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Fracaso escolar y paro juvenil en Espana. Analisis y propuestas de politica educativa.

Resumen: Este articulo analiza el fracaso escolar en Espana y sus consecuencias sobre el desempleo juvenil. Dado que el paro juvenil se reduce a medida que los jovenes alcanzan niveles educativos superiores, y teniendo en cuenta la poca formacion permanente que reciben los menos formados, la reduccion del fracaso escolar es un elemento clave para la posterior reduccion del desempleo entre los jovenes. El fracaso se define y analiza (dentro de un marco europeo) de tres maneras: la falta de adquisicion de competencias, no haber finalizado satisfactoriamente la educacion obligatoria a la edad correspondiente, asi como el porcentaje de poblacion de 18-24 anos de edad que ha alcanzado como maximo la educacion secundaria inferior y que no siguen en formacion. En el articulo se revisa la literatura nacional e internacional sobre las causas del fracaso escolar (especialmente los factores relacionados con la escuela o el sistema educativo) y se sugiere la implantacion de determinadas politicas educativas para reducirlo, y en consecuencia disminuir el paro juvenil, dado el contexto economico actual.

Palabras clave: fracaso escolar, abandono escolar, desempleo juvenil, politicas educativas.

Clasificacion JEL: I28; J64

Abstract: This article deals with school failure in Spain and its consequences on youth unemployment. This type of unemployment is reduced as young people reach higher levels of education. Moreover, since the less educated receive less training during their professional career, the reduction of school failure is a key to the subsequent reduction of youth unemployment. Failure is defined and analysed (within an European framework) in three ways: lack of competences acquisition, not finishing compulsory education at the corresponding age, as well as the percentage of the population aged 18-24 with at most lower secondary education and not in further education or training. In the paper we review national and international studies on the causes of school failure (especially those at school or higher level) and, considering the financial situation of the Spanish public sector, we suggest the implementation of several educational policies to reduce school failure (and, therefore, youth unemployment).

Keywords: school failure, drop-out, youth unemployment, education policies. JEL Codes: I28; J64

School failure and youth unemployment in Spain. Analysis and proposals for educational policy

1. Introduccion

A FINALES de 2012 CASI UN MILLON DE JOVENES (entre 16 y 24 anos) se encuentran en situacion de desempleo (en concreto 930.000), es decir, mas de la mitad de la poblacion activa juvenil (INE, 2013). Esta cifra, sin embargo, no se distribuye de manera homogenea en funcion del nivel educativo alcanzado: los jovenes con solo estudios primarios tienen una tasa de paro del 69,1%, los que han cursado la escolaridad obligatoria ven reducida dicha tasa al 55,2%, siendo del 51% para aquellos con estudios secundarios superiores, y del 40,1% para los jovenes con estudios superiores (profesionales o universitarios). Asi, aunque el logro educativo no consigue eliminar altas tasas de desempleo entre los jovenes, se constata una reduccion significativa a medida que aumenta su nivel educativo. Ademas, si se tienen en cuenta efectos a mas largo plazo, los resultados de estudiar se vuelven mas visibles. Asi, para el grupo de edad posterior al indicado (25-29 anos) la tasa de paro es del 33,1%, con un maximo del 49,6% para aquellos que solo han alcanzado estudios primarios y un minimo del 22,9% para los jovenes con estudios superiores.

En consecuencia, no alcanzar niveles educativos mas alla de la escolarizacion obligatoria <<condena>> a las personas a permanentes altas tasas de desempleo (entre otros efectos negativos como la temporalidad laboral y los bajos salarios cuando encuentran trabajo). Asimismo, la ausencia de esta titulacion les dificulta proseguir la formacion a lo largo de la vida laboral y recibir formacion continua (Albert et al., 2010) (1). Ademas, la poca efectividad de las politicas activas, incluidas las especificamente formativas (Munoz de Bustillo et al., 2009; Garcia, 2011), anade argumentos para defender politicas educativas que dificulten la salida del sistema educativo antes de haber completado los estudios secundarios, en especial los obligatorios, y que aumente el nivel de competencia de los estudiantes.

En este articulo se exponen algunas evidencias respecto a las causas del elevado fracaso escolar espanol (definido de varias maneras) para, posteriormente, proponer politicas de mejora. Al respecto, destaca que se recoge la literatura mas reciente (incluyendo la referida al caso espanol), que se consideran multiples variables escolares y educativas, asi como que las politicas educativas recomendadas son compatibles con el presente contexto de crisis economica. La estructura es la siguiente: en el apartado 2 se definen y analizan diversos tipos de fracaso escolar; posteriormente, se determinan las causas del fracaso escolar (apartado 3) y se realizan propuestas para reducirlo (4). Un ultimo apartado concluye el estudio.

