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Fronteras seguras y facilitacion de comercio: analisis de Economia Institucional.

Safe Boundaries and Trade Facilitation: Analysis of Institutional Economy

INTRODUCCION

Al momento historico en que se discute en el congreso de los EUA el paquete de seguridad y migracion, asi como despues del 11 de septiembre cuando se dieron los ataques terroristas a las Torres Gemelas en Nueva York, los retos para la cooperacion en seguridad binacional son enormes, pero asi son las diferencias conceptuales, de politica, de presupuestos asignados y de acciones hacia adentro del aparato de facilitacion comercial y de seguridad.

A partir de los ataques del 9/11, y dentro del marco de operacion del Tratado de Libre Comercio de America del Norte (TLCAN), se desarrollo una cooperacion sin precedente para incrementar la vigilancia a toda la mercancia de exportacion transportada hacia los EUA asi como a millones de personas que arriban a Mexico en los aeropuertos internacionales. Por su parte, entre 2001 y 2006, el gobierno mexicano implanto mecanismos de revision de importaciones a Mexico, aunque con menos integralidad que las fronteras de los EUA. El fenomeno binacional es complejo porque se ha caracterizado por mayor numero de migrantes indocumentados que cruzan la frontera porosa entre Mexico y los EUA, asi como miles de millones de dolares de cocaina, heroina, mariguana y metanfetaminas. El tema requiere de cooperacion en el mas alto nivel federal, asi como en niveles gubernamentales subfederales y de camaras y empresas mismas, como lo apunta Smith (2005).

En 2002 se firmo el Acuerdo de Asociacion Fronteriza Mexico-EUA (US-Mexico Border Partnership Agreement), llamado tambien "Frontera Inteligente", con el fin de permitir, con el uso de alta tecnologia de rayos gama, la revision de toda mercancia que cruza la frontera y pasa por puertos de seguridad fronterizos. El acuerdo ha implicado la certificacion de mas de mil companias mexicanas que representan 80% del valor del comercio internacional de mercancias. Toda la informacion de la carga transportada debe ser compartida entre los gobiernos de Mexico y los EUA. La Direccion General de Aduanas es la encargada de llevar a cabo el programa de frontera inteligente y de promover el transporte de mercancias no riesgosas para la seguridad, y asi concentrarse en vigilar mercancias, personas y dinero que si representan riesgos ingentes para la seguridad de los EUA. Sin embargo, como fue enfatizado por miembros del Border Trade Alliance (Alianza del Comercio Fronterizo) en 2004, el reto es como involucrarse de manera integral en el manejo y la administracion del crecimiento de las fronteras.

El fenomeno binacional trasciende lo referente a la seguridad fronteriza y abarca la facilitacion de comercio, el tema de desarrollo fronterizo integral y lo concerniente a los flujos migratorios ordenados. En suma, el desarrollo economico y social binacional, asi como la estructura y dinamica de las reglas del juego cooperativo, llevan a enfocarse en las agencias e instituciones relevantes que se enfrentan a condicionantes para lograr crecimiento del bienestar dentro del vinculo de seguridad y facilitacion del comercio. Este es el enfoque de la Nueva Economia Institucional (NEI).

En 2005 se creo la Asociacion para la Seguridad y Prosperidad de America del Norte (ASPAN en espanol y Security and Prosperity Partnership for North America SPP en ingles), que a solo un ano de operacion ha definido acciones concretas separando la parte de prosperidad, de la de seguridad sobre todo en los EUA y en Canada. Mas aun, para el caso de los EUA y Canada, se iniciaron procesos concretos para la infraestructura fronteriza, armonizacion aduanera, estandares de comercio y transporte, en el denominado concepto de "common security/common prosperity" (Reunion Bush-Martin en noviembre 30, 2004). La falta de coordinacion y fuerza politica en Mexico han hecho que el pais se rezague en las acciones bilaterales llevadas a cabo entre Canada y los EUA, lo cual llevo al coordinador de politicas publicas de la administracion Fox, Eduardo Sojo, a renombrar a la Asociacion por la de "Alianza", denotando al menos tres aspectos: a) ante la insuficiencia de politicas publicas concretas en el lado mexicano, buscar el referente estadunidense para adaptarlo y aplicarlo en nuestro pais (concepto llamado de centro-periferia aplicado al tema de seguridad); b) buscar con la palabra alianza un espacio de tiempo calendario asi como tiempo politico para que Mexico avance en participar activamente y con resultados en la lucha por la prosperidad y por la seguridad; c) separar el tema migratorio del de seguridad y prosperidad, aceptando que el mismo implica ajustes legislativos en los EUA mas complejos y de largo plazo que los puntos de seguridad y, en medida relacionada, prosperidad (esta ultima requiere de presupuestos de cada pais aunque de manera coordinada).

Ahora bien, es importante notar que la ASPAN no remplaza las actividades exitosas del TLCAN, ni la iniciativa de fronteras inteligentes iniciada en 2002, ni la iniciativa de comercio libre y seguro o FAST, que preceden al ASPAN pero no son integrales como este.

El ASPAN cubre los siguientes aspectos de politica trilateral, bilateral y cooperativamente en cada pais: 1) Grupos de trabajo de seguridad, bajo el liderazgo norteamericano del Departamento de Seguridad Interna, en el mas alto nivel (Sec. Chertoff), y 2) Grupos de trabajo sobre prosperidad, bajo el liderazgo del Departamento de Comercio, en el mas alto nivel (Sec. Gutierrez). Por el numero de rubros, pareceria que existe mas enfasis en la agenda de prosperidad, pero ello no necesariamente corresponde a la realidad, ya que la forma de relacion o reglas del juego de seguridad atienden a visiones de centro-periferia, mientras que las de prosperidad o facilitacion de comercio implican utilizar estructuras institucionales ya probadas desde el inicio del TLCAN y que ahora deben convivir con las de seguridad. Por ello, el presente trabajo se concentra en este tema.

Institucionalmente para el caso de los EUA, el Departamento de Estado (Sec. Rice) se encarga de coordinar los trabajos de los departamentos de seguridad interna y de comercio, asi como de representar todos los esfuerzos ante los gobiernos de Canada y Mexico. Para el caso de Mexico, se formaron grupos de trabajo paralelos con el liderazgo de la Secretaria de Gobernacion al mas alto nivel (Sec. Abascal) y de Economia (Sec. De Alba), con la participacion, aunque no la coordinacion, de la Secretaria de Relaciones Exteriores (Sec. Derbez). Un cuestionamiento alrededor del enfasis o urgencia del ambito de seguridad es que a cargo de ella se definio en Mexico al gabinete de Orden y Respeto que no incluye a las secretarias de Energia (para el tema de "prosperidad"), de Comunicaciones y Transportes o Pemex, que tienen interinfluencia con el tema de seguridad.

La bibliografia sobre el tema de seguridad e integracion es muy escasa. Se ha centrado en trabajos del area de la teoria del derecho (Alvarado y Arzt, 2001; Bailey y Chabat, 2003; Garcia Ramirez, 1993); del problema de corrupcion (Zepeda Lecuona, 2002); o de derechos humanos. Solo algunos trabajos como los de Lozano Gracia (2001); Rodrick, Subramanian y Trebbi (2002), o Ruiz Harrel (1998), se abocan a analizar el cambio institucional siguiendo un enfoque de modelos heuristicos del problema; y existen menos estudios aun sobre el impacto de eventos como 9/11 sobre los negocios (Salmon, 2005 es excepcion).

Cabe hacer notar que los primeros pasos importantes hacia un sistema nacional de seguridad publica no son nuevos. Ya en diciembre de 1994 se promovio un cambio a los articulos 21 y 73 (fraccion XXIII) constitucionales de Mexico, en que se establecio como obligacion de Estado la coordinacion entre los tres ordenes de gobierno de la seguridad publica. En 1995 se diseno un sistema de coordinacion de seguridad publica nacional en todos los niveles de gobierno (Sistema Nacional de Seguridad Publica, SNSP), pero, dada la estructura de la imparticion de justicia en los diversos organos judiciales y de los ejecutivos, mantuvo la distribucion de sus competencias y un sistema en general "atomizado", donde la coordinacion asume que sera efectiva y sin corrupcion. Para reducir los problemas de esta indole, se tomaron medidas juridicas como dotar de independencia a la Suprema Corte de Justicia Federal, establecer que la entonces Policia Federal Preventiva (PFP) fuera depositaria de la prevencion de delitos federales graves (narcotrafico y crimen organizado), lo cual es condicion necesaria pero no suficiente para lograr contar con un sistema de justicia realmente dentro de la globalidad, promotor de la competitividad del pais y responsable, junto con la sociedad, de la transparencia, rendicion de cuentas y estado de derecho. Adicionalmente, los temas de prioridad sobre seguridad estaban en el mismo nivel. Todo ello cambio despues del 9/11 (Vease Sexto Informe de Gobierno, 2000).

