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INCIDENCIA DE LAS REFORMAS TERRITORIALES SOBRE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS CIUDADANOS: ANALISIS COMPARADO DE LAS ANUNCIADAS MEDIDAS DE REFORMA LOCAL EN PORTUGAL Y ESPANA/IMPACTO DA REFORMA TERRITORIAL SOBRE A QUALIDADE DE VIDA DOS CIDADAOS: ANALISE COMPARATIVA DAS MEDIDAS DE REFORMA LOCAL ANUNCIADAS EM PORTUGAL E ESPANHA.

1 INTRODUCCION

Los mandatos de los Mercados se erigen como los adalides de las politicas a desarrollar en la vieja Europa, de forma mas patente en Grecia, pero tambien en Irlanda, Portugal, Espana e Italia. Los paises europeos mas afectados por la crisis que azota el antiguo continente se ven obligados a supeditar su toma de decisiones a las demandas de una Union Europea centrada en satisfacer las ansias de austeridad a corto plazo, ante la amenaza de la necesidad de su intervencion para el rescate economico de estos Estados. De este modo, inciden incluso en las decisiones que afectan a la formula de organizacion politico-administrativa de estos paises miembros, reclamando la adopcion de reformas que se proyectan en aras de la austeridad, en lugar de atender de forma estudiada y compensada a las necesidades reales de cada territorio.

En el presente articulo nos centramos en los paises ibericos, que comparten no solo un territorio peninsular, sino tambien similares pautas de direccion politico-economica, que les han guiado desde su comun ingreso en 1986 en la Comunidad Europea, hasta a los actuales padecimientos del crack economico que afectan al desempeno de su potestad de autoorganizacion.

De esta forma, pretendemos abordar de forma comparada las reformas sobre el nivel gubernativo local anunciadas durante los anos 2011 en Portugal y 2012 en Espana, cuando la amenaza de rescate economico se cino sobre ambos paises sur-europeos, por la pertinencia de analizar y evaluar las consecuencias que puede comportar el primar las demandas de la economia comun de la Union Europea sobre la calidad de vida de los ciudadanos.

Nuestro principal foco de atencion dentro del nivel gubernativo local, por ser uno de los mas afectados por las reformas, se circunscribe al mundo rural y con baja densidad poblacional. Desde la propuesta de reduccion de freguesias en Portugal, hasta la bosquejada supresion de las entidades locales menores, asi como del nivel administrativo provincial y la reduccion del numero de municipios en Espana, siendo las Diputaciones provinciales espanolas las que cubren las deficiencias tecnicas y presupuestarias de los pequenos municipios, conllevan el reto de replantearse nuevas formulas que palien sus inevitables efectos sobre estas poblaciones.

Especial interes implica el respeto a los objetivos asumidos de desarrollo rural en poblamientos caracterizados por su escasa convivencia intergeneracional. Como combinar la atencion a las necesidades derivadas de la despoblacion y el envejecimiento poblacional que caracterizan al rural en la actual coyuntura economica que demanda recortes y las formulas que procuren el mantenimiento de objetivos y medidas de desarrollo ya asumidas (prestacion de servicios publicos o esenciales, movilidad, envejecimiento activo, lucha contra la despoblacion...) constituyen la base de nuestro trabajo.

2 MARCO TEORICO

Analisis comparativo del sistema organizativo local de Portugal y Espana. Especial atencion a la organizacion del medio rural y la aplicacion de las politicas de desarrollo sostenible.

2.1 MODELO ORGANIZATIVO EN TORNO AL CONCEPTO DE NUCLEO DE POBLACION

2.1.1 CONCEPTO DE "NUCLEO DE POBLACION"

El concepto que sostengamos de nucleo de poblacion es esencial a la hora de entender el sistema organizativo territorial implantado en cada region. No en vano, las principales caracteristicas que sirven de punto de partida a la hora de definir legalmente un fenomeno organizativo local de origen natural al que se le quiere dar un reconocimiento juridico son precisamente la constatacion de dos factores fundamentales en presencia, a saber: un territorio sobre el que se implanta esa organizacion y habitantes que lo pueblen. De hecho, territorio, poblacion y organizacion son los tres elementos con los que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Regimen Local espanol define al municipio en Espana; como entidad territorial basica de organizacion del Estado de creacion natural reconocida juridicamente. Formula de reconocimiento de su preexistencia frente a la de creacion juridica que no solo se ha utilizado como fundamento de la regulacion de la basica entidad local del sistema territorial espanol, sino tambien cuando se ha afrontado la regulacion de entidades menores que organizan poblaciones rurales de fundacion y desarrollo natural, como las parroquias galaico-asturianas, a las que el Derecho ha querido dar su refrendo existencial.

A la postre, ambas caracteristicas, territorio y poblacion, son el sustento del concepto de nucleo poblacional, como resultado factico del sistema de asentamiento humano sobre el territorio y su necesidad de organizarse para vivir en sociedad. Sin embargo, no disponemos de una definicion legal de caracter general del concepto de nucleo de poblacion. Fruto, probablemente, de la disparidad de preferencias que el hombre ha manifestado a lo largo de la Historia para establecerse en cada lugar y que conlleva una serie de consecuencias de interesante abordaje en nuestro estudio comparado sobre las grandes diferencias que se pueden detectar en el poblamiento de las diferentes regiones de los dos Estados ibericos.

En Espana, la ausencia de una definicion legal generica de nucleo de poblacion, ha conducido a la Jurisprudencia a interpretarlo como una suerte de "concepto juridico indeterminado" cuyo contenido dependera del contexto geografico concreto, esto es, de los multiples condicionantes de indole socioeconomica que desembocan en el modelo de asentamiento poblacional que caracteriza a un territorio. Asi lo ha sostenido en alguna ocasion la Jurisprudencia (Vid. STS de 10 de diciembre de 1986, Aranzadi 1987/1029) y algun autor como BLANQUER PRATS (1981), quien llega a aportar una definicion del nucleo de poblacion como "el germen de la estructura de un sistema social ordenado que, a partir de cierto grado de desarrollo, requiere el tratamiento propio de una sociedad de caracter urbano".

La consecuencia de esta conclusion es el implicito reconocimiento de que la diversidad en los modelos de asentamiento presentes entre las distintas regiones espanolas obtiene un papel protagonista en el momento de proceder a la determinacion del concepto de nucleo de poblacion. En definitiva, resulta dificil aportar dicho concepto generico en un Estado donde existen claras diferencias geograficas y demograficas entre sus regiones, entre las que cabe destacar la marcada dispersion poblacional del norte peninsular, donde la formula tradicional de asentamiento y convivencia de la poblacion es en pequenos nucleos poblacionales, la mayoria de ellos de caracter rural; frente a la concentracion de la poblacion en nucleos de mayor tamano que caracteriza la forma de asentamiento de la meseta e interior peninsular.

Esta contundente diferenciacion en el sistema de asentamiento poblacional influira, asimismo, en el modelo organizativo a nivel local. Frente a la idea de municipio vinculado a un concreto nucleo de poblacion, palpable en las regiones del interior peninsular espanol, nos encontramos en el norte con la del municipio plagado de pequenos asentamientos dispersos a lo largo de su termino, con unas demandas organizativas peculiares.

La descentralizacion politica en Comunidades Autonomas ha ayudado al mantenimiento e incluso, acentuacion de estas diferencias. Como entes dotados de autonomia no meramente administrativa, sino politica y gubernativa, las Comunidades Autonomas estan habilitadas para dirigir su propia politica local en el marco del reparto constitucional de competencias. De este modo, a la ya de por si natural diferenciacion organizativa presente entre las distintas regiones espanolas, hay que anadirle las peculiaridades juridicas que quieran implantar sobre su regimen local cada Comunidad Autonoma; asi como el hecho de que la decision de aumentar o disminuir cuantitativamente la presencia de las entidades locales basicas -los municipios-, va a descansar, en buena medida, en estas Autonomias Politicas, debido a que el articulo 149.1.18a de la Constitucion de 1978 reserva al Estado la competencia sobre la legislacion basica en materia de regimen local, pero las Comunidades Autonomas pueden, por consiguiente, desarrollar esas bases; asi como, tienen la competencia exclusiva sobre la alteracion de los terminos municipales de su territorio y para asumir las competencias que tenia el Estado en relacion con las Corporaciones Locales, en virtud del articulo 148.1.2a de la Constitucion.

Podemos cifrar los resultados de este regimen del siguiente modo: en la Espana de 1978 el numero de municipios era de 8.046, cifra que se redujo en el ano 1981 a 8.022 municipios pero que ha aumentado durante estos anos hasta llegar a la cifra de 8.114. La creacion de las Comunidades Autonomas, coetanea a este fenomeno, se muestra como una posible causa de este incremento, que nos conduce a sospechar que son razones de indole predominantemente politica, y no tanto de caracter socioeconomico que persigue la satisfaccion de necesidades reales, las que han conducido, en la mayor parte de los casos, a un aumento del numero de municipios.

