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From management situations to 'action-territories': Lessons for Territorialized policy. The case of territorial farm contracts in the French Departments Overseas./De la situation de gestion au territoire actionnable des enseignements en matiere de politique territorialisee. Le cas des Contrats Territoriaux d'Exploitation dans les Departements d'Outre *.

Abstract

Although public action always uses the term 'territory', it has difficulties in integrating social issues cast in territorial terms. The territory, defined as a space which has a 'sense' and which gives a 'sense' to those who live in it and which acts as a space of coordination at the local scale between civil society and public authority, is the basis of the French agricultural law of 1999. Highlighting the multifunctionality of agriculture, the law proposes a new contract between the State and farmers through the CTE (Contrat territorial d'exploitation--Territorial Farm Contract) which is the tool of choice. It is constructed from the identification of agro-environmental and economic measures developed at the regional level and based on a diagnosis undertaken by project initiators within a local territory. Today, the Agricultural Sustainable Contracts (CAD--Contrats agricoles durables) have replaced these.

In order to study the territorialization of public policies, the application of the CTE was analyzed in Reunion (Indian Ocean) and in Guadeloupe (French West Indies--FWI) (two Overseas French Departments) using comprehensive surveys. In this article, we argue that public policies would gain in effectiveness if they can integrate the action system at the local level (an action system being a structured human unit able to coordinate the actions of those who participate in it and manage the stability of its actors and their interrelationships at a given time and place). We show, indeed, that modes of appropriation and practices of use of a public policy instrument (here, the CTE) are different according to the action systems in the two islands. In Reunion, where the agricultural profession is more active and better organized, where the institutions and organizations of producers are more numerous and the forms of coordination more diversified than in Guadeloupe, the professional organizations seized the tool quickly and used it to reinforce their projects, contrary to Guadeloupe where the public institutions have maintained an important role throughout the process. In terms of results, socio-technical and organizational innovations are more important and more diversified in Reunion than in Guadeloupe. But in both cases, it has not led to a questioning of the regional development model focused on exports, and there are thus still difficulties. The territory or area of the initiators of local projects, which is the territory or action space of collective action under the law, was also weak in both situations even though both have quite strong local social and ecological diversity.

In order to better take account of the territorial dimension in public policies, we have drawn upon concepts from management sciences. Thus, we show that, under the injunctions of public policies and in the context of the action system in place, local actors do construct and participate in management situations. To associate a management situation with a territory, it is pertinent to focus on the process of development of consensus, on the actors' strategies, and the tools and instruments they mobilize, and on the space delimited by the actors in order to respond to a particular problem. We show that in Reunion, the public policy related to the CTE introduced a management situation initiated by the State at the regional level. It allowed a collective action between actors who did not share the same vision of the development of the island but who shared the broad goals of the CTE tool. Common tools and particular devices were thus created. If the actors succeeded in giving a direction to the application of the CTE, it was because they knew perfectly well that they were going to be the subject of very strong external or internal social assessments. On the other hand, the management situations were much rarer at the local level, and practically non-existent. This reveals the difficulty for actors in translating regional policy to the level of the territory of local actors' projects.

Then, we show that, in Reunion, the action systems changed as a result of the management situation that had been created, e.g. with the emergence of a new dynamic at the level of the professional organizations or by a better coordination between the services of the State and the profession. On the other hand, in Guadeloupe, the management situation also became translated into 'strategies of change' of the action system.

We then show that the management situations differ (both in terms of the level of commitment by the actors and the objectives) according to the organization's level. Thus, on a regional scale, management situations should aim to define or renew a regional agricultural project (and to create a combined territory-project) where the choices of development and the action strategies can be clearly identified, shared and validated. The regional territory should thus give more sense or meaning to public action. At the local scale, we discuss the interest in defining 'action-territories', a concept that derives from organizational learning. These are defined as territories which have a sense or meaning for the local actors in the context of their 'problem' and which can really be put into action through the public policy instruments that they mobilize. In other words, it is the portion of space within which a set of actors organize themselves around common activities to respond to the policies mandates in order to solve their problems. We give provide examples of these 'action-territories' at the level of the two islands. From these concepts, we draw some conclusions about the territorialization of public policies, which is essential in order to improve the effectiveness of the public action in rural areas and to address the critical issues: how to influence the transformation of regional space so it becomes a real 'territorial-project'; to reinforce the local conditions of collective action by fully taking account of local action systems; and to modify territorial practices to create socio-technical and organizational learnings which are linked in each management situation.

Resume

Bien que le terme de territoire soit omnipresent dans le discours sur l'action publique, les enjeux sociaux sont rarement poses en termes territoriaux et la definition des politiques publiques a du mal a integrer des dimensions territoriales. Le territoire, defini comme un espace qui a du sens et qui donne du sens a ceux qui y vivent ainsi que comme un espace de coordination a l'echelle locale entre societe civile et pouvoir public, est au coeur de la loi d'orientation agricole francaise de 1999. Privilegiant la multifonctionnalite de l'agriculture, elle met en avant une nouvelle forme de contractualisation entre l'Etat et les producteurs au travers du CTE (Contrat territorial d'exploitation) qui en est l'outil privilegie. Il devait se construire a partir d'un cahier des charges de mesures agro-environnementales et economiques elabore au niveau de la Region et a partir d'un diagnostic realise par des porteurs de projets au sein d'un territoire qu'ils devaient definir selon leur besoin. Aujourd'hui, les Contrats d'agriculture durable (CAD) lui ont succede. Afin d'etudier la territorialisation des politiques publiques, la mise en place des CTE a ete analysee a la Reunion et en Guadeloupe (deux departements d'outremer francais) a partir d'enquetes comprehensives. Dans cet article, nous defendons l'idee selon laquelle les politiques publiques gagneraient en efficacite si elles integraient le systeme d'action au niveau local (le systeme d'action est pour nous un << ensemble humain structure qui coordonne les actions de ses participants par des mecanismes de jeux >> et regule << la stabilite de ses jeux et les rapports entre ceux-ci >> a un moment donne et dans un lieu donne.

