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Government and Governance of Security. The Politics of Organized Crime in Chile.

CARLOS SOLAR

Routledge Studies in Latin American Politics New York and London, Routledge, Taylor & Francis Group, 2018 157 paginas.

Como sugiere el titulo del texto de Carlos Solar, uno de los temas de mayor relevancia y preocupacion en las agendas de las politicas publicas y en los estudios especializados sobre institucionalizacion y participacion en sociedades democraticas contemporaneas, es el gobierno y la gobernanza de la seguridad en el campo del crimen organizado.

En efecto, a partir de un estudio de caso, el trabajo aborda las amenazas a la seguridad y capacidades de respuesta de las instituciones gubernamentales nacionales en Chile, a partir del proceso de retorno a la democracia, esto es, desde los inicios de 1990 hasta mediados de la presente decada. Para los fines explicativos del objeto de estudio, de que manera la evolucion del proceso de redemocratizacion ha afectado las formas de gobernanza en seguridad.

Ciertamente que la seleccion de periodo de transicion politica y democratizacion reciente de la sociedad chilena, ofrece un punto de inicio propicio para analizar y evaluar el desarrollo y dinamismo de politicas y estrategias institucionales y gubernamentales respecto del trafico de drogas, lavado de dinero y contrabando humano, como de sus efectos y amenazas crecientes para la naciente democracia sudamericana.

En la primera parte del libro y a modo de introduccion, su autor identifica y dimensiona la naturaleza y alcances de la seguridad y crimen organizado como retos crecientes para el estado en nuestros dias. Asimismo, expone y justifica con fundamentos, la seleccion del caso chileno post autoritario para su estudio, puesto que lo califica como expresion de paises que se han visto enfrentados a esta situacion demandante y compleja y han podido responder a traves de politicas incrementales y parciales a esta nueva realidad, a traves del crecimiento y desarrollo de una comunidad policial criminal diversa y mas transversal y consensual en sus criterios funcionales.

Adicionalmente, uno de los argumentos que se esgrimen para la seleccion de Chile democratico como caso de estudio en el ambito de su exposicion al crimen transnacional, es su comparacion en el concierto latinoamericano. A saber, estabilidad politica, crecimiento de mercados financieros-comerciales y estandares de consumo. Asimismo, las tasas de criminalidad, victimizacion de corrupcion y percepciones frente al crimen organizado, permanecen entre las mas bajas de la region. Por ultimo, la dimension demografica y la naturaleza centralizada del Estado ameritan estudiar el caso chileno, por cuanto permite un mejor manejo de la administracion de la justicia criminal en comparacion con gobiernos de naturaleza federal existentes en la region latinoamericana.

Desde un punto de vista de los enfoques conceptuales introducidos por el autor para la comprension y analisis del caso de estudio, estos se explican a traves de los postulados de la gobernanza, redes politicas e institucionalismo historico. La combinacion de estas tres perspectivas y su utilizacion individual permiten una base teorica para la lectura e interpretacion del crimen organizado en Chile.

De este modo, acunando la conceptualizacion de gobernanza (estudio de formaciones, experiencias y respuestas a los dilemas de gobierno), mas sus procesos de medios y capacidades por lograr bienes colectivos como resultados de la interaccion crecientemente horizontal de diversos actores, la propuesta empirica del estudio apuesta afirmar que la gestion gubernamental chilena de los temas criminales sugiere que los actores politicos, judiciales y economicos, entre otros, estan constantemente forzados a proveer politicas colaborativas para confrontar el trafico de drogas, lavado de dinero, corrupcion y mercados negros.

En consecuencia, bajo la observacion teorica, el autor del libro postula que aunque la gobernanza del crimen organizado ocurre bajo la autoridad del Estado, la multiplicidad de miembros involucrados en esta, ha roto los estrictos procesos jerarquicos que enfatiza la literatura, formando--por el contrario--interacciones horizontales con propositos determinados. A esta mocion la define como el movimiento desde el gobierno a la gobernanza.