?Cuales son los referentes binacionales? ?Cuales son los retos mas importantes en el tema de seguridad con facilitacion de comercio? ?Cuanto se ha hecho en la seguridad comercial, o bien, cuales han sido los costos y su distribucion? ?Como establecer prioridades basadas en ensenanzas concretas del mundo?

A fin de poder contestar preguntas como las anteriores, la presente investigacion plantea que el desarrollo institucional cooperativo con dos objetivos en ocasiones contrarios y en ocasiones complementarios de seguridad y facilitacion comercial pueden hacer uso de la Nueva Economia Institucional (NEI) como marco teorico. Anderson (2006) desarrolla un estudio para Canada utilizando la NEI como referencia teorica. Por su parte, Pastor (2001) argumenta que mientras que la Union Europea parece tener demasiadas instituciones, el area del TLCAN no tiene suficientes. El asunto es importante ya que las instituciones del TLCAN en conjunto con las instituciones del 9/11 ahora se mezclan y condicionan la integracion mas profunda de los tres socios comerciales de la region de Norteamerica. Ademas, mientras que las instituciones del TLCAN parten de necesidades de las empresas, las correspondientes a la seguridad post 9/11 emanan fuertemente de los niveles mas altos del gobierno de los EUA, como centro para la periferia de Mexico y Canada.

El presente estudio se concentra en la seguridad fronteriza y la facilitacion de comercio. Por ello, no se abordan los temas del complejo fenomeno de la migracion, ni los esfuerzos contra el problema del narcotrafico. La investigacion se divide como sigue: despues de revisar rapidamente la importancia de los flujos comerciales para Mexico que fueron poco afectados en valor despues de 2001, la tercera parte se concentra en el desarrollo institucional de Mexico sobre seguridad y frontera, que parte desde la administracion Zedillo, pero que ante la forma de relacion centro-periferia (EUA como centro) ha modificado las estructuras institucionales asi como los incentivos y niveles de compromiso. En la cuarta seccion se analiza el referente de Canada con los EUA, para revisar el desarrollo institucional y sus retos mas importantes para el caso de Mexico en su distribucion de costos. El trabajo concluye con impactos de politica para Mexico ante el nuevo orden institucional de comercio y seguridad.

IMPORTANCIA DEL COMERCIO A DOCE ANOS DEL TLCAN

La relacion comercial trilateral existente entre Estados Unidos de America, Canada y Mexico a lo largo de doce anos se ha fortalecido a pesar de diversos acontecimientos que se han presentado durante este periodo, tales como la crisis cambiaria y financiera llamada Tequila (enero 1994), los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los EUA y la incursion de China en el mercado de los negocios. Los hechos anteriores no lograron descarrilar la dinamica de la integracion medida en flujos comerciales, de integracion de cadenas productivas y de inversion.

El atentado del 9/11 fue un acontecimiento que afecto de manera importante la economia global, con un impacto directo en otras negociaciones comerciales entre los paises, que disminuyo el comercio mundial. Sin embargo, el impacto comercial entre los socios del TLCAN fue minimo, no logrando mermar de forma significativa las relaciones comerciales entre los socios, aunque si fueron grandemente afectadas las cadenas productivas de sectores integrados en procesos de produccion transfronterizos.

Por ejemplo, las exportaciones de productos agricolas durante 2001 (que podrian representar riesgos de bioterrorismo) sufrieron una disminucion respecto al ano anterior de solo 2% para Estados Unidos y 3% para Mexico y Canada, pero respecto a las importaciones Estados Unidos tuvo una disminucion de 1% mientras que Canada y Mexico tuvieron incrementos de 2 y 11% respectivamente. Ante el ciclo economico recesivo, es dificil separar razones de ciclo economico de las de seguridad en este sector.

Respecto a las exportaciones y las importaciones de manufacturas en 2001, hubo un decremento en ambas partidas en los tres paises. Para exportaciones, los porcentajes de reduccion son los siguientes: EUA 7%, Canada 8% y Mexico 3%, siendo Mexico el menos afectado. Por su parte, las importaciones se redujeron en los siguientes porcentajes: EUA, caida de 6%, Canada, de 9% y Mexico de 2 por ciento (OCDE, 2004).

En general, el comercio entre los paises socios del TLCAN se ha incrementado en 173% desde el inicio del tratado hasta 2005, ya que paso de 297 a 810 mil millones de dolares, lo cual implica que cada dia los socios del TLCAN comercian cerca de 2.2 mil millones de dolares en el comercio trilateral, sin afectacion sustancial despues de 2001. Adicionalmente, el comercio intrasectorial se ha profundizado, con cadenas de produccion binacionales, como lo apuntan Brulhart y Thorpe (2001). Lo anterior solamente resalta la importancia de los flujos de comercio dentro del panorama de riesgos a la seguridad fronteriza.

Las mercancias exportadas por Estados Unidos a sus socios del TLCAN crecieron mas rapido (en 133%), que las exportaciones realizadas por este pais al resto del mundo (77%). Canada y Mexico son los principales mercados de comercio para Estados Unidos, ya que en 2005 ambos paises representaron 36% del crecimiento de las exportaciones norteamericanas al mundo. El gran valor del comercio, es necesario apuntarlo, es solamente una muestra del grado de apertura economica de Mexico, donde el mercado externo se ha convertido en un motor importante del crecimiento, pero tambien implica mayor dependencia economica, con todas sus consecuencias positivas y negativas. El cuadro 1 resume los flujos comerciales de los tres socios.

Por su parte, el flujo de comercio ha enfrentado importantes retrasos en los cruces fronterizos, haciendose mas patente la afectacion del comercio despues del 9/11, de Canada hacia los EUA si se mide por el tiempo extra de cruce fronterizo. Sin embargo, medido por el tiempo total promedio de un cruce, la suma del tiempo promedio y el tiempo extra de cruces muestra que los mayores costos de tiempos se encuentran en especifico en el Puente Peace (85.2 minutos promedio); Blue en Canada (80.3); y luego Otay-Mesa (64.3) y Laredo (54.9), que es el puerto mas activo. Ello se muestra en el cuadro 2.

Como puede observarse, existe un impacto muy claro del efecto del 9/11 y la aplicacion de medidas de seguridad fronteriza a partir de 2001 en terminos, no de valor comercial, sino de costos de retrasos en los cruces fronterizos. Tanto para Canada como para Mexico, los tiempos adicionales de esperas en fronteras se han mantenido altos desde entonces, con el consecuente impacto negativo en el flujo de comercio y la cadena de suministro, donde el costo recae en las empresas. Por ejemplo, si se analiza el cuadro 2, de 31.2 minutos en promedio esperado de un cruce en el puente de Laredo, solo 54.9% cruza en tiempo y los 23.7 minutos extra en promedio, representan un costo alto y no esperado para los exportadores mexicanos. La situacion empeora al cruzar por las fronteras de Otay-Mesa y el Paso, pero parece aun mas critica en algunas fronteras de Canada. Las instituciones establecidas a partir del 9/11 modificaron las reglas del juego que influyen sistematicamente en la integracion del comercio e inversiones, asi como se interinfluyen en la toma de decisiones de politicas economicas y de seguridad, en los tres socios comerciales, como lo resalta Anderson (2006).

LOS PRIMEROS PASOS: LA ADMINISTRACION ZEDILLO

Como se indica en la introduccion, los sistemas reales de coordinacion entre todos los niveles de gobierno en los aspectos de seguridad publica se iniciaron en diciembre de 1994, al inicio de la administracion del presidente Zedillo, al cambiar los articulos 21 y 73 (fraccion XXIII) de la Constitucion, donde se elevo a rango constitucional el papel del poder judicial. Ademas, en 1995 y 1996 se implantaron mecanismos para la coordinacion entre diversos niveles de gobierno para la prevencion y combate del crimen organizado, pero en ese entonces la estructura existente de las agencias y ordenes de competencia de las mismas tenian serios problemas de coordinacion, capacidades legales y enfoque.