2. El fracaso escolar en Espana

El fracaso escolar se puede definir en funcion de varios criterios. En nuestro pais se suelen considerar tres tipos: (i) abandono prematuro, referido a personas que solo han finalizado satisfactoriamente, como maximo, la ensenanza obligatoria (ESO), pero no han continuado sus estudios; (ii) fracaso administrativo, cuando los estudiantes no finalizan la escolaridad obligatoria; (iii) falta de competencias cognitivas, es decir, personas que no alcanzan un nivel de competencias que se consideran necesarias para participar activamente en situaciones de la vida cotidiana o laboral. A continuacion se analizan los tres tipos de fracaso senalados.

2.1. Abandono prematuro

El abandono prematuro se define como la proporcion de personas entre 18-24 anos que han alcanzado como maximo la educacion secundaria inferior (ESO en nuestro pais) y que no han seguido cursando estudios (2). Es uno de los objetivos educativos de la Union Europea para sus paises miembros; la Estrategia de Educacion y Formacion para 2020 indica que el porcentaje mencionado debe estar, en 2020, por debajo del 10%, si bien, algunos paises con altos niveles de abandono tienen objetivos menos ambiciosos (15% en el caso espanol).

Como se observa en el Grafico 1, Espana (26,5%) dista de alcanzar el objetivo fijado (tanto a nivel estatal como para el conjunto de la Union Europea) y es el segundo pais en peor situacion, solo por delante de Malta (33,5%). La media de abandono escolar prematuro para los paises de la Union es del 13,5% (del 14,7% si se considera solo la zona Euro), y algunos paises tienen niveles significativamente menores (por debajo del objetivo del 10%). Como se muestra en el Grafico 2, resulta especialmente necesaria la reduccion del abandono prematuro de los chicos, significativamente superior al de las chicas. Asi, el 31% de los jovenes espanoles abandonan prematuramente los estudios, por un 21,9% en el caso de las mujeres. Cabe senalar que la evolucion temporal de esta magnitud no permite ser muy optimista: aunque se ha reducido en el tiempo la tasa de abandono prematuro, esta disminucion no ha sido suficientemente significativa; asi, en Espana el abandono ha pasado del 29,1%, en el ano 2000, al 26,5% en 2011. Para la Union Europea, estas cifras son, respectivamente, el 17,6% y 13,6%.

[GRAFICO 1 OMITIR]

2.2. Fracaso escolar administrativo

En Espana, el fracaso escolar administrativo hace referencia a la no obtencion del graduado en ESO respecto a la poblacion en edad teorica de inicio del ultimo curso. En el Grafico 3 se constata un alto nivel de fracaso escolar en nuestro pais (25,9%). Ademas, se observa que la no finalizacion de la ESO aumento en el periodo de crecimiento economico (supera el 30%), por lo que no es hasta la llegada de la crisis economica que empieza a decrecer (excepto el ultimo curso considerado). Estos altos niveles ya provienen de la epoca anterior a la LOGSE, cuando la escolarizacion obligatoria acababa a los 14 anos con la Ensenanza General Basica (EGB), siendo el fracaso escolar (no finalizacion de la EGB) del 38% (Martinez Garcia, 2009). Por genero el fracaso escolar administrativo es bastante mas elevado en el caso de los chicos (31,2%) que de las chicas (20,3%) (3).

2.3. Ausencia de competencias cognitivas

Una tercera manera de analizar las carencias del sistema educativo es contabilizando el porcentaje de alumnos que no adquieren un nivel de competencias cognitivas suficiente (4). Si se quiere considerar un grupo de edad similar al del fracaso administrativo, en nuestro pais este nivel podemos medirlo mediante el porcentaje de alumnos que no alcanza el nivel 2 de competencias en la evaluacion internacional PISA (a los 15 anos de edad), definido usualmente como el nivel de competencias basico (vease Schleicher, 2007).

En el Grafico 4 se muestra la situacion espanola en el contexto de paises europeos de la OCDE en competencias matematicas y de lectura. En matematicas, Espana (23,7%) se encuentra en una posicion cercana a la media de paises de la OCDE (24,8%), en cuanto al porcentaje de personas con un bajo nivel de competencias. Esta posicion es similar en comprension lectora: el porcentaje de espanoles con un bajo nivel de competencias es del 19,5%, muy cercano a la media de la OCDE (19,7%). Asi, los resultados presentados permiten concluir que el porcentaje de alumnos con un bajo nivel de competencias en Espana es similar al promedio de paises avanzados (OCDE), si bien dista significativamente de aquellos paises con menores niveles (en especial los nordicos en el ambito europeo).

