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Hibridacion de las politicas neoliberales: El caso de la reforma a la politica electrica en Chile (2014-2016).

Hybridization of Neoliberal Policies. The Case of Chilean Electric Policy (2014-2016)

INTRODUCCION

El rol del Estado en la economia, las capacidades de las cuales dispone y su relacion con los actores privados y la sociedad civil son materias fundamentales para el estudio de la economia politica y las politicas publicas. Estos temas se encuentran en la discusion sobre el neoliberalismo y su transformacion, que son el objeto de este articulo. Al respecto, en la region se discute desde fines de la decada de 2000 si ha concluido el ciclo neoliberal (Rovira, 2011), mientras en Europa ha llamado la atencion su importante capacidad de resiliencia (Crouch, 2011; Schmidt y Thatcher, 2013). En Chile, pais pionero en la implementacion del neoliberalismo (Foxley, 1982; Harvey, 2005), la reactivacion de la movilizacion social masiva a partir del ano 2011 ha llevado a que se cuestione la continuidad del "modelo" (Atria et al., 2013; Mayol, 2012) y, por lo tanto, las politicas neoliberales que lo caracterizan. En este articulo, exploramos la naturaleza de la transformacion de las politicas neoliberales y el proceso causal que la determina, a traves de un estudio de caso sobre una politica especifica, la politica electrica. Como, por que y con que consecuencias se produce la transformacion de las politicas neoliberales sin que desaparezca este legado--un proceso que llamamos "hibridacion neoliberal"--son las preguntas que guian esta investigacion.

Con este proposito emprendimos el estudio del caso de un cambio de politica de gran envergadura ocurrido recientemente en la politica electrica en Chile. Se hizo manifiesto cuando el 17 de agosto de 2016, en un hecho altamente noticioso, los resultados de la licitacion de 12.430 GWh/ano de energia para los clientes regulados sorprendieron a todos (Ministerio de Energia, 2016). En efecto, los bloques de energia fueron adjudicados en valores notoriamente mas bajos que en instancias previas, llegando la oferta mas baja a 29.2 dolares por MWh, y en promedio a 47.6 dolares por MWh, en comparacion con el precio promedio de 129 dolares por MWh de 2013 (Tele13, 2016). Ademas, llamo la atencion el fracaso de varios actores tradicionales del mercado para atribuirse parte de los bloques licitados. En cambio, se presentaron 84 empresas con ofertas--en general--basadas en energias renovables no convencionales (ernc). Las autoridades, en particular el ministro de Energia, podian expresar su satisfaccion, a dos anos de haber iniciado una ambiciosa "Agenda de Energia" (ae). Algunos medios incluso hablaron de cambio de paradigma, por un supuesto vuelco hacia una politica verde.

Sin embargo, a la par con los cambios hacia un mayor cuidado por el medio ambiente, tambien es posible observar que se mantiene la orientacion por el precio, propia de una politica estructurada en torno a los principios neoliberales de la competencia, en este caso organizada por el propio Estado. Para comprender esta situacion y explicar sus origenes desarrollamos este estudio de caso. De este modo, el proposito del articulo es desarrollar teoria sobre un tipo de cambio no estudiado, por lo cual el estudio de caso es el metodo mas adecuado (George y Bennett, 2005; Gerring, 2007). El objeto de estudio es el cambio ocurrido en la politica electrica en Chile durante la segunda presidencia de Michelle Bachelet, materializado en la Agenda Energetica (1) y la implementacion de sus tres principales leyes (Ley 20.805 de licitaciones, Ley 20.897 que amplia el giro de la Empresa Nacional de Petroleos y la Ley 20.936 que reforma el sistema de transmision electrica).

El caso es adecuado para tratar este problema teorico por dos razones. (2) Primero, la radicalidad de la refundacion en el sector electrico el ano 1982 con la Ley General de Servicios Electricos (lgse) lo hace un caso de neoliberalismo practicamente puro, lo que posibilita la observacion de la incorporacion de otros principios a la politica con mayor precision. Segundo, la politica electrica se ha caracterizado por un largo periodo de inmovilismo (Maillet, 2015a), lo que facilita subrayar los factores que propiciaron el cambio de interes.

El estudio se fundamenta en un diseno de process tracing deductivo, basado en hipotesis provenientes de la investigacion y del conocimiento preliminar del caso, luego ajustadas mediante la confrontacion hipotesis-evidencia y, finalmente, agenciadas para generar una explicacion suficiente del resultado (Beach y Pedersen, 2013; Bennett y Checkel, 2015; Trampusch y Palier, 2016). En tanto, la evidencia empirica ha sido recolectada mediante revision de prensa y de las historias de ley respectivas, a lo que se suman veinte entrevistas en profundidad con actores del sector, ocho realizadas el ano 2011--por uno de los autores para un estudio anterior--y doce realizadas durante el ano 2016.

El articulo contribuye a la literatura sobre las politicas publicas, en particular en relacion con las transformaciones contemporaneas del Estado y las teorias sobre el cambio de politica. Para lo primero, es importante definir lo que entendemos por politica neoliberal, sobre todo tratandose de un termino como neoliberalismo, cuyo uso ha sido tan profuso como ambiguo (Boas y Gans-Morse, 2009), lo que se desarrollara en la seccion siguiente. En esta linea, mostramos como la incorporacion de nuevas herramientas y practicas para la accion estatal, inspiradas en fuentes distintas a la neoliberal, genera un hibrido de politica o una politica coherente, pero con inspiraciones diferentes. (3) Dar cuenta de estos nuevos arreglos es importante para salir de la oposicion dicotomica entre el fin del neoliberalismo, por un lado, y su nulo cambio, por el otro. Asi, el foco en el nivel de la politica es particularmente adecuado para una observacion fina de estas interacciones.

El segundo punto, sobre el cambio de politicas, es igualmente fundamental, porque implica no quedarse solo en la descripcion del hibrido, sino dar cuenta del proceso causal que produce la hibridacion. Para esto, es importante una mirada que vaya mas alla de los determinantes inmediatos del cambio, complementandola con la atencion a procesos de transformacion del sector de la politica menos visibles y de mayor plazo, como los cambios de ideas.

El articulo se desarrolla de la siguiente forma. Primero se presenta el marco teorico elaborado para dar cuenta del cambio ocurrido en la politica electrica en Chile, que calificamos como una hibridacion neoliberal. Segundo, se describe la trayectoria de la politica energetica chilena durante los ultimos 35 anos. Tercero, se presenta la metodologia para la explicacion de los cambios observados durante este proceso. Cuarto, tomando cierta distancia con el relato mediatico centrado en la figura del ministro de energia Maximo Pacheco, la argumentacion pone enfasis, en una primera etapa, en la emergencia de nuevas ideas (factor necesario), y luego en su promocion por una coalicion innovadora de actores, que luego se incorpora al equipo del ministro (factor suficiente). Por ultimo, se reflexiona sobre el caracter ejemplar de este proceso, para analizar las transformaciones del neoliberalismo y el cambio de las politicas publicas en Chile.

HIBRIDACION NEOLIBERAL: CAMBIO TRANSFORMATIVO Y NO SUSTITUTIVO DE LAS POLITICAS NEOLIBERALES

En la introduccion senalamos que la reflexion sobre el neoliberalismo se ha focalizado en los ultimos anos sobre su alta resiliencia a la contestacion, en particular, despues de la crisis financiera iniciada en 2008 (Schmidt y Thatcher, 2013), mientras en America Latina se ha puesto el enfasis en rupturas completas con el neoliberalismo, a raiz del giro a la izquierda del continente en la decada de 2000 (Rovira, 2011). Sin embargo, estas alternativas dejan escapar un tipo de cambio de cierta envergadura que no rompe con el neoliberalismo. En otras palabras, falta una teoria para el cambio transformativo--pero no sustitutivo ni superficial--de las politicas neoliberales, es decir, cuando la continuidad se altera significativamente, sin que se salga del neoliberalismo. De esta manera, esta seccion tiene por objeto construir teoricamente la dupla conceptual hibrido e hibridacion, que permite de forma original desarrollar este cambio y su proceso.