Desde un punto de vista institucional, el poder judicial y en especifico las policias han transitado de ser organos de gobierno judiciales y de respuesta a problemas de inseguridad, ilegalidad y crimen, hacia la vision de que esta actividad del gobierno es parte de una respuesta social interrelacionada con las demandas sociales, en acuerdo con los principios de la NEI. Hoy en dia, el poder judicial en los paises modernos gana respeto social porque esta inserto en la sociedad misma, rinde cuentas, coparticipa con la sociedad en la definicion compartida de seguridad. Por ello, en muchos paises se han disenado sistemas de: a) referentes o benchmarks de todos los "activos" en que el poder judicial mantiene nexos y relaciones a nivel internacional; b) se establecen mediciones de desempeno en terminos no solo de acciones concretas, sino de presupuestos, logros, transparencia y reputacion frente a la sociedad (encuestas de satisfaccion ciudadana y reputacion frente a grupos especificos servidos, como los exportadores/importadores, zonas fronterizas o agrupaciones de transportistas); c) se establecen, junto con la sociedad, que atribuciones propias de la funcion de investigacion y acciones judiciales deben mantenerse confidenciales; d) se establece un marco de referencia para la mejora continua, derivado del escrutinio publico y encuestas de percepcion. Es decir, bajo el enfoque de NEI el poder judicial en todos sus ambitos se parece mucho a cualquier actividad empresarial competitiva y abierta al escrutinio. Ello es clave, ya que de acuerdo con la NEI las instituciones (como reglas del juego) deben ser generalmente aceptadas por los agentes economicos, como condicionantes positivos y negativos, de las acciones individuales (North, 1990). Sin embargo, esta poco estudiado como se han modificado las variables de desempeno de negocios ante las nuevas reglas del juego.

Por otra parte, los segmentos del poder judicial con caracter de bien privado deben separarse de aquellos considerados como bien publico que no son sujetos de visiones de mercado, lo cual obliga a disenar medidas especificas de vigilancia y rendicion de cuentas, asi como justificar el papel de la coordinacion nacional e internacional de las competencias en agencias de gobierno, por la caracteristica de bien publico que trasciende un solo orden juridico o de competencia especifica. Tal es el caso de la seguridad nacional asi como de la relacion de la seguridad con la facilitacion del comercio internacional (Bruck, 2004; Kunreuther y Heal, 2003).

La vision descrita es critica para desarrollar un sistema de justicia moderno, operacional, coordinado, transparente, abierto al escrutinio publico y donde se minimizan las razones que bloquean la coordinacion intergubernamental y sobre todo internacional. Tal ha sido el problema de "gran vision" del gobierno mexicano, aun desde los claros esfuerzos en direccion de mayor transparencia, efectividad y modernidad del orden judicial iniciado en la administracion Zedillo. Desde luego, a lo anterior debe adicionarse la ingente necesidad de simplificar los procedimientos legales.

Sobre la prevencion y persecucion de delitos federales, en la administracion Zedillo se promovieron un cumulo de leyes, decretos y cambios administrativos hacia la modernizacion, con vision integral aunque manteniendo el sistema organizacional. Por ejemplo, en su Sexto Informe de Gobierno, se hace referencia al papel de la PFP como "coadyuvante" con otras autoridades competentes, en al menos dos articulos de la ley de la PFP (Presidencia de la Republica, Sexto Informe de Gobierno, 2000):

* Para fines de seguridad publica la Ley de la PFP le otorga atribuciones en materia de inspeccion y vigilancia sobre la entrada y salida de mercancias y personas en los aeropuertos, puertos maritimos autorizados para el trafico internacional, aduanas, recintos fiscales, garitas y puntos de revision aduanero; con los mismos fines, actua sobre el manejo, transporte o tenencia de mercancias en cualquier parte del territorio nacional, y en la zona terrestre de las vias generales de comunicacion y los medios de transporte que operen en ellas.

* Tambien tiene atribuciones de inspeccion y vigilancia en materia migratoria.

La ley de la PFP, a) agrupaba a todas las policias administrativas en un solo cuerpo de seguridad; b) relevando responsabilidades policiales a organos militares que habian sido asignados a esta tarea sobre todo de crimen organizado y contrabando; c) relevaba a la PGR de la seguridad interior para concentrar dicha actividad en la PFP.

La distribucion de los recursos federales para la seguridad pueden observarse en el cuadro 3.

Como puede observarse, los mayores esfuerzos, dado el statu quo, se dedicaron a mejorar la infraestructura fisica con recursos fundamentalmente federales y en mucho menor medida conjuntos (federales-estatales), en actividades genericas (aunque con atencion creciente al crimen organizado pero con poca interrelacion con la competitividad economica en las relaciones comerciales internacionales). Destacan los recursos minimos destinados a la participacion del sistema de seguridad con la comunidad. Tambien el cuadro hace resaltar el poco enfasis presupuestal para desarrollar mecanismos de evaluacion de resultados y rendicion de cuentas. En todo caso, estaba ausente una vision integral de seguridad fronteriza y facilitacion de comercio para la competitividad del pais y sus empresas.

Por otra parte, en la administracion Zedillo ya se abordaba el punto necesario de fortalecer la frontera Norte del pais y coordinar esfuerzos para mitigar el fenomeno migratorio, de contrabando de mercancias y de cruce de estupefacientes entre Mexico y los EUA. Sin embargo, algunos estudios fueron fundamentales para que otros organismos, sobre todo internacionales, pusieran atencion al problema de seguridad en un mundo global y sobre todo en el marco del TLCAN.

Un estudio de La Porta, Lopez de Silanes, Schleifer y Vishny (1998) midio la calidad de los gobiernos de una muestra de setenta y cinco paises en el mundo, que dependen de aspectos juridicos, regulatorios y culturales en primera instancia; y abordaron el costo de hacer negocios en una muestra de sesenta y cinco paises, donde la corrupcion y el negocio para la burocracia nacional, sobre todo en paises de America Latina, como Mexico, de poner restricciones a la creacion de empresas, deben abordarse relacionando la imparticion de justicia con la creacion de riqueza sobre todo de empresas. Por otra parte, Price Waterhouse Coopers (2004), en su medida sobre la opacidad de paises y gobiernos, da cuenta de los problemas de seguridad relacionados con corrupcion, sistemas ineficientes de aduanas y otros, en el costo equivalente fiscal y el riesgo crediticio equivalente para un conjunto de paises en el mundo, donde Mexico destaca por su rezago frente a otras economias emergentes, sobre todo de Asia. Por ejemplo, se cuantifica que la opacidad en Mexico equivale a 15% de impuestos corporativos (sobre la renta a personas morales) mas de los actuales, asi como a 308 puntos base de extra riesgo de credito, lo cual mina la posicion competitiva de las empresas.

Los estudios anteriores, de manera no exhaustiva, dieron pie a que instituciones como el Banco Mundial (Brunetti, Kisunko y Weder, 1997), la Organizacion para la Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE, 2004), y desde luego instituciones de los EUA, abordaran la problematica entre la seguridad y el comercio internacional para economias emergentes que se habian comprometido con la modernizacion y la apertura economicas, como es el caso de Mexico. Ello precede, pero es importante, al tema de la seguridad y facilitacion de comercio que se realza como punto de politica economica y exterior a partir del 9/11.

Para el caso de los EUA y Canada, la cooperacion sobre movimientos migratorios, procedimientos aduaneros e informacion compartida sobre aeropuertos y medios de transporte data de 1999, cuando se firmo la Canada-United States Partnership (CUSP) entre los presidentes Cretien y Clinton, pero fue solo hasta la administracion del presidente Fox (antes de los ataques del 9/11) cuando se abordo la necesidad de coordinacion trilateral en esta materia, ya que dicha cooperacion no fue priorizada ni abordada de manera integral en la administracion Zedillo. En el caso de Canada, la poblacion claramente estuvo de acuerdo en que dicha coordinacion reduciria las fricciones fronterizas, y tambien en que era necesario un perimetro seguro en la region de toda Norteamerica. Sinha y Condon (2002) apuntan que en una encuesta 85% de los canadienses apoyaba las medidas de coordinacion para la seguridad fronteriza, y pocos veian con sospecha las politicas, aduciendo infracciones a los conceptos de soberania e independencia en la toma de decisiones de politica de seguridad. Por ejemplo, existen oficiales de aduanas de los EUA en los puertos canadienses para vigilar procesos de migracion y flujos de mercancias, pero en Mexico la ley prohibe su presencia fisica.

