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Incitations et politiques d'attractivite des investissements directs etrangers.

En l'espace d'une decennie, les investissements etrangers ont considerablement augmente dans le monde. Mais les evolutions ont ete tres differentes selon les regions et plus encore selon les pays, que l'on considere les volumes en dollars, rapportes au PIB ou a la formation brute de capital fixe des pays d'accueil. Parallelement, l'ecrasante majorite des Etats est aujourd'hui consciente de la contribution potentielle des investissements etrangers a leurs efforts de developpement, et elle s'efforce de les attirer par des politiques de promotion et des mesures specifiques d'incitation.

Cet article se propose d'examiner differentes questions liees a la problematique de l'attraction des investissements directs etrangers (IDE) (3). La premiere section expose rapidement quelques faits saillants en matiere d'evolution des IDE, plus particulierement en ce qui concerne les pays en transition. Puis sont presentees les principales categories d'incitations offertes par les Etats, en soulignant qu'il convient de ne pas les assimiler aux autres elements constituant les politiques de promotion. Leur justification est discutee dans une troisieme section. Une quatrieme section examine la problematique des incitations au regard de la litterature empirique. Une derniere partie discute de relations existantes entre les incitations, la gouvernance et le climat d'investissement dont l'importance est reconnue depuis longtemps en matiere d'attrait des investissements etrangers. Une conclusion resume les principaux points de l'analyse.

1. Une croissance globale des investissements directs etrangers, mais des evolutions contrastees

Le stock d'investissements directs etrangers (IDE) est estime a 9000 milliards de dollars en 2004. Les flux mondiaux d'IDE se sont redresses apres trois annees de baisse. Ils sont passes de 402 milliards de dollars en moyenne annuelle pour 1993-98 a 648 milliards en 2004 (CNUCED, 2005). Dans les pays d'Europe du Sud-est et dans la Communaute des Etats Independants (CEI), les IDE entrants ont augmente pour la quatrieme annee consecutive, passant de 7 milliards de dollars a 35 milliards entre 1993-98 et 2004. Ces regions sont les seules a avoir echappe a la baisse des annees 2000-2003.

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Mais on voit au graphique 1 (4), qui porte sur une selection de pays en transition, que les situations sont tres contrastees en ce sens que, comme ailleurs dans le monde, les stocks d'IDE en pourcentage du PIB et les flux en pourcentage de la formation brute de capital fixe (FBCF) varient considerablement d'un Etat a un autre. Mais dans plusieurs pays les ratios sont superieurs a la moyenne mondiale et europeenne (a 25 pays). Certains ont connu en 2004 une forte croissance des IDE entrants par rapport a la moyenne 2002-2003 (Roumanie, + 208 % ; Bulgarie et Hongrie, + 60%), alors que d'autres enregistraient des baisses importantes (Slovenie et Slovaquie, environ--50%). Les flux entrants ont aussi ete tres inegalement fluctuants selon les pays sur la periode 2002 et 2004. Le ratio de l'ecart-type a la moyenne calcule sur les flux entrants en dollars varie de 0,3 a 0,8.

Les perspectives d'entrees d'IDE ne sont pas les memes pour toutes les regions, mais elles apparaissent favorables dans les pays d'Europe du Sudest et de la CEI. Les salaires competitifs pourraient y attirer un nombre croissant de projets d'investissement a la recherche d'efficacite productive ou axes sur l'exportation. Les pays de la CEI pourraient de plus beneficier de flux nouveaux d'IDE en raison des prix du gaz et du petrole appeles a rester eleves.

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Le graphique 2 presente, pour un echantillon de pays en transition, deux indicateurs calcules par la CNUCED pour 140 Etats : (i) l'indice de Performance et (ii) l'indice de Potentiel, l'un et l'autre pour les IDE entrants. L'indice de Performance montre dans quelle mesure un pays recoit des investissements etrangers par comparaison avec son poids dans l'economie mondiale. Il s'agit d'un ratio avec au numerateur la part du pays dans les flux mondiaux d'IDE entrants et au denominateur la part de ce pays dans le PIB mondial. L'indice de Potentiel est la moyenne non ponderee de douze variables economiques et structurelles. Il traduit pour la CNUCED l'attractivite que represente un pays donne sur la base de ces douze variables pouvant influer sur la localisation des investissements etrangers (5). Chaque pays a ete classe sur la base de la valeur croissante de ces deux indices. Ce sont les rangs ainsi obtenus qui figurent au graphique 2, un rang faible indiquant un <<bon resultat>>. Ces indicateurs, comme tous les indicateurs de ce type, sont naturellement discutables. Mais globalement, on note que la majorite des pays en transition de l'echantillon se situe en dessous de la mediane des 140 pays pour les deux indicateurs (6). On observe egalement que l'ecart de classement entre la Performance et le Potentiel varie sensiblement selon les Etats.

D'autre part, on voit sur le graphique 3 qu'entre 2000 et 2004, certains pays ont ameliore leur classement en matiere de Performance et que d'autres au contraire--ceux qui sont au-dessus de la diagonale--ont perdu des places. De maniere generale, on notera qu'il n'y a pas de relations entre le classement de 2004 et celui de 2000.

L'ensemble de ces elements constitue donc autant de raisons supplementaires pour s'interesser aux incitations des investissements etrangers.

2. Les incitations dans les politiques de promotion des investissements etrangers

Les incitations sont des avantages economiques mesurables accordes a des entreprises etrangeres par un Etat ou par une entite publique afin (i) d'attirer les investisseurs etrangers et/ou (ii) de les inciter a modifier leur comportement et faire en sorte qu'ils contribuent plus specifiquement a la realisation de certains objectifs des politiques publiques. Les incitations peuvent etre inconditionnelles ou conditionnelles, c'est-a-dire liees a des conditions particulieres auxquelles les investisseurs doivent se conformer. Fondamentalement, les incitations ont pour objectif d'accroitre le taux de rentabilite de l'IDE et d'en reduire l'incertitude et le risque.