Para iniciar, es necesario volver a la definicion de politica neoliberal. Con estos terminos nos referimos al conjunto de medidas--o ausencia de ellas--mediante las cuales el Estado se relaciona con actores de mercado para la provision de bienes o servicios, bajo la logica de que la competencia entre ellos generara el arreglo sectorial mas eficiente (Maillet, 2015b). En la vision tradicional del neoliberalismo austriaco, esta promocion de la competencia implica que el Estado se retire de la provision del servicio, mientras para los ordoliberales, sigue ejerciendo funciones regulatorias (Foucault, 2004). Mas adelante, se han diversificado las formas de promover la competencia, en particular con el uso de licitaciones (Maillet, 2015b).

Asi, independientemente de la variedad de instrumentos a los cuales el Estado puede recurrir para impulsar la competencia, el neoliberalismo se caracteriza por privilegiar la busqueda de la eficiencia en el corto plazo, con la conviccion de que los efectos a largo plazo tambien seran positivos (Wylde, 2012), lo que se traduce tambien en las politicas que inspira. Estos principios fundamentales--competencia entre actores privados para producir eficiencia en el corto plazo--son los que pueden ser parcialmente cuestionados a traves del proceso de hibridacion que proponemos para designar una modalidad especifica del cambio de politica, propia de los legados neoliberales.

El concepto de hibridacion tiene sus fundamentos en la reflexion general sobre el cambio de politica. En esta literatura, un punto de partida clasico es la oposicion entre equilibrio puntuado e incrementalismo (Palier y Surel, 2010). Estos terminos, senalan diferencias tanto en la naturaleza del cambio como en el proceso que lo produce. En primer lugar, se trata de cambios de magnitud distinta. En el equilibrio puntuado, se rompe la trayectoria de una politica (Baumgartner y Jones, 1993), mientras que en el incrementalismo ocurre una modificacion gradual respecto a la situacion anterior (Lindblom, 1959). Esto denota tambien procesos distintos. En el equilibrio puntuado existen largos periodos de estabilidad de la politica, interrumpidos por episodios de cambio importante (Baumgartner y Jones, 1993, 2005). Al contrario, en el incrementalismo el cambio sucede a un ritmo continuo, sin que existan rupturas (Lindblom, 1959).

Estas categorias constituyen el repertorio conceptual basico para clasificar el cambio, pero evidentemente no agota la variedad de los cambios posibles. Por lo tanto, para tratar el fenomeno de interes, necesitamos revisar mas en profundidad algunos intentos de complejizar la descripcion del cambio en sus dos dimensiones, el resultado final y el proceso. Para esto, recurrimos a la vision de los ordenes de cambio propuestos por Peter Hall (1993), que es un intento por afinar la dicotomia entre ruptura y cambio incremental. En el primer orden, solo se trata de un ajuste en los parametros de los instrumentos (instrumentsettings); en el segundo, se modifican los instrumentos; finalmente, en el tercero, que corresponde al "cambio paradigmatico", se transforman, ademas de los anteriores, los propios objetivos de la politica (Hall, 1993). (4)

Esta clasificacion ha tenido un importante exito. En particular, ha llevado la atencion hacia los cambios paradigmaticos, en una adaptacion del famoso tratado epistemologico de Thomas Kuhn al estudio de las politicas. Sin embargo, desde que se usa esta categoria, se ha constatado en muchas oportunidades que existen cambios que no califican como paradigmaticos, pero que tampoco son una mera modificacion de instrumentos (Hogan y Howlett, 2015). En este sentido, los tres ordenes de Hall siguen dejando un vacio.

Una solucion al problema puede encontrarse en las categorias elaboradas por los institucionalistas historicos, en parte relacionadas con la reflexion de Hall, pero con mayor enfasis en precisar el proceso de cambio (Mahoney y Thelen, 2010; Streeck y Thelen, 2005). Para ellos, el reemplazo (replacement), es decir la sustitucion de un arreglo institucional por otro totalmente distinto, es solo una entre varias opciones. Las alternativas propuestas son la conversion (conversion), la deriva (drift) y la sedimentacion (layering) (Mahoney y Thelen, 2010; Streeck y Thelen, 2005).

Estas distintas alternativas resultan de una combinatoria entre suprimir o no reglas antiguas, y sumar o no reglas nuevas. Para la caracterizacion de la hibridacion, resulta especialmente interesante la sedimentacion, ya que describe el cambio que ocurre cuando no se suprime lo anterior, sino que opera solo con la agregacion de disposiciones nuevas a un arreglo existente.

Asi, la sedimentacion tiene mayor flexibilidad y abre el espacio conceptual para tratar el cambio mas alla de la oposicion entre cambio incremental y paradigmatico. Sin embargo, deja pendiente un problema que ha sido advertido recientemente para algunas politicas neoliberales, que es la relevancia del cambio que se produce (Madariaga, 2017). En efecto, en algunos casos se pueden generar nuevas medidas que no alcanzan a producir mas que un cambio superficial, estrictamente formal pero no sustantivo. Al respecto, Madariaga (2017) desarrolla un marco para este tipo de cambios que reproducen el statu quo, tambien llamados cambios adaptativos. A ellos se oponen cambios transformativos, donde el objeto analizado cambia significativamente. (5) Esto obliga a pensar tambien en las dimensiones a evaluar para determinar si un cambio es transformativo.

La naturaleza adaptativa o transformativa de un cambio no puede resolverse en terminos generales, sino que requiere considerar algunos contenidos de las politicas. Se trata, entonces, de poder medir la significancia del cambio que aporta un conjunto de medidas que se agregan a una politica neoliberal ya existente. Asi, frente a cambios de una politica neoliberal ocurridos en una secuencia de sedimentacion, es decir que no reemplacen, sino que complementen el arreglo existente, uno debe observar si se han sumado nuevos instrumentos y sobre todo nuevos objetivos, mas alla de la eficiencia. Incluir nuevos objetivos es entonces una caracteristica de la hibridacion que la distingue de los cambios paradigmaticos de Hall, donde se reemplazaba un objetivo por otro.

Otro punto muy importante y especifico de las politicas neoliberales para ver si el cambio es o no significativo, es si los intereses de los incumbentes se ven afectados. En efecto, en el cambio adaptativo, los intereses de los incumbentes se preservan, lo que no deberia sorprender, ya que a veces ellos mismos son los proponentes o al menos inspiradores de estas modificaciones (Madariaga, 2017). Por lo tanto, una hibridacion ocurre cuando se modifican los actores de mercado con los cuales se relaciona el Estado a traves de esta politica, lo que inevitablemente afecta a los incumbentes. De esta forma, con los dos indicadores senalados se formulan en un nivel de generalidad suficientemente alto para poder aplicarse a politicas de distintos ambitos.

Finalmente, un aspecto que se mantiene inalterable es la promocion de la competencia, porque si no se estaria saliendo del marco de una politica neoliberal. No obstante, a veces los cambios apuntan a sumar instrumentos nuevos para que la competencia se haga mas efectiva, como puede ocurrir con los mecanismos de licitaciones que, si bien fueron inicialmente disenados para monopolios naturales, se han difundido mucho mas alla (Maillet, 2015b). Esta es una transformacion interna del neoliberalismo, que ya ha sido observada como propia de la plasticidad de estos arreglos (Crouch, 2011).

En sintesis, la hibridacion permite analizar cambios de gran magnitud, pero no paradigmaticos. Se trata de la acumulacion de medidas con efecto en dos dimensiones: la incorporacion de nuevos instrumentos y objetivos, y una alteracion significativa de la posicion de los incumbentes, que es precisamente lo que ocurre en la politica electrica chilena entre 2014 y 2016.

DE LOS CAMBIOS ADAPTATIVOS A LA HIBRIDACION DE LA POLITICA ELECTRICA EN CHILE (1982-2016)

Para resaltar la importancia del cambio transformativo--aunque no rompa con el neoliberalismo--ocurrido entre 2014 y 2016, damos cuenta tambien de los origenes y la estabilidad de la politica durante mas de tres decadas, cuando solo ocurrieron cambios adaptativos, que en algunos casos son un esbozo de la hibridacion que se produce durante la segunda presidencia de Michelle Bachelet.