En sintesis, el capitulo introductorio del libro anticipa los objetivos mas importantes del estudio, destacando, entre ellos, la reciente necesidad de incorporar a los analisis del crimen organizado las tendencias de gobernanza del mismo en Chile. Ofrece tambien la oportunidad de explorar nuevos argumentos teoricos, tomando en consideracion el caracter diferente del caso chileno en la region latinoamericana y en el mundo en desarrollo. En este sentido, la propuesta de analizar las politicas para combatir el crimen organizado y llevadas adelante en forma corporativa o transversal por instituciones como el Ministerio del Interior, cuerpos politicos, el Ministerio Publico, el Consejo de Defensa del Estado, la Unidad de Analisis Financiero y las Cortes de Justicia, pueden ser muestra de un proceso de evolucion de gobiernos democraticos que se comprometen y comienzan a actuar en los escenarios de gobernanza de la seguridad moderna. Sin perjuicio de la especificidad de la situacion chilena, la verificacion de una gobernanza democratica en terminos de pautas, formaciones, experiencias y respuestas a los dilemas gobernantes, en vez de indicadores de resultados, como explora este estudio, podria extrapolarse a otros casos similares en la region, como por ejemplo, Uruguay y Costa Rica.

La fundamentacion teorica del paradigma de la gobernanza del crimen organizado se explaya e ilustra en el segundo capitulo del texto. Los enfoques y debates centralizados y descentralizados sobre el rol del Estado explican el movimiento desde el gobierno a la gobernanza en la construccion de la seguridad. Por que la gobernanza, que tipo de gobernanza, jerarquica o desde abajo, para quien y como se desarrolla en diferentes contextos politicos, culturales y regionales. De igual forma se sustenta la argumentacion conceptual en terminos de la utilidad y funcionalidad de las redes politicas en la explicacion de expresiones de gobernanza del crimen organizado, en especial su aplicabilidad para el caso de las instituciones chilenas. La evolucion, cambio y adaptacion que estas experimentan en el tiempo se explican conceptualmente a traves del institucionalismo historico. Por lo tanto, una pregunta central nos remite a la relevancia de las estructuras democraticas, es decir, hasta que punto la formacion institucional y reformas de las mismas en el proceso de redemocratizacion chilena ofrecen respuestas a la gobernanza gradual del crimen organizado.

Interrogantes y argumentaciones como las que se plantean en la discusion conceptual son puestas a prueba a traves de una propuesta metodologica de herramientas cualitativas, utiles en el examen de procesos de gobernanza en el tiempo. Sobre la base de una estrategia de coleccion de documentos escritos, la metodologia empleada en el libro se centra en la revision de documentos historicos y contemporaneos, como de datos orales por medio de entrevistas exploratorias. Mas especifica y empiricamente, se recurre a una estrategia de entrevistas de elite con el objeto de explicar el significado y autenticidad de las acciones y decisiones adoptadas por personeros representativos de diversas reparticiones publicas seleccionadas para el estudio, como asi tambien representantes del sector privado y de la sociedad civil, que tengan relacion con las politicas de gobernanza del crimen organizado en Chile.

En los capitulos siguientes, desde el tercero al quinto, el texto se concentra primeramente en una breve narracion historica y caracterizacion de los rasgos centrales y politicas de abordaje del crimen organizado en Chile, bajo el regimen militar, tras el golpe de Estado de 1973 y el retorno a la democracia en 1990. No obstante, es a los inicios del proceso de reconstruccion democratica, el contexto a partir del cual el estudio focaliza el analisis empirico de fuentes documentales y entrevistas para la explicacion acerca de la evolucion que representa en forma dinamica y compleja la interaccion entre crimen organizado e intentos de gobernanza del mismo. Los cambios experimentados por ambas variables durante el transcurso de los gobiernos civiles democraticos hasta mediados de la presente decada, se reflejan en la constatacion y verificacion de un tipo de estrategia de politicas publicas que evoluciona y se adapta frente a la complejidad de los desafios y amenazas de la seguridad que enfrenta la gobernanza democratica y la sociedad civil chilena.

Como manifestaciones de estas adecuaciones institucionales y gobernanza del crimen organizado, los capitulos correspondientes dan cuenta de la estructuracion y funcionamiento de redes interinstitucionales con la creacion y participacion determinante de instancias como el Ministerio Publico y la Unidad de Analisis Financiero, a partir del ano 2000 en adelante. Asi es posible verificar las observaciones y planteamientos iniciales del autor en cuanto a una mayor horizontalidad y reemplazo en la direccion de la gobernanza del crimen organizado por parte del gobierno y de la policia. Para los efectos de alcance politico, se explora tambien el grado en que las redes de seguridad en formacion se sustentan en una cultura de responsabilidad democratica emergente por parte de todos los actores de la sociedad y de desempeno institucional basados en acuerdos mutuos sobre la materia.