Au sens strict, les incitations ne comprennent pas les politiques publiques telles que le developpement des infrastructures, la regulation generale de l'economie, les regles de droit commun en matiere de fiscalite et de gestion des affaires, le regime general de change, etc. Ces elements auront un impact potentiel sur la localisation des investissements etrangers, mais ils ne sont pas des incitations a proprement parler car ils ne sont pas specifiques aux IDE. Ils rentrent dans ce que les economistes appellent << les institutions >>, que l'on peut definir comme etant les regles formelles et informelles (dont les normes et pratiques de comportement) qui regissent l'interaction des agents, les mecanismes assurant le respect de ces regles, et les organisations qui appliquent ces regles et codes de conduite pour parvenir aux resultats souhaites par les agents.

La litterature economique retient trois grandes categories d'incitations a savoir, fiscales, financieres et autres.

Les incitations fiscales.

Leur objectif general est de reduire le taux de pression fiscale globale sur l'investisseur etranger. Elles peuvent prendre des formes tres variees comme la reduction ou l'exoneration de l'imposition sur les benefices, sur le chiffre d'affaires, sur la valeur ajoutee, la reduction ou l'exoneration des taxes a l'importation et a l'exportation, une acceleration de l'amortissement du capital, une reduction de cotisations sociales assises sur le travail, etc. Il y a de tres grandes differences entre les pays. Par exemple, les exemptions portent generalement sur une periode de cinq ans apres l'investissement, mais elles peuvent aller jusqu'a dix ans, voire vingt-cinq ans. Certains pays, y compris des pays en transition, proposent un cadre fiscal stabilise pendant un certain nombre d'annees afin de proteger l'investisseur etranger contre les eventuelles modifications de regime fiscal qui peuvent survenir durant la periode plus ou moins longue de transition. La tendance generale va aujourd'hui dans le sens d'une specificite croissante des incitations fiscales ce qui releve de la troisieme generation de politique promotion mentionnee plus bas--plus particulierement orientees vers des industries prioritaires, le developpement regional, l'exportation ainsi que le developpement de l'innovation et de la R&D.

Il existe une forte concurrence fiscale en matiere d'attrait des investisseurs etrangers. Ceci dit, des elements autres que les taux, les exemptions, les reductions de base, etc., jouent un role important dans le taux de pression fiscale effectif auxquelles est soumit l'investisseur etranger. C'est par exemple le cas du taux d'inflation et du taux d'interet nominal.

Les incitations financieres.

Ici encore, une large panoplie d'instruments est a la disposition des Etats. Les plus importants sont les subventions directes (conditionnelles (7) ou non), des credits publics a conditions bonifiees (prets a taux d'interet inferieurs aux taux d'interet du marche, garanties bancaires, ...), une participation publique au capital, une assurance a des taux preferentiels, ... Traditionnellement les incitations financieres etaient relativement peu importantes dans les pays en transition car ils devaient faire face a des contraintes budgetaires fortes--il leur etait prefere des avantages fiscaux n'impliquant pas de depenses directes--mais elles se sont developpees ces dernieres annees.

Les autres incitations.

Rentrent dans cette derniere categorie toutes les mesures economiques specifiques aux investisseurs etrangers et qui visent a accroitre la rentabilite de l'investissement par des moyens non fiscaux et non financiers. Veritable inventaire a la Prevert, les incitations de ce type sont tres variees, mais on peut en citer quatre qui ont un relief particulier : des subventions liees aux infrastructures (terrains, locaux, participation de l'Etat ou mise a disposition de l'investisseur d'infrastructures, telles que telecommunications, electricite, etc.) ; des services subventionnes, y compris dans le cadre des << agences de promotion des investissements >> qui se multiplient et dont les domaines d'activite s'elargissent ; des avantages en matiere de marches (acces preferentiel ou garantie d'acces a des marches publics, protection du marche de l'investisseur par des mesures administratives, y compris par des restrictions a l'importation de produits concurrents ou d'inputs utilises par les concurrents, etc.) ; un regime special en matiere de change (taux de change ad hoc, acces prioritaire aux devises, garantie de transfert des benefices a l'etranger, maintient d'un compte offshore sur lequel l'investisseur va effectuer ces operations en devises, etc.).

Evolutions

Les politiques d'incitations ou d'attractivite a l'egard des investissements directs etrangers doivent s'analyser en considerant le cadre de l'ensemble de leurs determinants en relation avec leurs objectifs (marche local, exploitation de ressources naturelles, recherche d'efficience). Il convient egalement d'operer une distinction entre les elements qui agissent sur la decision d'investir a l'etranger, ceux qui influent sur le choix du pays de destination, et ceux qui ont un impact sur les modalites de financement de l'investissement. On s'interesse ici aux dispositions qui sont susceptibles d'agir sur la localisation de l'investissement etranger.

Les politiques de promotion / d'attractivite ont notablement evolue depuis une quinzaine d'annees. Toute chronologie serait a hasardeuse, mais globalement on observe trois etapes qui se sont succedees a des rythmes divers selon les pays.

Dans la premiere generation de politique de promotion (si on exclut les codes d'investissement et les dispositifs assimiles adoptes par certains Etats dans la foulee de la decolonisation), de nombreux pays ont adopte des politiques orientees vers le marche (<< market-friendly >>). Elles visaient a liberaliser les regimes d'investissements directs en agissant sur une large panoplie d'instruments tels que la reduction des barrieres douanieres, l'octroi de garanties en matiere de traitement, de respect des droits de propriete (8), etc. Ces mesures allaient generalement de paire avec une modification de la politique economique, accordant un plus grand role aux mecanismes de marche dans l'allocation des ressources et favorisant le developpement de la concurrence. La plupart des pays, et notamment les pays en transition, ont fait de grands progres en ces domaines tout en poursuivant parallelement des politiques macro-economiques avisees et soucieuses de soutenabilite.

Mais le sentiment a assez rapidement prevalu qu'une politique d'ouverture et de liberalisation, bien que fondamentalement necessaire, n'etait pas suffisante pour attirer les investissements directs compte tenu de la competition interetatique qui se developpait en la matiere, et qui s'est fortement accrue depuis le milieu des annees 90. Il y a en effet depuis une dizaine d'annees une forte rivalite entre les Etats pour detourner les investissements etrangers des pays concurrents. Cette rivalite est d'autant plus soutenue qu'il y a eu entre 2001 et 2003 trois annees consecutives de baisse des flux mondiaux d'investissements directs etrangers. Ajoutons que cette competition ne se limite pas aux seuls Etats. Elle est aussi regionale, par exemple entre l'Europe du Sud-est et l'Asie emergente pour certains types d'investissements etrangers, et elle se manifeste egalement entre les differentes subdivisions administratives et economiques des Etats.