La evolucion del numero de municipios espanoles se refleja en el cuadro 1:

Como se puede ver, el cuadro refleja el mantenimiento sustancial del numero de municipios, con dos momentos de cierta variacion. Los anos 1960-1980 en que disminuye en mas de 1.100 el numero, a partir de un impulso politico a las fusiones y agregaciones de los pequenos municipios; y los anos 1980-2000, coincidiendo con la entrada de las Comunidades Autonomas en las competencias para alterar el mapa municipal, en que no solo desaparece ese impulso agregador sino que aumenta en casi 100 el numero de municipios; en su mayor parte al deshacerse fusiones o agregaciones realizadas en las decadas inmediatamente anteriores.

A pesar de las ventajas del proceso descentralizador espanol como medio para acercarse a las diferentes necesidades organizativas de la ciudadania en atencion a las peculiaridades de cada region, ha podido ser el causante directo de los obstaculos para plantear la racionalizacion del mapa municipal hacia una mayor sostenibilidad reclamada por el nuevo contexto socioeconomico que vive Espana. Razones politicas de cuestionable valia se pueden encontrar, como la comodidad ante un mapa municipal fragmentado, politicamente mas manejable y supeditado, que permita mantener el statu quo territorial, a cambio de la atencion de demandas locales con la creacion de nuevos municipios.

Desde el comienzo de la recesion economica, solo algunas Comunidades Autonomas han efectuado estudios para la reduccion del numero de municipios, como Galicia y Cataluna, pero los estudios tecnocraticos y racionalizadores han quedado en el cajon del olvido ante las presiones politicas. Se puede decir que en Espana no ha habido durante todo el siglo XX y lo que va del XXI una politica de racionalizacion del mapa municipal, a pesar de los evidentes y profundos cambios demograficos que ha experimentado el pais, sobre todo a partir de los anos sesenta, en que la sociedad espanola se urbaniza, despoblandose amplias zonas rurales del interior en favor de unas pocas areas metropolitanas y la costa. Especialmente, no ha habido un afrontamiento decidido de la problematica del mundo municipal rural.

Existe un gran temor de todos los grupos politicos ante la reaccion que pueda generar en los pequenos municipios una tentativa de reforma, pese a que se reconozca como ideal un mapa municipal mucho mas simplificado. Se ha producido un enfrentamiento reiterado a lo largo de la historia entre los objetivos de racionalizacion del mapa municipal -en aras del principio de eficiencia administrativa, constitucionalmente reconocido en el articulo 103 de la Constitucion de 1978, y la exigencia de mantener vivos los organos de representacion local.

Frente a esta idea de racionalizacion infructuosamente planteada, la crisis economica aboca al Estado a procurar formulas impositivas de "recorte" de entidades locales, a pesar de que hubiese sido preferible que la intervencion reformista en el mapa municipal se asentara sobre dos criterios politicos, dificiles de alcanzar en el panorama politico actual: moderacion de las propuestas y consenso.

Esta formula impositiva amenaza especialmente al mundo rural espanol, un indudable "colectivo de riesgo" por las escasas posibilidades de presion politica a su alcance y el menor riesgo de conflicto social y consecuencias sobre el status quo politico acomodado que pueden generar.

Centrandonos en el mundo rural espanol, que en cifras se corresponde en gran parte con el de la suma de estos pequenos municipios, por lo que en la valoracion de su capacidad de gestion debe tenerse muy en cuenta no solo los servicios directos que deben prestar a sus ciudadanos, sino tambien su cometido en el desarrollo del territorio, como responsables, en parte, de el. La realidad del despoblamiento provoca no solo el descenso de las posibilidades de una vida ciudadana plena para los habitantes que van quedando en el ambito rural, sino quebrantos economicos como la falta de mantenimiento de las infraestructuras y de los activos vinculados al territorio, y sobre todo problemas medioambientales como el abandono de la agricultura y la ganaderia, el aumento de los incendios forestales, etc.

Un territorio equilibrado, sin desiertos poblacionales y ocupado por una poblacion con capacidad de desarrollo, no solo es motivo de interes directo para sus residentes sino para el total de la ciudadania. Por ello no basta con que los municipios de la Espana rural sean eficientes, sino que deben contar con la contribucion de un conjunto de medidas procedentes de niveles administrativos superiores que pongan los medios para un desarrollo local eficaz e innovador, contando con las nuevas oportunidades que se ofrecen actualmente y que estan borrando las rigidas fronteras ciudadcampo, especialmente por medio de la introduccion de las tecnologias informaticas. Podemos esperar el desarrollo del trabajo y de la ensenanza a distancia, del turismo rural, de la agricultura ecologica, la creacion de espacios protegidos, la proteccion del patrimonio cultural y artistico, etc.

En Portugal, aproximadamente el 70% de la poblacion se concentra en las regiones litorales del centro y del norte del pais (que suponen un 30% de su extension total). Siendo el porcentaje de poblacion urbana proximo al 61%, uno de los mas bajos de la Union Europea y desde luego mucho mas bajo que el de Espana que es del 77% (Banco Mundial, 2010) lo que supone que existe una parte importante de la poblacion que vive en un entorno rural.

La distribucion regional de la poblacion presenta un contraste entre el interior, escasamente poblado, y una franja litoral poblada. En esta franja litoral se destacan las zonas metropolitanas de Oporto y Lisboa que representan el 5% de la superficie del pais con un peso demografico de cerca del 70%. Las formulas de asentamiento poblacional en el norte de Portugal son muy similares a las del norte espanol con un gran numero de pequenos nucleos de poblacion en el interior, la mayoria de ellos de caracter rural. En cambio, en el resto del territorio portugues son de mayor superficie y presentan mayor distancia entre nucleos poblacionales.

En la Tabla 2 podemos ver mejor como se distribuye la poblacion en el territorio continental. La zona con mayor densidad de poblacion es Lisboa seguida por el Norte, la diferencia entre ellas es que en la zona de Lisboa solo hay 18 municipios y en el Norte hay 86. El Alentejo, el Algarve y el Centro son, en cambio, las zonas de Portugal con una densidad de poblacion mas baja, siendo la del Alentejo significativamente la mas baja de todo el pais.

La OCDE, que mantiene un sistema de division territorial de tres niveles (local, regional y nacional utiliza como criterio discriminatorio la densidad de poblacion (poblacion/superficie). Clasificandolas a nivel local como urbanas o rurales, si su densidad es superior o no a los 150 habitantes por kilometro cuadrado (OCDE, 1994).

2.1.2 SISTEMA ORGANIZATIVO LOCAL VIGENTE

Como hemos empezado a bosquejar en el epigrafe anterior, en Espana se superponen dos niveles basicos de organizacion local: el municipio y la provincia. Junto con la isla, constituyen las entidades locales basicas, dotadas de una autonomia administrativa, reconocidas constitucionalmente en los articulos 137, 140 y 141 de la Constitucion de 1978 que, en este ultimo precepto, habilita para la creacion legal de otro tipo de entidades locales cuando resulte necesario, como mancomunidades, comarcas, o entidades locales menores.

Esta autonomia local faculta a todas estas entidades a actuar como autenticos mini-gobiernos con relevantes competencias de desarrollo de politicas publicas que, a la postre, resultan las que mas directamente se perciben sobre la ciudadania.

De este modo, estos gobiernos locales dotados de autonomia se integran dentro de la compleja arquitectura organizativa territorial espanola implantada desde la Constitucion de 1978 bajo las directrices de su Titulo VIII y se asienta sobre tres niveles: el Estado, las Comunidades Autonomas y las Entidades Locales. Aunque centramos nuestro interes en el nivel organizativo local, no podemos obviar que el mismo se ha visto claramente incidido por la entrada en escena de las Comunidades Autonomas, como de forma somera ya hemos adelantado al exponer las caracteristicas del poblamiento en Espana.

Por un lado, el nacimiento de las Comunidades Autonomas ha supuesto el tambaleo de los pilares sobre los que se sostenia el sistema organizativo local preconstitucional y que asume la Constitucion como propio en nuestro actual ordenamiento. En especial ha incidido en el papel de la provincia, inspirada en la organizacion territorial francesa e incorporada por Javier de Burgos a Espana en 1833. Su funcion como entidad local ha sido cuestionada tras la aparicion de las Autonomias, llegando incluso a desaparecer las Diputaciones Provinciales en los territorios de las Comunidades Autonomas de ambito uniprovincial.

La desaparicion de la provincia como entidad local en las Comunidades uniprovinciales, aunque no como division territorial estatal que se utiliza para determinados efectos juridicos, se justifico en la supuesta genesis de una duplicidad organizativa creada para fines identicos en aras de los principios de eficiencia y economia que debe presidir el sistema organizativo asentado en los pilares constitucionales.

Esta misma justificacion se ha utilizado en los ultimos anos para poner en duda la funcion de las Diputaciones Provinciales desempenada en las Comunidades Autonomas pluriprovinciales. La Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Regimen Local--LBRL--encomienda a las provincias la coordinacion supramunicipal, colaboracion y asistencia a los municipios, llevando a cabo funciones que van desde la asistencia tecnica a municipios con pocos medios personales y materiales -principalmente municipios pequenos y rurales-, hasta la prestacion de actividades formativas a los mismos. Tareas que, entienden algunos criticos con el sistema, podrian ser desempenadas directamente por las Comunidades Autonomas, prescindiendo de la existencia de un nivel intermedio representado por la provincia y, de este modo, economizar gastos.