Nous montrons, en effet, que les systemes d'action differents des deux iles se sont traduits par des modes d'appropriation et des pratiques d'utilisation de l'instrument de politique publique (ici, le CTE) distincts. A la Reunion, ou la profession agricole est plus active et mieux organisee, ou les institutions et les organisations de producteurs y sont plus nombreuses et les formes de coordination plus diversifiees qu'en Guadeloupe, les organisations professionnelles se sont emparees rapidement de l'outil et ont pu l'utiliser pour renforcer leurs projets, contrairement a la Guadeloupe ou les institutions publiques ont garder un role capital tout au long du processus. La mise en place des CTE a ainsi ete a l'origine d'innovations sociotechniques et organisationnelles plus importantes et plus diversifiees a la Reunion qu'en Guadeloupe. Mais dans les deux cas, la reflexion n'a pas permis une remise en cause du modele de developpement regional, fortement axe, dans les deux iles, sur une agriculture tournee vers l'exportation. La construction du territoire par les porteurs de projets locaux, le territoire d'action collective privilegiee par la Loi, a aussi ete faible dans les deux situations alors qu'elles connaissent des diversites sociales et ecologiques locales fortes.

Afin de mieux prendre en compte la dimension territoriale au sein des politiques publiques, nous avons eu recours a des concepts de sciences de gestion. Ainsi, nous montrons que, sous les injonctions des politiques publiques et selon le systeme d'action en place, les acteurs locaux donnent naissance a des situations de gestion ; une situation de gestion se presente << chaque fois qu'a un ensemble d'activites en interaction est associee l'idee d'activite collective et de resultat faisant l'objet d'un jugement, et que des agents sont engages dans la situation de gestion lorsqu'ils se reconnaissent comme participant a des degres divers a la production du resultat >>. Le fait d'associer une situation de gestion a un territoire nous oblige a nous interesser au processus d'elaboration de consensus, aux strategies d'acteurs, aux outils et instruments qu'ils mobilisent ainsi qu'aux dispositifs utilises ou fabriques sur un espace delimite par les acteurs en vue de repondre a un probleme particulier. Nous demontrons qu'a la Reunion, la politique publique liee aux CTE a donne naissance a une situation de gestion initiee par l'Etat au niveau regional. Elle a permis une action collective entre des acteurs qui ne partageaient pas la meme vision du developpement de l'ile mais qui se retrouvaient dans les finalites de l'outil CTE. Des outils communs et des dispositifs particuliers ont ainsi ete crees. Si les acteurs ont reussi a donner un sens a la mise en place des CTE et a trouver des compromis, c'est parce qu'ils savaient pertinemment qu'ils allaient faire l'objet d'un jugement social externe ou interne fort. Par contre, les situations de gestion ont ete beaucoup plus rares au niveau local, pour ne pas dire inexistantes. Cela revele la difficulte des acteurs a traduire la politique regionale au niveau de territoire de projet des acteurs locaux.

Ensuite, nous demontrons qu'a la Reunion, les systemes d'action ont evolue par la situation de gestion en place, par exemple avec l'emergence de nouvelles dynamiques au niveau des organisations professionnelles ou par une meilleure coordination entre les services de l'Etat et la profession. En revanche, en Guadeloupe, la situation de gestion a ete trop tardive que pour etre traduite en << strategies de changement >> des systemes d'action.

Nous montrons ensuite que les situations de gestion different (tant au niveau des acteurs engages que des buts poursuivis) selon les niveaux d'organisation. Ainsi, a l'echelle regionale, les situations de gestion devraient avoir pour objectif de (re)definir ou de renouveler un projet agricole regional (et creer de ce fait un territoire-projet) ou les choix de developpement et les strategies d'action pourraient etre clairement identifies, partages et valides. Le territoire regional devrait ainsi donner davantage de sens a l'action publique. A l'echelle locale, on discute de l'interet de definir des territoires << actionnables >>, dont le concept est issu des theories sur l'apprentissage organisationnel. Ceux-ci sont definis comme les territoires qui font sens pour les acteurs locaux au regard de leurs problemes et qui peuvent reellement etre mis en action au travers des instruments de politiques publiques qu'ils mobilisent. Autrement dit, c'est la portion d'espace a l'interieur duquel des acteurs s'organisent autour d'activites communes pour repondre a des injonctions des politiques afin de resoudre leurs problemes. Nous donnons des exemples de ces territoires actionnables au niveau des deux iles.

A partir de ces notions, nous concluons sur la territorialisation des politiques publiques, qui reste indispensable afin d'ameliorer l'efficacite de l'action publique au sein des espaces ruraux, en fournissant des enjeux qui nous paraissent essentiels pour renforcer ce processus : faire evoluer l'espace regional vers un reel territoire-projet, renforcer les conditions locales de l'action collective par une meilleure prise en compte des systemes d'actions locaux ; modifier les pratiques territoriales pour creer des apprentissages tant sociotechniques qu'organisationnels inherents a chaque situation de gestion.

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Le territoire est aujourd'hui devenu un enjeu pour les pouvoirs publics qui cherchent la maniere la plus efficace d'associer les acteurs du developpement a la gestion des espaces ruraux et a l'elaboration de politiques publiques. Ca l'est aussi pour la recherche qui doit analyser et comprendre comment et pourquoi les acteurs, sur un espace donne, trouvent des compromis pour engager des actions collectives. Pour nous, le territoire est a la fois un espace socialise, approprie et organise, qui a du sens et qui donne du sens a ceux qui y vivent (Deffontaines et al 2001) et un espace cible pour les politiques publiques. Il constitue donc un espace de coordination entre societe civile et pouvoir publique.