Cette evolution a conduit a la mise en oeuvre de politique proactive en matiere d'attraction des IDE. Les politiques incitatives au sens large sont donc au coeur de cette situation qui caracterise la deuxieme generation de politique de promotion. Parallelement, Il s'est opere un approfondissement et un elargissement du degre d'avantage octroye aux investisseurs etrangers dans le cadre d'incitations fiscales, financieres et autres (sur lesquelles nous revenons ci-apres) (9). A titre d'illustrations, plus de 95 % des nouvelles mesures politiques adoptees en 2002 par les pays dans le cadre de la modification du regime relatif aux investissements etrangers leur etaient favorables. En 2004, les Etats ont continue d'adopter de nouvelles dispositions legislatives et reglementaires favorables aux investisseurs etrangers dans une proportion sans precedent. Sur les 271 modifications de dispositions concernant les IDE, 235 leur ouvraient de nouveaux domaines et/ou ont integre des mesures de promotion allant dans le sens d'une liberalisation visant a ameliorer le fonctionnement du marche, ou ont renforce des mesures incitatives deja existantes. Plus de vingt pays, dont cinq pays en transition, ont abaisse le taux de l'impot sur les societes en 2004 afin d'attirer les investissements etrangers (CNUCED, 2005) (10). La Roumanie est le pays qui, toutes categories confondues, a fait l'effort le plus important, suivi par l'Uruguay et la Bulgarie.

La troisieme generation de politique d'attractivite a des caracteristiques plus diffuses. Elle concerne certains pays seulement et passe par le ciblage des investisseurs etrangers au niveau des secteurs et des entreprises que les Etats considerent comme les plus a meme de leur permettre d'atteindre des objectifs specifiques de politique economique, tels que par exemple la promotion des exportations ou l'importation de certains types de technologie et de savoir-faire. Naturellement, cette selectivite n'est pas nouvelle, car elle s'est toujours exercee pour les etablissements dans les zones franches industrielles d'exportation par exemple. Mais en tant que strategie a l'egard des investissements etrangers, la selectivite semble se developper depuis quelques annees (Cho, 2003).

3. Pourquoi des incitations ?

La premiere justification au developpement des incitations repose sur la reconnaissance aujourd'hui dominante--a la fois sur la base d'arguments theoriques et empiriques--que les investissements directs et les firmes multinationales peuvent tres utilement contribuer a la croissance economique des pays d'accueil et a d'autres objectifs majeurs des gouvernements (elargissement de la base industrielle des pays, emploi, l'allegement des contraintes de balance des paiements, etc.), ce dont temoignent de nombreuses etudes (voir survey dans Sachwald et Perrin, 2003). Cette evolution a ete favorisee par un effacement des ideologies et par une montee du pragmatisme economique.

Ceci dit, une autre raison majeure tient a l'internationalisation (ou a la globalisation) (11) de l'economie mondiale. La liberalisation et le developpement du commerce mondial, avec l'abaissement concomitant et considerable des couts de transport et de communications (baisse des couts de transaction), a favorise le developpement de la segmentation des processus productifs par les multinationales et la constitution d'entreprisesreseau. Cette evolution a conduit a une integration croissante des marches et a ainsi reduit le role de la taille du marche dans les facteurs determinant la localisation des investissements etrangers. De ce fait, certains pays qui auraient ete exclus de la dynamique de l'investissement international par le passe en raison de la taille reduite de leur marche interieur deviennent aujourd'hui des candidats dignes d'attention pour les IDE.

Parallelement, la liberalisation des echanges de biens et services et des mouvements de capitaux internationaux, la disparition des taux de change fixes et la suspicion a l'egard des devaluations, ont prive les pays des instruments << traditionnellement utilisables >>--si tant est qu'ils etaient efficaces a long terme--pour promouvoir la croissance et la competitivite. Dit en d'autres termes, la marge de manoeuvre pour des politiques actives traditionnelles a diminue en corollaire au developpement de la globalisation. Simultanement, nous l'avons vu plus haut, les gouvernements ont acquis la conviction que les politiques d'ouverture passive n'etaient pas suffisantes pour attirer les investissements etrangers dans un environnement de plus en plus concurrentiel, mais sans que soit remise en cause la necessite de presenter des << fondamentaux economiques >> juges satisfaisants par les investisseurs. Les Etats se sont donc logiquement tournes vers l'elargissement des politiques d'incitations et de promotion.

Le developpement des integrations regionales (Union europeenne, NAFTA, ASEAN, ...) a potentiellement des effets similaires, voire plus prononces que la mondialisation. Plus l'integration des marches est forte, plus l'espace pour des politiques nationales en matiere de commerce et de change se contracte, et plus l'attrait des politiques incitatives s'accroit comme instrument de competition lorsque l'investisseur etranger en est au stade du choix du pays d'accueil potentiel.

Le fait que la plupart des pays se soit dotee de politiques incitatives et qu'il y ait de facto une concurrence entre les Etats conduit a une problematique de type << dilemme du prisonnier >>. Tout Etat qui refuserait de s'inscrire dans cette dynamique d'attractivite risquerait de se voir penalise en matiere d'investissements directs, l'hypothese implicite etant ici que les politiques incitatives sont discriminantes et donc efficaces, ce qui merite discussion (cf. [seccion] 4).

A cela s'ajoutent sur le fond des arguments theoriques forts en faveur d'un soutien public aux investissements etrangers, reposant sur des justifications autres que leur contribution directe a la croissance. L'argument principal repose sur l'existence potentielle d'externalites positives et d'effets d'entrainement (retombees), ce que la litterature anglo-saxonne designe par l'expression de << spillovers >>.