Por el otro, la capacidad legislativa de las Comunidades Autonomas les ha posibilitado a las regiones asumir la mision de regular sus propias peculiaridades organizativas, en el marco de las bases impuestas por el Estado en la citada LBRL (articulo 149.1.18a de la Constitucion de 1978). En lo que a nosotros interesa, la capacidad normativa de las Comunidades Autonomas ha permitido a alguna de ellas atender de forma particular a las necesidades organizativas del rural: tanto las derivadas de pequenos municipios de escasa poblacion concentrada en un nucleo, propia de las regiones de interior, con tendencia a municipios despoblados; como las derivadas de las peculiares formulas de asentamiento y convivencia en dispersas poblaciones insertas en el medio rural, caracterizadas no por el despoblamiento del municipio en si, sino de algunas de las aldeas presentes en su termino por el exodo al nucleo principal del municipio.

Muestra de este fenomeno se ve claramente en la Comunidad de Galicia. El articulo 1.2 de la Ley gallega 5/1997, de 22 de julio, de Administracion Local, en consonancia con el articulo 2 de su Estatuto de Autonomia de 1981, hacen un hueco de suma importancia cualitativa para destacar como las "formas tradicionales de asentamiento y convivencia en Galicia" deben inspirar la politica autonomica. Asimismo, la norma institucional basica del Principado de Asturias tambien hace referencia a la necesidad de que el legislador autonomico reconozca y atienda a la tradicional forma de asentamiento de la poblacion sobre el territorio, y reconozca a sus parroquias rurales en el apartado segundo del articulo 6 de su Estatuto de Autonomia. Mision que lleva a cabo por la Ley 11/1986, de 20 de noviembre, de Parroquias Rurales del Principado de Asturias, reconociendo juridicamente la personalidad juridica de sus "parroquias rurales", una muestra destacada de entidades inframunicipales en Espana.

Al igual que el municipio, la parroquia rural, es un ente de origen natural, al que el ordenamiento posteriormente otorga un reconocimiento juridico. Caracterizada por los mismos elementos definitorios del municipio -territorio, poblacion y organizacion-, las parroquias rurales surgen entorno a uno o varios pequenos nucleos de poblacion de caracter eminentemente rural, como respuesta a las necesidades de organizacion de la vida en sociedad de sus moradores. Aparte de haber servido de division eclesiastica del territorio; desde la organizacion de los pastos, gestion de los bienes o patrimonio comun, hasta prestacion de servicios a la comunidad, son algunas de las cuestiones de las que tenemos constancia que, desde muy antiguo, se ocupan estas organizaciones locales en asambleas vecinales que funcionaban al modo de concejo abierto y que ha pervivido hasta la actualidad en la defensa de los intereses de sus vecinos.

En Portugal, de la tendencia descentralizadora del periodo republicano se paso a largos anos de centralizacion e inoperancia implantada por el Estado Nuevo, que tendra fin en 1974. Con la promulgacion de la Constitucion de 1976 (CRP) se establecio que la organizacion democratica del Estado debe incluir a las autoridades locales, las cuales son personas colectivas territoriales dotadas de organos representativos dirigidas a la busqueda del interes propio de las respectivas poblaciones (art. 235 CRP). En el continente, las autoridades locales son las freguesias, los municipios y las regiones administrativas (art. 236.1 CRP). A pesar de ello Portugal sigue siendo un pais fuertemente centralizado.

Los organos representativos del municipio son la asamblea municipal -organo deliberativoy la camara municipal -organo ejecutivo-. El regimen juridico y el marco de competencias de los organos municipales estan contenidos en la Ley n[degrees] 169/99, de 18 de Septiembre, modificada por la Ley n[degrees] 5-A/2002, de 11 de Enero.

En la actualidad existen 308 municipios (en los anos 30 se produjo un proceso de reagrupamiento que redujo de 785 a 351 el numero de municipios), de los cuales 278 estan en el Continente, 19 en la Region Autonoma de las Azores y 11 en la Region Autonoma de Madeira.

La mayor entidad de sus municipios (en terminos de poblacion, la dimension media de los municipios portugueses es superior a la de la mayoria de los paises europeos) hace que las problematicas vinculadas al inframunicipalismo no sean tan candentes como en Espana. Sin embargo, y debido al fenomeno de abandono poblacional del interior del Portugal continental y la consiguiente concentracion de la poblacion en una estrecha franja costera del norte al sur del pais, las areas rurales interiores ven tambien reproducidos los perjuicios del fenomeno inframunicipalista.

Las freguesias (semejantes a las Entidades locales menores espanolas) fueron integradas en la organizacion administrativa portuguesa en noviembre de 1830 (antes de su integracion ya ejercian funciones publicas), aunque las freguesias civiles fueron creadas por los liberales en 1836, siendo suspendidas poco despues, en 1840, y recuperadas nuevamente en 1878. La Constitucion de 1976 mantuvo el estatuto municipal que tenian, ocupando el nivel municipal de base en el sistema administrativo portugues. A lo largo de mas de 180 anos de existencia, las freguesias nunca fueron objeto de una reforma territorial significativa. Sus organos representativos son la asamblea (organo deliberativo) y la junta (organo ejecutivo). El cuadro de competencias y el regimen juridico de funcionamiento de sus organos estan contenidos en la Ley no 169/99, de 18 de Septiembre, modificada por la Ley n.o 5-A/2002, de 11 de Enero.

Actualmente existen 4.259 freguesias, de las cuales 4.050 estan en el Continente, 155 en la Region Autonoma de las Azores y 54 en la Region Autonoma de Madeira.

En cuanto a la remuneracion de sus miembros electos, en aquellas con mas de 10 mil electores o con mas de 7 mil electores y 100 km2 de area, el presidente de la junta puede ejercer el mandato a tiempo completo (articulo 27[degrees], no 1 y 2 de la Ley n.o 169/99, de 18 de Septiembre y articulo 10.[degrees] de la Ley n.o 11/96). En esta situacion se encuentran 189 freguesias (las remuneraciones de estos presidentes han supuesto para el Estado en 2011, 6.009.043 euros). En las que tienen un minimo de 5 mil electores y un maximo de 10 mil (219) o con mas de 3,5 mil electores y 50 km2 de area (21), los presidentes de junta pueden ejercer el mandato en regimen de tiempo parcial y tienen derecho a la mitad de la remuneracion fijada para los cargos a tiempo completo (la cantidad total recibida en 2011 por ellos ha sido de 1.385.116 euros). Por tanto, reciben remuneracion solo los presidentes de 429 freguesias, un 10% de los presidentes electos.

En lo que respecta a la densidad de poblacion de los municipios, en la Tabla 3 podemos apreciar que la mayoria de los municipios y de las freguesias se encuentran en el escalon de poblacion de menos de 100 habitantes por Km2, lo que revela la naturaleza muy asimetrica de la realidad municipal portuguesa: municipios muy grandes que coexisten con municipios muy pequenos, muchos de ellos mas pequenos que muchas freguesias.

Cuando las desagregamos por densidad de poblacion y tipologias, como vemos en la tabla 4, constatamos que la inmensa mayoria, un 81,9% de las freguesias de menor tamano son rurales.

2.2 FUNCION DE LA ADMINISTRACION LOCAL EN EL DESARROLLO DEL MEDIO RURAL Y EN EL MANTENIMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE SUS HABITANTES

2.2.1 FIN PRIMORDIAL: MANTENIMIENTO DE LA "CALIDAD DE VIDA" EN EL MEDIO RURAL, CON POLITICAS QUE PERMITAN EL "DESARROLLO" ECONOMICO DE ESTAS ZONAS, DE FORMA "SOSTENIBLE". CONCEPTO DE "CALIDAD DE VIDA". PRINCIPIO DE EQUIPARACION DE NIVELES DE VIDA CAMPO-CIUDAD.

La expresion "calidad de vida" comienza a definirse como concepto integrador que comprende todas las areas de la vida -caracter multidimensional- y hace referencia tanto a condiciones objetivas como a componentes subjetivos. El concepto esta directamente asociado al de bienestar. Debe tener en cuenta al tomar decisiones los derechos del hombre y la sociedad a reclamar una vida digna con libertad, equidad y felicidad. El concepto representa un "termino multidimensional de las politicas sociales que significa tener buenas condiciones de vida 'objetivas' y un alto grado de bienestar 'subjetivo', y tambien incluye la satisfaccion colectiva de necesidades a traves de politicas sociales (PALOMBA, 2002).

Segun la OMS (THE WHOQOL GROUP, 1995), la calidad de vida es "la percepcion que un individuo tiene de su lugar en la existencia, en el contexto de la cultura y del sistema de valores en los que vive y en relacion con sus objetivos, sus expectativas, sus normas, sus inquietudes. Se trata de un concepto que esta influido por la salud fisica del sujeto, su estado psicologico, su nivel de independencia, sus relaciones sociales, asi como su relacion con su entorno". Esta muy relacionada con la busqueda del sentido que tiene nuestra vida, el cual depende de los valores, la pertenencia a una comunidad y la claridad de las metas propuestas.

