ltda. del ano 2016, por encargo del Ministerio de Vivienda, da cuenta de que la posibilidad de arriendo para las familias mas vulnerables tambien es restringida dentro de la ciudad de Santiago. En este sentido, el estudio muestra que, por ejemplo, para las comunas mejor evaluadas del icvu existe solo un 0,02% de oferta en cuanto a viviendas que tengan un precio de arriendo menor a 8 uf, valor que igualmente representa practicamente el 80% de los ingresos de las familias del primer quintil.

Por otro lado, en sectores con comunas que registran niveles de deficit en equipamiento y servicios, como La Pintana--que ademas concentra alta densidad de grupos vulnerables-, practicamente no existen ofertas de alquiler, por lo cual es dificil definir un valor promedio de arriendo para estos territorios. En comunas con niveles del icvu dentro del promedio nacional, como Penalolen, La Florida y Macul, existe solo un 5% de viviendas con precios de arriendo inferiores a las 8 uf.

De este modo, se da cuenta de que el mercado inmobiliario en cuanto arriendo (casas y departamentos) tambien es restringido para los sectores vulnerables y, una vez mas, no solo en cuanto al sector preferencial de la ciudad, sino en terminos generales. De hecho, datos de la Casen 2015 muestran que las familias del primer quintil de vulnerabilidad que pueden arrendar una vivienda, deben destinar un promedio de 44,9 % de sueldo a este item.

Queda en evidencia que, en cuanto al mercado inmobiliario, las posibilidades de integracion social para las familias vulnerables son practicamente nulas. De este modo, toma importancia el rol del Estado en lograr incluir a este grupo humano al interior de la ciudad mediante las politicas publicas de vivienda.

Las posibilidades que tiene una familia vulnerable de encontrar apoyo del Estado en cuanto al acceso a una vivienda son variadas. Existe un subsidio para grupos vulnerables (40% mas vulnerable), a partir del cual el Estado puede construir un conjunto habitacional (viviendas sociales), o la persona puede comprar de forma particular una vivienda nueva o usada. Por otro lado, existe un subsidio al arriendo, donde el Estado apoya a una familia con un aporte en el monto del arriendo que ella debe pagar por habitar una vivienda. Por ultimo, existe un programa de integracion, a partir del cual el Estado inserta a una familia vulnerable en proyectos inmobiliarios destinados mayoritariamente a sectores medios.

En cuanto al subsidio para grupos vulnerables destinado a la compra de forma particular de una vivienda nueva o usada, no es posible dar un diagnostico total respecto a las posibilidades de compra que tienen los beneficiarios del subsidio. Ello debido que para el presente articulo solo se ha contado con informacion que considera el valor por comuna de las viviendas nuevas que se ofrecen en la ciudad de Santiago, y no de las viviendas usadas. No obstante, si es importante considerar que en lo que respecta a viviendas nuevas, el valor maximo que permite comprar el subsidio es de 950 uf, lo que asciende a cerca de 25 millones de pesos, valor que seria insuficiente para cualquier comuna con departamentos nuevos segun su valor en uf promedio, incluso considerando el comprar departamentos de 30 m2. En consideracion de lo anterior, pareciera ser que, bajo la modalidad de comprar una vivienda con un subsidio habitacional, en las condiciones actuales no es posible generar un reordenamiento territorial de grupos socioeconomicos vulnerables.

Respecto a los proyectos habitacional es patrocinados por el Estado, estos cuentan con mayores oportunidades de lograr una integracion territorial, dado que existen mayores oportunidades de financiamiento (cesion de terrenos publicos, financiamiento de la Subsecretaria de Desarrollo Regional (Subdere), subsidio de localizacion y habilitacion, etcetera). Ademas, es posible abaratar diferentes costos segun la densidad del conjunto.

A continuacion se presentan las comunas donde el Estado ha construido, esta construyendo o ha aprobado la construccion de proyectos habitacionales, durante el periodo 2011 a mayo de 2017 (figura 4).

De la figura 4 es posible rescatar diferentes conclusiones. Primero que todo, que las construcciones de viviendas patrocinadas por el Estado no se desarrollan en las comunas que lideran el icvu; es decir, no se ejecutan en las comunas de Vitacura, Las Condes, Providencia o Nunoa, salvo el caso marginal de Lo Barnechea y La Reina. Tampoco se reconoce la construccion de ese tipo de viviendas en comunas bien evaluadas, como Santiago y Macul.

En comunas que se encuentran dentro del promedio nacional del icvu, es posible encontrar viviendas sociales en desarrollo o planificadas a futuro; no obstante, la presencia es mas bien baja, exceptuando los casos de La Florida y San Joaquin. Por ultimo, respecto a las comunas que se encuentran bajo el promedio nacional del icvu, es donde mas destaca la construccion reciente y futura de viviendas sociales (comunas donde, ademas, ya existe gran concentracion historica de viviendas sociales). Asi, es posible ver como lideran la construccion de viviendas sociales comunas tales como Quilicura, El Bosque, Puente Alto y San Bernardo.

