Printer Friendly

Governance, intersectoriality and social participation in public policy: the National Council on the Rights of the Elderly/ Governanca, intersetorialidade e participacao social na politica publica: o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa.

Introducao

O Brasil tem experimentado uma alteracao da estrutura etaria caracterizada por aumento da participacao de idosos na populacao total. Entre 1991 e 2012, a proporcao de idosos na populacao subiu de 9,7 para 13,7% (1).

Em consequencia, modificou-se o perfil de mortalidade da populacao, com aumento da incidencia de doencas cronico-degenerativas como as cardiovasculares e neoplasias (2), que podem exigir cuidados prolongados por anos (3,4).

O segmento de idosos e heterogeneo. Parte destes apresenta autonomia e capacidade de gerir sua vida nas dimensoes economica, social e cognitiva, desempenhando papeis essenciais em suas familias e meio social. Por outro lado, parte sofre com o aparecimento e/ou agravamento de doencas incapacitantes ou com a escassez de rendimentos.

Assegurar um contexto propicio e favoravel ao envelhecimento requer politicas amplas que levem em consideracao o idoso, a comunidade, a familia e seu contexto social. Tais politicas devem envolver o Estado e a sociedade civil, de forma a favorecer o acesso dos idosos aos servicos e recursos, permitindo que se realizem como cidadaos independentes e sejam tratados com dignidade (5).

Considerando-se o envelhecimento como um fenomeno complexo e multifacetado que exige diferentes tipos de politicas publicas, a intersetorialidade, ou seja, a construcao conjunta de acoes e politicas entre diferentes setores, tais como saude, assistencia social e direitos humanos, se configura como um dos maiores desafios para a protecao social e promocao da qualidade de vida dos idosos (4). Alem disso, a implementacao de politicas para esse grupo requer a participacao de diferentes atores sociais, incluindo os movimentos de representacao dos idosos.

No Brasil, em 2002, foi criado o do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa (CNDI) como estrutura de governanca para fortalecer as politicas publicas para a populacao idosa por meio da articulacao intersetorial e da participacao social dos atores relevantes para a protecao social aos idosos.

O artigo tem como objetivo analisar a atuacao do CNDI de 2002 a 2016, como um espaco inovador de governanca em uma politica publica, que busca articular setores de governo e sociedade civil na garantia dos direitos desse grupo populacional (6). O estudo buscou descrever a configuracao institucional do CNDI e caracterizar a sua atuacao na proposicao de estrategias de implementacao e no acompanhamento da Politica Nacional do Idoso (PNI) e do Estatuto do Idoso no pais.

Metodologia

Utilizou-se o referencial de analise de politicas publicas, com destaque para o conceito de governanca da politica, na perspectiva da atuacao e das relacoes entre Estado e sociedade civil (7). Compreende-se governanca como o conjunto de estrategias utilizadas para governar, considerando os mecanismos (redes, dialogos) e padroes de articulacao entre os atores sociais, que podem ser estatais e nao estatais. Assume-se que a formulacao e gestao de politicas publicas nao deve se limitar ao Estado, mas envolver a participacao de atores sociais interessados e implicados com determinada politica. Essa perspectiva destaca uma abordagem relacional em que redes sociais/comunidade se configuram como parte integrante das estruturas de construcao de politicas publicas (8-10).

O processo de negociacao e dialogo entre diversos atores envolvidos e fundamental para coordenar as politicas alem do escopo setorial. A intersetorialidade pode ser entendida como o "enfrentamento do desafio da integracao e articulacao de atores, processos e estruturas que foram construidos e operam, tradicionalmente, de forma fragmentada" (11). Nesse sentido, o CNDI e uma instancia que visa favorecer a articulacao e compartilhamento de atribuicoes entre diferentes setores, visando a implementacao, densidade e abrangencia das politicas para os idosos.

Foram priorizados dois eixos de analise: (i) Configuracao politico-institucional, que compreendeu a estrutura, a organizacao e a participacao dos atores estatais e nao-estatais no Conselho; e (ii) Agenda politica, que diz respeito aos temas priorizados nas reunioes do CNDI.

As estrategias metodologicas envolveram analise de leis e documentos referentes ao CNDI, com destaque para as atas das reunioes do Conselho realizadas entre novembro de 2002 e abril de 2016, solicitadas atraves do Sistema Eletronico do Servico de Informacoes ao Cidadao (eSIC). No periodo foram realizadas 81 reunioes, das quais foram analisadas as 54 atas disponiveis (66% do total de reunioes), distribuidas entre todas as gestoes bienais do periodo. Destas, 42 tinham a relacao completa de participantes (77,7% das atas analisadas).

Em carater complementar, foram realizadas quatro entrevistas semiestruturadas com informantes-chave que atuaram no CNDI por ao menos dois anos, em diferentes gestoes: um exSecretario Executivo do CNDI, representante de orgao estatal (entrevistado 1); um representante da area tecnica de outro orgao estatal (entrevistado 2); um ex-presidente do CNDI, de orgao estatal (entrevistado 3); e um ex-presidente do CNDI vinculado a entidade civil nao-governamental (entrevistado 4).

Procedeu-se a analise de conteudo tematica dos documentos e entrevistas, considerando os eixos definidos no estudo.

Resultados

Configuracao politico-institucional

A partir da Constituicao de 1988, observamse avancos na institucionalizacao de instancias de controle social nas areas da Seguridade Social (12,13). A lei que instituiu a Politica Nacional do Idoso (PNI), em 1994, previu a criacao do CNDI, com o objetivo de "viabilizar o convivio, a integracao e a ocupacao do idoso na sociedade, mediante sua inclusao no processo de formulacao de politicas publicas destinadas a seu grupo social" (14). No entanto, a criacao do Conselho foi adiada, ocorrendo somente oito anos depois, ligado ao Ministerio da Justica (15,16).

Em 2004, o CNDI foi regulamentado como um orgao colegiado de carater deliberativo sob encargo do Ministerio da Previdencia e Assistencia Social (16). Ja em 2009, passou a integrar a estrutura da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da Presidencia da Republica, vinculada ao Ministerio da Justica.