En Mexico no existen cifras similares sobre la aceptacion de una vision compartida de seguridad, pero la necesidad de integrar a la sociedad, relevante al apoyo a las medidas de coordinacion, no se dio en la administracion Zedillo, tampoco en la administracion del presidente Fox por no abordarse como un problema realmente urgente, inmediatamente despues de los ataques del 9/11. En suma, la necesidad de profundizar en el trato de la seguridad al mismo tiempo que se aborda la facilitacion y profundizacion del comercio y la competitividad de la Region de Norteamerica parece independiente del problema de seguridad post 9/11, pero alcanzo realce a partir de dicho evento.

INICIO DE LA ADMINISTRACION FOXISTA Y SITUACION FRONTERIZA DESPUES DEL 9/11

Es dificil, por falta de datos enteramente comparables, medir el estado de desarrollo y modernizacion de las practicas aduaneras entre Mexico y los EUA, en relacion con las de Canada y los EUA. Baste decir que mientras la armonizacion aduanera Canada-EUA se inicio desde la mitad de los noventa, como se indica en parrafos anteriores, en el caso de Mexico-EUA, la falta de confianza entre los sectores privado y publico (sobre todo en la administracion aduanera y de convergencia de infraestructuras), asi como otros temas urgentes de la politica economica nacional, no han puesto en el mismo nivel que en el canadiense, la modernizacion de la infraestructura fisica, legal y administrativa. Ello a pesar de que por la frontera de Mexico con EUA se dan unos veinticinco millones de cruces mensuales de personas, frente a seis millones en la frontera con Canada (Sinha y Condon, 2002).

Vega Canovas et al. (2005) enfatizan que dado que el TLCAN ha ido eliminando barreras tarifarias y no tarifarias en las fronteras, y son crecientes las adhesiones a reglas de empacado, de estandares y coleccion de impuestos, los puentes fronterizos aumentan su papel para vigilar la sujecion a las reglas (mediante inspecciones aleatorias en general) e impedir el paso de mercancias de alto riesgo para la seguridad sobre todo a partir del 9/11. Dado que en unos diez puentes fronterizos se concentra al transporte de mercancias del ambito del mercado regional, el esfuerzo aduanero debe profundizar el desarrollo de las aduanas interiores y el registro adecuado de la contenerizacion de carga hacia dentro de cada uno de los paises socios. Lo anterior no solo incluye las mercancias manufacturadas sino tambien las agricolas, de mas dificil manejo aduanero por el tamano de cada empresa exportadora/ importadora, o bien de la entidad que consolida la carga.

Asimismo, apuntan que el papel de los transportistas y su armonizacion de practicas aduaneras y de inspeccion son clave para el comercio con seguridad. El cuadro 4 muestra la importancia del comercio por tractocamion, sobre todo de Mexico, con 76% del total exportado por el pais, que contrasta con 57% solamente de Canada hacia los EUA. Con ello se resalta que las decisiones de inversion y el reto de la administracion aduanera y de puentes fronterizos moderna y aceptada por los jugadores relevantes, sobre todo en los accesos por carretera, representan condicionantes planteados por los EUA, pero que serian internalizados y adoptados por gobiernos y empresas en Mexico, si representan claramente beneficios economicos netos, como los apunta la NEI.

El Departamento de Transporte de los EUA muestra en sus reportes anuales que el medio de transporte mas afectado en el intercambio de mercancias entre EUA y Mexico fue el autotransporte, mientras que la carga contenerizada por ferrocarril sufrio mucho menos. En el caso de Canada, la carga por ferrocarril incluso mantuvo su crecimiento durante 2001 y 2002. Para el caso de transporte por via aerea, este tambien sufrio retrasos pero menos pronunciados que el transporte por carretera.

Despues del 9/11 el trastrocamiento en las fronteras implico la caida del consumo de bienes durables en los EUA, la absorcion de los problemas de retrasos en las fronteras en las cadenas de produccion que dependian del abasto "justo a tiempo" y que se habian consolidado binacionalmente entre proveedores y clientes a ambos lados de la frontera. Asimismo, el turismo en destinos binacionales se redujo drasticamente, asi como los retrasos de pasajeros y hombres de negocios de los tres paises. La situacion del valor y flujo comercial de personas y mercancias, sin embargo, quedo resuelta, en gran medida, cuatro meses despues de los ataques terroristas, lo que implica acciones efectivas de los tres paises. Lenain, Bonturi y Koen (2002) muestran que despues de los ataques del 9/11 el indice Standard and Poors cayo 7%, pero un ano despues habia recuperado terreno con un crecimiento de 15 por ciento.

De acuerdo con datos del Departamento de Transporte (Bureau of Transportation Statistics), para febrero de 2002 los flujos de comercio se habian restituido, aunque con una nueva vision y reglas del juego sobre seguridad. El manejo de la crisis terrorista, por tanto, parece haber sido exitoso. Sin embargo, la vision de politica economica sujeta a medidas de mediano y largo plazo de seguridad forma ahora un enfoque diferente y sin precedente en las relaciones de politica nacional e internacional de los EUA. En suma, ya que la interdependencia comercial de Mexico es muy grande, el tratamiento de politica economica internacional (y regional) tiene que adecuarse por necesidad al estado actual. De manera especifica, si se tiene en cuenta que los puertos fronterizos, como Laredo --el mas activo del mundo--, son fundamentales tanto para el comercio como para la seguridad fronteriza, la seguridad y el comercio quedan irremediablemente vinculados, en la actualidad, tanto a nivel de gobierno federal en Mexico, como a niveles estatales y locales.

Aunque el mayor volumen de comercio entre Mexico y los EUA ocurre por via terrestre, las medidas de seguridad comercial compartidas se extienden a: a) puertos fronterizos terrestres mas importantes, entre los que destacan Laredo (I, II, III), Colombia, El Paso, Mesa Otay y Brownsville; b) carga contenerizada en embarcaciones maritimas, donde requieren mas horas de aviso para atracar, a velocidades mas lentas y con embarcaciones de seguridad flanqueando los barcos de atraque de las guardias costeras; c) aeropuertos y aeronaves, sobre todo en revisiones de carga y equipajes asi como de documentacion; d) inversion en tecnologias para las inspecciones "no intrusivas" (derivada de la iniciativa de fronteras inteligentes y denominada NII).

En todos los casos, la inversion en tecnologia (incluyendo los carriles especiales o FAST), como en documentacion clasificada por niveles de riesgo y compartible (ejemplo es el proyecto C-TPAT, BASC y el Container Security Initiative, CSI), han permitido solucionar el intercambio comercial, aunque el costo implicito de la seguridad no es despreciable. Por ejemplo, de acuerdo con la OCDE, un punto porcentual de incremento de costo de exportacion por medidas de seguridad reduciria 2-3% el volumen comerciado. Es menos evidente la inversion compartida en estandares y normas, que podria incrementar el costo de comerciar entre 2 y 7% ad valorem. Si se agregara el costo de retrasos en las fronteras, el incremento que se ha calculado podria ser de entre 5 y 13% ad valorem, lo cual deja fuera del mercado a muchas mercancias que ya enfrentan alta competencia de otras partes del mundo.

EL REFERENTE CANADA-ESTADOS UNIDOS

Al igual que Mexico, Canada no es ni sera un hacedor de tendencias de seguridad, ya que los EUA son quienes poseen las mayores fuerzas militares, policiales, de presupuestos y tecnologicas del orbe. Ello no quiere decir que sus medidas de seguridad con facilitacion de comercio sean minimas, irrelevantes o impotentes, ya que es el primer socio comercial de los EUA ademas de ser su proveedor clave de energia y productor de recursos maderables. A la vez, podria ser trampolin de pandemias, ataques terroristas u otros crimenes transnacionales como narcotrafico, al igual que Mexico (Conference Board of Canada, 2006). Por lo anterior, el caso canadiense es instructivo para Mexico, iniciando por la aceptacion de que comercio con seguridad tiene efectos beneficos en bienestar y desarrollo para un pais dependiente de los EUA, como lo demuestra el estudio de Sinha y Condon (2002).

El origen del acuerdo sobre la Frontera Comun (Shared Border) data de febrero de 1995. El objetivo era crear una frontera suficientemente flexible para adaptarse a los intereses comerciales de ambos paises al mismo tiempo que protegia la seguridad y la salud de sus ciudadanos. Ambos gobiernos firmaron el compromiso de: a) promover el comercio internacional; b) facilitar el movimiento de personas; c) proveer proteccion mejorada frente a las drogas, el contrabando y el movimiento ilegal e irregular de personas, y d) reducir los costos para los gobiernos y el publico.