La calidad de vida es una percepcion subjetiva, mas que un indicador objetivo. Es decir, en la evaluacion de la calidad de vida, influye mas la psicologia que la economia o -lo que es lo mismo- un criterio interior que uno exterior, un enfoque mas coherente y global, que exprese un mejor equilibrio entre el bienestar material y la felicidad interior.

Entendido de esta manera, la calidad de vida es el producto de medidas encaminadas a garantizar el suministro y disponibilidad de recursos para cubrir necesidades en la poblacion.

En relacion con el medio rural y los problemas que le acechan, la "calidad de vida" entra en terna con la problematica planteada por los fenomenos de exodo a las ciudades, envejecimiento poblacional, bajo nivel de convivencia intergeneracional, etc. Problematica que implica la satisfaccion de demandas especiales, estrechamente vinculadas con las politicas de desarrollo rural que citaremos a continuacion, y que se asumen en objetivos recogidos en concretas leyes sectoriales, estatales y autonomicas. Aunque en Espana se aprobo en 2007 una ley estatal pretendidamente englobadora de esas politicas, la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible en el medio rural, las pioneras fueron la Comunidad Valenciana y Cataluna (Vid. BUSTILLO BOLADO y MENENDEZ SEBASTIAN, 2006). Es una materia de regulacion muy dispersa y de caracter sectorial sobre diversas materias que son de aplicacion a lo rural. Sirva de ejemplo: el fomento de la diversificacion de actividades economicas -turismo rural o deportivo (en Espana el turismo es una competencia autonomica en virtud del articulo 148.1 de la Constitucion de 1978, en los ultimos anos varias Autonomias han aprobado leyes para fomentar el turismo rural), potenciacion de industrias relacionadas con el medio, fomento de las actividades agricola-ganaderas (procedentes, asimismo, de la PAC)-; asi como objetivos de satisfaccion de demandas de caracter social (acceso a los servicios publicos esenciales, implantacion de medidas de envejecimiento activo, etc.).

2.2.2 LAS POLITICAS DE DESARROLLO LOCAL, PRINCIPALMENTE DEL MEDIO RURAL

La politica de desarrollo rural tanto en Portugal como en Espana, se asienta en los objetivos comunes asumidos en el seno de la Union Europea. Enunciado como directriz fundamental en la Estrategia Territorial Europea de 1999, este nexo de union surge como fruto del incremento de esta preocupacion por la sostenibilidad del desarrollo economico, especialmente en el ambito rural, procedente de las orientaciones europeas que van mas alla de estas meras previsiones de soft law (a parte de en la Estrategia Territorial Europea, el principio de desarrollo sostenible preside otros instrumentos europeos juridicamente no vinculantes con incidencia sobre el espacio territorial, como la Convencion Europea del Paisaje que inspirara las recientes politicas estatal y autonomicas sobre el paisaje y, mas directamente, en la Estrategia de Lisboa de 2000 que define la politica europea rural en relacion con el empleo y la competitividad o la Declaracion de Gotemburgo de 2001 en relacion con el logro de un desarrollo sostenible). No en vano, el desarrollo rural se impulsa desde el ano 2000 como segundo pilar de la Politica Agricola Comun de la Union Europea -en adelante, PAC-, que trasciende los rigidos corses cenidos por los iniciales planteamientos agrarios centrados en aspectos productivos, con la asuncion de una multiplicidad de finalidades dirigidas a mejorar las condiciones de vida de la poblacion rural, la sostenibilidad del medio ambiental y la diversificacion economica de las zonas rurales con el fomento de actividades economicas alternativas o complementarias que contribuyan a la revitalizacion del medio rural.

Desde su primera mencion en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 27 de marzo de 1957 hasta el presente, la PAC ha sufrido una constante evolucion en sus fines y medios (que los expertos han simplificado en cuatro o cinco etapas de la PAC: la primera comprenderia desde los origenes de la CEE hasta 1970 cuando se sientan los cimientos de la estructura institucional; la segunda, desplegada entre los anos 1970 a 1980, en la que se consolida la estructura juridica y financiera de la intervencion publica en la agricultura; la tercera fase la que nos lleva hasta el ano 1992, se expone la imprescindible necesidad de reforma de la PAC; y la ultima, la que parte del ano 1992 hasta el presente--hay quien habla de una quinta etapa desde el 1999caracterizada por una profunda reforma en la que entra en escena el objetivo de desarrollo rural y en la que hay que destacar la influencia de la Ronda de Uruguay y el GATT de 1994, asi como el Tratado de Amsterdam de 1997 donde adquiere protagonismo la problematica ambiental y la Agenda 2000 en la que destacan los planteamientos sociales, siendo a partir de 1999, cuando toma como eje la preocupacion por combinar la preservacion del medio ambiente con las necesidades de crecimiento y desenvolvimiento economico y social, proyectandose el principio de desarrollo sostenible sobre el medio rural. A raiz de esto empiezan a desplegarse las medidas de fomento del desarrollo rural, mediante programas de actuaciones europeas regulados, en un primer momento, desde el Reglamento 1257/1999/CE, de 17 de mayo y, en la actual programacion 2007-2013, por el Reglamento 1698/2005/CE del Consejo de 20 de septiembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a traves del Fondo Europeo Agricola de Desarrollo Rural (FEADER).

La programacion de las acciones a financiar con estos fondos europeos se estructura en atencion a tres ejes tematicos: a) aumento de la competitividad del sector agricola y forestal; b) mejora del medio ambiente y el entorno rural; y c) mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y diversificacion de la actividad economica. Ademas, parte de estos fondos deben destinarse a proyectos basados en la experiencia de las Iniciativas Comunitarias LEADER. El "enfoque LEADER" del desarrollo rural se basa en proyectos muy individuales, creados y aplicados por los socios locales para resolver problemas concretos sobre el terreno, esto es, articula las medidas de los ejes anteriores basandose en un enfoque participativo.

Para el desarrollo de estos objetivos, la Comision Europea definio al principio del periodo de programacion unas Directrices de Desarrollo Rural destinadas a la Red Europea de Desarrollo Rural -conocida como European Rural Development Net (ERDN)-, posibilitando que cada pais eligiera aquellas lineas de actuacion que mejor se adaptaran a sus necesidades. En el caso de Espana, de acuerdo con el citado Reglamento europeo, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacion, en colaboracion con el Ministerio de Medio Ambiente y consultadas las Comunidades Autonomas y los agentes economicos y sociales, elaboro el Marco Nacional, que ha sido aprobado por Decision comunitaria, en donde se definen las medidas horizontales y los elementos comunes para todos los programas regionales, garantizando asi la coherencia de la estrategia espanola de desarrollo rural en todo el territorio. Por su parte, las Comunidades Autonomas deben elegir las medidas dentro del Marco Nacional que mas se adaptan a sus respectivos territorios para definir sus "Programas de Desarrollo Rural" autonomicos. El Marco Nacional contempla algunas acciones horizontales aplicables en todas las Comunidades Autonomas, asi como la creacion de la Red Rural Nacional orientada a coordinar los programas autonomicos.

Este es el marco en el que actualmente nos movemos para la llevanza de las politicas de desarrollo rural, aunque una vez finalizado el programa 2007-2013 esta prevista la reforma de la PAC a aplicar a partir del ano 2013. Con este fin, en el seno de la Comision Europea se ha abierto el debate publico a mediados del ano 2010 y creado grupos de investigacion dedicados a proponer reformas legales en este sentido (Comision Europea, 2013).

Lo expuesto demuestra la asuncion de una serie de objetivos procedentes de politicas comunitarias dificilmente compatibles con los recortes anunciados en nuestros paises que afectan principalmente a lo rural, fundandose precisamente en demandas de reajuste economico emanadas del seno europeo.

2.2.3 COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Todos esos objetivos, asumidos en diversas leyes de caracter sectorial, guardan un comun denominador: el brazo ejecutor para su consecucion es precisamente la Administracion local, protegidas por la garantia institucional de autonomia local procedente de la Carta Europea de Autonomia Local. En Espana esta amparado en las competencias administrativas genericas que le atribuye a los municipios el articulo 25 de la LBRL.

La salud de la Administracion municipal es, por consiguiente, esencial para el acometimiento de esos objetivos. Un adecuado equilibrio entre una Administracion local con suficientes medios personales y materiales -de lo que mas se dotan, por necesidades organizativas y de eficiencia, a entidades mas pobladas, por lo que convendria fusionar municipios para que tuviesen mas recursos-, con la garantia de su cercania a los intereses de los ciudadanos en zonas dispersas y escasamente pobladas--que se puede lograr con el mantenimiento de entidades inframunicipales o menores coordinadas con los municipios-.

Este nuevo papel otorgado a las entidades locales menores, como "administracion mas cercana al ciudadano", enlaza con el derecho de participacion en los asuntos publicos. No en vano, las parroquias o las freguesias portuguesas no dejan de ser entidades asamblearias que permiten a la poblacion de esos nucleos rurales participar en los asuntos municipales o "hacerse ver" para plantear sus problemas e intereses.