[GRAFICO 4 OMITIR]

3. Causas del fracaso escolar

En este apartado se analizan los factores que inciden sobre el rendimiento educativo (referido a la falta de competencias, el fracaso o abandono escolar (5). No se consideran las variables individuales (capacidad innata) o familiares (nivel socioeconomico, cultural o etnico) bastante reconocidas como causantes del fracaso y bajo rendimiento escolar, y sobre las que la politica educativa no puede influir directamente (vease una revision de estudios en Calero y Escardibul, 2007; Munoz de Bustillo et al., 2009; Rumberger, 2011). En primer lugar se analizan los factores relacionados con el conjunto del sistema educativo, en segundo lugar con los centros escolares y, finalmente, con el profesorado. Los estudios que examinan los determinantes del rendimiento escolar suelen atribuir en torno al 20-30% de la variabilidad de los resultados a los centros escolares (30-40% si se consideran tambien elementos estructurales del sistema educativo). Por tanto, aunque la mayor parte de las causas se atribuye a las caracteristicas de las personas y sus familias (OCDE, 2003; Rumberger, 2011), el margen para desarrollar politicas sobre el sistema educativo que mejoren el rendimiento escolar es suficientemente significativo.

3.1. Variables relacionadas con el sistema educativo

En este ambito se analizan cinco factores claramente diferenciados: nivel de exigencia academica del sistema educativo, uso de la repeticion de curso (frente a otro tipo de politicas de apoyo individualizado), actuaciones para el retorno al sistema educativo de aquellos que abandonan tempranamente, la existencia de evaluaciones externas y el nivel de gasto publico.

Con respecto al primer elemento, las cifras de fracaso escolar administrativo muestran unos elevados niveles para Espana, por encima del nivel que cabe esperar en funcion de los resultados de las evaluaciones de competencias. Por tanto, cabe destacar que el sistema educativo espanol es bastante exigente con sus estudiantes, al menos en referencia a proporcionarles la graduacion en los estudios obligatorios. Por lo tanto, buena parte del alumnado que por competencias podria seguir estudiando (si comparamos las cifras de PISA espanolas con las de sus vecinos europeos) al fracasar en la ESO ya no sigue. De hecho, hay Comunidades Autonomas con un bajo porcentaje de alumnos en niveles inferiores a 2 en lectura en PISA (en torno al 13%-15%), como Aragon, Castilla y Leon, Cataluna y Madrid pero con altos niveles de fracaso escolar (18%-25%) y de abandono de los estudios (25%-32%).

Dado que las dificultades en la terminacion de los estudios no aparecen repentinamente, cabe preguntarse como se da apoyo a los estudiantes con una menor capacidad o que tienen un menor rendimiento academico. En general, nuestro pais apuesta mas por la repeticion de curso (6) que por el apoyo individualizado. Asi, la proporcion de alumnos que repiten curso en nuestro pais es muy alta. El curso 2009-10, el 40,4% de los alumnos de 15 anos ha repetido algun curso (45,4% en el caso de los chicos) (7). El retraso comienza en etapas anteriores: a los 8 anos la tasa de repeticion es del 6,6%, y aumenta al 11,7% a los 10 anos y al 23% a los 12. Asi, esta medida de politica educativa resulta muy utilizada en nuestro pais. En cambio, las medidas de apoyo y de atencion a la diversidad, imprescindibles en sistemas educativos comprensivos como el nuestro, y muy usadas en paises de exito escolar, como los nordicos (Laukkanen, 2005), tienen un peso mucho menor en Espana. Ademas, las medidas mas importantes de este tipo se incorporan al sistema educativo de manera tardia (en la ESO mayoritariamente) cuando los problemas se inician ya en primaria. Asi, la diversificacion curricular solo atiende al 10,6% del total de alumnos de tercer y cuarto curso de la ESO (curso 2009-10).