De forma geral, o CNDI tem como objetivo acompanhar a aplicacao do Estatuto do Idoso, da PNI e dos demais atos normativos relacionados ao atendimento do idoso. Entre suas competencias destaque-se: a) estimular a ampliacao dos mecanismos de participacao e controle social; b) apoiar os Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais dos Direitos do Idoso, os orgaos estaduais, municipais e entidades nao-governamentais; c) acompanhar a elaboracao e a execucao da proposta orcamentaria da Uniao; d) promover a cooperacao entre os governos da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios e a sociedade civil organizada na formulacao e execucao da politica nacional de atendimento dos direitos do idoso; entre outras.

O CNDI tem carater paritario, sendo composto por 14 membros do Poder Executivo e 14 da sociedade civil. Alem da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidencia da Republica (SEDH), integram o Conselho os seguintes ministerios: Justica; Relacoes Exteriores; Trabalho e Emprego; Educacao; Saude; Cultura; Esporte; Turismo; Cidades; Ciencia e Tecnologia; Desenvolvimento Social e Combate a Fome; Previdencia Social; Planejamento, Orcamento e Gestao.

Ja os membros da sociedade civil devem pertencer a entidades civis organizadas, com atuacao na promocao e defesa dos direitos da pessoa idosa. De acordo com o Regimento do CNDI, considera-se organizacao da sociedade civil a entidade de direito privado sem fins lucrativos, de interesse e/ou de utilidade publica que tenha atuacao no ambito nacional, com representacao em no minimo cinco unidades da federacao e tres regioes.

Os criterios de elegibilidade para os membros das entidades nao governamentais sao descritos no Quadro 1.

O Conselho e composto por: Plenario, Comissoes Permanentes e Temporarias e Secretaria Executiva. A Presidencia do CNDI tem funcoes especificas, ficando a coordenacao dos trabalhos das Comissoes a cargo da Vice-presidencia (6).

As comissoes permanentes sao: Politicas Publicas; Orcamento e Financas; Normas; Articulacao com os Conselhos e Comunicacao Social. A partir de 2010 tambem foi criada a Comissao de Gestao do Fundo Nacional do Idoso. O Quadro 2 abaixo apresenta as principais atribuicoes das comissoes.

A escolha dos membros da sociedade civil e realizada por processo eleitoral, a cada dois anos. Ja a presidencia e a vice-presidencia sao alternadas a cada bienio entre os segmentos da sociedade civil e do governo. O Quadro 3 mostra as organizacoes que ocuparam a presidencia do Conselho entre 2002 e 2016.

Entre as entidades da sociedade civil, se destacaram na presidencia aquelas com trajetoria expressiva na luta pelos direitos dos idosos. Em relacao aos orgaos governamentais, ao longo das gestoes, o Ministerio da Saude ocupou a presidencia apenas uma vez. Nas demais gestoes sob comando de orgaos governamentais, a presidencia foi assumida por membros da SEDH.

As reunioes do CNDI tem periodicidade bimestral. A Figura 1 mostra a frequencia de participacao dos representantes dos orgaos governamentais e entidades nao governamentais nas reunioes no periodo.

Quanto as entidades civis nao governamentais, a Confederacao Brasileira de Aposentados e Pensionistas--COBAP, a Associacao Nacional de Gerontologia--ANG e a Pastoral da Pessoa Idosa foram as que mais estiverem presentes ao longo dos doze anos. As duas primeiras organizacoes tem sido protagonistas do movimento pro direitos dos idosos no Brasil (17,18).

A ANG, fundada em 1985, tem por finalidade contribuir para a melhoria das condicoes de vida da populacao idosa por meio da defesa de politicas para esse grupo, promocao de espacos de trocas entre especialistas e producao de conhecimento sobre o envelhecimento. Essa Associacao fomentou uma mobilizacao nacional no final da decada de 90 que culminou na elaboracao do documento "Politicas para a 3a idade nos anos 90", inspiracao para o texto da PNI e criacao do CNDI.

A COBAP, criada em 1985, ganhou visibilidade durante a Assembleia Nacional Constituinte ao reivindicar a melhoria dos beneficios previdenciarios e propiciar maior visibilidade as demandas dos idosos.

O tempo de atuacao e a organicidade de trajetoria dessas organizacoes ajudam a compreender a sua assiduidade ao longo das reunioes do CNDI, bem como seu papel decisivo na implementacao da PNI (17).

A Pastoral da Pessoa Idosa, vinculada a Conferencia Nacional dos Bispos do Brasil, foi a segunda mais assidua nas reunioes do CNDI. Criada em 2004, a Pastoral tem como objetivo melhorar a qualidade de vida dos longevos mediante acoes junto as redes comunitarias e sociofamiliares (19).

Destaque-se tambem a presenca frequente de organizacoes de defesa de direitos como a Associacao Nacional dos Defensores Publicos, a Associacao Nacional de Membros do Ministerio Publico de Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiencia e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). A assiduidade dessas entidades e fundamental para monitorar as politicas a partir dos preceitos legais.

As entidades civis tem sido decisivas na defesa da tematica do idoso na agenda de prioridades do Estado. A Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) tambem teve papel relevante e pioneiro na luta pela ampliacao dos direitos dos idosos, assim como o SESC e a OAB.

Em relacao ao governo, alem da Secretaria Especial de Direitos Humanos--SEDH, os minis terios que mais participaram foram os de: Saude; Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS); Previdencia Social (MPS) e Educacao (MEC). A assiduidade desses orgaos expressou os eixos prioritarios da PNI e do Estatuto do Idoso.

Desde 2009, a Secretaria do CNDI e vinculada a SEDH, que e responsavel por grande parte das iniciativas e politicas especificas para a pessoa idosa. Isso explica a sua frequente participacao nas reunioes do Conselho.

O Ministerio da Saude e um dos orgaos fundamentais no desenvolvimento de politicas para o bem-estar da populacao idosa. A PNI destaca como competencias da area da saude: garantia de assistencia integral a saude; prevencao, promocao e recuperacao da saude; aplicacao de normas para funcionamento de instituicoes geriatricas, com fiscalizacao pelos gestores do Sistema Unico de Saude; criacao de servicos alternativos de saude para o idoso; entre outros. No Estatuto do Idoso, o capitulo IV tambem se dedica ao direito a saude.

O Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) e responsavel por politicas essenciais na promocao do bem-estar dos idosos, como as de Assistencia Social. Em seu ambito, se inserem acoes de protecao social basica e especial que priorizam os idosos. O Beneficio de Prestacao Continuada (BPC), um mecanismo fundamental de garantia de renda basica a pessoa idosa, integra a protecao social basica, no ambito do Sistema Unico de Assistencia Social--SUAS.

A PNI ressalta a importancia da area da Assistencia que deve: prestar servicos e desenvolver acoes para o atendimento das necessidades basicas do idoso, mediante a participacao das familias, da sociedade e de entidades governamentais e nao-governamentais; estimular alternativas de atendimento ao idoso; promover a capacitacao de recursos para atendimento ao idoso; entre outros. O Estatuto do Idoso tambem compreende um capitulo sobre as atribuicoes da area na assistencia aos idosos.

Outro Ministerio assiduo das reunioes do CNDI e o da Previdencia Social (MPS), cuja finalidade e diretamente atrelada a protecao aos idosos. O beneficio contributivo da previdencia se configura como a principal fonte de renda para esse grupo. A solicitacao do BPC tambem se da nas agencias do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), vinculado ao MPS, embora a coordenacao do beneficio seja feita pelo MDS. A politica da previdencia, por meio das aposentadorias e pensoes, favorece no espaco familiar uma revalorizacao das pessoas idosas que "obtem uma especie de salvaguarda de subsistencia familiar, invertendo o papel social de assistidos para assistentes, no contexto da estrategia de sobrevivencia das familias pobres" (20).

A PNI tratou da previdencia no que concerne a priorizacao do atendimento do idoso nos requerimentos dos beneficios previdenciarios. Tambem salienta a necessidade de estimulo a programas de preparacao para a aposentadoria nos setores publico e privado com antecedencia minima de dois anos ao afastamento. O Estatuto do Idoso dedicou o Capitulo VII a area.

A participacao do MEC pode ser compreendida a partir das orientacoes preconizadas na PNI, reforcadas pelo Estatuto do Idoso, como: a necessidade de adequar material didatico a programas educacionais destinados ao idoso; inserir nos curriculos minimos conteudos voltados para o processo de envelhecimento; incluir a Gerontologia e a Geriatria como disciplinas curriculares nos cursos superiores; e desenvolver programas educativos nos meios de comunicacao, a fim de informar a populacao sobre o processo de envelhecimento (21).

O Ministerio das Cidades participa do CNDI, seguindo as orientacoes da PNI e do Estatuto do Idoso quanto ao direito do idoso a habitacoes compativeis com suas necessidades. O Programa Minha Casa, Minha Vida, criado em 2009, que visa incentivar a aquisicao de novas unidades habitacionais ou requalificacao de imoveis urbanos para familias com baixa renda, preve a disponibilidade de unidades adaptaveis ao uso por pessoas idosas (22). O Estatuto do Idoso afirma que pelo menos 3% das unidades devem ser reservadas para as pessoas idosas. Investimentos em acessibilidade voltados a pessoas com restricao de mobilidade nas cidades tambem sao relevantes para os idosos.

A assiduidade de alguns ministerios nas reunioes do CNDI, portanto, expressa o esforco de construcao de acoes que podem afetar de forma positiva a pessoa idosa: atencao a saude; provisao de condicoes materiais que possibilitem condicoes minimas de bem-estar em situacoes de vulnerabilidade; acessibilidade e moradia adequadas; sensibilizacao e ampliacao dos conhecimentos sobre o envelhecimento e inclusao dos idosos. No entanto, a frequencia dos ministerios per se nao assegura que as acoes das areas sejam integradas.

Identificaram-se dificuldades na participacao de alguns orgaos governamentais nas reunioes e atividades do CNDI. Por exemplo, na criacao do grupo de trabalho para elaboracao de criterios de utilizacao do Fundo Nacional do Idoso, a composicao do grupo foi feita exclusivamente por representantes nao governamentais, o que demandou uma nova rodada de convites a participacao dos orgaos de governo.

A insuficiente participacao de membros governamentais nas reunioes ou deliberacoes foi destacada por uma conselheira representante da sociedade civil durante uma reuniao:

A sociedade civil tem cumprido a sua obrigacao, o seu papel, mas o que nos observamos desde [...] o primeiro mandato foi que o Governo nao cumpriu com as suas promessas e compromissos assumidos, principalmente da participacao das reunioes deste colegiado. Ainda ontem mesmo estavamos com dificuldade para composicao de comissoes. Entao o que eu quero salientar e que ainda continuamos nessa expectativa de que o Governo venha para ca e cumpra aquilo que e prometido, que nao fique na dependencia so da sociedade civil porque isto e um colegiado, ha uma paridade de membros e os conselheiros, principalmente os que vierem para reuniao, devem permanecer pelo menos durante os periodos das reunioes. (Ata da 50a Reuniao Ordinaria do CNDI de 2011)

Uma das entrevistadas tambem apontou a presenca incipiente dos orgaos governamentais, sobretudo no que se refere a deliberacao das propostas do Conselho:

[...] o Conselho tem 14 representantes do governo, 14 da sociedade civil. Agora, como os demais Conselhos, representantes de governo faltam muito as reunioes de comissoes, nao tem aquela garra, aquele envolvimento com a questao do envelhecimento. Os 14 da sociedade civil sao sempre as mesmas instituicoes, mudam os atores, mas nao as instituicoes, porque sao poucas as de ambito nacional na area do idoso. Isso que precisa. O Conselho tem que fazer o seu papel de controle democratico, de acompanhar nas tres esferas de governo como esta sendo acompanhado, pressionado, para a im plementacao da politica do idoso. Porque se nao houver pressao, organizacao ou articulacao, pouco vamos avancar (Entrevistada 1)