3 LA REESTRUCTURACION LOCAL PROPUESTA. SIMILITUDES Y DIFERENCIAS ENTRE PORTUGAL Y ESPANA

En marzo de 2011 ante la dificil situacion economica que vivia Portugal, el primer ministro Socrates presenta en el Parlamento un Plan de Ajuste, el cuarto desde el inicio de 2010, que tenia como finalidad calmar la presion de los mercados y rebajar el deficit publico. Pero las nuevas medidas de ajuste, a pesar de la opinion favorable de Bruselas, son rechazadas en el Parlamento, consiguiendo el Gobierno solo el apoyo de sus 97 diputados. La oposicion en bloque, desde la derecha a la izquierda, aprobo cinco proyectos de resolucion contra el plan gubernamental que supusieron un fuerte golpe para un gobierno que no tenia mayoria. Sin la confianza de la Camara, el primer ministro puso esa misma noche su cargo a disposicion del presidente de la Republica, Anibal Cavaco Silva, quien, despues de recibir a todos los partidos, convoco elecciones anticipadas.

Desde ese momento quedaba claro que Portugal se convertiria en el tercer socio de la eurozona, tras Grecia e Irlanda, que tendria que recurrir a un rescate supranacional para evitar caer en la quiebra. Algo que hacia un tiempo el primer partido de la oposicion, el Partido Social Democrata (PSD) le estaba exigiendo al primer ministro y a lo cual este se habia negado reiteradamente. A pesar de su rechazo y el de la mayoria de los partidos de la Camara, el primer ministro en funciones presenta a principios del mes de abril, ante la dificil situacion economica y politica del pais, la solicitud oficial de rescate a la Comision Europea.

A partir de ese momento comienza un proceso minucioso de evaluacion de las cuentas publicas por parte de funcionarios de la Union Europea (UE), el Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) y de negociacion con el gobierno de un programa de saneamiento fiscal y de reformas estructurales, sin el cual no se podian recibir las ayudas. Ante la delicada situacion politica del pais, con un gobierno en funciones y a pocos dias de las elecciones, "la troika" (UE, BCE y FMI) exigio que el documento fuera aceptado por los tres partidos que tenian opciones electorales de gobernar, el CDS-PP, el PSD y el PS.

Dentro de las reformas estructurales exigidas por la troika estaba la disminucion del numero de municipios y la eliminacion en junio de 2012 de 1.500 freguesias (CE, 2011). Para conseguirlo el nuevo gobierno salido de las urnas (PSD/CDS-PP) presenta a los tres meses de su toma de posesion el Documento Verde de la Reforma de la Administracion Local, documento que esperaban que sirviera para abrir un amplio debate sobre el tema. Los cuatro ejes de la reforma son: el sector empresarial local, la organizacion del territorio, la gestion municipal y la democracia local.

En el apartado sobre organizacion del territorio se senala como objetivo prioritario la reduccion del numero de freguesias, al considerarlo un instrumento capaz de mejorar el funcionamiento interno de la administracion local. Por otro lado, plantea una redefinicion de las actuales competencias de los municipios y las freguesias y la incentivacion de la fusion de municipios, aunque estos temas, desoyendo las exigencias de la troika, los deja para un momento posterior.

Para realizar la reforma adoptan los siguientes principios: a) definicion de una Matriz de Criterios Orientadores (demograficos y geograficos), consensuada entre los diferentes actores politicos, que debera presidir la nueva organizacion municipal; b) la ponderacion de criterios relacionados con los servicios de proximidad prestados por las freguesias a la poblacion; c) respetar, en la elaboracion de la Legislacion del nuevo Mapa Municipal, la identidad, el nombre, asi como la historia y la cultura de las freguesias que fueran fusionada. Tambien senalaron que el proceso debia producirse mediante una amplia discusion entre todos los actores presentes en el territorio y que para ello contaban con un periodo que finalizaba en junio de 2012. Por ultimo, en el documento se presentaba una propuesta de Matriz de Criterios de Organizacion Territorial para su discusion, matriz que el gobierno tuvo que modificar a los dos meses de presentarla a fin de solucionar la laguna existente en los criterios de las freguesias de la tipologia APU, integradas en municipios de nivel 3 (ANAFRE, 2011), quedando la matriz como se presenta en el cuadro 2.

Si aplicamos estos criterios a las 4.259 freguesias existentes, resulta que hay 2.231 que no los reunen, es decir el 52,3%. Siendo, como se puede ver en la Tabla 5, la mayoria, un 45,4% del total, del nivel 3 que es el de las de menos habitantes por Km2 y dentro de ese nivel, las de las areas rurales. Estas ultimas suponen el 83,5 de las del nivel 3. El 43% de las que van a desaparecer, segun los criterios planteados, son las que se encuentran en zonas rurales, seguidas por las que se encuentran en zonas predominantemente urbanas, un 33%, y un 22% en zonas mayoritariamente urbanas. Son, por tanto, las zonas rurales las mas perjudicadas por la reforma territorial planteada por el gobierno.

En febrero de 2012 el Gobierno portugues aprueba una propuesta de ley que establece las reglas para la reduccion del numero de freguesias. La propuesta de ley consagra "la obligatoriedad de la reorganizacion administrativa del territorio de las freguesias" y da inicio al "proceso de reorganizacion administrativa del territorio". Las Asambleas Municipales tienen 90 dias desde la promulgacion de la ley para deliberar y decidir sobre la reorganizacion administrativa de sus territorios, en caso de que no cumplan los plazos o los criterios minimos, la decision acerca de que freguesias se fusionan sera de una comision tecnica que funcionara junto a la Asamblea de la Republica con la mision de valorar si todas las propuestas presentadas cumplen las condiciones. El Gobierno aunque senala que no puede dar datos exactos del numero de freguesias que pueden desaparecer, cree que con esos criterios seran el 30% de las existentes. En el caso de los municipios mas grandes, con una poblacion superior a 40 mil habitantes y una densidad de poblacion de mas de 500 habitantes por quilometro cuadrado, esa fusion sera del 55%. En el caso de las rurales la fusion sera del 35%, o del 25% en los municipios mas pequenos, que son tambien aquellos, normalmente en el norte del pais, donde la dispersion geografica es mas acentuada.

La ley senala dos excepciones en la aplicacion de los parametros: no afectara a los municipios con menos de cuatro freguesias, pero las cerca de 280 con menos de 150 habitantes tendran obligatoriamente que fusionarse. Como forma de mantener la identidad de cada una, las que se fusionen pueden tambien "fusionar" los respectivos nombres originales, precedidos de la formula "Union de las freguesias de...". Tambien podran, a partir de las siguientes elecciones, utilizar una nueva figura, sin caracter obligatorio, llamada Consejo de Freguesia, una entidad que pretende estimular la participacion civica de los ciudadanos en la vida de su municipio, sin recibir remuneracion por ello. Ademas en la ley desaparece el criterio de proximidad que es sustituido por el de tejido urbano.

Terminado el plazo fijado para la fusion voluntaria de freguesias (15 de octubre de 2012) solo un tercio de los municipios afectados han presentado sus propuestas, a pesar de que los que lo hicieran se beneficiarian de una reduccion (un 20% menos) en el numero de freguesias a extinguir.

En Espana, la critica situacion comienza a generar borradores planteados bajo formulas de imposicion estatal que amenazan una presunta reforma general del regimen local. Frente a las voces que se habian levantado demandando una politica de racionalizacion del mapa municipal, o un replanteamiento del sistema provincial y la posibilidad de su supresion como entidades locales (propuesta del PSOE en su programa de las ultimas elecciones), las ultimas proposiciones pasan por centrarse precisamente en el debil mundo rural, a imagen de lo que se esta viviendo en Portugal.

Ya disponemos de un anteproyecto de reforma de LBRL presentado en 2012 por el actual Gobierno nacional que pretende la supresion de las 3275 entidades locales menores existentes, entre las que estan "las pedanias o las parroquias que pasan a ser absorbidas por los Ayuntamientos de los que dependan". Con este fin, el articulo 45 de la ley basica local pasaria a decir que "las entidades de ambito territorial inferior al Municipio", creadas y reguladas por "las Leyes de las Comunidades Autonomas sobre regimen local", "en todo caso careceran de personalidad juridica y dependeran de un Ayuntamiento".

Con este fin reestructurador que toma como filosofia el recorte del gasto publico se acaba de crear una Comision de estudio para la Reforma de la Administracion que tendra que presentar antes del 30 de junio del proximo ano una propuesta de reforma integral de las administraciones -incluida la local-, de manera que se simplifique y adelgace su estructura, estudiando el coste de todos los servicios publicos para evitar duplicidades, que las administraciones se solapen y que existan organismos como las embajadas autonomicas. Segun la informacion aportada por el Gobierno nacional, la comision trabajara en cuatro apartados: como evitar duplicidades como simplificar los tramites administrativos y rebajar la burocracia, como mejorar la gestion de servicios y de medios comunes y cual es la estructura completa de la administracion espanola.

