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Incidence de la reforme du Senat sur le fonctionnement des comites.

En mai 2006, le gouvernement a presente le projet de loi S-4, afin de limiter a 8 ans la duree du mandat des senateurs, qui prend actuellement fin a l'age de 75 ans. Un comite senatorial special l'a examine et a presente un rapport en octobre dernier. En decembre, le projet de Loi sur les consultations concernant la nomination des senateurs (projet de loi C-43) a ete presente a la Chambre des communes. En vertu de cette mesure, les electeurs pourraient, aux elections generales federales, dire qui ils voudraient voir nommer au Senat. Aucun des deux projets de loi n 'a encore ete adopte, mais le present article decrit l'incidence que les modifications proposees auraient sur le fonctionnement des comites de la Chambre haute.

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On a souvent recours a un modele constitutionnel pour expliquer le travail des comites senatoriaux. Suivant ce modele, le Senat possede trois caracteristiques essentielles : (1) les senateurs n'etant pas elus, les comites senatoriaux ne peuvent revendiquer le moindre pouvoir politique de facon peremptoire; (2) comme le Senat n'est pas une chambre habilitee a voter ou a refuser la confiance et que le gouvernement n'a pas de comptes a lui rendre, ses comites etudient les orientations strategiques du gouvernement, a l'exclusion des sujets relevant de la politique partisane; (3) l'initiative financiere etant legalement conferee a la Chambre des communes, les comites senatoriaux se bornent habituellement a apporter aux projets de loi des amendements de forme plutot que de fond. Il y a donc fort a parier que la moindre modification--officielle ou officieuse--autre que de pure forme au modele constitutionnel du Senat se repercuterait sur le fonctionnement des comites.

Il ne faut pas oublier qu'on peut modifier le systeme des comites sans devoir, au prealable, modifier officiellement la Constitution. Par exemple, au debut des annees 1960, seuls deux ou trois comites senatoriaux siegeaient regulierement, et ils convoquaient tout au plus quelques centaines de temoins par annee, la plupart du temps des fonctionnaires. De nos jours, le Senat compte une vingtaine de comites senatoriaux actifs qui entendent en moyenne chaque annee 1 200 temoins, dont plus des deux tiers representent le secteur non gouvernemental. Cette evolution resulte non de modifications a la Constitution, mais de changements aux usages du Senat et de l'importance acquise avec le temps par le travail en comite.

Notre histoire legislative nous rappelle toutefois que la modification du modele constitutionnel peut se repercuter sur les comites. Avant meme l'avenement du gouvernement responsable, le Haut-Canada et le Bas-Canada avaient tous deux mis sur pied un systeme de comites complexe. En effet, au cours de la session de 1820-1821, la Chambre d'assemblee du Bas-Canada a cree 100 comites speciaux. En 1825, la legislature du Haut-Canada en a etabli 58. En 1841, l'une des premieres mesures prises par la Province unie du Canada a ete d'abolir le systeme precedent de comites permanents. Selon le procureur general de l'epoque, << l'etablissement de comites permanents deroge absolument a l'usage que la Chambre a choisi d'appeler le gouvernement responsable. Les ministres ne s'opposent pas a ce qu'on institue des comites pour etudier les questions de privilege et les credits pour eventualites, mais, pour que les principes du gouvernement responsable soient respectes, il faut que les questions relatives a l'important dossier du commerce leur soient soumises >>. Dans une reponse qui traduisait bien le dilemme devant lequel le gouvernement parlementaire allait se trouver pendant des annees, un simple depute (M. Durand) a repondu en substance que << d'apres ce qu'avaient decide ces honorables et erudits messieurs, il supposait que le procureur general entendait monopoliser les travaux de la Chambre et que, si tel devait etre le cas, il etait convaincu que le systeme fonde sur le gouvernement responsable ne fonctionnerait pas bien >> (1).