El pilar de la politica electrica es la Ley General de Servicios Electricos (lgse) (decreto con fuerza de ley 1 de 1982). (6) Promulgada durante la dictadura, esta normativa puso los cimientos de un sistema electrico constituido en torno a principios neoliberales. Sus disposiciones dan forma al modelo marginalista de tarificacion de la generacion electrica, donde los precios aplicables son iguales al costo de la ultima central en entrar en operacion para cubrir la demanda. Se trata de una configuracion de politica neoliberal tradicional, ya que aplica los principios de competencia perfecta en busqueda de la mayor eficiencia, los cuales generan fuertes incentivos para los agentes del mercado con el fin de privilegiar consideraciones de corto plazo (ganancias inmediatas) sobre las de largo plazo, como la seguridad del suministro (CCTP, 2011).

Entonces, el sistema se caracteriza por dar un rol protagonico a los agentes privados y uno menor al Estado, que formalmente regula el sector a traves de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) y la Comision Nacional de Energia (CNE), ambos organismos amparados por el Ministerio de Economia, Fomento y Turismo. La construccion del mercado electrico se llevo a cabo en el contexto de la privatizacion de la mayor parte de las empresas publicas, en el que la electricidad no fue la excepcion (Ruiz y Boccardo, 2014). De esta forma, la Empresa Nacional de Electricidad, S.A. (Endesa) inicio su privatizacion en 1987 y culmino en 1989, lo que abrio el proceso de privatizacion en el sector energetico. En tanto, una de las ultimas empresas del Estado en privatizarse fue la generadora Colbun, entre 1997 y 2001, con el fin de agregarle competencia al mercado electrico.

Durante dos decadas, el sector electrico opero sobre estas bases, donde la competencia entre actores privados, en un horizonte de corto plazo, supuestamente era la configuracion mas eficiente. Esto fue desmentido en el largo plazo por dos fuertes crisis de desabastecimiento electrico: la crisis hidrica (1998-1999) y la crisis del gas argentino (2002-2004) (Murillo y Le Foulon, 2006). Al poner en jaque el abastecimiento del pais, dejaban al descubierto los limites del sistema marginalista y, en definitiva, de la politica publica neoliberal de electricidad.

De esta forma, la seguridad del suministro electrico se convirtio en una preocupacion latente para el sector energetico, tomando cierta distancia de la vision cortoplacista, en lo que interpretamos como un esbozo muy preliminar de la incorporacion de principios en si ajenos a la logica neoliberal. Esto se llevo a cabo a traves de las llamadas leyes cortas I (2004) y II (2005), que apuntaban a disipar la incertidumbre y fomentar la inversion (Madariaga y Gladina, 2018).

Estas medidas adaptativas no alteraban los principios fundamentales de la lgse de 1982, y no afectaban a los incumbentes. Al contrario, las tres empresas que dominaban el mercado en aquel momento tuvieron una fuerte injerencia en la definicion de estos cambios y se vieron beneficiadas por ellos (Rivera, 2009). En aquella epoca ni se mencionaba la necesidad de reforzar la competencia, como se puede apreciar en la discusion legislativa de la Ley 20.018 (Ley corta II), que introdujo un dispositivo de licitacion de suministro electrico para clientes regulados de las distribuidoras. Las licitaciones formalmente promovian la competencia pero, como veremos mas adelante, fueron en gran parte controladas por los incumbentes, dado que existian importantes barreras de entrada.

A fines de la decada de 2000 ocurrio otro cambio importante. En el contexto de la permanencia de la incertidumbre sobre el suministro, el gobierno, a traves de empresas publicas, impulso proyectos de generacion electrica a partir de gas natural licuado (GNL), con la Empresa Nacional de Petroleos (ENAP) en Quintero y la Corporacion Nacional del Cobre (Codelco) en Mejillones. Estas medidas tambien presagian de alguna manera el cambio transformativo que se realizara anos mas tarde, pero la realizacion de estos proyectos en asociacion con los incumbentes demuestra que no se intenta presionarlos, sino apoyarlos, por lo cual no son mas que cambios adaptativos.

La decada concluyo con la publicacion, a fines del ano 2009, de la Ley 20.402 que creo el Ministerio de Energia. Sin embargo, la instalacion del Ministerio fue dificultada por la sucesion de cinco ministros durante los cuatro anos de gobierno de Sebastian Pinera. Durante este periodo, la situacion del sector se complico, con el rechazo de grandes proyectos de generacion electrica como principal problematica, siendo los conflictos mas llamativos la movilizacion contra el megaproyecto hidroelectrico Hidroaysen y el rechazo a los proyectos termoelectricos de Barrancones y Castilla. La aparicion de estos conflictos y su judicializacion llevo a que se atrasaran y, muchas veces, cancelaran importantes proyectos de generacion.

En este contexto, se redactaron distintos informes con propuestas de politica energetica, como el que encomendo Sebastian Pinera en 2011 a la Comision Asesora para el Desarrollo Electrico (CADE), como respuesta a las movilizaciones; el informe que produjo la Comision Ciudadana Tecnico-Parlamentaria (CCTP) en 2011 para hacerle frente a la cade; el trabajo de la Confederacion de la Produccion y del Comercio (CPC) de 2013 con miras a reactivar la inversion en el sector, y la iniciativa Escenarios Energeticos 2030, convocada por distintos actores del mundo de la energia.

Volveremos mas adelante sobre estos informes que representan un cambio discursivo importante. Sin embargo, en materia de cambios concretos, lo que se observo hasta 2014 fue la acumulacion de cambios adaptativos, que no modificaron los principios neoliberales adoptados en el ano 1982, ni menos la posicion de los incumbentes.

El segundo mandato de Michelle Bachelet marco una inflexion en la trayectoria del sector, con la realizacion de un cambio transformativo a la politica electrica que consideramos propio de una hibridacion neoliberal. Bajo la direccion del ministro de Energia Maximo Pacheco se elaboro en los primeros meses de gobierno la Agenda de Energia, que pretendia instalarse como hoja de ruta a largo plazo para el desarrollo energetico del pais. Esto ya represento una ruptura con la politica neoliberal estricta, que se guiaba por incentivos de corto plazo. Ademas, se planteaba la necesidad de seguridad energetica, un mercado competitivo, un rol activo del Estado, sustentabilidad y menos dependencia a los vaivenes economicos internacionales (Ministerio de Energia, 2014). En suma, se trata de un cambio discursivamente muy importante, pero que retuvo la logica de competencia, aunque senalando que se requeria esta vez una competencia real. Otros objetivos eran el fomento de energias limpias y tomar en consideracion a la poblacion que se ve directamente afectada por los proyectos electricos.

La AE no se quedo en el plano discursivo, sino que dio lugar a tres leyes que apuntaban al rediseno de las licitaciones de suministro para clientes regulados (Ley 20.805), transformar la ENAP en un actor en la politica energetica (Ley 20.987) y hacer un nuevo marco regulatorio para la transmision electrica (Ley 20.936). Todas estas disposiciones, ademas de sumar nuevos principios y objetivos a la politica, apuntaban a modificar la posicion de los incumbentes, por lo que constituyen un cambio transformativo.

Primero, la Ley 20.805 buscaba aumentar la competencia en el mercado electrico, en particular mediante la introduccion de bloques horarios para dividir la generacion electrica en diferentes horarios, lo que permitio que las energias renovables no convencionales (ERNC) ofertaran competitivamente en las ultimas dos licitaciones (2015 y 2016). El mismo objetivo de aumentar la competencia motivaba la ampliacion de los plazos para ofertar e iniciar los contratos de suministro electrico, lo que permitio disipar la incertidumbre respecto a la concrecion de los proyectos de generacion. Esta ley tambien otorgo mayores atribuciones a la cne, traspasando la tutela de las licitaciones--en cuanto a su ejecucion y logistica--de las distribuidoras a la cne. En otros terminos, estaba claramente orientada a la incorporacion de nuevos actores, lo que implicitamente significa disminuir la presencia en el mercado de los incumbentes.