4 ANALISIS CRITICO DE LAS MEDIDAS ANUNCIADAS.

Ante las hipoteticas reformas de la vigente LBRL presentadas en Espana el debate doctrinal esta servido, existiendo ya contundentes analisis criticos de las mismas por su especial incidencia sobre el castigado medio rural. Destacable en atencion al mundo organizativo local son las reflexiones que al hilo del citado anteproyecto de reforma de LBRL nos ofrecen maestros de la talla de SOSA WAGNER o TOLIVAS ALAS (2012) quienes nos recuerdan la importancia del mantenimiento de entidades menores en determinadas zonas del territorio espanol. Al igual que plantean estos destacados juristas, es complicado acertar a ver en que encarece el asunto o menoscaba la "racionalizacion y sostenibilidad" de la cosa publica, por la escasa efectividad de esta medida sobre la pretendida reduccion del gasto publico y sus probables consecuencias sobre la vida de las localidades rurales que organizaban.

Otra de las cuestiones que plantea esta reforma legislativa radica en la "forma" planteada y que apunta el profesor TOLIVAR (2012):
   ?Puede una ley ordinaria cargarse, por ejemplo, la peculiaridad
   territorial de primer orden que aparece expresamente prevista en
   Estatutos de Autonomia como el gallego o el asturiano? En dichas
   normas la parroquia rural no solo es una division administrativa,
   sino una manifestacion milenaria de la forma de asentamientos
   poblacionales dispersos, condicionados en buena medida por la
   orografia; algo, esto ultimo, que el BOE todavia no puede cambiar
   ni a golpe de mayoria absoluta.


Una cuestion que afecta, como habiamos expuesto, a la arquitectura politica constitucional establecida y que refleja la intencion de "saltarse" el necesario consenso politico que este tipo de reformas precisarian, gracias a que como ya habiamos apuntado, en terminos politicos es mas sencillo aplicar la tijera sobre el minusculo y debil medio rural.

Parecidos terminos podriamos reproducir para el caso portugues donde se requeririan modificaciones puntuales, sobre todo a nivel de funciones y competencias, mas que limitarse a la facil constatacion de cuestiones cuantitativas, del caracter de la maxima que preside las medidas propuestas: "si hay muchas freguesias, hay que reducir su numero", que no tiene en cuenta las especificidades de cada una de ellas. De forma sistematica, procedemos a enunciar los puntos debiles de las medidas anunciadas para la reforma local portuguesa:

a) Una reforma tan profunda, realizada unicamente en base a criterios demograficos y de accesibilidad (distancia) parece demasiado reductor para una realidad tan compleja y rica como la de las freguesias portuguesas. Deberian contemplarse otros criterios, aunando los de caracter economico, de desarrollo sostenible y social.

b) Especialmente si tenemos en cuenta que la importancia del papel de las freguesias crece cuando se analizan en el contexto de la fuerte ruralidad y desertificacion que son caracteristicos de una parte del territorio portugues. De este modo, resulta dificilmente justificable su reduccion en el ambito rural, donde la unica figura que liga el Estado a la poblacion es el presidente de la junta de freguesia; aunque pueda entenderse su reduccion en algunas ciudades, cuyo mantenimiento si puede verse ineficiente -por ejemplo, Braga tiene 511 freguesias-. De todas formas, el gobierno se limita a anunciar que se garantizara el "acceso a los servicios que son prestados en las actuales juntas", obviando que rompe con el principio de proximidad que estas garantizan.

c) Otro motivo a tener presente es el mantenimiento de la paz social. El "Movimento, Freguesias Sempre" se opone "terminantemente" a esta reforma. Consideran que la reforma "va a revivir pequenas y antiguas rivalidades locales y va a generar inestabilidad territorial, uniendose a la inestabilidad social que ya se vive" (JORNAL DE NOTICIAS, 2011). La delimitacion de los limites de las freguesias volvera a crear problemas pendientes con la demarcacion de limites administrativos en disputa y puede agravar los conflictos entre el Norte y Lisboa.

d) La region del Norte de Portugal concentra el mayor numero de las cerca de 2.300 freguesias que reunen condiciones para la fusion, segun los criterios establecidos por el Documento Verde da Reforma da Administracao Local. Oporto es el segundo distrito del ranking de un podio que es liderado por Braga y cuyo tercer lugar es ocupado por Viana do Castelo. De las 383 que existen actualmente en el distrito, 306 seran fusionadas, ya que no reunen los criterios de organizacion territorial plasmados en el Documento Verde.

e) Por consiguiente, una reforma de este calado precisa de consenso politico. Especialmente debe escucharse a los agentes afectados, dando la palabra a los representantes locales. Asi lo ha defendido la Asociacion Nacional de Freguesias (ANAFRE) en su XIII Congreso (2011), alentando el respeto por la expresion de la voluntad de los electos locales.

f) Son evidentes las ventajas de un cambio de estrategia: de la imposicion al consenso. La descentralizacion del proceso de decision confiere mayor legitimidad a las deliberaciones. El objetivo en estos momentos es "incluir a todos los alcaldes para que sean ellos los que propongan la nueva reorganizacion administrativa".

g) No obstante, el Gobierno sigue insistiendo que es una reforma hecha con las personas y no contra ellas y que apuesta por la proximidad (MIGUEL RELVAS, Ministro Adjunto y de Asuntos Parlamentarios).

h) Por otro lado, nos encontramos ante una reforma que va a suponer un escaso ahorro economico, que es el fin principal que la impulsa. No se puede obviar que las freguesias no suponen mucho coste a las arcas publicas. La propia ANAFRE realizo un estudio para conocer si la reforma implica o no aumento de costes. "Las freguesias son fundamentalmente un trabajo de voluntariado. Se va a ganar escala, habra mas presidentes a media jornada y a jornada entera, que tendran que ser remunerados por el Presupuesto del Estado" (Jornal de Noticias, 2012). De la misma opinion es Celso Ferreira del PSD, presidente de la Camara de Paredes: "La fusion de freguesias no va a reducir el gasto, ya que la creacion de nuevas, con mayor dimension va a exigir un presidente a tiempo completo".

De hecho, existen dudas de la eficacia de la mera concentracion. Se reduciran alcaldes y concejales, eso si, pero en los pueblos menores de 5.000 habitantes no suponen practicamente ningun gasto, y por contra a partir de ahora se pueden producir mas tensiones politicas porque los habitantes del nucleo mas poblado tendran con sus votos poder sobre el resto.

Pero lo que de verdad cuesta seguiria igual; el suministro de agua, el saneamiento, la iluminacion, la policia local donde la haya, el personal administrativo ... Para aunar servicios ya se dispone de la posibilidad de colaboracion por lo cual no existe ninguna ventaja y si muchos problemas de identidad, capitalidad, distribucion de poder, etc.

Siendo conscientes de que extinguir freguesias es un cometido "muy dificil" (En palabras del propio Aureliano Veloso, primer presidente democratico de la Camara do Porto), curiosamente, se utilizan estimulos economicos para garantizar que las medidas lleguen a termino.

La propuesta de ley preve que los municipios que se fusionen reciban un 15% mas de dinero del que tienen derecho en el Presupuesto del Estado y que los que tiendan a "fusiones voluntarias" tendran un tratamiento preferencial en el acceso a las lineas de credito y mayor apoyo en proyectos estrategicos" (MIGUEL RELVAS, en el Parlamento, 2/02/2011). Dinero que se retirara de lo que corresponde a otros municipios, para que no suponga un aumento presupuestario. La "Plataforma Freguesias Sempre" no esta de acuerdo con esto ya que opina que es una propuesta mercantilista de una reforma administrativa, es un chantaje politico que se quiere hacer a los municipios, premiando a las que se fusionen y castigando a las que no lo hacen.

Por ultimo, se percibe cierta confusion tecnica en la propuesta de ley. No solo cambian un criterio, el de proximidad, sino que ademas introducen el de tejido urbano confundiendolo con espacio urbano.

5 METODOLOGIA

En nuestro trabajo hemos utilizado la metodologia cualitativa que considerabamos mas adecuada para describir y explicar los fenomenos politicos que se estan produciendo en algunos paises de la Union Europea: el metodo comparativo.

Por ello nos centramos en dos paises, Espana y Portugal, que comparten no solo un territorio peninsular, sino tambien similares pautas de direccion politico-economica, que les han guiado desde su comun ingreso en 1986 en la Comunidad Europea hasta a los actuales padecimientos del crack economico que afectan al desempeno de su potestad de autoorganizacion. Pero que les diferencian varias cosas: la superficie, Espana es 5,46 mas grande que Portugal; la poblacion, Espana tiene 4,47 veces mas habitantes que Portugal; el PIB, el de Espana es bastante mas alto que el de Portugal y; el Indice de Desarrollo Humano, el de Espana es de 0,886 y el de Portugal de 0,816. Portugal, por tanto, tiene menos habitantes y territorio y un menor desarrollo economico y social.