Se definio un comite coordinador con participacion de multiples agencias gubernamentales de varios niveles de gobierno, asi como representantes del sector privado y organizaciones no gubernamentales, de manera temporal. Adicionalmente, se creo la Vision Fronteriza (Border Vision) para tratar el tema de migracion, asi como el Crime Forum para cooperar en terminos de informacion compartida y acciones conjuntas frente al crimen transnacional (originalmente sus estrategias fueron contra el narcotrafico pero sirvieron luego para coordinar acciones frente al terrorismo).

El primer proyecto conjunto fue resolver los problemas de infraestructura, estandares y papeleo en el puente especifico de Fort Erie-Buffalo en la frontera del rio Niagara. Luego siguio el proyecto de deteccion de contaminantes quimicos y sistemas de rayos X frente al contrabando, asi como un proyecto de imagenes de rayos gama para revisar sin intrusiones, y en menos de tres minutos, tractores, traileres y vehiculos de pasajeros (Sistema VACIS), que luego fue aplicado en la frontera Pharr- Reynosa.

Por otra parte, desde 1999 se acordaron porcentajes de los presupuestos federales para la inversion en infraestructura fronteriza, en localidades como Sweetgrass, Montana-Coutts con Alberta; Poker Creek Alaska con Little Gold Creek en Yukon; y el proyecto Oroville, Washington, con Osoyoos, Columbia Britanica (Canada-US Accord on Our Shared Border 2000, y subsecuentes reportes).

En la parte de administracion de aduanas, desde 1995 se llevo a cabo el proyecto de simplificacion de carreteras (In-transit Highway Simplification Project), para reducir el papeleo de carga, de cuatro a dos pasos en el transporte de mercancias entre los dos paises. Con documentos electronicos y precertificaciones en aduanas interiores, se logro: a) clasificar la carga abierta y contenerizada de acuerdo con niveles de riesgo; b) valuar y estandarizar pedimentos, certificados de origen y documentos de embarque con antelacion; c) transportar mercancias sin pararse en fronteras y con tarjetas electronicas en los cruces. Todo lo anterior se baso en la confianza como base de reglas del juego, asi como que los proyectos fueron concretos, transparentes y abiertos al escrutinio.

Para el caso de transito de pasajeros, se implemento el programa CANPASS highway (PORTPASS dedicated commuter lanes en los EUA) para aquellos que viven en la frontera y viajan frecuentemente al otro pais, sobre todo en ciudades fronterizas. Dado que este tipo de facilitacion de traslados es comun, no es de extranar que una propuesta reciente en 2006 del Departamento de Seguridad Interna (DHS) de los EUA de exigir pasaportes a ciudadanos canadienses haya causado criticas en Canada. El CANPASS/PORTPASS se extendio no solo a personas sino tambien a embarcaciones maritimas y aviones privados.

A partir del 9/11, los gobiernos de Canada y los EUA firmaron la Declaracion de Fronteras Inteligentes (Smart Border Declaration, 12 de diciembre de 2001), con camino previamente recorrido y tambien con el importante marco de referencia legal del TLCAN. De no haber sido por el TLCAN muy posiblemente los EUA habrian aumentado su aislamiento no solo de seguridad sino comercial. Ello queda de manifiesto en las declaraciones del secretario del DHS Tom Ridge en 2002, al hacer enfasis en mantener los flujos de comercio e integracion con sus socios del Norte y Sur (Meyers, 2003). En suma, las medidas de seguridad en conjunto con la facilitacion de comercio entre EUA y Canada no surgieron solamente como reaccion a los actos terroristas, aunque hicieron urgente su profundizacion. El punto importante es que las instituciones y las reglas del juego buscaron complementar la seguridad con la mayor integracion, asi como demostrar a la poblacion que dichas medidas traerian efectos beneficos.

En el caso de Mexico tambien se realizaron esfuerzos, aunque menos profundos, de implantar medidas coordinadas de seguridad con comercio. A diferencia de Mexico, Canada acepto puntos del Acta Patriota (Patriot Act) de los EUA, firmada en octubre de 2001, para permitir a personal del INS y el Departamento de Estado estar presentes en los puertos de entrada y tambien en todos los consulados de los EUA en el extranjero, asi como mantener vigilados a los estudiantes internacionales en suelo canadiense.

Las piezas legislativas que dieron capacidad de accion al gobierno canadiense fueron el acta antiterrorista (Bill C-36), la Public Safety Act 2002, la Financial Action Task Force (FATF) contra lavado de dinero y la Immigration and Refugee Protec-tion Act (Bill C-11). A nivel binacional, se firmo la ya referida Smart Border Declaration, con treinta puntos organizados en cuatro capitulos: a) Flujo seguro de personas; b) Flujo seguro de mercancias; c) Infraestructura segura; d) Coordinacion y compartimiento de informacion y aplicacion.

Como puede contrastarse, a diferencia del Acuerdo de Frontera Comun de 1995, previamente analizado, la declaracion de frontera inteligente enfatiza la seguridad, manteniendo los puntos sobre flujos de personas y mercancias, adiciona los puntos sobre infraestructura y sobre coordinacion y compartimiento de informacion, respectivamente, pero se quita el punto de ahorros de costos para gobierno y sociedad. Ello es un cambio claro de las "reglas del juego," analizadas por la NEI.

Adicionalmente, resalta en Canada la creacion de equipos binacionales: Binacional Integrated Border Enforcement Teams (IBETs), que han reducido fricciones y que no tienen similar en el caso de Mexico. Finalmente, un exito notable es el compromiso entre los gobiernos de Canada y los EUA de dedicar fondos conjuntos para mejoras en infraestructura fronteriza. Los EUA ya contaban con fondos de la Transportation Efficiency Act for the 21 Century (TEA-21), mientras que Canada creo el Border Infrastructure Fund que provee 600 millones de dolares canadienses en cinco anos para mejoras de infraestructura y tecnologias (Meyers, 2003).

No todo ha sido exitoso en el tratamiento de seguridad fronteriza y facilitacion de comercio. Destaca la vision no compartida de Canada con la de los EUA respecto del tema de privacidad. Parece que los EUA observan que para los canadienses el tema de seguridad, al ser algo impuesto, es problema de los norteamericanos, pero los EUA piensan que por ello, Canada no esta haciendo lo suficiente. En contraste, Canada pone mas enfasis en la facilitacion y acceso comercial que el aparente desinteres de los EUA. Ello es sintomatico de los pesos relativos divergentes, que tambien se aplican al caso de Mexico.

MEXICO ANTE EL RETO DE SEGURIDAD Y COMERCIO

Dias despues del 9/11, las acciones gubernamentales mexicanas incluyeron asegurar los puertos de entrada, asi como las instalaciones de energia y petroleo, se hizo mas detallada la revision a personas en puertos de ingreso, y se llevaron a cabo monitoreos de movimientos financieros de manera coordinada con los EUA. Ademas, se reforzo el control fronterizo con Guatemala y se establecio la matricula consular, cuyos objetivos no solo eran los de ser documentos oficiales de aceptacion en bancos y policias de los EUA, sino tambien una medida de control dentro de Mexico y en coordinacion con los EUA.

El US-Mexico Border Partnership Agreement (Acuerdo de Asociacion Fronteriza EUA-Mexico) se firmo en marzo de 2002, pero fue hasta marzo de 2003 cuando se le dio realce institucional tanto en el Departamento de Seguridad Interna de los EUA (HSD), como en la Secretaria de Gobernacion de Mexico, via el CISEN. La coordinacion binacional ha sido medianamente productiva, con el problema mas critico en Mexico de falta de coordinacion interna entre agencias de seguridad federales y subfederales. Asimismo, del acuerdo firmado, que consta de 22 puntos, se ha dado seguimiento a algunos de los aspectos criticos, separados en tres grandes encabezados: a) flujo seguro de personas; b) flujo seguro de mercancias, y c) infraestructura. Como puede notarse, los puntos son similares a los firmados con Canada, sin incluir explicitamente el compartimiento de informacion y aplicacion de medidas conjuntas, tampoco enfatiza los requerimientos financieros para el logro de los planes de seguridad con facilitacion de comercio.