A frequencia dos orgaos governamentais nas reunioes ordinarias do CNDI nem sempre se traduziu em efetividade de participacao. Por outro lado, destacou-se a atuacao do Ministerio da Saude nas comissoes permanentes do CNDI, bem como a importancia desse espaco para a sua interacao com outros orgaos e entidades da sociedade civil:

Sou conselheira titular, de 2012 ate 2016. Esse ano nos vamos fazer nova indicacao. Tambem coordenava a comissao de politicas, como representante de governo. Entao e muito importante a participacao, a qualificacao das participacoes do conselho, porque a gente esta ali sentada na mesma mesa com a sociedade civil e com representantes de outros ministerios, que muitas vezes a gente nem tem tanta proximidade. Entao, acho que ainda tem muito o que avancar, nao tenho duvida disso. A gente fez esse ano a 4a Conferencia Nacional de Direitos da Pessoa Idosa numa parceria muito boa. Isso aproxima as politicas, voce pensa em estrategias que englobam outros setores. A gente trabalha muito, eu particularmente acho que o trabalho intersetorial e fundamental. A Saude sozinha nao vai resolver as questoes, em especial da pessoa idosa (Entrevistado 2)

Agenda politica

Os temas mais debatidos nas reunioes do CNDI estavam presentes na PNI, o que reforca o carater desta na definicao da agenda. Estes foram agregados em quatro eixos: (i) Legislacao, adequacao e efetivacao da Politica Nacional do Idoso e Estatuto do Idoso; (ii) Fortalecimento do controle social; (iii) Orcamento publico federal voltado aos idosos; (iv) Redes de promocao, protecao e defesa de direitos dos idosos.

i. Legislacao, adequacao e efetivacao da Politica Nacional do Idoso e Estatuto do Idoso

O CNDI tem o papel de acompanhar, supervisionar, fiscalizar e avaliar a PNI, bem como as acoes dela decorrentes em consonancia com o Estatuto do Idoso. A analise das atas permitiu identificar temas da PNI frequentemente debatidos, bem como as medidas e encaminhamentos relativos a cada um, conforme resumido no Quadro 4.

Para alguns temas, houve dificuldades de encaminhar propostas. Um exemplo concerne a formacao de recursos humanos nas areas de geriatria e gerontologia. Apesar dos debates so bre a necessidade de capacitacao continuada aos trabalhadores do SUS e de outros ministerios no que se refere ao cuidado dos idosos, nao houve acoes concretas.

No que diz respeito a aplicacao de normas de funcionamento e fiscalizacao de instituicoes geriatricas e similares no ambito do SUS, foram feitas visitas de inspecao. Contudo, algumas acoes foram realizadas pelo Conselho Federal de Psicologia junto aos Conselhos Regionais e em parceria com a OAB, sem a participacao direta de orgaos governamentais.

Quanto a criacao de incentivos e alternativas de atendimento ao idoso, houve tentativas de regulamentar os servicos e programas de atencao que integrariam a Rede Nacional de Protecao e Defesa da Pessoa Idosa (RENADI). Porem, esta nao foi concretizada.

No que concerne a insercao nos curriculos de conteudos voltados para o processo de envelhecimento, abordou-se o incentivo a capacitacao e reciclagem dos recursos humanos; o estimulo a capacitacao em instituicoes de ensino publicas e privadas e a busca pela inclusao da tematica do envelhecimento nas disciplinas do ensino fundamental.

Sobre o Estatuto do Idoso, as discussoes giraram em torno da readequacao de alguns artigos, como os relativos ao direito a gratuidade no transporte publico e a regulamentacao e fiscalizacao das Instituicoes de Longa Permanencia.

ii. Fortalecimento dos conselhos locais de idosos

Os conselhos locais de idosos constituem-se como locus de elaboracao e controle de politicas, podendo ser representativos do grau de maturidade do movimento social que representa a populacao idosa. Mesmo antes do CNDI, alguns conselhos locais ja existiam, como o do Estado de Sao Paulo (18). Contudo, ainda e expressivo o numero de Estados e municipios que tem dificuldades na implementacao desses conselhos.

A PNI estimulou a criacao de conselhos estaduais e municipais ao delegar a essas instancias responsabilidades na promocao dos direitos dos idosos. Quase 60% dos conselhos locais surgiram a partir da PNI (18).

Os debates no CNDI se centraram na necessidade de fortalecer os conselhos do idoso, envolvendo as seguintes iniciativas: levantamento dos conselhos Estaduais e Municipais do Idoso; sugestao da criacao de um sistema de informacao para cadastrar os conselhos; identificacao de problemas para o planejamento; e elaboracao de uma cartilha de sensibilizacao para criacao dos conselhos. Como avanco, a partir do Fundo Nacional do Idoso, o CNDI apoiou a estruturacao e equipagem dos conselhos que apresentavam estruturas fisicas precarias.

iii. Orcamento Publico Federal voltado aos idosos O CNDI tem como atribuicao "acompanhar a elaboracao e a execucao da proposta orcamentaria da Uniao, indicando modificacoes necessarias a consecucao da politica formulada para a promocao dos direitos do idoso" (16), o que sugere a necessidade de previsao orcamentaria para acoes voltadas a populacao idosa.

Em algumas reunioes do CNDI deliberou-se que fossem levantadas as acoes dos ministerios direcionadas para os idosos. Porem, a Secretaria de Orcamento Federal informou ao Conselho a inexistencia de acao orcamentaria especifica destinada aos idosos. As acoes para esse grupo estao incorporadas dentro de programas gerais nos orcamentos setoriais, o que dificulta seu monitoramento.

Um projeto de criacao de um fundo para a populacao idosa, apresentado em 2005, permaneceu durante anos na Comissao de Financas e Tributacao. Nas reunioes do CNDI enfatizou-se a necessidade de acelerar o processo junto ao Congresso, diante da compreensao de que um fundo orcamentario exclusivo favoreceria o avanco das acoes preconizadas no Estatuto do Idoso.