Luego, la Ley 20.987 establecio la ampliacion del giro de la ENAP, de manera que la empresa publica pudiera generar electricidad y asi participar en las licitaciones. En conexion con la ley anterior, se trataba de asegurar al menos un actor nuevo para dinamizar la competencia en el mercado electrico, para que la amenaza estatal fuese creible frente a las empresas y, asi, incentivar la baja en los precios de ofertas en las licitaciones de suministro electrico. La incorporacion de una empresa publica como estrategia para aumentar la competencia es claramente una innovacion en cuanto al neoliberalismo tradicional, lo que pone de relieve la hibridacion que afecta a la politica. Finalmente, la Ley 20.936 sobre transmision electrica fortalecio el rol del Estado en planificacion y expansion de los trazados de transmision electrica, lo que es clave para dar viabilidad tecnica a la mayor competencia.

En suma, estas tres leyes indican que entre 2014 y 2016 ocurrio un cambio de gran magnitud en la politica electrica en Chile. Las nuevas misiones que asume el Estado, la proyeccion a largo plazo y la voluntad explicita de enfrentar a los incumbentes no son propias del neoliberalismo "puro", sino que dan cuenta de un cambio transformativo que calificamos como hibridacion neoliberal. La incorporacion de medidas y principios nuevos se realizo en un proceso de sedimentacion, sin que desapareciera la configuracion anterior. En otros terminos, no constituye lo que Hall llamaria un cambio paradigmatico. La esencia neoliberal persiste, pero se modifica con nuevos objetivos, principios e instrumentos de politica. En la seccion siguiente se explican las causas de esta transformacion.

PROCESS TRACING E HIPOTESIS A CONTRASTAR

?Cuales son los factores que provocaron la hibridacion? Es una doble pregunta: por un lado, se buscan las razones de un cambio de especial naturaleza, la hibridacion neoliberal y, por el otro, se trata de explicar por que se modifica de manera relativamente importante un statu quo de tres decadas. En efecto, como mostramos en la seccion anterior, la politica habia tenido cambios menores, que no amenazaban el control del mercado que tenian los tres grandes actores privados (Endesa, aes Gener y Colbun). Asi, explicar la hibridacion implica tambien dilucidar los factores politicos que en distintas temporalidades (corto y mediano plazo principalmente) llevaron a este resultado, a todas luces excepcional dada la historia del sector.

Para esto, el process tracing es la tecnica mas adecuada, ya que se centra en realizar inferencia causal desde estudios de caso para desentramar los mecanismos explicativos detras de un fenomeno politico a partir de relatos causales que hagan honor a la complejidad del mundo social y politico (Beach y Pedersen, 2013; Bennett y Checkel, 2015).

De esta manera, el process tracing tiene como principal beneficio dotar de fuerte validez interna a las conclusiones a las que se llega en el analisis, ya que se hace un estudio minucioso de los distintos factores explicativos del fenomeno a analizar (Bril-Mascarenhas, Maillet y Mayaux, 2017).

Una cuestion fundamental para generar inferencia causal desde el process tracing es dilucidar entre condiciones necesarias y suficientes. Para ello, planteamos cuatro hipotesis desde una logica deductiva, (7) formuladas con base en las teorias del cambio de politica y el conocimiento preliminar del caso. El cuadro 1 muestra las cuatro hipotesis y lo que se esperaria observar en cada una de ellas para que se puedan comprobar.

Dicho lo anterior, para poder desarrollar el process tracing, se triangularon distintas tecnicas cualitativas de investigacion, entrevistas en profundidad a actores relevantes de la politica electrica chilena, revision de prensa entre los anos 2009 y 2016, analisis de documentos secundarios e historias de ley. Sobre la primera tecnica, se entrevisto a 20 personas, entre los que destacan altos cargos en materia de energia tanto del actual gobierno como de anteriores, representantes de empresas de generacion, distribucion y de ernc, y distintas personas vinculadas al tercer sector, desde academicos, pasando por think tanks hasta representantes de los consumidores y activistas medioambientales (cuadro 2).

LA AGENDA ENERGETICA O LA HISTORIA DE LA SUPERACION PARCIAL DE UN VETO

En el relato que sigue se busca comprobar o rechazar estas hipotesis, con base en la evidencia recolectada. En una etapa previa de la investigacion, evaluamos las distintas hipotesis por igual. Sin embargo, en el articulo nos concentramos en los hallazgos. Asi, nos focalizamos primero en mostrar que son los cambios de ideas los que fueron fundamentales para producir el cambio, y luego en como fueron implementados por un ministro pragmatico con un equipo experimentado y afin a estas nuevas ideas.

LA EMERGENCIA DE IDEAS NUEVAS: CONDICION NECESARIA PARA LA REFORMA POLITICA

La evidencia de la importancia de las ideas para este cambio en la politica electrica se inicia con una anecdota, contada por un representante del sector empresarial:

Me toco ver una vez en el mundo empresarial que le dijeran al ministro Pacheco, "usted ministro, le bajo los precios a los combustibles internacionales, como nunca habian bajado, por otro lado, bajo la demanda y las tecnologias han bajado sus precios ... usted es un ministro con mucha suerte, y ha sabido aprovechar esa suerte de muy buena manera" (22 de diciembre de 2016).

Esta insistencia en la dimension azarosa del proceso se enfatiza en general por personas cercanas a las grandes generadoras, con cierta frustracion sobre como se ha celebrado publicamente el cambio de politica. (8) Es hoy en dia una lectura muy minoritaria, y a nuestro juicio equivocada, del proceso de cambio. Sin embargo, es interesante, ya que da cuenta de las luchas interpretativas sobre la situacion del sector, que existian desde principios de la decada de 2010. A traves de ellas se puede observar la emergencia de nuevas ideas que finalmente se plasmaron en la agenda, bajo el impulso de actores nuevos, agrupados principalmente en Escenarios Energeticos 2030.

En efecto, la vision que perduro en el sector durante decadas era que los problemas que lo afectaban eran externos. Esto quedo de manifiesto en los episodios senalados en la seccion anterior, durante la decada de 2000. La sequia o la imposibilidad por parte de Argentina de cumplir sus compromisos de exportacion de gas eran vistos como los responsables de los problemas de abastecimiento.

Sin embargo, esta narrativa empezo a perder fuerza a inicios de la decada de 2010, porque dejo de ser aceptada por una cantidad importante de actores. Ahi se empezo a considerar que los origenes de la crisis eran endogenos y no exogenos, lo que hace directamente eco a nuestras hipotesis sobre el cambio. En terminos concretos, se empezo a responsabilizar menos a factores externos que a uno propiamente interno, que era la falta de competencia (hipotesis 4). Mas adelante se muestra como estas ideas se plasman en los diversos informes ya mencionados.

Esta lucha interpretativa se dio en el contexto de factores que inicialmente parecian externos, siguiendo la vision tradicional del sector. Asi, a principios de la decada de 2010, los precios de la energia empezaron a dispararse. En la grafica 1 se observa que los precios de adjudicacion previos a 2014 eran altos y en constante alza, sobre los 100 dolares/MWh. Otro problema fue que en 2012 y 2013 las licitaciones dejaron una importante cantidad de energia sin ser adjudicada, ya que no se presentaron suficientes ofertas inferiores al precio techo (Empresas Electricas A.G., s/f.; Ministerio de Energia, 2016). Estas son claramente anomalias para una politica neoliberal que se fundamenta en la competencia y eficiencia (hipotesis 3), pero durante mucho tiempo no fueron consideradas como tales, sino como el producto de circunstancias externas.

Esta alza coincidio con conflictos sociales en contra de megaproyectos de generacion. Los recursos ante la justicia, en general presentados por actores de las movilizaciones, llevaron a la cancelacion de varios proyectos (Revista Electricidad, 2016). Asi, se genero una desaceleracion de la inversion en generacion, que fue senalada como responsable del alza de precios, asimilando todo este proceso a un fenomeno externo al sector.

En este sentido, es claro el diagnostico de la cpc del problema en el sector de energia, "los conflictos se han potenciado por una percepcion de debilitamiento institucional [...] esa percepcion surge de acciones de la autoridad politica y de los tribunales que se contradicen o que interfieren con decisiones administrativas y permisos otorgados" (cpc, 2013: 42).

Este escenario desperto la preocupacion de los actores del sector electrico, lo que se materializo en informes que presentaron un conjunto de propuestas para superar el alto costo de la electricidad y descomprimir la hostilidad de las localidades hacia los proyectos de generacion. Sobre todo, propiciaron la emergencia de ideas nuevas sobre la operacion del sector, lo que llevo a una reinterpretacion de la situacion que se impuso como un nuevo consenso, sobre el cual luego se apoyarian el ministro Pacheco y su equipo para avanzar en la AE.