Les premieres etudes sur les spillovers lies aux investissements directs remontent aux annees 60 et se sont multipliees par la suite. Au niveau des arguments theoriques, il est montre que les investissements directs et les multinationales peuvent (i) ameliorer l'efficience allocative et l'efficience technique des secteurs d'implantation, (y compris dans les industries oU les barrieres a l'entree sont elevees), (ii) reduire les distorsions monopolistiques et favoriser la concurrence par leur presence, leur comportement, leur apport de technologies, de savoir-faire et leur connaissance des marches mondiaux, (iii) et par ces canaux de transmission, inciter les entreprises locales a accroitre leur propre efficience allocative et technique. In fine, la productivite globale des facteurs et la competitivite des pays d'accueil augmentent, favorisant une dynamique vertueuse de croissance plus elevee et soutenue dans le temps.

4. Les incitations marchent-elles ? Ce que nous montrent les analyses empiriques

Des zones d'ombre, des effets contrastes mais dans l'ensemble limites sur les IDE

Les analyses empiriques, qu'il s'agisse d'analyses econometriques transversales ou d'etudes de cas, suggerent globalement que les mesures incitatives ont dans l'ensemble des effets contrastes et assez limites en matiere d'attractivite des investisseurs etrangers. On donnera dans le cadre de cet article quelques exemples illustrant ces conclusions non univoques. Benassy-Quere, Fontagne et Lahreche-Revil (2005) montrent que les differences fiscales entre 11 pays de l'OCDE << jouent un role significatif dans la comprehension des decisions de localisation des investissements etrangers >>, bien que les facteurs lies a l'agglomeration en soient des determinants forts. La CNUCED (2005) souligne que la localisation des investissements directs devient plus sensible a la fiscalite, et que le taux de taxation des benefices peut influencer la decision de multinationales d'entreprendre des investissements directs. Gorter et Parickh (2003) ont montre que les investisseurs europeens accroissaient leurs investissements dans d'autres pays europeens d'environ 4 % lorsque le taux de taxation des revenus des entreprises baissait dans ces pays d'un point de pourcentage par rapport a la moyenne europeenne.

A contrario de ces effets positifs, une etude de McKinsey&Cie (2005) montre que dans seulement trois etudes de cas sur sept, les mesures d'incitations ont eu un effet positif sur le niveau des investissements directs12 , mais qu'elles n'ont jamais ete un determinant important de la localisation, suggerant que la majorite de ces investissements aurait eu lieu sans ces incitations. Edmiston, Mudd et Valev (2004) trouvent que des erreurs de ciblage sur les entreprises etrangeres beneficiant d'incitations fiscales sont non seulement inefficaces pour attirer les IDE, mais debouchent sur des phenomenes de translation fiscale qui peuvent reduire les investissements etrangers.

Il y a un large consensus parmi les economistes pour considerer que l'ensemble des facteurs economiques fondamentaux, le << climat d'investissement >> et les institutions--dont certains elements se retrouvent dans ce dernier--sont d'une importance bien superieure aux mesures d'incitation, fiscales et autres. Mais comme le souligne Morisset (2003), << cela ne signifie pas que les incitations fiscales n'ont pas d'effets sur les investissements directs etrangers. Ce n'est pas une coincidence

si entre 1985-1994 les investissements directs etrangers ont ete multiplies par plus de cinq dans les paradis fiscaux aux Caraibes et dans le Pacifique sud. Et les incitations fiscales en Irlande ont ete reconnues comme un element clef dans l'attraction des investisseurs internationaux durant les deux dernieres decennies. Dans les annees recentes, il y a eu des evidences croissantes que les taux d'imposition et les incitations fiscales influencent les decisions de localisation des entreprises a l'interieur des regions economiques, telles que l'Union europeenne, la Zone nord-americaine de libre-echange et l'ASEAN >>.

Si donc en general, les mesures d'incitations--notamment fiscales--ne sont pas essentielles dans le choix du pays d'accueil, la litterature empiriques suggere (i) qu'elles peuvent toutefois influencer ponctuellement le comportement des firmes, notamment celui des firmes les plus mobiles internationalement, et (ii) que leur impact sera plus prononce sur les entreprises tournees vers l'exportation que sur celles dont l'objectif est l'approvisionnement du marche local, (ce qui se comprend aisement).

Certains avanceront que des enquetes aupres d'investisseurs confirment l'interet des mesures incitatives. Outre le fait qu'il existe des etudes de cas qui fournissent des elements inverses, il convient d'etre prudent quant a l'interpretation de ces reponses. Plusieurs travaux ont montre que lorsque l'enquete--quel que soit le domaine--n'exclut pas que ses reponses puissent conduire a des mesures qui lui seraient prejudiciables, il repond en fonction de ses interets futurs ou de ceux de son groupe d'appartenance. En d'autres termes, il est tres difficile de dire si les mesures incitatives exercent un effet reel ou bien un effet d'aubaine car la question de l'asymetrie d'information est omnipresente dans la problematique de l'efficacite (et de l'efficience) des incitations.

Ceci etant, il convient d'observer que ces conclusions de la litterature reposent sur l'analyse d'une situation en environnement concurrentiel ou la quasi-totalite des Etats a mis en place des politiques de promotion. La presence dans l'ensemble limitee d'effets tangibles des mesures d'incitation ne signifie donc pas qu'un Etat qui voudrait s'abstraire de la logique de surenchere en la matiere ne serait pas penalise.

Incitations et spillovers

Par ailleurs la question des spillovers induits par les investissements etrangers n'est pas tranchee par la litterature empirique, meme si on dispose aujourd'hui d'un faisceau d'evidences confirmant leur existence potentielle. Baldwin, Braconier et Forslid (2005) montrent que les multinationales affectent directement le taux de croissance endogene des pays d'accueil via des spillovers technologiques. Pour l'OCDE, ils mettent en evidence a la fois des spillovers internationaux lies a la connaissance mais non relies aux investissements directs, et des spillovers substantiels lies aux IDE. Pour le Mexique, Jordaan (2005) montre, en ayant purge pour les effets de l'influence des differences technologiques et des effets d'agglomeration, que les investissements directs creent des externalites positives dans les industries manufacturieres, notamment lorsqu'on controle pour l'endogeneite de la participation etrangere.