Em 2010 foi instituido o Fundo Nacional do Idoso (FNI) e autorizada a criacao de fundos congeneres nas esferas estaduais e municipais (23). O FNI resultou de sucessivas discussoes no ambito do CNDI diante da "inexistencia de incentivos fiscais, como a deducao de impostos, para doacoes em dinheiro feitas as instituicoes prestadoras de servicos voltados a populacao idosa" (24). O objetivo e financiar programas e acoes a fim de assegurar os direitos dos idosos e criar condicoes para promover sua autonomia, integracao e participacao efetiva na sociedade. No entanto, sua finalidade e complementar, sendo vedada sua utilizacao para o financiamento de politicas de carater continuado (23,25).

O FNI tem como receitas: recursos publicos consignados no Orcamento da Uniao, dos estados, dos municipios e do Distrito Federal; contribuicoes de governos e organismos internacionais; e doacoes de pessoas fisicas e juridicas, dedutiveis do Imposto de Renda.

A administracao do Fundo e do Poder Executivo, sendo "competencia do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa gerir o Fundo Nacional do Idoso e fixar os criterios para sua utilizacao" (23):

O CNDI fiscaliza, acompanha, propoe, delibera onde vai ser usado, mas nao movimenta. O Fundo e um complemento, as politicas do idoso estao nos municipios, nos estados, atraves do SUS, da Previdencia Social, da Assistencia Social, do CRAS, CREAS, dos Centros de Convivencia. (Entrevistado 3)

A instituicao do Fundo significou um ganho dos movimentos sociais, que colocaram na agenda do Estado a urgencia de gerar recursos financeiros para viabilizar acoes para o bem-estar os idosos. A escolha de alocacao e investimento dos recursos em determinados beneficios e programas pode ajudar a compreender as prioridades estatais nesse ambito.

Contudo, diante da introducao de novos processos administrativos relacionados a gerencia do FNI, houve dificuldades iniciais quanto as diretrizes e normas para utilizacao do fundo. Por isso, constituiu-se um grupo de trabalho para subsidiar o Conselho no desenvolvimento de estrategias para captacao e utilizacao de recursos.

A partir de 2013, os debates nas reunioes sugerem o funcionamento do Fundo, incluindo formas de angariar doacoes e o estabelecimento de editais visando a selecao de entidades que tivessem projetos compativeis com os criterios de utilizacao regulamentados por resolucao da SEDH de 2012 (26).

iii. Redes de promocao, protecao e defesa de direitos dos idosos

Identificou-se a busca de construcao de acoes abrangentes para os idosos a partir de redes intersetoriais de defesa e promocao de direitos, conforme previu a PNI. Buscou-se estabelecer a RENADI, caracterizada como um pacto entre os gestores de politicas publicas com o objetivo de promover a intersetorialidade na protecao aos idosos, visando evitar situacoes de vulnerabilidade social desse grupo.

Para operacionalizacao da RENADI, proposse o Plano Tecnico de Articulacao de Rede de Promocao dos Direitos da Pessoa Idosa--PLANTAR, que teria como objetivo integrar politicas para a construcao de uma agenda comum de trabalho entre governos, sociedade civil e organismos internacionais. Contudo, apesar de a proposta do RENADI ter sido tema da 1a Conferen cia Nacional do Idoso em 2006, a Rede ainda nao havia se concretizado ate 2011 e a maior parte das iniciativas permanecia em discussao.

Em suma, a agenda do Conselho no periodo foi influenciada por: (i) diretrizes da PNI e do Estatuto do Idoso; (ii) normas que norteiam o funcionamento do CNDI; e (iii) demandas trazidas pelas representacoes da sociedade civil e pelos conselhos estaduais e municipais do idoso. Esses tres elementos repercutiram na priorizacao dos temas e conducao das acoes.

Consideracoes finais

O Brasil apresentou avancos institucionais nas ultimas decadas nas politicas para os idosos, tanto do ponto de vista constitucional, ao propor uma Seguridade Social abrangente, quanto por meio de estrategias especificas, como o Estatuto do Idoso. O CNDI representa uma estrutura inovadora de governanca, que procura promover a articulacao intersetorial entre orgaos publicos e ampliar a participacao da sociedade civil nas politicas para os idosos.

Debert e Oliveira (27) atestam a importancia de conselhos participativos, que favorecem a influencia e controle da sociedade civil institucionalizada sobre o Estado na elaboracao e implementacao de politicas publicas. Cabe destacar a estrutura horizontal que caracteriza a tomada de decisoes, com presenca de agentes estatais de diferentes orgaos; a existencia de comissoes para viabilizar as acoes; a densidade organizacional da sociedade civil; e a tentativa de articulacao entre agendas do Estado e da sociedade civil.

Programas sociais voltados para a populacao idosa vem sendo expandidos em diversos paises, sobretudo os desenvolvidos, influenciados pelo modelo de protecao social em cada contexto (28). Contudo, nao foi possivel identificar na literatura internacional o funcionamento de espacos institucionais baseados na articulacao intersetorial e na participacao do Estado e sociedade civil voltados para esse grupo em moldes similares ao CNDI, o que sugere o carater inovador dessa instancia.

No que se refere a agenda politica, destaque-se o papel do CNDI na defesa da implementacao da legislacao de protecao dos idosos a partir de estrategias junto as diferentes esferas e Poderes (Executivo, Judiciario e Legislativo). Como exemplos, houve a tentativa de construcao da RENADI, o desenvolvimento do Plano e Manual de Enfrentamento a Violencia contra a Pessoa Idosa, a criacao do Fundo Nacional do Idoso e o fortalecimento dos conselhos locais dos idosos. A institucionalizacao de um espaco que conjugou participacao da sociedade civil e governo propiciou mecanismos para que demandas fossem debatidas, encaminhadas e eventualmente atendidas.

O CNDI se caracteriza pela diversidade de temas tratados, na tentativa de abarcar as necessidades da populacao idosa. As diretrizes e orientacoes da PNI e do Estatuto tem norteado os debates, mas nem todos os dispositivos legais tem sido cumpridos. A pesquisa mostrou limites na capacidade de atuacao do Conselho de encaminhar deliberacoes para que as propostas se traduzissem em acoes concretas. Algumas dificuldades foram: escassez e dispersao dos recursos que financiam as politicas para os idosos por diferentes orgaos; entraves na relacao entre entidades da sociedade civil e governo; e insuficiente envolvimento de alguns orgaos governamentais na proposicao e avaliacao das acoes para os idosos. Por outro lado, o Ministerio da Saude foi um dos orgaos com participacao mais intensa.