Le territoire est au coeur de la loi d'orientation agricole francaise (LOA) de 1999. Celle-ci constitue une << revolution >> dans la perception du role de l'agriculture (Hervieu 2002) au sein des espaces ruraux. La loi valorise en effet la multifonctionnalite de l'agriculture, (1) lie profondement son developpement a celui des espaces ruraux, met en avant une nouvelle forme de contractualisation entre l'Etat et les producteurs, renforce le role de dispositifs de gouvernance (comme la CDOA, Commission Departementale d'Orientation Agricole--voir encadre 1) et enfin, place le territoire comme un lieu de declinaison, d'adaptation et de construction de la politique publique rurale (Hervieu 1999). Pour repondre a ces exigences, un nouvel outil, les Contrats Territoriaux d'Exploitation (CTE) a ete mis en place. La LOA prevoyait qu'un cahier des charges de mesures agro-environnementales [MAE] et economiques devait tout d'abord etre elabore au niveau du Departement. Des porteurs de projets devaient ensuite, au sein d'un territoire qu'ils devaient definir, elaborer un diagnostic afin de degager leur propre programme d'action (notamment choisir des MAE parmi le catalogue departemental), denomme contrat-type. Celui-ci devait ensuite permettre aux agriculteurs de signer un contrat avec le Prefet du Departement, s'engageant par-la a respecter des mesures choisies apres la realisation d'un diagnostic d'exploitation. Aujourd'hui, les Contrats d'agriculture durable (CAD) ont succede aux CTE pour des raisons liees a des motivations politiques differentes, a sa complexite et aux derives financieres qu'il a connues.

Les DOM (Departements d'outre-mer francais), notamment la Guadeloupe et la Reunion (voir encadre 2), ont ete directement concernes par cette politique. Quelques 86 et 153 CTE y ont ete signes respectivement. Ils s'adressaient principalement aux filieres traditionnelles d'exportation : banane, canne a sucre et dans une moindre mesure geranium. Ce dispositif a concerne un pourcentage nettement moindre d'exploitations dites professionnelles (ayant plus de 8 UDE (2)) qu'en France metropolitaine, soit 1,6 % a la Reunion et 0,7 % en Guadeloupe d'entre elles contre 12,5 % en metropole.

C'est a partir de recherches menees au sein du dispositif INRA-CIRAD-CEMA-GREF (3) relatif a la multifonctionnalite de l'agriculture et des espaces ruraux, que nous nous sommes interesses a la place du territoire dans les politiques publiques. Le projet de recherche visait a analyser en quoi la prise en compte de la LOA par les acteurs locaux contribuait d'une part, a la remise en cause des modeles de developpement des DOM insulaires encore fortement bases sur la promotion d'une agriculture productiviste, et des pratiques de developpement d'autre part (Piraux et al 2004). Le choix porte sur deux Departements d'Outre Mer (DOM) insulaires a ete motive par leurs ressemblances (insularite, eloignement de la metropole, meme problematique de developpement, meme cadre reglementaire par rapport au CTE) et leurs differences (culturelles et historiques, positionnement des institutions, facteurs organisationnels et structurels) qui rendaient interessantes une analyse comparative. La recherche a porte sur la comprehension des representations que les acteurs, les institutions et les agriculteurs se faisaient de l'agriculture, de la LOA et des CTE, ainsi que sur les evolutions resultant de leur mise en place. Par ailleurs, un regard particulier a ete porte a l'analyse de l'evolution des pratiques de developpement et de celles des agriculteurs. La methodologie a privilegie des enquetes comprehensives (Kaufman 1996) aupres des acteurs. Afin de nous aider a mieux decrire les processus en cours, un certain nombre de concepts ont ete empruntes aux sciences de gestion, tels que celui de situation de gestion. Ils nous paraissaient pertinents pour eclairer les processus d'un regard different.

Dans cet article, nous defendons l'idee selon laquelle les politiques publiques gagneraient en efficacite si elles integraient le systeme d'action (4) au niveau local. Les hypotheses qui structurent notre travail sont les suivantes : (1) les modes d'appropriation et les pratiques d'utilisation d'un instrument de politique publique (ici le CTE) s'explique en grande partie par le systeme d'action en place ; (2) sous les injonctions des politiques publiques et selon le systeme d'action, les acteurs locaux donnent naissance a des situations de gestion (Girin 1983) ; et (3) les systemes d'action evoluent par la situation de gestion en place et iv) ces situations de gestion different (tant au niveau des acteurs engages que des buts poursuivis) selon les niveaux d'organisation. La question d'appropriation des instruments de politiques publiques est importante car la prise en compte du developpement durable notamment passe au niveau local, par une declinaison specifique propre aux acteurs, selon les modalites concretes d'appropriation et d'usage des ressources, elles meme liees a une concurrence accrue des usages de l'espace et a l'augmentation des tensions entre les usagers.

Nous proposons ici de traiter plus particulierement des points suivants : (1) le role et le poids du systeme d'action dans les modes d'appropriation et les pratiques d'utilisation des outils de politique publique, nous illustrerons ce point a partir de l'analyse des processus de mise en place des CTE dans les deux iles ; (2) l'analyse du processus de << territorialisation >> des politiques publiques a partir de la notion de situations de gestion ; et (3) l'interet de definir des territoires << actionnables >> a l'echelle locale. Nous concluons sur la pertinence de ces notions pour renouveler l'approche sur les politiques publiques en milieu rural.

La mise en place des CTE

La mise en oeuvre des CTE en Guadeloupe et a la Reunion a connu des retards importants par rapport a la France metropolitaine, soit pratiquement une annee. Cette situation decoule du cumul de differents handicaps (CNASEA 2003) : des arbitrages financiers entre les services nationaux et la Commission Europeenne tardifs ainsi qu'un manque d'information des Directions regionales de l'agriculture, consequence de l'eloignement important de ces institutions de la metropole. Pourtant, ces dernieres etaient avides d'informations car elles consideraient le CTE comme un outil complexe. Des lors, les CTE ont connu un lent demarrage quis'est traduit par une identification des mesures agri-environnementales (MAE) au niveau departemental, realisees bien apres celles construites en metropole. Sans ce catalogue de mesures departementales, aucun contrat individuel ne pouvait bien entendu etre signe. Les CTE ont par contre ete lances a la meme epoque dans les deux DOM, soit en 2000, mais de maniere bien differenciee.

Le poids de systemes d'action !