Para la recogida de datos e informacion se realizo un analisis de contenido mediante la observacion y estudio de diversos recursos, prestando especial atencion al: a) analisis bibliografico sobre los modelos organizativos, las politicas de desarrollo y las competencias locales en general y los proyectos de reforma en particular, en ambos paises y, b) analisis documental, de leyes y medidas adoptadas, de informes de organismos nacionales y transnacionales (Federaciones de Municipios de los dos paises, Consejo de Europa, Comision Europea), noticias y articulos de prensa, paginas web, conferencias y articulos academicos y discursos de responsables politicos.

Metodologicamente afrontado desde esa analisis comparativo Portugal-Espana, este trabajo tiene ademas la ventaja de su fundamento en el doble enfoque politologico y juridico que la formacion de cada una de las co-autoras permite respectivamente aportar.

6 PROPUESTAS ALTERNATIVAS. CONCLUSIONES

La poblacion concede una importancia creciente a la calidad de vida y el nivel de los servicios accesibles es un factor esencial para ello. Por eso una degradacion de la cantidad y/o de la calidad de los servicios se convierte en un estimulo suplementario para que los habitantes abandonen las zonas rurales. Existe pues un circulo vicioso entre la degradacion de los servicios de proximidad y la desertificacion rural. Pero este proceso no es irreversible si los poderes publicos toman conciencia de la necesidad de luchar contra ello, mediante politicas de ordenacion del territorio, medidas fiscales, mejora de las infraestructuras, mejora de los servicios y ayudas economicas.

Hay que buscar, en una etapa de rigor presupuestario, nuevas formas de mejorar el impacto de la accion publica, especialmente mejorando la eficiencia de los servicios existentes y creando servicios mas adaptados a las condiciones concretas de las zonas con baja densidad de poblacion. Uno de los factores claves es la ausencia de una masa critica de usuarios, lo que comporta un aumento importante del coste de las unidades de servicios producidas.

Formas de cooperacion:

a) Formacion de redes de bases de datos de los servicios, a fin de que las informaciones utiles para varios de ellos puedan crearse o ser puestas al dia en una solo operacion, lo que disminuye las formalidades y hace los servicios mas eficaces.

b) Establecimiento de politicas de comunicacion coordinadas, a fin de mejorar la informacion y facilitar la tarea de los usuarios que buscan informaciones.

El reducido tamano de los municipios favorece las relaciones interpersonales, el sentimiento de pertenencia a la comunidad y la solidaridad entre los habitantes es fuerte. Hay que situar a las personas en el centro de las preocupaciones. El objetivo principal de las estrategias y politicas debe ser la mejora de la calidad de vida de los habitantes de estas zonas.

Se trataria de buscar estructuras administrativas mas racionales y eficaces que las que suponen estos pequenos municipios, y que por tanto estuvieran en mejores condiciones de prestar servicios.

Municipios de mayor tamano posibilitaria mayor profesionalizacion y dedicacion de los servicios municipales: administrativos, urbanismo, asesores fiscales, agentes de desarrollo, servicios informaticos, etc. En los pequenos municipios es habitual que estos servicios se desempenen, en el mejor de los casos, a tiempo parcial. La prestacion de servicios en una entidad de mas capacidad posibilitaria mayor dedicacion, incluso exclusiva, redundando en mejor especializacion. En defensa de la opcion de que estos profesionales siguieran trabajando desde las actuales estructuras de menor tamano, habria que considerar el alto conocimiento de las particularidades del pequeno municipio que permite un servicio prestado a tan pequena escala, y el acceso directo que a ellos se tiene en un ambito reducido. Por el contrario, a favor del desempeno de los servicios desde estructuras mas amplias se debe considerar que las nuevas tecnologias facilitan el contacto a distancia y esos servicios estarian disponibles, aunque mas alejados, con unos horarios mucho mas amplios; se pierde contacto inmediato pero se gana en continuidad y calidad en el servicio.

La toma de decisiones en los pequenos municipios, en lo referente a contrataciones, impuestos, urbanismo, inversiones puede estar condicionada por los intereses directos de algunos vecinos en ellas. Cuanto mayor sea el municipio, mayor alejamiento tendremos entre contratantes y contratados, aunque de poco sirve crear esta distancia si luego no se ponen en uso en las administraciones practicas de transparencia en contratacion e informacion.

La capacidad de gestion de un municipio ante otros organos de la administracion, y ante entidades privadas, aumenta al pasar a una escala de superior envergadura, tanto por la ya citada mejora en la dedicacion y profesionalidad de los cuerpos auxiliares como por la mayor fuerza politica adquirida, por razon de aumento de poblacion y territorio.

Un mayor tamano municipal supondria mejoras economicas al crearse algunas economias de escala que permitirian ahorro en la compra de materiales, prestacion de ciertos servicios, posibilidad de externalizar algunos de estos, etc. La supresion de cargos politicos tambien contribuiria al ahorro; aunque se debe considerar que muchos de ellos cuentan con escasa o nula remuneracion y que su desaparicion supondria que se perderian muchos gestores gratuitos. Es fundamental considerar que a los municipios rurales, por su reducida densidad de poblacion, por la dispersion de esta en el territorio, y por las distancias a recorrer, siempre les sera mas costosa la construccion y el mantenimiento de las infraestructuras y la prestacion de los servicios, frente a los municipios medianos y grandes, mas densos. Si queremos no solo mantener los servicios actuales de los pequenos municipios, sino mejorarlos, en aras de los derechos de los ciudadanos y del cuidado del territorio, haremos bien en exigirles a estos municipios eficacia en las inversiones y en el gasto, pero de poco valdra si no se acompana de la suficiente dotacion para el desarrollo rural, y sobre todo si de una vez por todas no se dota presupuestariamente a los ayuntamientos de la parte que les corresponde por los servicios que deben prestar, tal y como llevan anos demandando (el porcentaje del gasto local en Espana, es aproximadamente del 13 % del gasto publico total frente al 23 % aproximado, para la media de la UE). Por otra parte, el ahorro en el gasto de los pequenos municipios debe ir acompanado, para que sea politicamente coherente y tenga mas fuerza moral su exigencia, con el que le corresponde hacer a las restantes administraciones, tanto a las locales de mayor tamano como a las autonomicas y al Estado central; ambitos en los que la posibilidad de ahorro es mucho mayor que en el espacio rural.

La razon en contra de la supresion de municipios que se ha esgrimido con mas frecuencia, y muy posiblemente la que ha frenado los intentos de reforma en estos ultimos anos es la de que con ese proceso desapareceria la "identidad" de los municipios suprimidos.

Una propuesta politica de reforma no puede olvidar el hecho de que una supuesta perdida de la identidad local puede hacerla naufragar. Parece necesaria una labor pedagogica desde las instituciones e instancias politicas que propugnaran las reformas, poniendo en valor los aspectos positivos de esta reestructuracion, que en suma se concretarian en un mejor servicio a la ciudadania por parte de su institucion de representacion local. Se vuelve a insistir en que poca capacidad de conviccion se puede tener desde la politica si esta reforma no se acompana de otras de mayor ambito y que repercutirian directamente (dotacion economica de los Ayuntamientos de acuerdo a los servicios prestados, clarificacion del marco competencial, programas de desarrollo local, medios para el cuidado del medio ambiente y el respeto al paisaje, etc) o indirectamente (eficacia en el gasto publico en todas las administraciones).

Desde un planteamiento reformista de la administracion, el objetivo a conseguir para el medio rural debe ser la mejora de los derechos de sus ciudadanos, por medio de servicios publicos de calidad, el desarrollo local y el cuidado del territorio. Para ello es necesario que los municipios que integran ese medio sean capaces de proporcionar servicios de una manera eficaz. Este logro de la administracion local tendria escaso valor practico si no se acompana de otras medidas de mayor repercusion: una dotacion presupuestaria para los ayuntamientos de acuerdo a los servicios que deben prestar; suficientes inversiones destinadas al desarrollo local rural; una "vertebracion territorial", traducida en coordinacion y cooperacion institucional a todos los niveles de la administracion, especialmente en ordenacion del territorio y en politicas sectoriales. La reforma de los pequenos municipios para una mejor gestion no puede ser una excepcion dentro de la administracion, sino que debe integrarse dentro de un planteamiento de aumento de la eficacia en todos los niveles administrativos.

Desde una politica coherente se puede impulsar una reforma hacia la fusion de los pequenos municipios, entendiendo que las formulas de cooperacion supramunicipal no han conseguido resultados suficientemente satisfactorios. Esta reforma deberia plantearse con decision, pero contando con la opinion y la voluntad de los ciudadanos directamente implicados, y en ella es fundamental incluir un planteamiento pedagogico sobre sus objetivos y sus medios.

La decision no implica falta de matizacion. Por ejemplo, a la hora de fijar un minimo de poblacion para los municipios se debe tener en cuenta no solo el numero de habitantes sino tambien otros por factores como la extension, la densidad de poblacion, la topografia y sobre todo las distancias y el tiempo invertido en la comunicacion entre nucleos.