A analise da participacao e articulacao entre atores na formulacao e acompanhamento das politicas no CNDI foi importante para a compreensao dos avancos e limites da capacidade de atuacao dessa instancia para a concretizacao das acoes para os idosos. Observou-se que, apesar da interacao entre o Estado e sociedade civil na proposicao de diretrizes e acoes para os idosos, ha constrangimentos institucionais e politicos que prejudicam a efetividade dessa instancia no encaminhamento das propostas. A analise das atas sugere que o poder instituinte da politica nao se encerra na fase da institucionalizacao, sendo preciso manter condicoes de cidadania ativa (praxis como pressao politica permanente). O Conselho seria uma arena vocacionada para esse proposito. Todavia, muitos sao os desafios para que esse espaco se consolide como instancia de operacionalizacao e garantia de efetividade das politicas.

A intersetorialidade e fundamental para o avanco das politicas para os idosos. Durante as reunioes, enfatizou-se a necessidade de construcao de acoes em varias dimensoes da vida social: as relacionadas as Instituicoes de Longa Permanencia e redes de servico socioassistenciais; habitacao; mobilidade; ensino para os idosos, entre outras. O CNDI se notabilizou pela tentativa de articulacao entre as diferentes areas relevantes para a construcao de uma rede integrada de protecao aos idosos. Porem, o fortalecimento da capacidade de atuacao do Conselho esbarra em dificuldades de articulacao entre setores e na nao priorizacao da tematica do envelhecimento por alguns orgaos governamentais, que dificultam a efetivacao dos direitos legais.

A partir da Constituicao de 1988, os mecanismos de participacao social ampliaram a possibilidade de influencia de atores nao governamentais sobre a acao do Estado. O CNDI, ao propiciar a participacao de entidades da sociedade civil e a interacao entre orgaos de governo, tem sido fundamental para a densidade, a institucionalidade e a relativa estabilidade da politica para os idosos. A atuacao do Conselho favorece o fortalecimento de redes de atores sociais envolvidos com o tema e avancos graduais no que concerne aos direitos dos idosos.

Porem, diante das aceleradas mudancas demograficas e da situacao de vulnerabilidade da maior parte da populacao idosa no pais, essa estrategia de governanca per se nao tem sido suficiente para assegurar a efetivacao de todos os direitos previstos no marco constitucional-legal. Persistem muitos desafios para a ampliacao da protecao social aos idosos no Brasil, que requerem politicas publicas orientadas para o enfrentamento das desigualdades e a expansao dos mecanismos de solidariedade entre geracoes e grupos sociais.

Colaboradores

MS Souza foi responsavel pela concepcao do artigo, processamento e analise de dados, redacao e revisao do texto, enquanto CV Machado participou da concepcao do artigo, redacao e revisao final do texto.

Agradecimentos

MS Souza foi bolsista da Coordenacao de Aperfeicoamento de Pessoal de Nivel Superior--Capes durante o Doutorado (Codigo de Financiamento 001). O trabalho de campo contou com apoio dos recursos do Proex-Capes do Programa de Pos-Graduacao em Saude Publica da Ensp/Fiocruz. CVM e bolsista de produtividade em pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnologico--CNPq.

DOI: 10.1590/1413-812320182310.14112018

Referencias

(1.) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE). Sintese de Indicadores Sociais: uma analise das condicoes de vida da populacao brasileira. Rio de Janeiro: IBGE; 2015.

(2.) Veras R. Envelhecimento populacional contemporaneo: demandas, desafios e inovacoes. Rev Saude Publica 2009; 43(3):548-554.

(3.) Kalache A. Envelhecimento populacional no Brasil: uma realidade nova. Cad Saude Publica SciELO Public Health 1987; 3(3):217-220.

(4.) Souza MS. Envelhecimento, politicas publicas e exclusao social: trajetoria de idosos de comunidades do Complexo de Manguinhos. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2013.

(5.) Camarano AA, Pasinato MT. O Envelhecimento populacional na agenda das politicas publicas. In: Camarano AA, organizadora. Os Novos Idosos Brasileiros: muito alem dos 60. Rio de Janeiro: IPEA; 2004. p. 261-300.

(6.) Giacomin KC. Relatorio do Conselho Nacional do Idoso Gestao 2010-2012. Rev Portal Divulg 2013; (30).

(7.) Marques E. Os mecanismos relacionais. Rev. bras. Ci. Soc. 2007; 22(64):157-161.

(8.) Goncalves A. O Conceito de Governanca. In: Anais do XIV Congresso Conpedi; 2012. Manaus.

(9.) Lopez F. Accountability e controle social na administracao publica federal. In: Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA), organizador. Estado, Instituicoes e democracia: democracia. Brasilia: Ipea; 2010. Livro 9, vol. 2.

(10.) Marques E. Government, Political Actors and Governance in Urban Policies in Brazil and Sao Paulo: Concepts for a Future Research Agenda. Brazilian Polit Sci Rev 2013; 7(3):8-35.

(11.) Pires RRC. Intersetorialidade, arranjos institucionais e instrumentos da acao publica. Brasilia: Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome; 2016. (Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate, n. 26).

(12.) Carvalho JM. Os Bestializados: O Rio de Janeiro e Republica que nao foi. Sao Paulo: Ed. Companhia das Letras; 1987.

(13.) Rocha E. A Constituicao Cidada e a institucionalizacao dos espacos de participacao social: avancos e desafios. Brasilia: IPEA; 1988.

(14.) Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA). O Conselho Nacional dos Direitos do Idoso na Visao de seus Conselheiros. Brasilia: IPEA; 2012.

(15.) Brasil. Decreto no 4.227, de 13 de maio de 2002. Cria o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso--CNDI, e da outras providencias. Diario Oficial da Uniao 2002; 14 maio.