Des differences importantes existent entre les systemes d'action des deux iles. Pour les qualifier, des indicateurs ont ete identifies a l'echelle regionale (culturels, strategiques, structurels, lies aux formes de coordination ou au type d'organisations professionnelles agricoles (OPA)). Ces differences resultent notamment de l'histoire de la reforme fonciere de chaque ile (Deverre 1997) qui a autorise, a la Reunion, un acces a la terre plus ancien et plus progressif qu'en Guadeloupe, permettant ainsi l'emergence d'une reelle paysannerie. Cette classe d'agriculteur a pu revendiquer ses droits, se faire representer dans les instances de decision, constituer une force de proposition et participer ainsi de maniere effective aux choix collectifs. Cela explique en partie qu'aujourd'hui, la profession agricole soit plus active, mieux organisee, que les institutions et les organisations de producteurs soient plus nombreuses et les formes de coordination plus diversifiees a la Reunion qu'en Guadeloupe. Ainsi, a la Reunion, la politique regionale agricole est largement co-geree entre la profession agricole et les pouvoirs publiques, la CDOA fonctionne mieux alors qu'en Guadeloupe l'administration garde un poids predominant dans les actions mises en place.

Ces differences se sont traduites par des pratiques d'appropriation et d'utilisation des instruments de politique publique (ici le CTE) distinctes. A la Reunion, les organisations professionnelles se sont en effet emparees rapidement de l'outil (Bonnal et al 2003), contrairement a la Guadeloupe ou le porteur de projet collectif, en general une institution parapublique (GIE, CNASEA, SAFER (5)), est reste une realite purement administrative (Dulcire et Chia 2005). L'analyse des pratiques d'utilisation des CTE montre qu'a la Reunion, de nombreux porteurs de projet ont mis en oeuvre des demarches collectives qui ont abouti, apres une phase de diagnostic plus ou moins longue, a l'elaboration de plusieurs contrats-types specifiques. (6) Un seul contrat-type a par contre ete propose et valide au niveau de la Guadeloupe. (7) Les preoccupations d'adaptation de l'outil aux conditions locales ont aussi ete plus marquees a la Reunion et le diagnostic agri-environnemental, quoique limite, y a ete plus pousse. La mise en place des CTE a ainsi ete a l'origine d'innovations socio-techniques et organisationnelles plus importantes et plus diversifiees a la Reunion qu'en Guadeloupe (Piraux et al 2004). Par exemple, pour les systemes techniques, l'impact des MAE a ete tres faible en Guadeloupe, ou elles sont restees des mesures standard prenant peu en compte les preoccupations environnementales (Chia et Dulcire 2005), contrairement a la Reunion ou le CTE a servi de support a la diffusion de techniques (le desherbage precoce sur canne a sucre par exemple). Les mesures concernant la diversification des productions y ont aussi ete davantage prises en compte dans les cahiers des charges des CTE et dans les contrats individuels.

Quoi qu'il en soit, ces pratiques d'utilisation des CTE sont liees, dans les deux cas, au modele de developpement (8) regional. Rappelons que ce dernier est, dans les deux iles, fortement axe sur l'agriculture tournee vers l'exportation avec un objectifd'intensification des productions et de satisfaction de quotas. Ainsi, les CTE ont ete mis en place pour servir les interets des filieres d'exportation, avec pour objectif la recherche de la productivite maximale ; leur dimension financiere a prevalu pour accompagner les processus d'innovations techniques ou pour completer les investissements permis par le budget europeen ou encore afin de soulager la tresorerie. La mise en place des CTE n'a pas ete l'occasion de faire emerger une vision partagee et renouvelee de ce modele (Piraux et al 2003), meme s'il connait des evolutions notables et differenciees a la Reunion, notamment par la place des productions a destination du marche local (elevage, fruits et legumes). Des lors, 90 % des contrats pour la Reunion concernent la canne a sucre (alors qu'elle procure le tiers de la valeur ajoutee) et en Guadeloupe, 86 % des CTE signes interessent les cultures d'exportation de la banane et de la canne a sucre alors que ces deux cultures ne represente que 41% de la richesse agricole produite.

Les modes d'appropriation et les pratiques d'utilisation de l'instrument CTE different donc bien selon le systeme d'action et refletent parfaitement le modele productiviste en cours dans les deux iles.

Une prise en compte du territoire specifique

La specificite du systeme d'action a aussi joue dans la definition du territoire d'action collective, c'est-a-dire le territoire construit par les acteurs locaux pour definir un contrat-type. Ce << territoire-projet >> a ete promu de facon limitee par les acteurs locaux dans les deux DOM, alors qu'il etait pourtant privilegie par la LOA et necessaire au regard des larges diversites sociales et ecologiques locales que connaissent les deux iles.

En Guadeloupe, un seul contrat-type a ete valide au niveau de l'ile prise dans sa globalite (Chia et Dulcire 2005). La reference est celle d'un territoire unique. A la Reunion, par contre, le territoire pris en compte par les differents porteurs de projets se rapprochait davantage de l'espace d'activite des filieres, principalement les bassins de productions (canne a sucre, elevage, geranium). A ce niveau, la demarche CTE n'a donc pas modifie profondement les pratiques de developpement ni les dispositifs dans les deux iles. Elle a seulement, et a la Reunion principalement, favoriser des pratiques agro-environnementales prenant en compte des enjeux environnementaux de l'ile pourtant non spatialises. La seule reelle declinaison des CTE a l'echelle de territoire s'est faite au niveau du Cirque de Cilaos par une association de developpement local. Dans ce cas, le territoire privilegie etait la commune (Piraux et Saque 2003).

Les enquetes menees aupres des acteurs locaux ont revele la difficulte qu'ils avaient a apprehender le territoire. C'est surtout l'echelle insulaire qui etait mise en avant, afin d'adapter le cahier des charges national, ou celle de l'exploitation, pour conduire un diagnostic prealable a la mise en place d'un projet individuel. Tres rarement le territoire-projet a ete considere par les acteurs locaux comme une nouvelle opportunite de developpement. Cette situation n'est pas rare car, comme le souligne Deffontaines et al (2001) : << Bien que le terme de territoire soit omnipresent dans le discours sur l'action publique, les enjeux sociaux sont rarement poses en termes territoriaux et la definition des politiques publiques a du mal a integrer des dimensions territoriales >>. Quels enseignements peut-on tirer, des lors, quant a l'interet et a la maniere de mieux prendre en compte cette dimension au sein des politiques publiques ?