En linea con lo anterior y conforme con los argumentos teoricos del estudio, el capitulo quinto da cuenta de una nueva estrategia nacional de seguridad y gobernanza del crimen organizado, en el campo de la seguridad financiera y adoptada en 2012 por los ministerios del Interior y Hacienda. En efecto, la Estrategia Nacional contra el Lavado de Dinero y Financiamiento Terrorista (ENLAFT) consiste en una alianza estrategica de colaboracion interinstitucional entre ambos ministerios con la Unidad de Analisis Financiero (UAF). Esta alianza es producto tambien de una colaboracion entre instituciones publicas y privadas con asesoria internacional del Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Interamericano (BID). Esta nueva estrategia marca cambios significativos de direccion en la gobernanza contra el crimen organizado, desde el punto de vista del liderazgo de nuevas instituciones en los procesos de gobernanza, como asi tambien en la mayor horizontalidad en la participacion interinstitucional como de actores de la sociedad civil, dando origen a redes mas amplias e inclusivas.

Del mismo modo, el posicionamiento y liderazgo del nuevo Ministerio Publico a partir de 2004, en la labor de fiscalia y procesamiento judicial, es decisivo y complementario respecto del equilibrio alcanzado con el brazo politico del Ministerio del Interior en la gobernanza del crimen organizado. Una muestra de esta interaccion es la participacion agregada de la Fiscalia en las mesas redondas y en los intercambios bilaterales de rutinas y protocolos con otras dependencias de las redes interinstitucionales, y en los encuentros y reuniones intersectoriales que, mas tarde, dan origen a planes de politicas en seguridad.

El capitulo sexto concluye con una reconstruccion teorica en terminos de una comprension acerca de la naturaleza y gobierno de los procesos alrededor de los temas de seguridad. Junto con analizar las condiciones y circunstancias para la construccion de redes de gobierno, se evaluan los factores que obstaculizan las relaciones interinstitucionales y cuales son las consecuencias para la gobernanza democratica bajo un desarrollo institucional constante en el campo de la seguridad. La evolucion y cronologia de la gobernanza de la seguridad en crimen organizado en Chile se resume tambien en este capitulo, para dar cuenta de los diferentes estadios y cambios observables conforme a los supuestos y exploraciones del autor sobre la materia.

Finalmente, el texto concluye con recomendaciones de politicas, en particular atendiendo las preocupaciones y demandas de los profesionales y decidores de politicas publicas. Entre ellas destacan que la mejor manera de enfrentar el crimen es a traves del reconocimiento, por parte de los actores en el proceso decisional, del caracter horizontal, multi jurisdiccional e inter institucional de su gobierno. Asimismo, el proceso debe incluir una participacion amplia de actores envueltos en la materia de seguridad, incorporando actores tanto nacionales como internacionales en las negociaciones entre las partes para los fines de buscar cohesion y consistencia en los resultados de las politicas.

La gobernanza tambien debe incorporar actores fuera del Estado, siempre de acuerdo a su participacion en redes de seguridad que deberian estar alineadas con reglas democraticas que se asocie a un sistema integrado de valores. En suma, sobre la base de la experiencia chilena, las recomendaciones incluyen una serie de condiciones y pasos para la gobernanza del crimen organizado.

A modo de conclusion, el caso de estudio que presenta el libro de Carlos Solar constituye un aporte conceptualmente solido y metodologicamente coherente con los argumentos y verificacion empirica, conforme a los planteamientos y fundamentos del libro. Representa, asimismo, una sugerente reflexion y propuesta para la investigacion cientifica, como asi tambien para la recomendacion de politicas publicas internacionales en una materia de gran relevancia e interes, tanto en el mundo academico y especializado, como para los gobiernos y actores politicos comprometidos con la gobernanza de la seguridad en el contexto contemporaneo.

POR Jose A. Morande L.

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Author:L., Jose A. Morande
Publication:Estudios Internacionales
Date:Sep 1, 2018
Words:2294
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