Selon la description qu'en font certains ouvrages sur le Senat (2), les comites senatoriaux possedent les caracteristiques suivantes. Beaucoup de senateurs sont des erudits dans leur domaine. Ils n'ont pas qu'une connaissance generaliste des politiques, ce sont des specialistes de leur domaine de competence qui peuvent pressentir les incidences possibles de la legislation. Pour la plupart, rien n'est plus important que les travaux de leur comite. Les senateurs ont des antecedents fort divers et defendent tres activement les interets des minorites, comme en temoignent leurs questions aux temoins et les sujets des ordres de renvoi du Senat. Leurs modes de travail sont efficients parce qu'ils ont plus de temps a consacrer aux etudes de leurs comites, qu'ils n'adoptent pas de regles de procedure restrictives et que le Senat ne compte que deux partis reconnus, ce qui confere une plus grande souplesse dans l'ordonnancement des travaux des comites. De plus, les senateurs ont un esprit independant et sont connus pour voter plus souvent contre leur parti que ce n'est le cas a la Chambre des communes. Enfin, a en juger par leur feuille de route, les comites jouissent d'une bonne reputation. Ainsi, la Comite mixte Beaudoin-Dobbie charge d'examiner les modifications constitutionnelles proposees en 1991 a applaudi au role d'enquete du Senat et propose de le maintenir dans un senat reforme.

Le 30 mai 2006, le leader du gouvernement au Senat a presente le projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (duree du mandat des senateurs), une mesure visant a limiter a 8 ans la duree maximale du mandat senatorial. A l'heure actuelle, un senateur peut garder son siege jusqu'a l'age de 75 ans. Le projet de loi ne dit pas si ce mandat serait reconductible. Le 13 decembre dernier, le gouvernement a presente le projet de loi C-43, Loi prevoyant la consultation des electeurs en ce qui touche leurs choix concernant la nomination des senateurs. Le projet de loi precise que la consultation aurait lieu en meme temps que les elections generales federales sous le regime de la Loi electorale du Canada et selon un mode de scrutin preferentiel. Lorsqu'il a comparu devant le Comite senatorial special sur la reforme du Senat, le 7 septembre 2006, le premier ministre Stephen Harper a dit que ce type de consultation populaire est << habilitant de nature. Il permet au gouvernement [...] d'evaluer [son] incidence [...] sur le systeme et ce qui se passe [...] sur une certaine periode >> (3).

Avant que l'une ou l'autre mesure ne soit adoptee, il vaut peut-etre la peine de s'arreter et de definir certaines des variables que ces tentatives de reforme senatoriale risquent de modifier. Le projet de loi S-4 ne changerait pas grand-chose au modele constitutionnel. En effet, les senateurs ne seraient plus nommes que pour 8 ans, un changement modeste, car, a l'heure actuelle, les senateurs restent en poste, en moyenne, pendant 12 ans. Le projet de loi risquerait toutefois d'entrainer la perte d'une partie importante de la memoire institutionnelle, car, s'il est adopte, aucun senateur ne pourra plus rester en poste pendant vingt ou trente ans. Les senateurs aux longs etats de service, dont plusieurs ont occupe des postes de direction vers la fin de leur carriere, ont enrichi le processus legislatif d'une experience inestimable que l'on regrettera. Par contre, renouvele plus souvent, l'effectif du Senat sera plus apte a regler les problemes d'actualite. Si le mandat a duree limitee n'est pas reconductible, les senateurs risquent moins de perdre leur independance d'esprit. On peut douter aussi que leurs facons de travailler changent beaucoup. Selon toute vraisemblance, ils continueront d'accorder la priorite a leur travail en comite et ils maintiendront et meme amelioreront la bonne reputation des comites senatoriaux.

Quant au projet de loi C-43, il semblerait que, meme s'il ne changerait officiellement rien au modele constitutionnel, il se pourrait que le fonctionnement des comites soit modifie en profondeur si le gouvernement s'engage a recommander la nomination des vainqueurs aux elections. Il n'est pas certain que cela ait des repercussions sur le facteur des connaissances specialisees, mais on peut raisonnablement concevoir un Senat de nouveau compose surtout de generalistes en matiere d'orientations strategiques, comme le sont la plupart des deputes aux Communes, plutot que d'experts. Il n'est pas acquis non plus que l'actuelle diversite des senateurs serait compromise : il est a esperer que le comite qui sera charge d'examiner le projet de loi tire cette question au clair. Selon les avis preliminaires, les modes de scrutin preferentiels ne constituent que des variantes des systemes majoritaires uninominaux. Si cela s'avere, on peut douter qu'on s'attache particulierement a assurer la representation des minorites, comme on le fait actuellement quand on nomme les senateurs. Comme le Senat ne serait toujours pas une chambre habilitee a voter ou a refuser la confiance, les senateurs feraient preuve d'une independance d'esprit encore plus grande, ce qui entrainerait des changements importants au regime des partis.