Por ejemplo, aunque los logros mas evidentes podrian considerarse en el flujo seguro de personas (se han implantado medidas de visas seguras, vigilancia de nacionales del Medio Oriente y Asia del Sur, mejora de bases de datos de personas peligrosas y sospechosos terroristas), los puntos acordados por Mexico para el flujo seguro de personas ofrecen pocos compromisos concretos, tales como "explorar metodos para facilitar el movimiento de viajeros del TLCAN", en lugar de los compromisos canadienses como el de "desarrollar conjuntamente identificadores biometricos comunes en la documentacion de pasajeros" (ASPAN 2005). Por otra parte, las asignaciones presupuestales de seguridad son reducidas y, una vez mas, fuertemente dedicadas a infraestructura fisica y a su aplicacion en aspectos carcelarios, mas que en inversion en capital, tecnologia y coordinacion binacional y entre las diversas agencias de gobiernos federal y subfederales. Ello continua siendo un reto mayusculo para el logro de seguridad y facilitacion comercial. La grafica 1 muestra las asignaciones presupuestales para diversos niveles de seguridad. Tambien se muestra como, posterior a 2001, las asignaciones presupuestales se incrementaron para las policias judiciales y ministerios publicos (lo federal incluye a la PGR), manteniendo el presupuesto para el ejercito y reduciendose para la infraestructura de prevencion. Por su parte, las asignaciones para niveles estatales y locales de seguridad publica no estan claramente disponibles.

En los aspectos relativos al flujo seguro de mercancias, las acciones se han concentrado en puntos que no requieren grandes erogaciones, como por ejemplo, coordinacion en el intercambio de informacion en los puertos de entrada, patrones de flujos de mercancias y el programa de inspecciones SENTRI, asi como compartimiento de informacion sobre visas y vigilancia de contrabando.

Cabe hacer enfasis en el esfuerzo comercial de hacer convergentes las practicas aduaneras (ejemplos son los carriles FAST, asi como los proyectos C-TPAT, BASC y el Container Security Initiative, CSI), que han facilitado el comercio seguro, a pesar de algunas quejas de transportistas y empresarios propietarios de sus propios sistemas privados de transporte, que argumentan en primer lugar que el costo de las medidas recae fundamentalmente en las empresas mismas. En segundo termino, en las fronteras no se ha solucionado la velocidad de revisiones, es insuficiente la inversion en tecnologias de lectores opticos, rayos gama y lectores de visas laser. Lo anterior forma un conjunto de respuestas a la presion institucional de corte centroperiferia, originado por la agenda de seguridad de los EUA. El tenue compromiso del gobierno mexicano podria deberse a: a) falta de coordinacion intergubernamental en Mexico entre varios niveles de gobierno; b) problema de profesionalizacion y tecnificacion de decisiones sobre el tema; c) visiones politicas no totalmente convergentes a las de EUA, ni a las de la relacion bilateral Canada-EUA.

Por otra parte, las comunidades fronterizas se han visto negativamente afectadas por la seguridad aumentada en los puertos fronterizos, como lo hacen patente los multiples informes de la Border Trade Alliance (2003), que piden ser tomados en cuenta por las autoridades de ambos paises en sus decisiones que afectan el flujo eficiente de mercancias e inversiones.

[GRAFICO 1 OMITIR]

En lo referente a la voluntad politica de crear compromisos medibles y abiertos al escrutinio publico, es decir, el porque de niveles de cooperacion y compromiso tenues, las posiciones de Mexico, EUA y Canada son muy diferentes. Por una parte, el gobierno federal ha encargado el tema de seguridad al Gabinete de Orden y Respeto. Sin embargo, estan excluidas las secretarias de Economia, Energia, Comunicaciones y Transportes (SCT), Salud, asi como Pemex y la CFE. Es decir, existe concentracion de funciones en las partes judiciales reactivas, mas que en una vision integral contemplada, tanto en el Acuerdo de Asociacion Fronteriza, como en el mas integral ASPAN.

Por su parte, aspectos como migracion, mejoramiento de calidad de vida en ciudades fronterizas y mayor integracion economica, que estaban en la agenda desde la administracion Zedillo, no estan cubiertas en el esfuerzo del Acuerdo de Asociacion Fronteriza, lo cual reduce el deseo de cooperacion binacional y alimenta la falta de voluntad politica, como lo apunta Ackerman (2003). Mas aun, en el caso de Mexico la coordinacion interior tiene un ingrediente particular que no ocurre ni en los EUA ni en Canada: el grave problema de corrupcion. Sin resolverlo, dificilmente podra haber un enfoque integral y comprometido que promueva la buscada seguridad con facilitacion de comercio en instituciones que generen proyectos concretos y abiertos al escrutinio publico. Por ejemplo, dada la corrupcion, un estudio de Brown, Benedict y Wilkinson (2006) muestra que la percepcion publica de la seguridad policiaca en Mexico es muy negativa, con percepciones mas negativas hacia los niveles estatales y sobre todo municipales.

A pesar de todo el analisis anterior, la existencia de un acuerdo bilateral sobre seguridad y facilitacion de comercio, ha dado resultados que, aunque marginales, parecen encarar el fenomeno actual de los tres socios comerciales. Aun no podria decirse que se tienen fronteras inteligentes. Para analizar los niveles de compromiso y la amplitud de las medidas, dentro del enfoque de NEI, a continuacion se muestra de manera resumida un analisis comparativo de desarrollo institucional entre Mexico y Canada, donde se observa claramente que los compromisos medibles son menores en Mexico, por los problemas institucionales nacionales y la corrupcion: vease el compartimiento de informacion clasificada.

Resalta para Mexico, que los agentes relevantes no estan total ni claramente integrados a la vision de seguridad fronteriza con facilitacion de comercio. Ello acrecienta el reto y el costo de la coordinacion. Por ejemplo, en terminos del flujo seguro de mercancias, el gobierno mexicano requiere redoblar esfuerzos para expandir acuerdos con el sector de comercio de exportaciones e importaciones, asi como con los transportistas nacionales, en tanto que en Canada dichos acuerdos ya existen. Con ello, la autoridad puede concentrarse en proyectos binacionales de armonizacion de auditorias en las aduanas interiores, por ejemplo. Como se muestra en el cuadro 5, las asimetrias mas importantes entre Canada y Mexico, frente al hub de los EUA, se dan en la coordinacion y el compartimiento de informacion y seguimiento de los objetivos. Para la administracion del presidente Calderon, parece que el primer conjunto de acciones se enfoca a reducir el problema de seguridad interna. Aun no esta claro si las acciones conjuntas de diversos ordenes de seguridad federal y subfederales significaran fuertes cambios institucionales y de reglas del juego, como lo plantea la NEI, o bien si mantendran el statu quo en terminos de competencias institucionales, asi como de replanteamientos en las arquitecturas institucionales divergentes relacionadas con el comercio (derivadas del TLCAN) y la seguridad de la region de Norteamerica.

EL RETO PARA EL GOBIERNO Y LA SOCIEDAD RELEVANTE: CONCLUSIONES

El impacto de los cambios institucionales en terminos de seguridad fronteriza tiene implicaciones al cambiar los incentivos que enfrentan los negocios y la sociedad, pero tambien los gobiernos. Dada la importancia toral de la seguridad para los EUA, parece que se aplica el concepto de centro-periferia en la agenda de seguridad de America del Norte, pero tal modelo no caracteriza la cooperacion ni el proceso de integracion economica que deriva del TLCAN. Los costos de la agenda de seguridad han recaido fundamentalmente en las empresas. El registro de exportadores e importadores, las medidas de acceso a puentes fronterizos, las normas y estandares para las mercancias comerciadas y aun las decisiones de localizacion de plantas y comercializadoras, son impactadas por la anterior agenda de seguridad.

Para el caso de los gobiernos, la exigencia de presupuestos mayores se une a la necesidad de redefinir el papel de la autoridad aduanera, judicial y de facilitacion de comercio. Por ejemplo, deben replantearse las situaciones de informacion y casos confidenciales de acuerdo con practicas de referentes internacionales, en especifico de los EUA y Canada, lo cual se aborda en la propuesta de cambios al sistema coordinado de seguridad nacional enviado por el ejecutivo al Congreso al final de 2005 (Gonzalez Placencia, Negrete Sansores y Zepeda Lecuona, 2005). Como se muestra en el cuadro 5, la complejidad del cuerpo institucional puede generar inmovilidad para las autoridades, que en lugar de reducir los costos de transaccion para hacer negocios e incrementar la dinamica de integracion economica, los aumenta reduciendo asi la posicion competitiva del pais y sus agentes economicos.