Pour les pays en transition, trois etudes illustrent bien la difficulte qu'il y a a vouloir generaliser sur cette question fondamentale. Djankov et Hoekman (2000) ont etudie l'experience de la Republique tcheque sur la periode 1992-1996. Leurs resultats montrent d'un cote que le taux de croissance de la productivite globale des facteurs est plus eleve dans les entreprises oU il y a des investissements etrangers que dans les entreprises domestiques, qu'il est plus eleve dans les entreprises en propriete totale que dans les joint ventures, mais d'un autre cote qu'il n'est pas possible de mettre en evidence des spillovers au niveau de l'industrie. Etudiant la Hongrie entre 1992-1999, Sgard (2000) montre que les entreprises avec investissements etrangers generent des spillovers intra-industrie, mais ceci pour les seules entreprises tournees vers l'exportation, et non pour les entreprises exploitant le marche local. Mais il faut un volume critique d'investissements etrangers pour qu'apparaissent des spillovers significatifs. Damijan, Majcen, Knell et Rojec (2001) ont etudie huit pays en transition pour la periode 1994-1998. Ils trouvent un effet positif des investissements directs sur la croissance des entreprises en Republique tcheque, en Estonie, en Pologne, en Roumanie et en Slovenie, mais ils ne mettent pas en evidence de spillovers sectoriels.

Un des apports les plus interessants de la litterature suggere qu'il y a souvent une dynamique interne propre a chaque pays et qu'elle rend ces derniers plus ou moins a meme de favoriser ou d'inhiber la creation de spillovers. S'il y a de grandes differences entre les pays s'agissant de la capacite d'innover, il en va de meme pour leur capacite de tirer profit de l'internationalisation de la R&D. Or les capacites d'innovation des pays influent directement sur leur aptitude a attirer les activites de recherche des investisseurs etrangers. Il faut ici faire le lien avec les travaux pionniers de Borensztein, Gregorio et Lee (1998) qui ont porte sur le role des investissements directs dans le processus de diffusion des technologies et dans la croissance economique dans 69 pays en developpement. Ils montrent entre autres que les investissements etrangers ont globalement un impact positif sur la croissance des pays d'accueil, mais que cet effet est pour partie determine par le stock de capital humain dans ce dernier (13). Par ailleurs, il a ete note que les importations de technologie des filiales de multinationales varient assez systematiquement avec les caracteristiques du pays d'accueil. Elles sont plus larges dans les pays et les industries oU le niveau d'education de la force de travail est plus eleve, oU la competition est plus forte et oU les pays imposent peu de regulations formelles aux activites des filiales.

Ainsi donc, le succes ou l'echec des incitations (meme selectives) a l'investissement direct dans la perspective de beneficier de spillovers depend assez largement de la capacite et de la motivation des firmes locales a capter des connaissances et un savoir-faire innovant, a investir et a produire en consequence. Il apparait de ce fait un champ d'intervention essentiel pour la politique publique : parallelement a l'octroi de mesures d'incitation pour les investisseurs etrangers, il y a de fortes raisons pour soutenir les firmes locales (y compris en les subventionnant) afin de renforcer leur capacite a absorber les connaissances et le savoir-faire vehicules par les investissements etrangers. Cela renvoie a un probleme classique de creation et de financement d'un bien public. Dans la mesure oU l'importance des spillovers depend pour partie des capacites d'absorption des firmes locales, cela souligne le role crucial des investissements en matiere d'education et de formation pour amplifier les retombees des IDE, ce dont temoignent les experiences de forte croissance et de rattrapage des pays d'Asie de l'Est (14). Tout ceci montre bien, si besoin etait, que la question des incitations est au coeur de la politique industrielle (et de services) d'un pays et qu'elle ne releve pas seulement des relations entre un gouvernement et les investisseurs etrangers vues du cote etroit de la seule efficacite des mesures incitatives.

Les incitations sont-elles efficientes ?

En dehors de leur faible efficacite vraisemblable compte tenu du contexte qui prevaut--ce que l'on vient de voir--l'efficience des mesures d'incitation est probablement tres limitee et dans de nombreux cas, elles sont vraisemblablement inefficientes. Nous nous limiterons a quatre points essentiels.

(i) Notons tout d'abord, point tres important, que l'on a les plus grandes difficultes a en quantifier les couts directs et indirects, de court terme et de long terme (15). Les couts directs incluent principalement les couts fiscaux (pertes de recettes, depenses fiscales), les depenses effectives liees aux incitations financieres et economiques et les couts administratifs. Les couts fiscaux varient en fonction de la categorie d'investissements directs. Morisset (2003) signale qu'en Tunisie, pays qui a relativement reussi dans l'attraction des investissements directs, les couts fiscaux associes aux incitations equivalaient en 2001 a pratiquement 20 % du total des investissements prives. Pour les investissements etrangers qui sont orientes vers le marche du pays d'accueil, les couts fiscaux correspondent a la depense fiscale liee aux incitations si une firme domestique aurait investi en l'absence d'investisseurs etrangers. Pour les IDE tournes vers la recherche de l'efficience, il y a couts directs si l'investisseur aurait tout de meme choisi ce pays en l'absence de mesures incitatives. Les couts indirects comprennent notamment l'impact eventuellement negatif de l'IDE sur la productivite (16), la surenchere en matiere d'incitations et les eventuelles pratiques de mauvaise gouvernance publique qu'ils generent.

(ii) La dynamique actuelle en matiere d'incitations engendre une forte concurrence entre Etats comme nous l'avons souligne, et donc des comportements non cooperatifs, ce qui accroit globalement le cout et l'inefficience des mesures. En effet, si au niveau d'une region, ou plus encore au niveau global, les Etats cooperaient pour reduire sensiblement le degre d'avantages offerts par les mesures d'incitation, il est peu probable que le niveau total des investissements directs etrangers en serait notablement affecte. On peut donc penser que leurs effets potentiels en matiere de contribution globale a la croissance des pays d'accueil serait par la meme relativement echangee. Mais ceci dit, comme des mesures incitatives particulierement avantageuses dans un pays peuvent compenser l'effet desincitatif de fondamentaux economiques moins favorables dans ce pays que dans d'autres, toutes choses egales par ailleurs, la repartition geographique des investissements directs s'en trouverait en revanche modifiee avec des perdants et des gagnants.