Ce qui changerait peut-etre le plus, ce sont les modes de travail des senateurs. S'ils ont des obligations de representation accrues, ils pourraient ne plus pouvoir consacrer autant de temps aux affaires courantes de leurs comites. Ils seront de plus en plus occupes, ce qui aura peut-etre pour effet de priver les comites d'une certaine liberte de mouvement et de les obliger a adopter une facon de proceder plus rigide. Les comites devront sieger en meme temps que le Senat. Ils pourraient avoir du mal a obtenir le quorum, ce qui les forcerait a nommer plus de membres substituts. Par ailleurs, ils manqueront moins d'assurance vis-a-vis de l'autre endroit. Si la consultation de la population sur les nominations au Senat a pour effet de conferer une plus grande legitimite a celui-ci, ses comites auront une plus grande utilite politique. En effet, ils feront encore plus figure de point d'acces pour les groupes mecontents qui n'auront pas reussi a gagner l'attention de la Chambre des communes. Ils pourront negocier beaucoup plus vigoureusement avec le Cabinet et les Communes et ils seront plus disposes a se battre, a courir des risques et a attendre. Comme le montre l'experience des modeles de negociation, << le negociateur qui peut attendre ... a plus de succes. [...] Tres souvent, au plan strategique, la negociation consiste essentiellement ... a attendre >> (4).

Le projet de loi S-4 ne changerait sans doute pas grand-chose au fonctionnement des comites senatoriaux, car, dans l'hypothese oo les mandats ne seraient pas renouvelables, le modele constitutionnel demeurerait essentiellement le meme. Les comites devraient demeurer les defenseurs des interets des minorites et continuer de realiser des enquetes independantes et d'examiner les orientations strategiques du gouvernement, car ils auraient le temps et les connaissances specialisees que cela requiert. La Loi sur les consultations concernant la nomination des senateurs (C-43) occasionnerait, en revanche, des changements officieux qui seraient susceptibles d'avoir une incidence marquee sur le comportement des comites. Il se pourrait que les senateurs ne soient plus en mesure de representer les minorites aussi efficacement, qu' ils n'aient plus autant de temps a consacrer au travail en comite et qu'ils doivent modifier leurs modes de travail. Selon toute vraisemblance, ils feraient preuve d'une plus grande independance politique vis-a-vis de leur parti. Il se pourrait que les comites consacrent moins de temps a l'examen des orientations strategiques et plus a la politique partisane, ce qui les inciterait a adopter des positions de negociation de nature a les faire entrer en conflit avec la Chambre des communes.

Il ne faut pas en conclure que la consultation populaire plongerait le Parlement dans une impasse sans issue ou diviserait le gouvernement. A defaut de modifier les pouvoirs legislatifs du Senat dans la Constitution, certains usages existants, utilises judicieusement, pourraient dissiper les tensions auxquelles le systeme parlementaire est soumis. Comme on l'a vu au Congres americain, les commissions mixtes sont utiles pour gerer les desaccords qui surgissent dans les institutions bicamerales, surtout lorsque les deux chambres disposent d'un pouvoir legislatif quasi egal. La procedure etablie au Senat et a la Chambre des communes prevoit deja des conferences libres, ces reunions de gestionnaires que chaque chambre nomme separement dans l'espoir qu'ils arrivent, par la discussion, a s'entendre sur un projet de loi. Si la plupart des commissions mixtes du Congres y parviennent, il est probable qu'il en soit de meme pour les commissions mixtes canadiennes. Il faudrait peut-etre preciser davantage les regles de procedure regissant ces commissions, mais le fait est qu'elles permettent vraiment d'eviter les impasses insolubles sur les mesures legislatives importantes.

Notes

(1.) Province unie du Canada, Parliamentary Debates, 1841, p. 144-145.

(2.) Voir C.E.S. Franks, The Parliament of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1987, p. 168-169; Serge Joyal (dir.), Proteger la democratie canadienne : Le Senat en verite ..., Montreal, McGill-Queen's University Press, 2003; Samuel Patterson et Anthony Mughan, Senates: Bicameralism in the Contemporary World, Columbus, Ohio State University Press, 1999, p. 120-161.

(3.) Deliberations du Comite senatorial special sur la reforme du Senat, 7 septembre 2006.

(4.) Howard Rauffa, The Art and Science of Negotiating, Cambridge, Harvard University Press, 1982, p. 78. Voir aussi Gary O'Brien, L 'influence legislative des comites parlementaires : Le cas du Senat du Canada, 1984-1992. Document presente a l'assemblee annuelle de l'Association canadienne de science politique, 1995.
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Author:O'Brien, Gary
Publication:Revue parlementaire canadienne
Geographic Code:1CANA
Date:Mar 22, 2007
Words:2427
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