Une lecture par les situations de gestion

La situation de gestion....

Selon Girin (1983), une situation de gestion se presente << chaque fois qu'a un ensemble d'activites en interaction est associee l'idee d'activite collective et de resultat faisant l'objet d'un jugement, et que des agents sont engages dans la situation de gestion lorsqu'ils se reconnaissent comme participant a des degres divers a la production du resultat >>. Une telle situation de gestion peut etre initiee par les acteurs comme << imposee >> par l'environnement. Parler de resultat, ce n'est pas parler d'objectif, et encore moins << d'objectif collectif >> faisant l'objet d'une sorte d'adhesion generale et vers lequel toutes les volontes seraient tendues. Les objectifs des activites elementaires peuvent fort bien etre opposes. Une situation de gestion signifie que ces finalites elementaires sont en quelque sorte << dominees >> par la necessite de parvenir au resultat du fait de la reconnaissance de problemes communs ou du fait des jugements. Au mieux, le resultat peut etre la traduction en termes simples d'objectifs complexes, par exemple, la definition d'un ou deux grands enjeux d'une zone autour desquels les acteurs locaux se reconnaissent, leurs objectifs pouvant tout aussi bien, au sein de leur projet respectif, etre divergents. Le fait d'associer une situation de gestion a un territoire nous oblige a nous interesser au processus d'elaboration de consensus, aux strategies d'acteurs, aux outils et instruments qu'ils mobilisent ainsi qu'aux dispositifs (9) utilises ou fabriques sur un espace delimite par les acteurs en vue de repondre a un probleme particulier.

... au niveau regional....

A la Reunion, on peut affirmer que la politique publique liee aux CTE a donne naissance a une situation de gestion au niveau departemental, qui a favorise un debat, certes limite, mais reel. Cette situation de gestion a ete initiee par la DAF (Direction de l'Agriculture et de la Foret, representant le Ministere de l'agriculture) qui a reuni les principaux partenaires (Ministere de l'Environnement, Commissariat a l'Amenagement des Hauts (CAH), associations de developpement local, Chambre d'Agriculture, recherche, Office National des Forets, Federation des Cooperatives Agricoles) afin d'elaborer un cahier des charges de mesures agro-environnementales au niveau de l'ile. Elle a permis a des acteurs qui ne partageaient pas la meme vision du developpement de l'ile de se retrouver dans les finalites de l'outil CTE. Ainsi, par exemple, les acteurs ne s'accordaient pas sur le role, l'importance et les modalites du developpement de la filiere canne a sucre mais tous etaient d'accord sur la necessite d'une meilleure protection de l'environnement. Aussi, des compromis sur les actions a developper dans ce domaine ont pu etre trouves, y compris pour la culture de la canne a sucre. Ces compromis refletaient parfaitement le mandat du Ministere de l'environnement mais c'etait aussi le moyen pour les industriels canniers de developper l'image d'une << canne propre (10) >>, element qui leur semblait indispensable pour poursuivre les negociations sur les subventions accordees au prix du sucre. De la meme facon, l'approche globale de l'exploitation et du territoire, meme si elles etaient diversement interpretees, figurait aussi comme un denominateur commun des acteurs : elle representait le fer de lance de l'approche du CAH et elle pouvait aussi eventuellement, pour les canniers, constituer une maniere d'augmenter le volume de production. Une methodologie d'approche commune et un cahier des charges departemental pour les CTE ont ainsi pu etre etablis, une premiere experience sur le geranium lancee, des outils communs de diagnostics agro-environnementaux d'exploitation et de construction de projets construits et des dispositifs particuliers fabriques (comme par exemple la creation d'une commission technique pre-CDOA entre Cnasea, DAF et Chambre d'Agriculture, commission non prevue par la loi).

Si les acteurs ont reussi a trouver des compromis, c'est parce qu'ils savaient pertinemment qu'ils faisaient l'objet d'un jugement : un jugement social externe fort comme celui du prefet pour l'ensemble des institutions d'Etat ou un jugement social interne, comme celui de l'ensemble de la profession pour la Chambre d'Agriculture qui trouvait dans les CTE une nouvelle source possible de revenu ou celui des membres des associations locales qui trouvaient la matiere a valoriser leur experience et qui attendaient un positionnement strategique des responsables. Le resultat etait clairement affiche et partage : mettre en place les CTE le plus vite possible tout en respectant << l'esprit >> de l'instrument. Bien entendu, ces acteurs ont participe d'une maniere differente a l'elaboration de ce resultat mais tous y ont contribue. Cela ne signifie pas non plus que toutes les activites elementaires des acteurs locaux soient orientees vers la production de ce resultat. Enfin, parler de l'engagement des participants dans la situation de gestion ne suppose pas non plus que la poursuite du resultat leur apparaisse a tous comme le but essentiel de leur activite propre (c'est d'ailleurs le plus souvent le cas ici), mais seulement qu'ils n'ignorent pas que le jugement existe.

En Guadeloupe, la situation de gestion n'a ete creee que tardivement, lorsque la Safer et la Chambre d'Agriculture ont decides de travailler en associant les producteurs a la definition des actions, soit 1 ans apres le lancement du dispositif CTE dans l'ile. C'est en effet a ce moment que le debat a ete possible, entre la DAF et les autres acteurs, que des outils de diagnostic ont ete construits et proposes, que des strategies communes ont ete developpees malgre quelques divergences. Auparavant, la majorite des acteurs (Chambre, cooperatives, etc.) n'avait pas trouve un interet dans la nouvelle loi d'orientation. Seule la DAF, qui doit mettre en place les politiques publiques en matiere agricole, avait reflechi au dispositif; elle avait propose le CTE dit Banane Perenne d'Altitude, qui a regroupe les premiers CTE signes.