(iii) La oU il n'y a pas de spillovers, la justification des mesures d'incitation devient encore plus discutable et la presomption de leur inefficience s'accroit. En l'absence de spillovers, le cout des incitations est sous-estime. Il est alors difficile de dire si il y a ou non une augmentation du niveau de bien-etre collectif. Qui plus est, si l'on fait un parallele avec la litterature sur le commerce international, il est vraisemblable que les incitations generent des comportements de recherche de rente, accroissent le manque de transparence des politiques publiques et les risques de corruption (17) (entre autres pour rendre les marches non contestables). Ces effets ne seront pas limites au seul champ des relations entre investisseurs etrangers et gouvernements car ils vont generer des externalites negatives en cascade qui vont percoler dans l'ensemble de l'economie.

(iv) Le bien-fonde des incitations serait egalement fragilise et le doute sur leur inefficience serait encore accru s'il existait une relation de substitution entre les investissements etrangers et les investissements domestiques. La non plus, la litterature empirique ne permet pas de trancher. On citera une etude d'Agosin et Mayer (2000) qui a montre que l'investissement direct a stimule l'investissement domestique en Asie (crowding in), qu'il l'a penalise en Amerique latine (crowding out), et qu'il n'a pas eu d'effet clair en Afrique, a l'exception de quelques pays. Mais comme le font remarquer Sachwald et Perrin (2003), << une des limites de ces analyses tient au cadre de statique comparee adopte, alors qu'il semble plus realiste de supposer que l'incidence de l'IDE sur les investissements interieurs est par nature dynamique et peut se derouler en deux temps : (i) un effet initial negatif du a l'entree de la multinationale qui, du fait de ses avantages competitifs, gagne des parts de marche au detriment des entreprises locales ; (ii) un effet a long terme plus favorable sur les entreprises locales, qui beneficient des externalites liees aux activites des multinationales ( <<effet de demonstration>> ou diffusion de savoir-faire via les relations avec les entreprises locales). Ces auteurs citent une etude de Kumar et Pradhan (2002) qui integre cette dimension dynamique dans leur analyse portant sur plus de cent pays en developpement entre 1980 et 1990. La relation entre investissements etrangers et domestiques est significative pour 52 pays. Mais dans 23, il y a une relation de complementarite et dans 29, un effet de substitution.

Ajoutons pour conclure ces reflexions sur l'(in)efficience des mesures d'incitations que les recentes divergences d'appreciation entre K. Nath le Ministre du Commerce de l'Inde et R. Rajan, Conseiller economique et Directeur du Departement des etudes du FMI a propos du developpement des Zones Economiques Speciales, (SEZs), ex <<Export Processing Zones>>, dont le Parlement a accru par une loi de fevrier 2006 le degre d'avantages offerts (18), sont assez emblematiques des debats qui peuvent naitre sur ces questions oU la litterature empirique ne permet pas de trancher clairement de maniere generale. Le ministre du Commerce attend des SEZs qu'elles attirent des IDE nouveaux considerables (19), alors que R. Rajan, tout en saluant l'initiative de leur creation, invite l'Inde a etre tres prudente sur les avantages concedes--opinion partagee semble-t-il par le ministre indien des Finances--considerant que nombre d'investissements seront soit des transferts d'activites, soit des operations qui auraient eu lieu de toute facon, et que donc le gouvernement indien ne peut pas se permettre le manque a gagner fiscal qui en resultera compte tenu de son important deficit budgetaire (20) ...

5. Incitations, climat d'investissement et gouvernance

Depuis les annees 90, les institutions--au sens defini plus haut, c'est-a-dire les regles formelles et informelles, les mecanismes et les organisations qui regissent les interactions entre les agents, ont fait l'objet d'une grande attention dans l'analyse des performances economiques. De nombreux travaux attestent de l'importance de ces questions pour la croissance economique. S'agissant des pays en transition, une etude de Redek (2005) a montre que la protection des droits de propriete, la qualite du systeme legislatif, le developpement des systemes financiers, la qualite de la gouvernance et la corruption, contribuaient a eclairer les raisons des succes et des echecs des politiques economiques menees par ces Etats.

Dans le meme sens, des etudes se sont interrogees sur les institutions, le climat d'investissements et les investissements etrangers. La qualite des institutions est un determinant potentiel important des investissements etrangers : une insuffisante protection des droits de propriete est de nature a freiner l'investissement ; les institutions de mauvaise qualite se repercutent sur le fonctionnement des marches, accroissent les couts de transaction, diminuent la rentabilite des investissements ; des institutions deficientes sont associees a des infrastructures generalement mediocres, et globalement, a des performances economiques instables et decevantes.

Le climat d'investissement joue un role important dans la decision de localisation des investissements etrangers, ce que confirment implicitement les analyses du rapport << Doing Business, 2007 >> (World Bank 2006, c). Kaufmann (2006,a) insiste sur l'importance de la gouvernance (21) (dont la corruption) pour la competitivite des pays et le climat d'investissement. En effet, sur le plan theorique, la corruption augmente les couts de transaction, accroit le degre d'incertitude, eleve in fine les couts d'operation et affecte ainsi negativement les decisions de localisation des investissements etrangers. Elle peut donc neutraliser les effets attendus des mesures d'incitations.

A partir de surveys d'entreprises realisees par le Forum economique mondial dans le cadre du Global Competitiveness Report du Forum Economique Mondial (2005), Kaufmann a etudie dans quelle mesure la corruption, ainsi que d'autres aspects de la gouvernance, figure ou non parmi les plus importantes contraintes au developpement des affaires et a la competitivite. Les analyses de Kaufmann vont dans le sens des travaux anterieurs (Hakkal, Norbaack et Svaaleryd (2006), Jonhson (2004), Svensson (2003), Tanzi (2002), Wei (2000), Smarzynska et Wei (2000) : la corruption est bien un frein a l'investissement etranger (22). Il ressort des travaux de Kaufmann que les contraintes les plus aigues auxquelles sont confrontees les entreprises dans les pays emergents sont la corruption, la bureaucratie et l'instabilite politique et financiere (23,24). Un pays qui ferait en sorte de reduire la corruption comme obstacle aux affaires d'un ecart- type peut s'attendre en moyenne a progresser de 30 rangs dans le classement de l'indice GCI (Growth Competitiveness Index ) du Forum Economique Mondial (25).