(16.) Brasil. Resolucao no 18, de 11 de junho de 2012. Dispoe sobre aprovacao do Regimento Interno do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso--CNDI, consoante disposto no art. 2o, VIII do Decreto no 5.109, de 17 de junho de 2004. Diario Oficial da Uniao 2012; 12 jun.

(17.) Peres MAC. Velhice, Politica e Autonomia: O movimento social do idoso e as politicas da terceira idade no Brasil. Rev HISTEDBR On-line 2007; 26:144-159.

(18.) Borges APA. Representacao da populacao idosa na luta por seus direitos no Brasil: o caso dos conselhos estaduais do idoso [tese]. Brasilia: Universidade Catolica de Brasilia; 2009.

(19.) Cesar J, Oliveira-Filho J, Bess G, Cegielka R, Machado J, Goncalves T, Neumann NA. Perfil dos idosos residentes em dois municipios pobres das regioes do Norte e Nordeste do Brasil: resultados de estudo transversal de base populacional. Cad Saude Publica 2008; 24(8): 1835-1845.

(20.) Camarano AA, Fernandes D. A Previdencia Social brasileira. In: Alcantara AO, Camarano AA, Giacomin KC, organizadores. Politica Nacional do Idoso: velhas e novas questoes. Rio de Janeiro: IPEA; 2016. p. 265-294.

(21.) Brasil. Lei no 8.842, de 4 de janeiro de1994. Dispoe sobre a politica nacional do idoso, cria o Conselho Nacional do Idoso e da outras providencias. Diario Oficial da Uniao 1994; 5 jan.

(22.) Brasil. Ministerio dos Direitos Humanos (MDH). Mapa das Politicas, Programas e Projetos do Governo Federal para a populacao idosa--Compromisso Nacional para o Envelhecimento Ativo. Brasilia: MDH; 2015.

(23.) Brasil. Lei no 12.213, de 20 de janeiro de 2010. Institui o Fundo Nacional do Idoso e autoriza deduzir do imposto de renda devido pelas pessoas fisicas e juridicas as doacoes efetuadas aos Fundos Municipais, Estaduais e Nacional do Idoso; e altera a Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995. Diario Oficial da Uniao 2010; 21 jan.

(24.) Rozendo A, Justo JS. "Fundo Nacional do Idoso" e as Politicas de Gestao do Envelhecimento da Populacao Brasileira. Rev Psicol Politica 2012; 12(24):283-296.

(25.) Alcantara ADO, Giacomin KC. Fundo Nacional do Idoso : um instrumento de fortalecimento dos Conselhos e de garantia de direitos da pessoa idosa. Rev Kairos Gerontol 2013; 16(1):143-166.

(26.) Brasil. Resolucao no 19, de 27 de junho de 2012. Estabelece criterios para a utilizacao dos recursos do Fundo Nacional do Idoso e para o seu funcionamento. Diario Oficial da Uniao 2002; 28 jun.

(27.) Debert GG, Oliveira GSD. Os dilemas da democracia nos conselhos de idosos. Politica Nac do Idoso velhas e novas questoes. Rio Janeiro: IPEA; 2016.

(28.) Lynch J. Age in the Welfare State: The Origins of Social Spending on Pensioners, Workers and Children. Cambridge: Cambridge University Press; 2006.

Artigo apresentado em 15/01/2018

Aprovado em 06/03/2018

Versao final apresentada em 25/05/2018

Michele Souza e Souza [1]

Cristiani Vieira Machado [1]

[1] Escola Nacional de Saude Publica Sergio Arouca, Fiocruz. R. Leopoldo Bulhoes 1480, Manguinhos. 21041-210 Rio de Janeiro RJ Brasil. michele.ifcs@gmail.com

Caption: Figura 1. Participacao dos orgaos governamentais e organizacoes nao governamentais nas reunioes do CNDI, 2002 a maio de 2016.

Nota: Das 54 atas analisadas, somente 42 tinham relacao completa dos participantes.
Quadro 1. Criterios para a admissao de membros de entidades
civis nao governamentais.

Definicao                           Carater das organizacoes elegiveis

Um representante e respectivo        a) Organizacoes de trabalhadores
suplente de cada um dos seguintes    urbanos e rurais; b) Organizacoes
segmentos da sociedade civil         de Empregadores urbanos e rurais;
atuantes no campo da defesa ou da    c) Orgaos Fiscalizadores do
promocao dos direitos da pessoa      Exercicio Profissional; d)
idosa                                Organizacoes de Educacao, ou
                                     Lazer, ou Cultura, ou Esporte, ou
                                     Turismo.

Dois representantes e respectivos    a) Organizacoes da Comunidade
suplentes de cada um dos seguintes   Cientifica; b) Organizacoes de
segmentos da sociedade civil         Aposentados e Pensionistas.
atuantes no campo da defesa ou da
promocao dos direitos da pessoa
idosa

Tres representantes e respectivos    a) Organizacoes de Defesa de
suplentes de cada um dos seguintes   Direitos; b) Organizacoes de
segmentos da sociedade civil         Atendimento a Pessoa Idosa.
atuantes no campo da defesa ou da
promocao dos direitos da pessoa
idosa

Fonte: Elaboracao propria a partir do regimento interno do CNDI.

Quadro 2. Principais atribuicoes das comissoes permanentes do CNDI.

Comissoes Permanentes      Principais atribuicoes

Comissao de Politicas      I--Acompanhar e avaliar a Politica
Publicas                   Nacional do Idoso; II--assessorar,
                           acompanhar e avaliar o plano
                           estrategico nacional de implementacao
                           das deliberacoes da Conferencia
                           Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa;
                           III--criar mecanismos e estrategias
                           para assessorar e monitorar a
                           formulacao e operacionalizacao dos
                           planos estrategicos Estaduais,
                           Distrital e Municipais, decorrentes
                           das respectivas conferencias; entre
                           outras.