A la Reunion, la situation de gestion a fait evoluer les systemes d'action. Elle a en effet favorise l'emergence de nouvelles dynamiques au niveau des organisations professionnelles et une meilleure coordination entre les services de l'Etat et la profession On y note une forte augmentation de la densite relationnelle. Les structures des institutions ont egalement evolue, comme par exemple avec la creation du service territorial a la DAF. En revanche, en Guadeloupe, la situation de gestion a ete trop tardive que pour etre traduite en << strategies de changement >> des systemes d'action hormis une amelioration sensible dans les pratiques relationnelles entre agriculteurs et surtout entre agriculteurs et conseillers, la ou elles n'existaient que peu ou pas (Dulcire et al 2005) : les CTE ont en effet rapproche les conseillers des agriculteurs et revalorise leur metier. Dans les deux cas toutefois, le dispositif de gouvernance que la loi avait renforce, la CDOA, n'a pas joue le role de coordination qu'il lui etait devolu, notamment parce qu'elle est restee limitee a une instance technique, administrant davantage les contrats que reflechissant sur les conditions et les exigences dans leur mise en place. Cette situation s'est d'ailleurs rencontree partout en France metropolitaine (Remy 2003).

... et au niveau local

Si la region, dans le cas des Dom, a pu voir l'emergence de situations de gestion, ces dernieres ont ete beaucoup plus rares au niveau local, pour ne pas dire inexistantes. Nous l'illustrerons a partir de l'exemple de la canne a sucre.

A la Reunion, les acteurs de la filiere canne ont en effet defini un programme et une strategie commune pour l'ensemble de l'espace cannier, considere comme un bassin de production unique. Les diagnostics individuels d'exploitation se referaient donc directement au cahier des charges departemental sans vraiment prendre en consideration l'insertion territoriale de l'exploitation. L'exercice a ete delicat a conduire. Un outil, une demarche et des referentiels identiques etaient appliques a des situations tres diverses. L'efficacite de l'action publique en a ete affectee. En effet, outre l'impossibilite de realiser certaines mesures techniques dans des zones a pluviosite elevee, les actions individuelles n'ont pas ete integrees dans une perspective plus large. Elles n'ont de fait pas pris en compte des elements pourtant fondamentaux au maintien de la filiere canne : la protection du foncier agricole ou des problemes environnementaux specifiques a une zone, que l'on ne peut aborder qu'au travers d'une action collective. C'est seulement lorsque les CTE allaient disparaitre, qu'un travail mene a l'echelle communale prefigurait la creation de situations de gestion locale.

En Guadeloupe, c'est egalement a la fin du processus que des situations de gestion ont emerge au niveau des perimetres de la reforme fonciere de la Safer. En effet, des actions concretes on vu le jour lorsque les agriculteurs ont ete reellement associes aux diagnostics des exploitations.

Cette analyse du processus de mise en place des CTE a l'echelle regionale et locale a bien montre : (1) que les injonctions des politiques peuvent donner naissance, selon le systeme d'action, a une situation de gestion et que, dans ce cas, les systemes d'action evoluaient ; et (2) que ces situations de gestion different, par leur role notamment, selon les niveaux d'organisation.

Un projet regional ...

Comme nous l'avons deja souligne, les situations de gestion n'ont pas eu comme objectif de definir ou de renouveler un projet agricole regional ou les choix de developpement et les strategies d'action pourraient etre clairement identifies, partages et valides. Les debats n'ont en effet pas remis en cause le modele productiviste et n'ont pas vraiment permis aux acteurs de (re)definir et hierarchiser les fonctions des activites agricoles au regard de la politique publique a decliner. Or, ces fonctions, tout comme les grands enjeux de developpement des espaces ruraux, sont aujourd'hui en profonde mutation (OCDE 2001), qui resulte notamment de l'imbrication du tissu urbain avec le rural et des fonctions nouvelles que ce dernier doit assumer : valorisation de la qualite, accueil, residence.... C'est d'ailleurs un probleme en Guadeloupe ou les acteurs locaux se plaignent de l'absence d'un projet agricole global, malgre l'existence d'un SAR (Schema d'amenagement regional conduit par la Region) et d'un PRDA (Plan regional de developpement agricole mene par la Chambre d'Agriculture), qui ne correspondent toutefois pas a des projets qui soient socialement discutes. Comment, dans ces conditions, ne pas utiliser le CTE comme tout autre instrument de politique publique, qui s'inscrit dans la suite logique des interventions classiques et sectorielles ? Comment elaborer des strategies et des cahiers des charges qui soient coherents avec des orientations regionales mal definies ? a la Reunion, la situation est differente. Elle a connu deux exercices de prospective. Les lieux de debat sur le role de l'agriculture sont nombreux. Elle fait souvent l'objet d'articles dans la presse, de reportages televises, les maires sont sensibilises aux differents roles de l'agriculture. Toutefois, si les acteurs partagent les fonctions de l'agriculture a valoriser (emploi, paysage, biodiversite..), des divergences existent quant a leur hierarchisation. Or, favoriser prioritairement l'emploi ou le maintien de paysages n'a pas les memes consequences sur les strategies de developpement a adopter. Des desaccords existent aussi sur la place a dedier a la canne a sucre au regard des autres productions, davantage destinees a la consommation locale (elevage, fruits et maraichage). Si situation de gestion il y a, elle n'a pas pour autant provoque de changement quant au modele de developpement. L'activite collective autour de laquelle les acteurs se sont reunie et qui faisait l'objet d'un jugement exterieur et interieur a ete la mise en place << administrative >> des CTE. Le territoire regional devrait pourtant donner davantage de sens a l'action publique.