Primero fue el informe de la cade (2011), producto del trabajo de una comision asesora convocada por el presidente Pinera para contrarrestar los problemas en materia energetica, sobre todo tras las protestas en contra de Hidroaysen. Segundo, se levanto la cctp como respuesta a la CADE. Confluyeron en esta instancia parlamentarios, organizaciones ciudadanas, gremios, academicos y tecnicos. Por su parte, el trabajo de la CPC de 2013 tuvo como objetivo presentar propuestas para reactivar las inversiones en la generacion electrica.

Tanto la CCTP (2011) como la CADE (2011), a pesar de levantarse desde veredas politicas distintas, coincidieron en el diagnostico de que el mercado electrico tenia una alta concentracion de la oferta, por lo que habia un deficit de competencia; que existia alta resistencia ciudadana a los proyectos de generacion; y que era urgente reducir la emision de gases de efecto invernadero.

Por su lado, el diagnostico de la cpc se centro en que existian en el sector barreras de entrada, propias de la actividad y no atribuibles a una falta de dinamismo competitivo, que desincentivaban la inversion, como un Sistema de Evaluacion Ambiental estricto y retrasos constantes en la implementacion de proyectos de generacion (cpc, 2013). La CPC se mantuvo entonces en un diagnostico relativamente tradicional de problemas externos a la politica, cuando los otros dos informes sentaban las bases para la hibridacion: critica a la falta de competencia, que veladamente era una critica a los incumbentes, y recomendacion de incorporar nuevos principios, como un rol mayor del Estado en planificacion--que supone una mirada de largo plazo--y la incorporacion de nuevas tecnologias.

Posteriormente, Escenarios Energeticos 2030 fue un espacio donde se profundizo en esta direccion. En este grupo concurrian distintos actores del sector energetico, desde academicos hasta gremios ligados a la energia, a discutir y constituir un compendio de propuestas con el cual influir en los tomadores de decisiones. Este encuentro es un eslabon importante del encadenamiento causal que proponemos, ya que une el factor necesario--las ideas nuevas--con el factor suficiente, un equipo ministerial (en el cual fueron reclutados, como se senala mas adelante, varios miembros activos de Escenarios Energeticos 2030) dispuesto y capaz de desafiar a los incumbentes del sector.

Asi, la vision de que el sector habia estado afectado principalmente por shocks externos perdio fuerza. Si bien no desaparecio completamente--como lo evidencio la cita que abrio esta seccion--se hizo minoritaria. Esto se debe en gran parte a una transformacion y complejizacion del sector, con nuevos actores que se incorporaron a partir de la segunda mitad de la decada de 2000, produciendo como efecto diferido este cambio en la discusion. Por ejemplo, en 2009 inicio sus actividades el Centro de Energia de la Universidad de Chile, que dio mayor visibilidad y peso a visiones que no dependian de los incumbentes.

Ejemplo de ello es lo que conto un investigador ligado al centro (3 de agosto de 2016), al decir que "en la politica energetica que realizo el gobierno, que fue de bastante participacion, nosotros lideramos varias de las mesas de ernc aqui como Centro de Energia". Ademas, el mismo actor dijo que veia "un cambio de actitud y la gente a nivel publico entiende que hay cosas importantes, como pensar que efectivamente tenemos que ser mas sustentables, pensar que las comunidades tienen una opinion a considerar, es multiobjetivo, no es solamente tecnico-economico".

En esta diversificacion de las fuentes de experticia participo tambien Acera A.G.--asociacion que representa a las empresas generadoras de ernc--, que se instalo como un actor partidario de que se hicieran modificaciones a favor de las ernc, y con ello, inyectar competencia al sector. Las empresas ajenas a la generacion (distribuidoras y transmisoras) tambien consolidaron una voz autonoma, a traves de un gremio (Electricas) donde no participaban las empresas generadoras.

Asi, la discusion sectorial en aquellos primeros anos de la decada de 2010 se hizo muy distinta a lo que ocurria antes. El cambio en las ideas (hipotesis 4), en parte derivado de la incorporacion de nuevos actores, es evidente. Se fraguo una vision--con bemoles y acentos particulares--en que el mercado electrico estaba altamente concentrado y que era necesario implementar medidas que buscaran inyectar competencia al sector energetico. Sobre esto, un representante del gremio de la generacion de ernc dijo lo siguiente: "es una falacia que fuera un mercado abierto y que hubiera un mercado competitivo, simplemente habia una serie de barreras, no explicitas, que hacia que no fuera atractivo para inversionistas extranjeros" (24 de noviembre de 2016).

De este modo, se rompio el consenso anteriormente existente, dejando a los incumbentes relativamente aislados. Los cuestionamientos, con base en argumentos fundamentados, llevaron a buscar medidas para transformar la organizacion industrial del sector.

Entre las propuestas para fomentar la competencia, los informes coinciden en reformar las licitaciones de suministro electrico. Las licitaciones son instrumentos que estan a cargo del Estado para poder fomentar la competencia y el incentivo a la entrada de nuevas tecnologias, siendo asi un instrumento que materializa la transformacion de la politica neoliberal, sin perder el horizonte de mercado.

En esta materia, los informes de la CCTP (2011) y de la CPC (2013) contenian una propuesta claramente orientada a favorecer la entrada de generacion con base en energia renovable, con la licitacion de "bloques horarios", es decir de la produccion de energia en ciertos momentos del dia, que permitiera hacer competitiva la energia solar. Al respecto, la cade (2011) tenia una vision mas conservadora y sugeria solo modificar los plazos de oferta e inicio de contratos en las licitaciones.

Asi, estos informes son evidencia de una transformacion de las ideas en el sector (hipotesis 4), que es clave para explicar el cambio que luego se produjo. Empiezan a tener un lugar fundamental los objetivos de incorporacion de nuevos actores y promocion de la competencia, y se plantean los instrumentos para hacerlo, en contra de los intereses de los incumbentes. En otros terminos, se sentaron las bases para lo que hemos llamado un cambio transformativo, propio de una hibridacion neoliberal.

Despues de constatar la emergencia de esta nueva agenda, que se hace mayoritaria entre los actores del sector, queda por ver como se plasmo en un cambio de politica. En efecto, el cambio de idea pudo no haber generado modificacion alguna en la politica, como ocurrio con la inaccion de los ministros de Sebastian Pinera. En terminos logicos propios del process tracing, era necesario, pero no suficiente, ya que sin la emergencia de nuevas ideas era improbable que cambiara la politica de energia mas alla de un cambio adaptativo. No obstante, la mera aparicion de ideas nuevas no asegura tampoco un cambio en los terminos que se produjeron en el Chile actual. En la seccion siguiente veremos entonces como estas ideas fueron incorporadas, junto con los actores que las elaboraron, durante la preparacion e implementacion de la AE.

INCORPORACION DE LAS IDEAS NUEVAS: ACTORES E IMPLEMENTACION DE LA REFORMA COMO CONDICION SUFICIENTE PARA LA HIBRIDACION DE LA POLITICA

En el programa de gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) el tema energetico era solo un punto secundario, ya que los pilares fundamentales eran educacion, reforma tributaria y nueva Constitucion. Sin embargo, el apartado de energia contenia directrices que luego fueron incorporadas a la ae, como un Estado mas potente en electricidad, el problema de las licitaciones de suministro electrico desiertas, el alto precio de la electricidad para clientes regulados y la sustentabilidad en la generacion energetica. Asi, se observa una continuidad con los temas debatidos en el sector.

Una vez electa, la presidenta Bachelet nombro ministro de energia a Maximo Pacheco Matte, quien luego actuo con bastante autonomia. A continuacion,

nos focalizamos en la trayectoria de Pacheco y algunos de sus colaboradores, para explorar cuan relacionados estan con los cambios en las ideas que ya evidenciamos, y que atributos de ellos pueden haber contribuido al proceso de cambio de politica (hipotesis 1).