Todo el analisis anterior apunta a que, a pesar de acciones de cooperacion internacional antes y despues del 9/11, que son bien vistas por los socios comerciales principales de Mexico, el tema de seguridad publica es profundo, complejo, y donde el paradigma de unificacion, coordinacion federal-subfederal bajo un sistema de red social no ha sido completamente abordado.

El enfoque de NEI es un medio para resaltar como las asimetrias institucionales, el problema de confianza en las mismas entre los tres socios comerciales (y dentro de las sociedades de cada uno de ellos), las decisiones comprometidas y medibles que son asimetricas, los presupuestos diferentes, asi como que el costo de la nueva agenda de seguridad y facilitacion de comercio recae fundamentalmente en las empresas, y hacen de la accion coordinada un fenomeno muy complejo que no se ha resuelto satisfactoriamente.

El cambio institucional creado a raiz del TLCAN fue notorio (discontinuo en terminos de North, 1990), como para dejar en claro que el tratado creaba nuevas reglas del juego generalmente aceptadas. Sin embargo, la nueva agenda, sobre todo despues del 9/11, requiere crear estos mencionados cambios discontinuos de instituciones, para profundizar entre los agentes economicos involucrados para su beneficio que se esta en un nuevo nivel de cooperacion y facilitacion de comercio.

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(1) Articulo recibido el 5 de diciembre de 2006 y aceptado el 1 de marzo de 2007. El autor agradece el apoyo de la catedra de investigacion Economia de la Frontera Norte, del Tecnologico de Monterrey, Campus Monterrey; a Ismael Aguilar por sus comentarios utiles a la presente investigacion; a los asistentes a la sesion de redes, del XIII Congreso Anual TAMIU-Tecnologico de Monterrey, verano 2006, asi como a dos arbitros anonimos del presente trabajo.

Alejandro Ibarra-Yunez *

* Alejandro Ibarra-Yunez es profesor titular de Economia y Politica Publica en el Tecnologico de Monterrey, Campus Monterrey, Escuela de Graduados en Administracion y Direccion de Empresas (EGADE), Av. Fundadores y Rufino Tamayo s/n, Col. Valle Oriente, Garza Garcia, Nuevo Leon. Tel. 01-81-8625-6075; fax. 01-81-8625-6098. Correo electronico: aibarra@itesm.mx
CUADRO 1. COMERCIO EN EL TLCAN (MILLONES DE USD)

Ano                  Canada

         Exportaciones     Importaciones

1993        145,178           139,035
1994        165,376           155,072
1995        192,197           168,426
1996        201,633           175,158
1997        214,422           200,873
1998        214,327           206,066
1999        238,446           220,183
2000        276,635           244,786
2001        259,858           227,291
2002        252,394           227,499
2003        272,739           245,021
2004        316,547           279,780
2005        359,578           320,105

Ano                   Mexico

         Exportaciones     Importaciones

1993         51,886            68,439
1994         60,882            83,075
1995         79,542            75,858
1996         96,000            93,674
1997        110,431           114,846
1998        117,460           130,948
1999        136,391           146,084
2000        166,367           182,702
2001        158,547           176,185
2002        160,682           176,607
2003        165,396           178,503
2004        187,999           206,060
2005        213,711           231,670

Ano              Estados Unidos

         Exportaciones     Importaciones

1993        464,773            603,438
1994        512,627            689,215
1995        584,743            770,852
1996        625,073            822,025
1997        689,182            899,020
1998        682,138            944,353
1999        695,797          1,059,440
2000        781,918          1,259,300
2001        729,100          1,179,180
2002        693,103          1,200,230
2003        724,771          1,303,050
2004        818,775          1,525,516
2005        904,289          1,732,706

Fuente: Estadisticas del World Trade Organization.

CUADRO 2. ALGUNAS ESTADISTICAS DE LA FRONTERA

Cruces                               Tiempo          Percentil 95%
                                    Promedio           en cruce a
                                      (min)              tiempo

Total hacia EUA                       26.8                70.1
Total hacia EUA por Canada            24.1                70.3
Total hacia EUA por Mexico            33.8                64.9
Puente Ambassador                     20.4                33.9
Blaine                                17.3                35.6
Blue Water                            34.2                80.3
El Paso                               37.2                77.4
Laredo                                31.2                54.9
Otay Mesa                             35.0                64.3
Puente Peace                          23.3                83.4

Cruces                             Buffer time        Buffer index
                                  (tiempo extra      (tiempo extra/
                                  al esperado)      tiempo promedio)

Total hacia EUA                       43.3               161.6
Total hacia EUA por Canada            46.2               191.7
Total hacia EUA por Mexico            31.1                92.0
Puente Ambassador                     13.4                65.7
Blaine                                18.3               105.8
Blue Water                            46.1               134.8
El Paso                               40.2               108.1
Laredo                                23.7                76.0
Otay Mesa                             29.3                83.7
Puente Peace                          61.9               265.7

Fuente: USDOT, marzo de 2005, consultada en abril de 2006.

CUADRO 3. RECURSOS EJERCIDOS POR EL SISTEMA NACIONAL
DE SEGURIDAD PUBLICA, 1996-2000 (1/) MILLONES

Concepto                                      1996        1997

ORIGEN
TOTAL                                         25.3     2,258.3
Recursos federales                            25.3     1,724.9
  FASP (2/)                                   25.3     1,215.8
  Dependencias federales                                 509.1
Recursos estatales                                       533.4

DESTINO
TOTAL                                         25.3     2,258.3
Dependencias federales (3/)                              509.1
Financiamiento conjunto
  (Recursos federales y estatales)            25.3     1,749.2
Profesionalizacion                            25.3       150.0
Equipamiento, tecnologia
  e infraestructura                                    1,599.2
Apoyo a tribunales
  superiores de justicia (5/)
Participacion de la comunidad
Seguimiento y evaluacion
Socorro de Ley (6/)

Concepto                                      1998        1999

ORIGEN
TOTAL                                      3,516.4     9,054.1
Recursos federales                         2,729.8     7,286.7
  FASP (2/)                                2,003.3     4,715.0
  Dependencias federales                     726.5     2,571.7
Recursos estatales                           786.6     1,767.4

DESTINO
TOTAL                                      3,516.4     9,054.1
Dependencias federales (3/)                  726.5     2,571.7
Financiamiento conjunto
  (Recursos federales y estatales)         2,789.9     6,482.4
Profesionalizacion                           383.3       383.2
Equipamiento, tecnologia
  e infraestructura                        2,243.2     5,246.5
Apoyo a tribunales
  superiores de justicia (5/)                             77.2
Participacion de la comunidad                             73.6
Seguimiento y evaluacion
Socorro de Ley (6/)                          163.4

                                                     Var. % real
Concepto                                      2000     2000/97

ORIGEN
TOTAL                                     12,255.4       267.3
Recursos federales                        10,382.6       307.4
  FASP (2/)                                5,170.0       187.8
  Dependencias federales                   5,212.6       593.0
Recursos estatales                         1,872.8       137.6

DESTINO
TOTAL                                     12,255.4       267.3
Dependencias federales (3/)                5,212.6       593.0
Financiamiento conjunto
  (Recursos federales y estatales)         7,042.8       172.5
Profesionalizacion                           188.1       -15.1
Equipamiento, tecnologia
  e infraestructura                        5,846.1       147.4
Apoyo a tribunales
  superiores de justicia (5/)                110.3
Participacion de la comunidad                 78.1
Seguimiento y evaluacion                      71.5
Socorro de Ley (6/)

                                         Var. % real
Concepto                                    2000/99

ORIGEN
TOTAL                                         22.6
Recursos federales                            29.1
  FASP (2/)                                   -0.7
  Dependencias federales                      83.6
Recursos estatales                            -7.0

DESTINO
TOTAL                                         22.6
Dependencias federales (3/)                   83.6
Financiamiento conjunto
  (Recursos federales y estatales)            -1.6
Profesionalizacion                           -55.5
Equipamiento, tecnologia
  e infraestructura                            0.9
Apoyo a tribunales
  superiores de justicia (5/)                 29.4
Participacion de la comunidad                 -3.9
Seguimiento y evaluacion
Socorro de Ley (6/)

Fuente: SG. Sexto informe de gobierno cuadro 2.1. (1/) Cifras sujetas a
revision por solicitud de reprogramacion de los estados. Para 1999,
cifras actualizadas por solicitudes de los estados de Baja California
Sur y Veracruz. (2/) Fondo creado en 1999. Para los anos 1996, 1997 y
1998 las cifras consignadas corresponden a recursos transferidos a los
estados y al Distrito Federal por el Ramo 04 Gobernacion. Para 1999 y
2000 se refiere a los recursos canalizados a traves del Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Publica de los Estados y del Distrito
Federal del Ramo 33. (3/) En 1997, 1999 y 2000 incluye Socorro de Ley.
(4/) Se refiere a recursos destinados a complementar las dotaciones de
los agentes del Ministerio Publico, policias judiciales o sus
equivalentes y peritos de las procuradurias de justicia de los estados
y del Distrito Federal, como lo indica el articulo 45 de la Ley de
Coordinacion Fiscal. En el ano 2000 incluye tambien a los policias
preventivos o de custodia de los centros penitenciarios y de
menores infractores. (5/) Comprende el apoyo a tribunales superiores de
justicia en equipo informatico, construccion y dignificacion
de juzgados e instalaciones, asi como recursos para profesionalizacion,
entre los principales conceptos. (6/) En los ejercicios diferentes de
1998, el Socorro de Ley se pago con recursos de la Secretaria de
Gobernacion fuera del Programa Nacional de Seguridad Publica.