... et des territoires actionnables

si la Region est consideree comme le territoire pertinent de definition d'un projet agricole global, il ne constitue pas pour autant un territoire d'action adequat. Une action publique territorialisee, en tant qu'intervention << situee >>, doit en effet prendre davantage en compte la diversite des situations locales et la nature des partenariats entre acteurs concernes (Berriet-Solliec et Depres 2004). Cette diversite infra-regionale des situations sociale, ecologique et identitaire rend en effet difficile la mobilisation des acteurs autour d'enjeux globaux et regionaux. Or, dans la mise en place des CTE, ces enjeux, nous l'avons deja precise, n'avaient pas ete declines en terme territorial. Comment aurait-on pu remedier a ce probleme ? Nous pensons que la creation de situations de gestion locales aurait permis d'y repondre. Celles-ci auraient pu conduire a definir des espaces plus restreints qui font << sens >> aux acteurs par rapport a leurs actions individuelles et collectives, lorsqu'ils interagissent entre eux pour la production de resultats particuliers, resultats qui font l'objet d'un jugement. Nous les appellerons des territoires actionnables. Le concept actionnable est issu des theories sur l'apprentissage organisationnel (Argyris 2003) que nous avons applique au territoire. Le territoire actionnable, c'est celui qui peut etre reellement << mis en action >> par les acteurs locaux, celui ou ils peuvent mobiliser des instruments de politique publique afin de repondre a leurs besoins. Autrement dit, c'est la portion d'espace a l'interieur duquel des acteurs s'organisent autour d'activites communes pour repondre a des injonctions des politiques afin de resoudre leurs problemes. Le territoire actionnable n'est donc ni le territoire du developpement local, ni celui des actions des pouvoirs politiques, mais bien un territoire qui associe les deux.

Dans le cas de la Reunion et toujours pour l'exemple de la canne a sucre, la commune semble etre le territoire actionnable le plus pertinent. Les enjeux importants tels que la preservation du foncier agricole ou de l'environnement font en effet sens pour les acteurs a ce niveau d'organisation. C'est la qu'ils peuvent y mobiliser les dispositifs et instruments de politique publique, dont le CTE, pour repondre aux enjeux agricoles. L'agriculture de la Reunion s'apparente en effet a celle d'une agriculture periurbaine. C'est bien souvent la ville qui conditionne avant tout les dynamiques de la filiere canne a sucre, au travers des outils qu'elle gere, comme le PLU (11) ou les Chartes communales de developpement agricole mises en place par la Chambre d'Agriculture. C'est par la mobilisation de ces outils que les acteurs vont fortement influencer l'expression des fonctions de l'agriculture au niveau des exploitations agricoles. Cette situation de gestion ne permettra pas d'adopter des objectifs communs puisque les strategies des acteurs different (les industriels de la carme a sucre et le maire ne poursuivent pas les memes objectifs), mais elle permettra de s'accorder sur des enjeux, des resultats similaires ou les acteurs locaux se reconnaissent (proteger une nappe d'eau par exemple) et vers lesquels pourront converger les actions strategiques.

En Guadeloupe, en absence d'un projet regional qui fasse sens pour l'ensemble des acteurs ruraux, c'est-a-dire qui defini ce qu'il convient de faire et comment le faire, du fait que la population a du mal a s'approprier le territoire communal et ses interactions avec l'agriculture, la situation est differente. Il aurait ete sans doute necessaire d'identifier des espaces articulant activite des filieres (canne a sucre par exemple), projets des acteurs et enjeux ecologiques. Cela pourrait etre par exemple le cas au niveau des trois zones pedoclimatiques du bassin cannier (sachant que les operateurs y developpaient des projets particuliers) et ou des cahiers des charges specifiques peuvent etre etablis et des actions collectives favorisees en fonction d'enjeux environnementaux specifiques.

Conclusions

La territorialisation des politiques publiques, comprise comme un processus destine a mieux les adapter aux contextes locaux, est pour nous, un gage d'efficacite renforcee de l'action publique. Dans le cas de la multifonctionnalite, l'accomplissement des differentes dimensions productives, sociales, culturelles et environnementales de l'agriculture renvoie en effet a son insertion territoriale (Losch 2002). L'expression de ces fonctions depend de chaque contexte local ainsi que de la place et du role attendu de l'agriculture par la societe locale. Le territoire apparait ainsi de plus en plus comme un niveau d'organisation et d'action pertinent pour penser l'adaptation des politiques publiques. Des lors, nous voudrions insister, en guise de conclusion, sur quelques points qui nous paraissent des enjeux essentiels pour renforcer ce processus.

Le premier enjeu est lie a la capacite a faire evoluer l'espace regional vers un reel territoire-projet. Ce projet commun donnerait davantage de sens aux actions locales. Cela revient a dire que la territorialisation n'est efficace que si elle vient consolider un projet de societe renouvele. Sans projet regional, difficile de penser la declinaison d'une politique publique. La situation de gestion doit remplir, a ce niveau d'organisation, ce role.

Le deuxieme correspond a la territorialisation elle-meme, (et au territoire comme un resultat (Pecqueur 2003)), qui va jusqu'a la creation de territoires actionnables et qui doit donc etre consideree comme une forme particuliere d'action collective ; il faut des lors s'interesser au processus d'action collective des acteurs locaux sur un espace qui fait sens pour eux, ou ils vont fabriquer, utiliser des outils, s'approprier les instruments ou les dispositifs lies aux politiques publiques pour les adapter a leur systeme d'action. Plutot que trouver des consensus pour elaborer des projets communs a l'echelle locale, creons une situation de gestion qui puisse identifier quelques interets communs, des resultats, vers lesquels peuvent converger les differentes categories d'acteurs. La comprehension et la prise en compte de ses systemes d'action locaux, dont nous avons vu l'importance dans l'appropriation et l'utilisation des outils de politique publique, sont determinantes a apprehender pour stimuler la creation de territoire actionnable. Ce dernier doit ainsi donner un sens nouveau a l'action localisee, qui elle-meme renouvelle l'action publique.

Enfin le troisieme point souligne l'importance des pratiques territoriales qu'il faut necessairement renouveler pour creer des apprentissages tant sociotechniques qu'organisationnels inherents a chaque situation de gestion. C'est bien une demarche specifique qui, a chaque fois, doit emerger. Ces demarches insistent sur la pluralite des strategies et des modes de developpement des territoires ainsi que sur les competences necessaire a creer pour de tels changements. Ainsi et pour reprendre les termes de Guesnier et Joyal (2004), << le territoire devient actif, apprenant, innovant, creatif et l'organisation territoriale se transforme en instrument d'intervention a la discretion des acteurs publics pour satisfaire les besoins de la societe >>.