En cuanto al ministro, su trayectoria es bastante original dentro del gobierno de Bachelet. En efecto, perteneciente a una familia de la elite economica del pais desde hace decadas, los Matte, Pacheco posee una amplia trayectoria empresarial. En Chile ha sido director de varias empresas del conglomerado de la familia Luksic, antes de desarrollar una carrera internacional, llegando a ser presidente de International Paper para Europa, Oriente Medio, Africa y Rusia en 2013. Relevante para este estudio es que ninguno de sus cargos ha sido en el ambito de la energia, lo que lo hace poco conectado con las discusiones anteriores del sector. En tanto, politicamente, hizo sus primeros pasos a fines de la decada de 1960 en el extinto Movimiento de Accion Popular Unitaria (MAPU), para luego pasar al Partido Socialista, sin asumir cargos directivos. Su rol se ha situado en la articulacion entre el sector privado y la Concertacion, en particular para la recaudacion de fondos para las campanas presidenciales (Matamala, 2015).

Esta trayectoria lo situa por lo tanto en los margenes de la politica formal y del sector electrico, pero a la vez lo dota de atributos poco comunes, como su conocimiento intimo del mundo empresarial y la elite economica nacional. Asi, varios entrevistados han senalado su capacidad para relacionarse directamente con los empresarios. Sobre este punto,

ayudo mucho que Maximo tuviera mucho conocimiento personal con los grandes empresarios del pais, con los maximos dirigentes y, de alguna manera, entender y ser un poquito partner con ellos, tambien decir, mire, sabe que, ojo con la proteccion de los intereses de la industria de la generacion, porque los intereses de la industria de la generacion perjudican los intereses de la industria minera, metalurgica, textil [...] Sabes que, este es el momento de cortar un poquito la vaca lechera y poner racionalidad a este asunto (alto directivo del Ministerio de Energia, 2 de diciembre de 2016).

Entonces, se trataba de un ministro con atributos especificos que podian facilitar el contacto con los actores de veto de la politica. No era un tecnocrata propiamente tal, y probablemente no tenia ideas especificamente desarrolladas sobre el sector al momento de ser nombrado, (9) pero si era esperable que mostrara pragmatismo, y una orientacion a la resolucion de problemas. Sin embargo, para avanzar en este sentido requeria tambien cierto conocimiento experto. En este proceso, la conformacion de un equipo era entonces fundamental. Por eso nos detenemos en el perfil de tres de sus mas cercanos colaboradores en el proceso de levantar la ae.

Entre los protagonistas de la ae uno encuentra actores cuya trayectoria resulta muy interesante: el gerente general de ENAP, Marcelo Tokman; el secretario ejecutivo de la CNE, Andres Romero, y la encargada de la Division de Desarrollo Sustentable del Ministerio de Energia, Nicola Boregaard. Los tres presentan como rasgo comun haber desarrollado una amplia trayectoria en el sector, tanto publica como privada. Tokman fue ministro-presidente de la cne durante la primera presidencia Bachelet, y luego el primer ministro de Energia, a inicios de 2010. Durante la presidencia de Pinera fue vicepresidente para Sudamerica de la generadora eolica Vestas y participo en la CADE. Por su parte, Romero trabajo como asesor legislativo en la cne cuando Tokman era ministro-presidente y durante el gobierno de Pinera trabajo como consultor. En tanto, Boregaard asumio distintos roles en el Ministerio de Economia y luego en la cne desde 2004 hasta 2010, y mas tarde fue un actor fundamental de Escenarios Energeticos 2030.

Existen antecedentes que relacionan cada uno con la agenda de transformacion evidenciada en la seccion anterior. En el caso de Tokman, como ministro-presidente de la cne sembro algunos germenes de estas transformaciones, impulsando la instalacion de terminales GNL, por ejemplo. Tambien habia senalado la oportunidad que representaban las energias renovables en unos nuevos lineamientos para la politica energetica publicados por la (CNE) el ano 2008.

Romero, que habia trabajado estrechamente con el en la cne, manifesto de manera clara el diagnostico de la existencia de actores de veto en la politica electrica en una columna del ano 2011 titulada explicitamente "La mano invisible del mercado versus los intereses del pais", donde se muestra preocupado por la falta de competencia y sus consecuencias (Romero, 2011).

Boregaard a su vez habia instalado en la CNE la tematica de la eficiencia energetica, y luego fue una de las impulsoras de Escenarios Energeticos 2030. Asi, si bien el propio ministro no necesariamente tenia un diagnostico acabado del sector, quienes lo acompanaban si.

Esto se vio reflejado en el proceso de construccion de la ae, que tuvo lugar durante los primeros cien dias del gobierno, y tuvo un marcado caracter "inclusivo", como senalaron la mayoria de los entrevistados. Esta metodologia fue facilitada por las experiencias previas en el sector. Asi lo senala un alto directivo del Ministerio de Energia,

esto [AE] no fue traido del cielo por este gobierno, antes hubo un trabajo que hicieron varios actores privados tambien, de Escenarios Energeticos 2030, y esto es un cambio que forzo en su momento al gobierno a abrir lo que estan haciendo, abrir sus libros, a decir, "mira, nosotros tenemos tales escenarios", ya no era entre cuatro paredes, ya no era aqui estamos desarrollando con un modelo que nadie mas entiende, solo nosotros, algo que va a ser la proyeccion para el sector, no. Era, sentemonos, veamos, todos podemos generar reacciones, todos tenemos ideas, las organizaciones de la sociedad civil, el sector academico, los privados, entonces, sentemonos y hablemos de esto (14 de diciembre de 2016).

En esta declaracion, se insiste en la modalidad participativa como una forma inedita de formular politica para el sector, pero tambien puede ser analizada como una tactica para cambiar la relacion con los incumbentes. En efecto, en las distintas mesas de trabajo que se conformaron, tanto para la ae como mas adelante para la preparacion de las distintas leyes, se convoco a una cantidad importante de actores, todos invitados a argumentar. Por ejemplo, por primera vez se incorporaron asociaciones de consumidores. Esto genero dinamicas particulares, donde se hizo notar la importancia del proceso previo a la llegada de Pacheco en el Ministerio, como una forma de aprendizaje:

[la forma de discutir] es una contribucion de Escenarios Energeticos 2030, porque Escenarios Energeticos 2030 ayudo en capacitarnos a todos en cuanto a como son esos procesos realmente participativos, no son llegar e informar y obtener opiniones, sino que son realmente que tu te tienes que sentar y enfrentar al otro y defender tu postura, y poner argumentos, poner fundamentaciones, discutir con fundamentos y argumentos claros, tecnicos, etcetera. Entonces, eso cambio ahi. E incomodo, por un buen periodo, a los generadores porque no estaban acostumbrados a entrar a esa discusion (alto directivo del Ministerio de Energia, 12 de diciembre de 2016).

Otra vez se destaca Escenarios Energeticos 2030 como la instancia donde se desarrollaron no solo ideas nuevas sino tambien ineditos patrones de relacionamiento entre actores, que son evidencia a favor de la hipotesis 1. Asi, la forma misma planteo un desafio para los incumbentes, quienes en estos procesos de deliberacion quedaban en minoria, ya que no tenian argumentos para rebatir las ideas nuevas que ya se habian instalado como un nuevo relato dominante en el sector. Esto fue percibido por los actores tradicionales, como una consultora que en entrevista sostuvo lo siguiente:

Yo diria que [el sector energetico] antes era menos politico [...] estabamos tan convencidos de que la asignacion de precios reales era la mejor herramienta de eficiencia que tiene el mercado, cuando en realidad es completamente injusto (6 de diciembre de 2016).

Esta persona habia ocupado durante la decada anterior cargos en la cne, por lo cual su declaracion evidencia particularmente la transformacion que habia ocurrido. A diferencia del periodo previo, el equipo ministerial se atrevia a hacer propuestas que afectaban a los incumbentes. Las declaraciones de Pacheco al momento de presentar la ae son muy claras en este sentido. En varias oportunidades y con fuerza, planteo el problema de precios que existian en el sector, y lo relaciono directamente con la falta de competencia (Tolerancia Cero, 2014). La presion sobre los incumbentes era por lo tanto muy elevada. El efecto conjunto de un discurso obsoleto sobre los problemas externos al sector y la voluntad del ejecutivo explican en buena medida porque no pudieron ejercer el control sobre la politica que habian mostrado durante las tres decadas anteriores.