De este modo, se observa que los conjuntos habitacionales promovidos y financiados por el Estado se desarrollan mayoritariamente en territorios que se encuentran en una condicion deficiente en cuanto a equipamientos y servicios, donde, ademas, existe ya una alta concentracion de grupos vulnerables (en Quilicura, el 40% de la poblacion se encuentra dentro del 40% mas vulnerable, segun datos Ministerio de Desarrollo Social). En este sentido, se puede concluir que el Programa para Sectores Vulnerables, en su modalidad de construccion de proyectos habitacionales, no promoveria la integracion territorial de grupos vulnerables a comunas con mejores niveles de calidad de vida urbana.

Otra alternativa frente a la opcion de conseguir vivienda mediante el apoyo del Estado para los grupos vulnerables es el subsidio de arriendo, que cubre un monto mensual maximo de 3 uf, donde el valor maximo del total del arriendo no puede superar las 8,6 uf. El estudio realizado porTrivelli y Cia. (2015) permite identificar que si bien existen sectores donde es posible aplicar el subsidio, este es practicamente inviable en las comunas que lideran el listado del icvu (ieut & cchc, 2017).

Ademas, si bien los resultados del estudio muestran que si seria posible que familias vulnerables se trasladasen desde comunas que se encuentran bajo el promedio nacional de icvu a otras con mejor nivel, tambien se da cuenta de que, en su mayoria, las opciones de arriendo en estas ultimas se dan en los territorios peor localizados de ellas. Como resultado, probablemente esta alternativa no signifique mejorar en terminos objetivos las condiciones de integracion territorial de las familias mas vulnerables.

En consideracion de lo anterior, pareciera ser que, en la actualidad, el subsidio al arriendo tampoco seria una posibilidad para lograr la integracion de familias vulnerables en los espacios mas desarrollados de la ciudad.

La ultima opcion que tendria una familia vulnerable para la consecucion de una vivienda mediante apoyo estatal es la ofrecida por la participacion en el Programa de Integracion Social. Este programa desarrolla proyectos habitacionales para familias de clase media--que reciben un aporte del Estado, pero financian la mayor parte de la vivienda mediante un credito bancario- y para un porcentaje (20%) de familias vulnerables, que reciben financiamiento total de la vivienda por parte del Estado. Dichos proyectos son desarrollados por Entidades Desarrolladoras, las cuales operan como inmobiliarias y, por lo general, tienen fines lucrativos.

El Programa de Integracion Social y Territorial se comenzo a ejecutar durante el ano 2016. A continuacion se presentan las comunas en que se han llevado o estan llevando cabo los proyectos correspondientes (figura 5).

Al analizar las comunas donde se encuentran proyectos de este tipo, se observa que, una vez mas, tampoco aparecen aquellas que lideren el icvu. Mas bien, vemos que, en su mayoria, las comunas que lideran la construccion de vivienda se encuentran hacia la periferia del centro de Santiago, como Buin, Lampa o San Bernardo, aunque tambien aparecen algunas con mejores niveles dentro del icvu, como Maipu y La Florida. Por otro lado, es posible identificar un grupo de comunas con un indicador bajo el promedio nacional dentro del icvu, que tambien cuentan con proyectos de este tipo.

En consideracion de los datos presentados, es posible discernir que la politica de vivienda actual para grupos vulnerables no ofrece los mecanismos que les permitan mejorar sus posibilidades de vivienda y entorno adecuados mediante el traslado a territorios con mejores equipamientos. En este sentido, no se trata solo de la falta de proyectos o posibilidades de compra y arriendo en las comunas mas privilegiadas. Ademas, la politica actual profundizaria el problema de la segregacion, ya que sus programas y proyectos ofrecen mayoritariamente tan solo el acceso a una vivienda dentro de los territorios peor evaluados en cuanto a calidad de vida.

El tercer mecanismo con el cual un grupo vulnerable podria insertarse en un territorio privilegiado seria una via irregular, como es la toma de terrenos y conformacion de campamentos. Tal herramienta popular, que a lo largo de la historia de Santiago ha sido parte del proceso de conformacion, expansion y consolidacion de la ciudad, sigue siendo un mecanismo que ha permitido a diferentes grupos contar con mejores accesos u oportunidades en cuanto a su vivienda y entorno.

En cuanto a la creacion de campamentos dentro de la Region Metropolitana, el analisis del monitor de campamentos de techo Chile permite llegar a diferentes conclusiones (figura 6).

La figura 6 muestra que en la actualidad existen ochenta campamentos en la Region Metropolitana, de los cuales la gran mayoria se ubica en el sector periferico de la region, destacando comunas como Lampa, Colina, para el sector norte, y Pirque y San Jose de Maipo hacia el sur.

En lo que respecta a las comunas del Gran Santiago, se muestra que en aquellas que lideran el icvu no existen campamentos, salvo en Lo Barnechea, donde existe un campamento que--segun datos de techo- data de 1980.