Ceci ouvre d'ailleurs des perspectives de recherches interessantes en terme de gouvernance territoriale, entendue comme << l'organisation complexe de la prise de decision et des mecanismes de regulation associes aux politiques publiques >> (Dupuy et al 2003) et en particulier sur l'analyse des dispositifs et outils de la gouvernance territoriale.

De nouveaux partenariats, des formes de concertation et des competences renouvelees sur de nouveaux territoires, tels sont les enjeux qu'impose aujourd'hui l'action publique en milieu rural afin de lui (re)donner du sens.

Encadre 1 La Commission Departementale d'Orientation de l'Agriculture (CDOA) et sa responsabilite dans l'elaboration des CTE

La Commission departementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) regroupait jusqu'a 1999 l'ensemble des partenaires agricoles. Elle est consultee sur les politiques d'orientation des productions et d'amenagement des structures d'exploitation au niveau departemental.

La LOA de 1999 a elargi sa composition aux representants de la societe civile : association de consommateurs, de protection de l'environnement, mais aussi aux acteurs territoriaux non agricoles (elus, ecologistes, artisans etc.). Son domaine de competences a egalement ete elargi et, pour les CTE, elle valide les CTE types, les mesures types et les projets de contrats individuels.

Encadre 2 Le Departement et la Region Reunion et Guadeloupe

Le Departement et la Region Reunion et Guadeloupe sont des DOM (Departements d'outre mer francais). Leur particularite reside dans le fait que ces iles sont des Regions mono-departementales. Region et Departement se confondent donc spatialement contrairement a toutes les regions de la France metropolitaine. Ils ont leurs prerogatives propres. Les DOM font parties des RUP (Regions Ultra-Peripheriques de l'Europe). Vu leur specificite (eloignement, contexte climatique, historique, economique et social specifique), ils beneficient d'avantages et d'aides particulieres de l'Union europeenne.

Bibliographie

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Bonnal P., M. Piraux, J.L. Fusillier et D. Guilluy D. 2003. Approche de la multifonctionnalite de l'agriculture a la Reunion. Les modeles agricoles, la relation agriculture-emploi et la perception des CTE par les acteurs locaux. Montpellier: MAAPAR, CIRAD.

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Marc Piraux

CIRAD TERA

Professeur visitant a l'Universite

Federale de Campina Grande

Rua Aprigio Veloso, 882--Bodocongo

58 109-900 Campina Grande PB--Bresil

Eduardo Chia et Michel Dulcire

CIRAD TERA

BP 5032, 34398 Montpellier

cedex 5, France

* Cet article a fait l'objet, sous une version legerement differente, d'une presentation au Symposium international << Territoires et enjeux du developpement regional >> organise par l'INRA Programme Transversal PSDR Lyon, 9 au 11 mars 2005.

(1.) Par multifonctionnalite, il faut comprendre que la loi reconnait a l'agriculture et aux agriculteurs la pluralite des productions et des activites marchandes et non-marchandes.

(2.) Unite de dimension economique.

(3.) INRA, Institut National de la Recherche Agronomique ; CIRAD, Centre de cooperation Internationale en Recherche Agronomique pour le Developpement ; CEMAGREF, Centre du Machinisme et du Genie Rural et Forestier.

(4.) Nous definissons le systeme d'action comme un << ensemble humain structure qui coordonne les actions de ses participants par des mecanismes de jeux >> et regule << la stabilite de ses jeux et les rapports entre ceux-ci >> (Crozier et. Friedberg 1992) a un moment donne et dans un lieu donne.

(5.) GIE : Groupement d'interet economique ; CNASEA : Centre national pour l'amenagement des structures des exploitations est un etablissement publie national sous la tutelle du ministere de l'Agriculture et de la Peche et du ministere de l'Emploi, de la Cohesion sociale et du Logement ; c'est un organisme de gestion de fonds publics, d'etudes et de conseil, qui assure l'evaluation des programmes dont il est charge et de propositions aupres des pouvoirs publics ; SAFER : Societe d'Amenagement Foncier et d'etablissement Foncier, creees pour contribuer a la politique des structures agricoles, se sont vues confier au fil des ans des missions d'amenagement du territoire et de protection de l'environnement ; elles sont de ce fait les operateurs fonciers ruraux.

(6.) Construits en suivant trois logiques : filiere (canne a sucre, ananas d'exportation, plantes a parfum, elevage bovin, elevage porcin) ; territoriale (Cirque de Cilaos) ; socio-technique (installation progressive, amenagementde l'exploitation. Seuls les CTE canne et geraniumont pu etre signes.

(7.) En Guadeloupe, les premiers CTE ont eteconstruits autour d'une seule mesure "complexe" appuyant la production bananiere. Les acteurs hors zone bananiere ne se sont empares que tardivement de l'instrument ; une petite minorite d'agriculteurs et d'institutions en ont etea l'initiative. Les seules demarches colleetives mises en oeuvre ont concerne relaborationdes diagnostics d'exploitation au niveau des derniers CTE signes.

(8.) Nous considerons ici le modele de developpement comme les objectifs assignes au developpementainsi que les schemasd'orientation, les strategies etles moyens qui permettent de les atteindre.

(9.) Considerecomme un ensemble d'elementsheterogenesorganises en fonction d'une finalite (Foucault 2004) ; le dispositif, c'est le reseauqu'on peut etablirentre ces elements, la nature du lien qu'il peut exister entre ces elementsheterogenesau regard de la fonction strategique dominante.

(10.) C'est-a-dire une canne preservantles ressources renouvelables et creantdes paysages de qualite.

(11.) Plan local d'urbanisme
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Author:Piraux, Marc; Chia, Eduardo; Dulcire, Michel
Publication:Canadian Journal of Regional Science
Geographic Code:4EUFR
Date:Mar 22, 2006
Words:8538
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