Asi, las tres leyes ya mencionadas sobre las licitaciones, la ampliacion del giro de la ENAP y la transmision tuvieron tramitaciones relativamente rapidas y sin gran oposicion en el Parlamento. El tema de la ENAP fue el que mas controversia genero, por la oposicion doctrinaria a las empresas publicas que existe en la derecha chilena. Sin embargo, los tres proyectos fueron aprobados rapidamente y sin mayores cambios respecto a su planteamiento inicial.

Ademas, la estrategia no era solo legislativa, sino que implicaba tambien aspectos de gestion, donde se notaron la impronta y los atributos de Pacheco. Por ejemplo, se puso especial enfasis en facilitar la tramitacion de proyectos electricos nuevos. A su vez, las disposiciones especificas de la licitacion estaban pensadas para permitir el financiamiento de los proyectos. Tambien se realizaron road shows--giras en el exterior para presentar el nuevo escenario y suscitar nuevas inversiones--de una manera inusitada en el sector. En esta materia, es evidente que la familiaridad de Pacheco con el mundo empresarial y su credibilidad ante el le entregaron habilidades para persuadir a companias extranjeras de interesarse en Chile.

Finalmente, el nuevo proceso de licitacion, en conjunto con estos esfuerzos de gestion, generaron el resultado detallado en la introduccion, con la incorporacion de nuevos generadores renovables, que ofrecieron precios muy bajos. La licitacion fue tan exitosa que la enap, que se presento en conjunto con un socio, el conglomerado japones Mitsui, finalmente no pudo adjudicarse ningun bloque de energia. Esto permite cerrar volviendo al argumento inicial de la "suerte" que habria tenido Pacheco. Por cierto, los costos de las energias renovables bajaron mucho a nivel internacional, en una especie de shock externo. Sin embargo, aun si esto no hubiera ocurrido, la participacion de la enap hubiera generado mayor presion competitiva, y la incorporacion de nuevos actores tan deseada, para presionar a los incumbentes. Asi, es posible considerar que el efecto de las circunstancias --la "suerte"--fue solo transformar el plan A de Pacheco y su equipo --la incorporacion de la enap--en un plan B superfluo.

Este resultado es propio de la consecucion de una hibridacion de la politica, es decir de un cambio significativo, pero no paradigmatico. La motivacion principal del ejecutivo, inspirada por el desarrollo de ideas nuevas en el sector, era la dinamizacion de la competencia, que es una preocupacion propiamente neoliberal. Pero la forma de conseguirlo fue innovadora, con un rol mayor del Estado en las licitaciones e incluso la generacion misma, y la voluntad explicita de desafiar a los incumbentes. En este sentido, la combinacion entre la transformacion de las ideas dominantes del sector--factor necesario--, y la conformacion de un equipo ministerial en parte al origen de estas ideas, liderado por un ministro pragmatico y con capacidad de enfrentarse a los incumbentes--factor suficiente--es lo que explica esta hibridacion de la politica neoliberal, dejando en un segundo plano las otras hipotesis, descartadas o relegadas a elementos contextuales no decisivos.

A modo de sintesis, el cuadro 3 muestra el cumplimiento de cada una de las hipotesis de acuerdo con el relato causal desarrollado en esta seccion.

APRECIACIONES FINALES: IMPLICANCIA PARA EL ANALISIS DE LOS CAMBIOS DE LAS POLITICAS NEOLIBERALES EN CHILE Y AMERICA LATINA

Como se ha argumentado en el desarrollo de este articulo, la hibridacion neoliberal de la politica publica es una transformacion, pero no un cambio paradigmatico. Cambian los instrumentos y se integran algunos objetivos que estan fuera de los margenes de lo neoliberal, pero la esencia neoliberal se mantiene inalterada. En este sentido, y como se mostro con el caso de la politica electrica en Chile, en la hibridacion el Estado se pone al servicio de la competencia. Vale mencionar que aqui el Estado participa del sector, no para cambiar los principios que lo rigen, sino para destrabar los problemas que se han dado en el, en relacion con la concentracion del mercado, los altos precios y la conflictividad social.

Respecto a los hallazgos sobre el cambio de politica en si, se puede sostener que la emergencia de nuevas ideas en el sector es el factor de mayor relevancia (condicion necesaria) para entender la transformacion. En segundo lugar, es indudable que la administracion de Pacheco fue fundamental para aprovechar el escenario complejo y las oportunidades que este ofrecia, pudiendo articular estrategicamente a los actores necesarios para darle legitimidad y fuerza a la ae y sus principales leyes, para disminuir asi el poder de veto de los incumbentes (condicion suficiente). Es necesario subrayar que si bien la complejizacion de la accion publica entrega oportunidades para los reformadores, esta no es una transformacion que provenga desde la ciudadania, pese al aumento de la conflictividad social en torno a la generacion electrica, sino una iniciativa de los policy makers y las elites que participan en el proceso de cambio de politica.

En terminos mas generales, el concepto de neoliberalismo hibrido permite salir de la dicotomia resiliencia o desplome neoliberal, asi como desarrollar una agenda de investigacion sobre los nuevos roles que asume el Estado. En este sentido, el paso siguiente es extender este analisis, que presenta una alta validez interna para el caso de interes, a otros casos, para investigar por un lado los nuevos roles que asume el Estado en el contexto neoliberal y, por el otro, los determinantes de estas situaciones. El marco conceptual del neoliberalismo hibrido es lo suficientemente general como para poder utilizarlo en distintos contextos y en diferentes cambios de politica a nivel sectorial, sea en Chile, otros paises de la region o incluso en otros continentes.

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Antoine Maillet es profesor-asistente en el Instituto de Asuntos Publicos (inap) de la Universidad de Chile e investigador adjunto del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesion Social (coEs). Es investigador responsable del Fondecyt de Iniciacion "Neoliberalismo Hibrido" y coinvestigador del Fondecyt Regular "?De la dispersion a la acumulacion? Consecuencias politicas de los conflictos socio-territoriales en perspectiva comparada (Chile y Peru)". Maillet es doctor en Ciencia Politica por la Pontificia Universidad Catolica de Chile y Sciences Po (Paris). Su investigacion se situa en la confluencia entre la economia politica y el analisis de politicas publicas y tiene como objeto principal la transformacion historica de las configuraciones de actores publicos y privados en distintos sectores economicos.

Joaquin Rozas Bugueno es magister en Sociologia y Cientista Politico, ambos grados de la Pontificia Universidad Catolica de Chile. Es profesor de metodos cuantitativos de las universidades San Sebastian y Finis Terrae de Chile. Sus temas de investigacion son movilizacion social, politicas publicas e instituciones politicas. Ha escrito y presentado conferencias en Chile y el extranjero acerca de protesta, movimiento estudiantil, movimiento de trabajadores, politica de ninez y adolescencia y policia de energia en Chile. Se ha desempenado como consultor sobre el fortalecimiento de capacidades institucionales en contextos de bajo indice de Desarrollo Humano (idh) y voto en el extranjero.

Antoine Maillet y Joaquin Rozas Bugueno *

* Antoine Maillet es profesor-asistente en el Instituto de Asuntos Publicos (Inap) de la Universidad de Chile e investigador-adjunto del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesion Social (coEs). Es doctor en Ciencia Politica de la Pontificia Universidad Catolica de Chile y Sciences Po (Paris). Santa Lucia 240, Santiago. Correo-e: antoinemaillet@iap.uchile.cl. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4607-3964. Joaquin Rozas Bugueno es magister en Sociologia y Cientista Politico, ambos de la Pontificia Universidad Catolica de Chile. Fray Camilo Henriquez, 463, Santiago. Correo-e: jirozas@uc.cl. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2803-3176. Los autores agradecen los valiosos comentarios recibidos por parte de los participantes en el seminario "La nueva economia politica de las politicas publicas en Chile" organizado en enero de 2017 en el Instituto de Asuntos Publicos de la Universidad de Chile, y las contribuciones de los revisores anonimos de la revista. Esta investigacion forma parte del Fondecyt de Iniciacion "Neoliberalismo hibrido" (Conicyt/Fondecyt/11150120) y ha recibido el apoyo del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesion Social (Conicyt/Fondap/15130009).