Sur un echantillon de 32 pays etudies dans le cadre d'un rapport sur la corruption dans les pays en transition (World Bank, 2006,a), il apparait qu'entre 12% (Slovenie) et 60% des entreprises (Albanie, Kirghizstan) indiquent que la corruption est en 2005 << un probleme pour la conduite et le developpement de leurs affaires >>.

Ceci dit, il ressort globalement du rapport World Bank (2006,a) precite que l'importance de la corruption comme obstacle aux affaires a decru, bien qu'a des degres divers selon les Etats, entre 2002 et 2005. Toutefois, il n'en reste pas moins que << la corruption est clairement une barriere a l'entree pour les nouvelles firmes privees et represente un prelevement significatif sur les entreprises privees (...). La taxe de corruption payee par les firmes interrogees represente autour de 0,25% (Slovenie, Estonie) et environ 3% (Azerbaidjan) de leur revenu brut. La moyenne europeenne est de l'ordre de 0,20% >>. (26) Ces resultats sont hautement problematiques etant donne l'importance du developpement du secteur prive etranger pour la croissance economique a long terme des pays en transition.

A ce stade du raisonnement, si d'une part le climat d'investissement est un determinant important de la localisation des investissements etrangers, et si d'autre part la corruption est un element cle du climat d'investissement, se pose la question de savoir si les investissements etrangers contribuent a favoriser ou a freiner la corruption. De meme qu'il y a sur le marche des produits de base des pays qui sont << price takers >> et d'autres << price makers >>, les investissements etrangers sont-ils plutot << preneurs >> ou << faiseurs >> de climat d'investissement ?

Il y a peu d'etudes empiriques sur ces questions. Les entreprises locales et etrangeres puissantes exercent souvent une influence significative sur les politiques publiques, sur les institutions et les decideurs publics, notamment dans les Etats oU l'administration est faible. Il peut en etre de meme dans les pays de l'OCDE oU certains grands groupes peuvent avoir une influence non negligeable sur le cadre legislatif et reglementaire concernant la vie de leurs entreprises (World Bank, 2005).

Une etude d'Hellman, Jones et Kaufmann, (2002) apporte des elements plus fins pour les economies en transition. Les auteurs ont conduit une analyse econometrique a partir des donnees de l'enquete Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) aupres de 4000 entreprises dans 22 pays en transition. Leurs conclusions confirment bien que la corruption est un frein reel aux investissements directs et de plus elles montrent qu'il y a coaction des Etats et des entreprises. Ces dernieres ne subissent pas seulement la corruption mais contribuent a la generer, a la faconner et a l'entretenir. Par ailleurs, la corruption tend a attirer des investisseurs de moins bonne qualite du point de vue de dimensions importantes de la gouvernance. Dans les pays oU l'Etat est fortement susceptible d'etre capte par des interets particuliers, les firmes etrangeres s'engagent plus souvent que les firmes locales dans des formes de corruption destinees a orienter les prises de decision dans des domaines les concernant. Mais en revanche, la oU les Etats sont peu captes par les interets prives, les firmes etrangeres sont moins impliquees que les entreprises locales dans ce type de corruption. Comme les auteurs le font remarquer, il est interessant de noter qu'en depit du developpement relativement recent des codes de bonne conduite et des conventions internationales anticorruption (27), les investisseurs directs etrangers n'ont pas en matiere de corruption des standards ethiques plus eleves que les entreprises etrangeres s'agissant du paiement de pots-de-vin pour s'assurer des marches publics locaux. En controlant pour differents facteurs et en introduisant des effets fixes pays, il apparait en la matiere que les firmes etrangeres ne sont ni plus ni moins vertueuses que les entreprises locales.

6. Conclusion

On a montre que la litterature empirique contient des resultats ambigus sur les effets et les consequences, qui ne sont pas toutes positives ou neutres, des mesures d'incitation prises en faveur des investissements etrangers. L'une des principales conclusions en est que ces mesures sont dans l'ensemble assez inefficaces, donc couteuses et inefficientes. Leurs effets sont assez specifiques aux pays, aux contextes et aux caracteristiques de l'investissement etranger (oriente vers le marche, l'exploitation de ressources naturelles ou la recherche de l'efficience). La question est d'autant plus importante que la creation de spillovers par les investissements directs n'est pas automatique. On a vu qu'ils dependaient etroitement des caracteristiques des entreprises locales. De ce fait, les politiques d'incitation et de promotion des investissements etrangers doivent certes etre definies au regard des determinants des IDE, mais elles doivent etre egalement elaborees en synergie avec des politiques visant a rendre les entreprises locales mieux a meme de tirer profit de la presence des entreprises etrangeres.

Les analyses empiriques confirment par ailleurs l'importance theorique de fondamentaux economiques solides en arriere plan des mesures de promotion des investissements etrangers, quelles qu'elles soient. Mais, etant donnee la concurrence croissante entre les Etats pour attirer les investissements etrangers, le pays qui deciderait de s'abstraire de cette competition risquerait probablement d'etre penalise en termes de flux d'IDE. Cette situation conduit a deux reflexions du point de vue des politiques d'incitation. Tout d'abord, elle milite en faveur d'une plus grande selectivite des avantages offerts par les pays d'accueil des IDE, mais on en connait les risques potentiels en matiere d'alteration de la gouvernance. En second lieu, il conviendrait que les Etats s'engagent dans des politiques de cooperation pour limiter globalement, ou regionalement, les avantages octroyes aux investisseurs etrangers, dans la mesure oU nombre d'entre eux sont probablement des effets d'aubaine. Enfin, la necessite de lutter contre la corruption pour ameliorer le climat d'investissement est confirmee sans ambiguite par la litterature empirique. Il y a la de vastes champs d'action pour les Etats et les organisations internationales et regionales.

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Jacky Mathonnat (2)

(1) Cet article a pour origine une communication presentee a la Conference Internationale organisee (12-14 octobre 2006) par le Departement d'Administration des Affaires de la Faculte des Sciences Economiques de l'Universite Ovidius de Constanta--Roumanie.