En suma, la reordenacion de los pequenos municipios, reduciendo su numero, seria una pieza mas de una reforma hacia una administracion mas eficiente, y tendria importancia, no por el ahorro economico que podria suponer para el Estado sino porque dentro de un proposito de vertebracion territorial, cooperacion institucional y puesta en valor del medio rural, redundaria en unos municipios con mayor capacidad de desarrollo y de prestar servicios a sus ciudadanos.

La discusion sobre el tamano optimo de los municipios no deberia centrarse unicamente en las cuestiones de eficiencia en la provision/produccion de servicios publicos. Por ejemplo, BOYNE (1995) destaca que existen otros aspectos relacionados con el tamano de la poblacion que son mas importantes que la eficiencia en la produccion de los servicios. Por ejemplo, el tamano de la poblacion importa poco para la eficiencia tecnica productiva, pero si es relevante en cuestiones de eficiencia asignativa (por ejemplo, en las grandes ciudades el coste en terminos de desplazamiento de los ciudadanos a las oficinas municipales es mucho mayor que en los pequenos municipios), de efectividad y grado de respuesta a las necesidades de la poblacion (las grandes ciudades son mas efectivas en su planificacion, pero mas lentas al responder a las necesidades de una poblacion heterogenea), de viabilidad financiera (municipios pequenos pueden ser inviables para ofrecer grandes obras de infraestructura que si pueden ser provistas por grandes conglomerados urbanos), de justicia territorial (la existencia de muchos pequenos municipios puede comportar grandes disparidades en los niveles de servicios ofrecidos) y en cuestiones de autonomia local (los grandes municipios pueden defender mas facilmente su autonomia frente a organos de gobierno superiores).

Este simple y atractivo razonamiento ignora que los municipios son una creacion artificial sobre el papel. Lo que existe realmente en el territorio son nucleos de poblacion. A diferencia de los municipios (cuyos limites territoriales pueden cambiar), los nucleos de poblacion estan fijos en el territorio y no se pueden desplazar de una localizacion a otra. Redefinir los limites municipales no significa cambiar la localizacion de los nucleos de poblacion en el espacio. Esta observacion tendria muy poco interes si los nucleos de poblacion no tuvieran ninguna influencia en la provision de bienes y servicios publicos, lo que no parece el caso para algunos servicios afectados por la variable espacio.

DOI: 10.7769/gesec.v4i1.154

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Rodriguez Gonzalez, R., Territorio y gobierno local en Espana, un planteamiento e reestructuracion por fusion como realidad necesaria, Civitas, 2005.

Sosa Wagner, f. y de Miguel Garcia, P., Creacion, supresion y alteracion de terminos municipales, IEAL, 1987.

Sosa Wagner, f., "Ataques de mortero contra las juntas vecinales". Blog de EsPublico, 2012.

The Whoqol Group, The World Health Organization Quality of life assessment (WHOQOL): Position paper from the world health organization. Social Science and Medicine, 41, p. 1403 1409, 1995.

Tolivar Alas, L., "La descentralizacion municipal: el modelo de parroquias rurales", Documentacion Administrativa, no 228/1991.

Tolivar Alas, L., "Parroquias Rurales: reformando Estatutos por via de Ley Ordinaria", Blog de EsPublico, 2012.

Velasco Murias, L.F., La experiencia espanola en relacion con la reforma del mapa municipal en Europa, Tremp, 1993.

Olalla Flores Fernandez

Licenciada en Derecho por la Universidad de Oviedo con Premio Extraordinario y doctoranda

especializada en Derecho Administrativo con suficiencia investigadora acreditada con la maxima

calificacion de Sobresaliente

E-mail: olalla flores@yahoo.es (Espanha)

Carmen Pineda Nebot

Licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciada en Ciencia Politica y de la Administracion

por la Universidad Autonoma de Madrid

Consultora independiente de Administraciones Publicas e Investigadora en el Grupo de Pesquisa

"Controle Social do Gasto Publico" de la Universidad de UNESP- FCL, Araraquara--SP (Brasil)

E-mail: carmenpinedanebot@hotmail.com (Espanha)

Data de recebimento do artigo: 23/01/2013

Data de aceite do artigo: 27/03/2013
Tabla 1--Tipos de poblacion en Espana y Portugal

            POBLACION                 POBLACION
              URBANA     PORCENTAJE     RURAL      PORCENTAJE

ESPANA      35.667.138       77       10.441.436       23
PORTUGAL     6.460.204       61        4.182.637       39

Fuente: Elaboracion propia (2011). Datos Banco Mundial (2010).

Tabla 2--Distribucion de la poblacion en Portugal

          No MUNICIPIOS    %      AREA (KM2)

Norte           86         31       21.290
Centro         100         36       28.202
Lisboa          18          6,4      2.963
Alentejo        58         20,8     31.597
Algarve         16          5,7      4.995

        POBLACION           DENSIDAD
             (2009)    %     POBLACION *

Norte     3.745.439   37        175,9
Centro    2.383.284   23,5       84,5
Lisboa    2.819.433   27,8      951,5
Alentejo    757.069    7,5       23,9
Algarve     430.084    4,2       86,1

Fuente: Elaboracion propia (2011). Datos poblacion
Instituto Estadistica Portugues (INE).

Tabla 3--Densidad de poblacion de los municipios portugueses

Escaloes
Densidade            No                    No
Populacional     Municipios     %      Freguesias     %

< 100 hab./km2      183       59,42%      2280      53,53%
100-500
hab./km2             88       28,57%      1336      31,37%
> 500 hab./km2       37       12,01%       643      15,10%
Total               308                   4259

Fuente: Documento Verde da Reforma da Administracao Local.

Tabla 4--Desagregacion de las freguesias portuguesas por densidad de
poblacion y tipologias

DENSIDAD POBLACION   APR      %      AMU      %

< 100 hab./km2       1799   81,85%    344   31,07%
100--500 hab./km2     390   17,74%    620   56,01%
> 500 hab./km2          9    0,41%    143   12,92%
Total                2198            1107

DENSIDAD POBLACION   APU     %      TOTAL

< 100 hab./km2       137   14,36%   2280
100--500 hab./km2    326   34,17%   1336
> 500 hab./km2       491   51,47%    643
Total                954            4259

Fuente: Documento Verde da Reforma da Administracao Local.

Tipologia: APR: Area Predominantemente Rural; AMU: Area
Mayoritariamente Urbana; APU: Area Predominantemente Urbana

Tabla 5--Freguesias a desaparecer segun tipologia

          Total   APR   APU   AMU

Nivel 1    430     7    281   142
Nivel 2    787    137   205   445
Nivel 3   1014    847    11   156
Total     2231    991   497   743

Fuente: Elaboracion propia. Datos de ANAFRE, censo
de 2011 del INE y datos de Distancia (Km.) del
IGP.

Cuadro 1--Evolucion del numero de municipios espanoles de 1900 a 2010

          No DE MUNICIPIOS   DIFERENCIA

1900           9.267             0
1950           9.214            -53
1960           9.202            -12
1970           8.655            -547
1981           8.022            -633
1991           8.077            +55
2001           8.108            +31
2010           8.112            +4

Fuente: VELASCO MURIAS, L.F., La experiencia espanola en relacion con
la reforma del mapa municipal en Europa, Tremp, 1993. (Citado en
RODRIGUEZ GONZALEZ, Roman, Territorio y Gobierno Local en Espana, un
planteamiento de reestructuracion por fusion como realidad necesaria,
Thomson Civitas, 2005)

Cuadro 2--Matriz de Criterios de Organizacion Territorial

                       FREGUESIAS
                          SEDE
TIPOLOGIA MUNICIPIO     MUNICIPIO              OTRAS FREGUESIAS

                          Nivel 1

1            >500       Distancia        2       AMU y APAU
criterio   hab./km2    hasta 3 km.    criterio
                                                 Minimo 5.000
                                                 habitantes por
                                                 Freguesia < 10 km Sede
                                                 Municipio

                      Minimo 20.000              Minimo 3.000
                      por freguesia              habitantes por
                                                 Freguesia > 10 km Sede
                                                 Municipio

                          Nivel 2

1          100-500      Distancia        2          APR      AMU y APAU
criterio   hab./km2    hasta 3 km.    criterio
                                                  Minimo     Minimo
                      Minimo 15.000                1.000     5.000
                      por freguesia               hab por    habitantes
                                                 Freguesia   por
                                                             Freguesia
                                                             <10 km
                                                             Sede
                                                             Municipio

                                                             Minimo
                                                             3.000
                                                             habitantes
                                                             por
                                                             Freguesia
                                                             >10 km
                                                             Sede
                                                             Municipio

                          Nivel 3

1           < 100      1 freguesia       2          APR      AMU + APAU
criterio   hab./km2                   criterio
                                                  Minimo     Minimo
                                                    500      1.000 hab
                                                  hab por    por
                                                 Freguesia   Freguesia

APR: Area Predominantemente Rural; AMU: Area Mayoritariamente Urbana;
APU: Area Predominantemente Urbana. Clasificacion aprobada por el
Consejo Superior de Estadistica
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Author:Fernandez, Olalla Flores; Nebot, Carmen Pineda
Publication:Revista de Gestao e Secretariado
Date:Jan 1, 2013
Words:11957
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