Articulo recibido el 7 de febrero de 2017 y aceptado para su publicacion el 30 de mayo de 2018.

(1) La agenda aborda tambien otras materias energeticas, en particular en torno a la industria del gas, que dejamos fuera del estudio.

(2) Vale la pena notar, que esta singularidad de la politica electrica chilena ya ha sido senalada antes, tanto por el efecto de las crisis sobre la hechura de las politicas (Murillo y Le Foulon, 2006) como en materia de relacion Estado-mercado (Murillo, 2009).

(3) Siguiendo la definicion de la Real Academia Espanola (rae) de hibrido como el "producto de elementos de distinta naturaleza".

(4) Existe una amplia bibliografia sobre la calificacion del cambio, desarrollada en buena medida a partir de las categorias de Hall. Por razones practicas, nos quedamos con estas categorias, que son ampliamente conocidas por la comunidad academica, y suficientes para el analisis a realizar aqui.

(5) En este caso se trata de una politica publica, pero las categorias de los institucionalistas historicos tienen un rango de aplicacion que esta lejos de limitarse a aquello (Mahoney y Thelen, 2015).

(6) La lgse organiza el sector electrico en tres segmentos: generacion, distribucion y transmision. La generacion corresponde a la produccion de energia con base en centrales de diferentes combustibles. La distribucion es la comercializacion de la energia a los clientes regulados. Por ultimo, la transmision pone en relacion la generacion con el consumo, sea a traves de las distribuidoras o para la venta directa a clientes libres.

(7) Esto no quiere decir que no hubo "entradas" de caracter inductivo en el analisis empirico, dado que el process tracing se trata del constante ajuste entre induccion y deduccion en el analisis (Bril-Mascarenhas, Maillet y Mayaux, 2017).

(8) Esto se observa tambien en los llamados a la prudencia respecto a los resultados de las licitaciones, indicando que habra que ver si los nuevos entrantes son realmente capaces de proveer energia a los precios a los que se comprometieron.

(9) Metodologicamente no se pueden conocer las ideas especificas de un actor en un momento dado, pero si se puede realizar una inferencia a partir de sus declaraciones o documentos redactados. En el caso de una persona sin trayectoria en el sector, es por lo tanto probable--pero no seguro por cierto--que no tenga un analisis acabado del sector al momento de ser nombrado.
CUADRO 1. Hipotesis a evaluar en el process tracing sobre cambio e
hibridacion de la politica electrica en Chile

Hipotesis               Justificacion           Implicancias
                                                observables

H1: La iniciativa       Se destaca el rol de    * Rol de la
presidencial y el rol   la presidencia, en      presidencia en
de los tecnocratas      conjunto con un grupo   formular e impulsar
explican el cambio de   de actores con          el programa de
politica.               preferencias claras y   gobierno.
                        capacidad para el
                        diseno y la             * Trabajo de los
                        implementacion del      tecnocratas * desde
                        cambio de politica      la campana
                        (Olavarria-Gambi,       presidencial e
                        2016; olavarria,        incluso antes.
                        Navarrete, y
                        Figueroa, 2011).

H2: uno o varios        Frente a un cambio de   * Incorporacion de
shocks externos son     gran envergadura, la    nuevas tecnologias.
los determinantes del   teoria del equilibrio
cambio de politica.     puntuado indica que     * Emergencia de
                        lo mas adecuado es      movimientos sociales.
                        considerar variables
                        externas a la
                        politica (Baumgartner
                        y Jones, 1993).

H3: Anomalias dentro    En la logica de los     * La acumulacion de
de la operacion del     cambios                 problemas en el
sector provocan un      paradigmaticos de       sector electrico
proceso de              Hall aparecen           ocasiona que los
aprendizaje y los       "anomalias" que son     actores acuerden su
ajustes                 procesadas dentro de    solucion.
correspondientes.       la operacion normal
                        de la politica (Hall,   * La solucion estara
                        1993). Esto se ve       en los margenes de lo
                        como un proceso de      neoliberal
                        aprendizaje (Bennett    (competencia y
                        y Howlett, 1992), a     eficiencia).
                        traves del cual
                        cambia la politica de
                        manera incremental
                        primero, hasta
                        posiblemente provocar
                        una ruptura.

H4: La aparicion de     Las ideas son           * Aparicion de nuevas
ideas nuevas sobre la   relevantes, pero no     ideas: nuevo rol del
operacion del sector    se deben considerar     Estado,
motiva la               por si solas, sino en   sustentabilidad,
transformacion.         torno a la              ingreso de nuevos
                        articulacion de         actores y
                        actores en torno a      diversificar la
                        ellas, como lo          matriz electrica.
                        proponen los
                        conceptos de
                        "comunidad
                        epistemica" (Haas,
                        2008) o advocacy-
                        coalition framework
                        (Sabatier, 1998).

Fuente: Elaboracion propia. * El perfil de los tecnocratas
tradicionalmente considerados en el policy-making chileno los hace
proclives a la mantencion de un arreglo neoliberal.

CUADRO 2. Descripcion de los veinte actores entrevistados en profundidad

Caracteristica del actor             Cantidad de entrevistados
entrevistado

Altos directivos del Ministerio      * 3 Altos directivos del Estado
de Energia y otras agencias          vinculados a energia.
estatales (2014-2018).

Altos directivos vinculados a        * 5 Ministros-Presidentes de la
energia de Gobiernos anteriores.     CNE entre 1994 y 2006.

Representantes de segmentos del      * 1 Representante del segmento
mercado de energia.                  de distribucion.

                                     * 1 Representante del segmento
                                     de generacion.

                                     * 1 Representante del gremio de
                                     las empresas de generacion ernc.

Tercer sector.                       * 5 Academicos expertos en
                                     energia.

                                     * 1 Representante de los
                                     consumidores.
                                     * 1 Activista medioambiental.

                                     * 2 Actores vinculados a think
                                     tanks que trabajan sobre
                                     energia.

Fuente: Elaboracion propia.

CUADRO 3. Grado de cumplimiento de las hipotesis a partir del
process tracing

Hipotesis     Grado de cumplimiento segun la evidencia

Hipotesis 1   El rol del Ministerio de Energia y los tecnocratas fue
              una condicion suficiente para la hibridacion de la
              politica de energia. Los actores involucrados en la toma
              de decision fueron clave en tanto fueron capaces de
              capitalizar las ideas nuevas en torno al estado de la
              energia en Chile, proceso que no fue inmediato, sino que
              se remonta varios anos antes de la ae.

Hipotesis 2   Los cambios externos si existieron, al bajar los costos
              a nivel internacional de nuevas tecnologias. Sin
              embargo, no es condicion determinante en la hibridacion
              de la politica de energia. Es decir, la presencia o
              ausencia de este factor probablemente no hubiese
              cambiado el resultado en ninguna direccion.

Hipotesis 3   Como se argumento existieron anomalias al interior del
              sector de energia, como la ausencia de competencia y los
              conflictos medioambientales. No obstante, estos factores
              se hicieron importante una vez que fueron movilizados
              como parte de las nuevas ideas en el sector de energia.

Hipotesis 4   La emergencia de nuevas ideas fue la condicion necesaria
              para el cambio en la politica de energia. La necesidad
              de mayor competencia, entrada de nuevas tecnologias y la
              presencia del Estado como un ente planificador fueron
              fundamentales para la hibridacion neoliberal de la
              politica de energia.

Fuente: Elaboracion propia.

GRAFICA 1. Evolucion de los precios de
adjudicacion (dolares por MWh) segun
procesos de licitacion de suministro
electrico en el Sistema Interconectado
Central (SIC)

2006/01        52.9
2006/01.2      54.5
2006/02        59.8
2006/02.2      65.8
2008/01       104.3
2008/01.2      99.5
2010/01        90.3
2012/01       129.5
2012/03.2     140
2013/01       129
2013/03       112
2013/03.2     108.2
2015/02        79.3
2016           47.594

Fuente: elaboracion propia con base en
empresas electricas a.G. (s/f) y
Ministerio de energia (2016).

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.
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Author:Maillet, Antoine; Bugueno, Joaquin Rozas
Publication:Gestion y Politica Publica
Date:Mar 22, 2019
Words:12871
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