Comissao de Orcamento e    I--Apreciar e acompanhar as
Financas                   diretrizes, propostas e execucao
                           orcamentarias pertinentes ao segmento
                           idoso elaboradas pelos Ministerios;
                           II--Assessorar na formulacao da
                           proposta orcamentaria dos Planos
                           Estrategicos das unidades federativas
                           e a execucao financeira; III--
                           identificar as necessidades da
                           Presidencia e das demais Comissoes no
                           que diz respeito a gestao
                           administrativa e financeira do CNDI;
                           IV--solicitar que a Secretaria de
                           Direitos Humanos informe os recursos
                           previstos para a gestao e
                           funcionamento do CNDI, entre outras.

Comissao de Normas         I--Acompanhar, analisar, propor sobre
                           a constitucionalidade das materias que
                           lhe forem submetidas; II--propor
                           alteracao no regimento interno do
                           CNDI; III--propor a realizacao de
                           estudos, debates e pesquisas sobre a
                           aplicacao e os resultados estrategicos
                           alcancados pelos programas e projetos
                           de atendimento ao idoso.

Comissao de Articulacao    I--organizar coletanea de instrumentos
com Conselhos e            legais que versem sobre a PNI;
Comunicacao Social         II--organizar Resolucoes do CNDI,
                           resgatando a memoria historica;
                           III--divulgar as atividades do CNDI e
                           da PNI; IV--colaborar na divulgacao
                           das acoes realizadas pelas entidades
                           civis representativas da pessoa idosa
                           em ambito nacional; V--recomendar as
                           Comissoes Permanentes que seja dada
                           enfase especial ao trabalho integrado
                           governo e sociedade, etc.

Comissao de Gestao do      I--Elaborar anualmente os planos de
Fundo Nacional do Idoso    trabalho e de aplicacao dos recursos
                           do Fundo; II--definir os procedimentos
                           e criterios a serem contemplados nos
                           Editais para a aprovacao de projetos a
                           serem financiados com recursos do
                           Fundo; III--demandar aos responsaveis
                           as informacoes necessarias ao
                           acompanhamento e avaliacao das
                           atividades apoiadas pelo Fundo;
                           IV--desenvolver atividades
                           relacionadas a ampliacao da captacao
                           de recursos para o Fundo; V--avaliar e
                           aprovar os pedidos de registro das
                           instituicoes e inscricao dos programas
                           junto ao CNDI, entre outras.

Fonte: Elaboracao propria feita a partir do Regimento
Interno do CNDI.

Quadro 3. Quadro resumo dos orgaos governamentais e entidades da
sociedade civil que ocuparam a presidencia do CNDI--2002 a 2016.

Gestao      Entidades que ocuparam a presidencia

2002-2004   Associacao Nacional de Gerontologia--ANG

2004-2005   Subsecretaria de Promocao e Defesa dos Direitos

2006-2008   Associacao Nacional dos Membros do Ministerio Publico de
            Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com
            Deficiencia-AMPID

2008-2010   Ministerio da Saude

2010-2012   Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia--SBGG

2012-2014   Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidencia
            da Republica (SDH)

2014-2016   Confederacao Brasileira de Aposentados e
            Pensionistas-COBAP

Fonte: Elaboracao propria a partir das atas de reuniao do CNDI.

Quadro 4. Temas do PNI mais debatidos nas reunioes do CNDI e
encaminhamentos.

Temas da PNI debatidos              Encaminhamentos

a) Capacitacao e reciclagem dos     Nao houve encaminhamentos
recursos humanos nas areas de       concretos.
geriatria e gerontologia e na
prestacao de servicos;

b) Implementacao de sistema de      A tentativa de publicizacao de
informacoes que permita a           acoes referentes a politicas e
divulgacao da politica em cada      acoes ficaram a cargo do GT de
nivel de governo;                   comunicacao.

c) promover as articulacoes         As tentativas de articulacao
intraministeriais e                 ficaram restritas a iniciativas
interministeriais necessarias a     conjuntas do Ministerio da Saude
PNI;                                e MDS

d) estimular a criacao de           Realizacao de um levantamento
incentivos e de alternativas de     censitario em todas as
atendimento ao idoso, como          Instituicoes de Longa Permanencia
centros de convivencia,             cadastradas e que fizeram parte
casas-lares, atendimentos           do censo SUAS.
domiciliares e outros;

e) adotar e aplicar normas de       As inspecoes ocorreram, mas nao
funcionamento as instituicoes       por parte dos gestores do SUS.
geriatricas e similares, com
fiscalizacao pelos gestores do
Sistema Unico de Saude (SUS);

f) inserir nos curriculos           Nao houve encaminhamentos
minimos, nos diversos niveis do     concretos.
ensino formal, conteudos voltados
para o processo de envelhecimento

g) diminuir barreiras               Esforco em diminuir barreiras
arquitetonicas e urbanas e;         para os idosos atraves de
                                    melhorias no espaco publico a
                                    partir de acoes e reunioes com o
                                    Ministerio das Cidades

h) zelar pela aplicacao das         O plano e o manual de
normas sobre o idoso determinando   enfrentamento a violencia contra
acoes para evitar abusos e lesoes   a pessoa idosa foram instrumentos
a seus direitos.                    que buscaram conscientizar e
                                    informar sobre os abusos sofridos
                                    pelos idosos e como enfrentalos;
                                    Inclusao das denuncias
                                    referentes a violencia aos idosos
                                    no disque 100 Direitos Humanos e
                                    posterior capacitacao dos
                                    atendentes.

Fonte: Elaboracao propria.
COPYRIGHT 2018 Associacao Brasileira de Pos-Graduacao em Saude Coletiva - ABRASCO
No portion of this article can be reproduced without the express written permission from the copyright holder.
Copyright 2018 Gale, Cengage Learning. All rights reserved.

Article Details
Printer friendly Cite/link Email Feedback
Author:Souza e Souza, Michele; Machado, Cristiani Vieira
Publication:Ciencia & Saude Coletiva
Date:Oct 1, 2018
Words:6979
Previous Article:Health governance and the public-private relationship in small municipalities.
Next Article:Between support and control: the intersectorial coordination of services networks/Entre o suporte e o controle: a articulacao intersetorial de redes...
Topics:

Terms of use | Privacy policy | Copyright © 2021 Farlex, Inc. | Feedback | For webmasters |