(2) Professeur de Sciences Economiques a l'Universite d'Auvergne, IUP << Management et Gestion des Entreprises >>, et Centre d'Etudes et de Recherches sur le Developpement International (CERDI), Clermont-Ferrand--France. J.Mathonnat@u-clermont1.fr.

(3) Investissement a long-terme, l'investisseur etranger etant a meme d'exercer une influence significative sur la gestion et la strategie de l'entreprise dans laquelle s'est fait l'investissement. Ce dernier peut prendre la forme de participation au capital (<< equity capital >>), de benefices reinvestis et de prets (a court et long termes) par la societe etrangere controlant l'entreprise oU l'investissement direct a ete realise.

(4) D'apres donnees issues de CNUCED, 2005.

(5) Le PIB par habitant, le taux croissance du PIB, le taux d'exportation, les infrastructures de telecommunication, la consommation d'energie commerciale par habitant, la part des depenses de R&D dans le PIB, le taux de scolarisation tertiaire, un indicateur de risque pays, les exportations de ressources naturelles, les importations de composants electroniques automobiles, les exportations de services, et le stock d'investissements directs en pourcentage du total mondial. Pour la methodologie voir CNUCED, Rapport sur l'investissement dans le monde, Geneve, 2002.

(6) Le premier rang du classement obtenu par l'Azerbaidjan pour l'indicateur de Performance tient a l'importance des investissements petroliers dont il a beneficie par rapport a la petite taille de son economie.

(7) Dans certains pays, il y a une clause de remboursement qui joueront si certaines dispositions contractuelles n'ont pas ete remplies par l'investisseur.

(8) Qui sont au coeur des accords bilateraux et multilateraux de protection des investissements etrangers.

(9) Parallelement, les gouvernements ont recherche activement a attirer les investisseurs etrangers par des campagnes de marketing qui les ont conduit, pour la plupart, a creer des agences de promotion des investissements etrangers.

(10) Bien que des Etats d'Afrique et d'Amerique latine aient durci certaines dispositions concernant les investissements etrangers, notamment dans le domaine des ressources naturelles.

(11) On tient ici les deux expressions comme equivalentes.

(12) Industrie automobile au Bresil et en Inde, secteur des telecommunications et business process en Inde.

(13) En revanche l'etude precitee de Damijan, Majcen et Rojec ne mettait pas en evidence de spillovers, meme en controlant pour la capacite d'absorption des entreprises locales.

(14) Sachwald et Paulmier (2002) ont souligne que des pays, y compris a faible revenu, comme le Vietnam, s'appuient en ce sens sur les atouts de leur systeme educatif pour attirer les investissements etrangers, le defi consistant a enclencher un cercle vertueux entre l'amelioration du systeme educatif et l'attraction d'investissements etrangers de meilleure qualite. Singapour a mis en place des politiques d'attraction de R&D en jouant parallelement sur la qualite de la formation locale (Lall, 2002). L'exemple de la Coree du Sud, qui a adopte une politique tres selective envers les investissements etrangers, illustre bien la necessite d'articuler avec discernement des politiques d'attractivite avec les autres spheres de la politique publique.

(15) Cette distinction est essentielle car le bilan couts/avantages peut etre negatif en courte periode et positif a long terme, et vice versa.

(16) L'impact sur la productivite peut etre negatif si les incitations encouragent des investissements surdimensionnes et/ou provoquent l'eviction de producteurs plus efficients.

(17) Voir prochaine section.

(18) Avec entre autres, une exoneration pour cinq ans de l'impot sur les benefices, des droits de porte et d'accise.

(19) De l'ordre de 5 milliards de dollars d'ici la fin 2007, alors que l'Inde accueillera, d'apres les estimations disponibles, autour de 10-12 milliards d'IDE au total en 2006.

(20) Voir Rajan R, << Du paternalisme a l'incitation >>, Finances et Developpement, sept. 2006 et The Economist, << India's Special Economic Zones--Cash cows >>, Oct. 14th, 2006, The Tribune, Chandigargh, Sept. 17th 2006. <<Considerons maintenant un dispositif louable recemment mis en place pour creer des zones de promotion des exportations, dans lesquelles les infrastructures permettront aux entreprises d'etre competitives sur le marche international. C'est une initiative qu'il faut saluer. Pourtant, meme dans ce cas, les groupes d'interets font pression pour obtenir des exonerations fiscales, avec l'appui de certains responsables gouvernementaux. Avec ces exonerations, non seulement l'Etat renonce a des recettes dont il a bien besoin, mais il offre aux societes une incitation a deplacer la production existante vers les nouvelles zones, en en faisant supporter le cout enorme par la societe (...) >> ; R. Rajan in Finances et Developpement, op. cit., p. 56.

(21) La gouvernance est definie dans les travaux de Kaufmann par les six dimensions suivantes (World Bank, 2006, b) : << Voice and accountability ; Political stability and absence of violence ; Government effectiveness ; Regulation quality ; Rule of law ; Control of corruption >>.

(22) Notons que l'hypothese inverse selon laquelle la corruption << mettrait de l'huile dans les rouages >>, et en ce sens aiderait plutot les firmes etrangeres, n'est pas verifiee dans la litterature empirique audela d'evidences ponctuelles.

(23) La corruption et la bureaucratie ressortent meme comme etant l'une des trois principales contraintes citees par les firmes dans 79 pays sur 105 en 2004.

(24) Alors que pour les pays de l'OCDE, il s'agit de la reglementation du travail, de la bureaucratie et de la fiscalite

(25) Pour la composition de l'indice, cf. The Global Economic Forum (2005), p. 5 et svt "The GCI (...) provides a holistic overview of factors that are critical to driving productivity and competitiveness, and groups them into nine pillars : institutions, Infrastructure, macroeconomy, health and primary education, higher education and training, market efficiency, technological readiness, business sophistication, innovation" (p.5).

(26) Mais, rien ne permet de dire que les firmes etrangeres sont davantage victimes de la corruption et sont davantage taxees que les firmes locales dans les pays en transition (Hellman, Jones et Kaufmann, 2002).

(27) Par exemple, OECD Convention on Bribery of Foreign Public Officials.
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Author:Mathonnat, Jacky
Publication:Annals of the University of Bucharest, Economic and Administrative Series
Date:Jan 1, 2007
Words:8501
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