En cuanto a las comunas que se encuentran dentro de la media del Indice, si existe presencia de campamentos, pero en una cifra infima. La excepcion es la comuna de Maipu, caso que deberia analizarse con mayor detalle respecto a las razones de la cantidad de familias que viven en campamentos.

Por ultimo, en las comunas que se encuentra por debajo del promedio nacional, si es posible detectar mayor presencia de campamentos. Es el caso de Quilicura, San Bernardo y Puente Alto.

En este sentido, es posible concluir, en cuanto a las tomas de terreno y constitucion de campamentos, que en la actualidad son mas un mecanismo de acceso a un lugar donde habitar, que uno que permita a los sectores vulnerables insertarse en territorios con mejor calidad de vida urbana.

Conclusiones

Primero que todo, y a pesar de la gran cantidad de bibliografia disponible, fue necesario identificar las principales problematicas que ha producido la segregacion territorial socioeconomica. Estas se traducen, por una parte, en desigualdades en equipamiento y servicios, que afectan a los territorios mas vulnerables (desigualdad permeada, ademas, por malas politicas publicas); y por otra, en la gran concentracion de nichos de pobreza, en los cuales se reproduce la situacion de vulnerabilidad, etiquetamiento y estigmatizacion de dichos territorios.

Por otro lado, se definen los efectos que generan los procesos de integracion territorial, donde ciertos espacios se benefician con la llegada de grupos con mayores recursos, y a ciertos grupos vulnerables se les abre la oportunidad de trasladarse a territorios con mejores niveles de calidad de vida urbana. Respecto de este ultimo punto, destacan aspectos tales como el acceso a mejores territorios en terminos de equipamientos y oportunidades--produciendose una democratizacion del territorio--y, a la vez, percepciones mas positivas respecto del espacio habitado por parte de las familias vulnerables.

A partir de las opciones senaladas, se llega a la conclusion de que ninguno de los caminos que se abren esta siendo una real alternativa de mejoramiento territorial y comunal para las familias mas vulnerables del pais. Incluso, es posible observar que las comunas con menores niveles de calidad de vida urbana son, hoy por hoy, las que siguen recibiendo al mayor numero de familias vulnerables.

Estos resultados parecieran ser mas bien preocupantes, dado que se observa como el territorio de la ciudad y la ubicacion de sus ciudadanos se encuentran totalmente a merced del capital economico y no definidos a partir de un fin mas social o mixto. Se repiten, asi, errores del pasado que hoy en dia generan un mayor gasto para el Estado, por la falta de oportunidades para las familias provenientes de territorios con escasa calidad de vida urbana.

Considerando lo anterior tenemos que, si bien es necesario fomentar que las comunas criticas mejoren sus niveles de transporte, vivienda, areas verdes, equipamiento y otros, en paralelo se debe trabajar por que los territorios que ya cuentan con dichos recursos (y con municipios que tambien cuentan con ellos), se abran a recibir familias de menores ingresos.

Por otro lado, hace sentido cuestionarse respecto de por que si organismos como el cndu, o expertos en urbanismo y ciudad como Aravena, De Gregorio y Poduje (2013), plantean diferentes propuestas de politica publica concretas para llevar a cabo estos planteamientos, el Estado no haya sido capaz de recogerlos y llevarlos a cabo.

Por ultimo, es importante destacar que el presente estudio busco ser un aporte en la tematica de la integracion territorial, esperando ser de utilidad para futuras investigaciones en las cuales se analicen las posibilidades de acceso a la vivienda segun sector territorial, en otras regiones y ciudades del pais.

Ademas, se espera que el articulo sea una contribucion en cuanto al analisis de la politica habitacional, dado que los resultados dan cuenta de que hoy el Estado chileno no esta aplicando herramientas de acceso a la vivienda que permitan a las familias mas vulnerables del pais dejar los territorios que presentan gran concentracion de pobreza.

Recibido d 17 de enero de 2018, aprobado el 18 de junio de 2018.

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Andres Godoy. TECHO-Chile, Santiago, Chile.

E-mail: andres.godoy@recho.org

Leyenda: FIGURA I | Comunas de la Region Metropolitana entre las diez comunas del pais mejor evaluadas por el icvu 2017

Leyenda: FIGURA 2 | Comunas de la Region Metropolitana entre las diez comunas del pais peor evaluadas por el icvu 2017

Leyenda: FIGURA 3 | Comunas de la Region Metropolitana, segun precio de venta

Leyenda: FIGURA 4 | Numero de viviendas sociales por comuna, aprobadas, entregadas y en ejecucion

Leyenda: FIGURA 5 | Numero de viviendas realizadas con subsidio ds19, por comuna

Leyenda: FIGURA 6 | Numero de campamentos por comuna, Region Metropolitana de Santiago
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Title Annotation:DOSSIER: DERECHO A LA CIUDAD
Author:Godoy, Andres
Publication:EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales
Date:Sep 1, 2019
Words:9671
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