CUADRO 4. MOVIMIENTO DE MERCANCIAS POR TRACTOCAMION
Y PORCENTAJE DE IMPORTANCIA: CANADA Y MEXICO CON LOS EUA
(MILES DE MILLONES DE USD)

Ano      Exportacion     Importacion      Total
          Mexico a        Mexico de     exportado
             EUA             EUA           (%)

1994       35,014          39,067           80
1995       43,014          35,914           80
1996       48,350          44,092           76
1997       56,717          55,593           79
1998       65,884          60,432           81
1999       76,448          66,924           80
2000       88,669          82,389           78
2001       86,377          74,323           77
2002       90,594          70,925           76

Ano      Exportacion     Importacion      Total
          Canada a        Canada de     exportado
             EUA             EUA           (%)

1994        79,456          89,151          64
1995        88,965          97,423          62
1996        98,401         102,743          63
1997        99,815         111,174          64
1998       108,857         114,806          67
1999       118,901         123,140          65
2000       127,816         129,825          61
2001       117,130         117,695          58
2002       117,985         118,259          57

Fuente: elaboracion propia con datos de USDOT, "Transborder Surface
Freight Data", en www.bts.gov/programs/international/
transborder/reports/

CUADRO 5. COMPARATIVO CANADA FRENTE A MEXICO
SOBRE SEGURIDAD Y FACILITACION DE COMERCIO

Canada                                   Mexico

Flujo seguro de personas                 Flujo seguro de personas

1) Identificadores biometricos y         1) Continuar con
NEXUS                                    consultas hacia politica
                                         comun de visas e
                                         identificadores. Compartir
                                         bases de datos consulares

2) Tarjetas para residentes              2) No existe acuerdo
permanentes                              similar

3) Sistema de inspeccion unico y         3) Igual que Canada
discusion de aplicacion a
aerolineas

4) Procesamiento de refugiados y         4) No existe acuerdo
asilados, con compartimiento de          similar
informacion

5) Manejo en terceros paises de          5) Mejorar esfuerzos
asilados                                 cooperativos para detectar
                                         y registrar a nacionales
                                         de terceros paises
                                         potencialmente peligrosos

6) Coordinacion para expedicion          6) Idem; ademas expansion
de visas y listas "negras"               del uso de visas
                                         electronicas SENTRI

7) Acuerdo para precertificacion         7) No abordado
aerea

8) Sistemas de informacion sobre         8) Sistemas de informacion
pasajeros, incluso pasajeros en          compatibles sobre
medios domesticos                        pasajeros internacionales

9) Establecimiento de equipos            9) No existe acuerdo
humanos binacionales en                  similar
aeropuertos de Canada y EUA

10) Revision de practicas                10) No existe acuerdo
aduaneras y de migracion en              similar
terminales internacionales de
ferrys

11) Bases de datos compatibles de        11) Bases de datos
migrantes (Canada's support              compatibles y compartibles,
system for intelligence)                 asi como programa conjunto
                                         para evitar contrabando
                                         de personas

12) Aumentar numero de oficiales         12) No. Cooperacion para
de migracion en aeropuertos de           entrenamiento de personal
terceros paises y entrenamiento          en areas de investigacion
conjunto                                 y analisis de
                                         documentaciones

13) Iniciar asistencia tecnica a         13) Vease punto 5. Sin
paises de origen y paises de             asistencia tecnica, pero
transito                                 cooperacion en registro
                                         de nacionales
                                         potencialmente peligrosos
                                         de terceros paises

Flujo seguro de mercancias               Flujo seguro de mercancias

14) Procesamiento comercial              14) Expandir acuerdos con
armonizado, de auditorias,               sector privado para
cooperacion con empresas y               aumentar seguridad y
asociaciones industriales                adherirse a reglas de
para aumentar seguridad                  seguridad de carga

15) Despacho fuera de fronteras,         15) No existe acuerdo
de carga por autotransporte y            similar para fronteras
ferrocarril, incluyendo zonas            interiores; desarrollar
internacionales, aduanas                 sistemas tecnologicos
interiores y despacho en puertos         para sellos electronicos,
maritimos                                placas, sistemas de
                                         imagenes en fronteras para
                                         ferrocarriles

16) Criterios comunes para               16) No abordado
instalaciones fronterizas
remotas, incluyendo presencia de
proteccion armada de acuerdo con
legislacion

17) Datos compartidos de fraudes         17) Coordinar mecanismos
en aduanas                               para intercambio de
                                         informacion de aduanas

18) Tratamiento de contenedores          18) Implementar mecanismo
en transito de manera binacional         de seguimiento electronico
y con la industria; ordenar bases        a contenedores en transito
de datos de manifiestos                  (Container security
comerciales                              initiative)

                                         18b) Establecimiento de
                                         grupo de accion contra
                                         contrabando, incluyendo
                                         combate a narcotrafico y
                                         prevencion de lavado de
                                         dinero

Infraestructura segura                   Infraestructura segura

19) Generar y aplicar recursos           19) Desarrollar e
para mejora coordinada en i              implantar plan de largo
nfraestructura fisica y                  plazo para coordinacion
tecnologica en los puntos                de infraestructura fisica
fronterizos y corredores                 y tecnologias
comerciales, incluyendo carriles
dedicados                                19b) Armonizar horarios
                                         de operacion y
                                         administracion de trafico
                                         en puertos de entrada

20) Sistemas de transporte               20) Implantacion de
inteligentes, para personas y            sistema de sellos
mercancias, tales como                   electronicos y de placas
transpondedores y sellos
electronicos

21) Generar evaluaciones                 21) Idem; ademas priorizar
binacionales de riesgos y                proyectos de
amenazas a infraestructura               infraestructura para
transfronteriza, asi como                acciones inmediatas;
sistemas de transporte                   explorar mecanismos de
                                         financiamiento conjunto de
                                         infraestructura fronteriza

22) Seguridad a la aviacion              22) No existe acuerdo
comparable en seguridad y                similar
estandares de entrenamiento de
personal

Coordinacion y compartimiento de         Coordinacion y
informacion para dar seguimiento         compartimiento de
a los objetivos                          informacion para dar
                                         seguimiento a los
                                         objetivos

23) Grupos de trabajo integrados         23) No abordado
para frontera y puertos maritimos,
mediante expansion del IBET/IMET

24) Coordinacion en aplicacion de        24) No abordado
las leyes, esfuerzos
antiterroristas y proyecto
Northstar

25) Inteligencia compartida;             25) No abordado
presencia canadiense en la US
Foreign Terrorist Tracking Task
Force

26) Provision de equipo para             26) No abordado
reconocimiento de huellas
dactilares compartibles con el FBI
de manera remota

27) Coordinacion para aceptacion         27) No abordado
de deportados en terceros paises

28) Implantar legislacion sobre          28) No abordado
terrorismo, incluyendo
designacion de organizaciones
terroristas

29) Congelamiento de cuentas             29) Existe acuerdo previo
mediante compartimiento de               de SHCP
informacion oportuna de individuos
y organizaciones senalados

30) Entrenamiento y ejercicios de        30) Idem; ademas de
respuesta conjuntos                      revitalizar esfuerzos que
                                         coordinen niveles federal,
                                         estatal y local

Fuente: Elaboracion propia.
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Author:Ibarra-Yunez, Alejandro
Publication:Gestion y Politica Publica
Date:Mar 22, 2008
Words:12251
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