El uso de la repeticion (de manera generalizada) no parece una buena politica ya que la investigacion educativa encuentra que la repeticion es un factor fuertemente asociado al abandono escolar (8). De hecho, solo algunos estudios que evaluan los resultados a corto plazo (un curso academico) encuentran efectos positivos en la repeticion de curso (vease Greene y Winters, 2007). En cambio, los analisis que tienen en cuenta los efectos a largo plazo presentan resultados que vinculan negativamente la repeticion de curso y el rendimiento educativo (Jimerson et al., 2002; Brophy, 2006; Morrison y No, 2007). Como se constata en las evaluaciones de PISA, los paises con una mayor proporcion de repetidores tienen un peor rendimiento educativo (OECD, 2011a). Cabe decir que el recurso a la repeticion no es universal, destacando en paises como Espana, Francia y Portugal, pero es excepcional en los paises nordicos, el Reino Unido e Irlanda, y muy limitado en el resto de Europa (Eurydice, 2011) (9).

Un tercer elemento a tener en cuenta es la reincorporacion de las personas que abandonan el sistema escolar (en especial los no graduados en ESO). En nuestro pais, este retorno es bajo, seguramente, en parte, por las rigideces existentes en la reincorporacion en el propio sistema educativo, en especial para los no graduados en ESO. Con la LOGSE, el sistema educativo espanol hizo un esfuerzo para prestigiar los estudios profesionales al exigir los mismos requisitos para estudiar estudios postobligatorios, ya sean academicos o profesionales. En cambio, no se pusieron los medios suficientes para garantizar tasas mas altas de exito en la escolaridad obligatoria, como se ha analizado anteriormente que, a su vez, dificultan la continuacion de los estudios de los no graduados (la via utilizada de los Programas de Cualificacion Profesional Inicial no alcanzan el reingreso de los jovenes al sistema educativo de manera suficiente). Como muestran los datos de la Encuesta de Transicion Educativo-Formativa e Insercion Laboral (ETEFIL) del INE, del conjunto de alumnos de una cohorte del curso 2000-01 que no se graduan de la ESO, en el periodo 2001-05 solo el 30,7% vuelven al sistema educativo. De estos, el 68% acaba graduandose en ESO, o una formacion posterior, y el resto tiene una formacion profesionalizadora fuera del sistema formal (Garcia et al., 2013).

En cualquier caso, como muestra la evidencia empirica, resulta conveniente para evitar el fracaso escolar intervenciones lo antes posible, tales como politicas de atencion educativa (con asistencia social si es necesario) para ninos procedentes de estratos socioeconomicos bajos o en entornos sociales problematicos (vease una revision de estudios en Munoz de Bustillo et al., 2009). Como senala Heckman (2006), las <<brechas>> en las capacidades cognitivas (y no cognitivas) de las personas aparecen en edades muy tempranas (antes de la escolarizacion primaria) y son muy persistentes en el tiempo. En las intervenciones posteriores (en edad escolar o en la formacion de jovenes o adultos que ya han abandonado los estudios), la literatura indica que la probabilidad de exito es menor y esta se encuentra muy condicionada, entre otros factores, por la calidad de la formacion proporcionada, la intensidad de la actuacion y la existencia de servicios de apoyo complementarios a la formacion--vease una revision para paises anglosajones en Grubb (1999) y Martin y Grubb (2001)--. En el caso espanol, la evidencia expuesta en OECD (2008) y Munoz de Bustillo et al. (2009) sobre programas dirigidos a jovenes o colectivos poco cualificados, como las Escuelas Taller, las Casas de Oficio y los Programas de Garantia Social, apuntan a un efecto positivo de dichas actuaciones (en especial de las dos primeras), aunque mas relacionado con la insercion laboral que con el retorno al sistema educativo. Ahora bien, dichos resultados deben tomarse con mucha precaucion, dada la escasa evidencia empirica existente, que las evaluaciones son muy parciales (actuaciones puntuales en determinados territorios), y siempre a corto plazo (10).

Un cuarto elemento se refiere a las evaluaciones externas. La evidencia internacional predominante es que estas impactan positivamente sobre el rendimiento educativo. Asi, para distintos paises, Woessmann (2003) y Fuchs y Woessmann (2007) senalan que los alumnos que participan en sistemas escolares con examenes externos de salida obtienen mejores resultados; esta conclusion se observa tambien en Bishop (1997) para el caso de las provincias de Canada, Bishop et al. (2000) para los Estados Unidos y Jurges et al. (2005) para las regiones de Alemania. Como indican Woessmann et al. (2009), de hecho, los alumnos obtienen mejores resultados en paises que contienen metodos de evaluacion externa, no solo del alumnado (los examenes ya senalados), sino del profesorado (mediante control interno y externo de las clases) y las escuelas (como la comparacion de resultados con otras escuelas a distintos niveles geograficos, de distrito o nacional).

Finalmente, hay que considerar el gasto global en educacion. Si bien un mayor gasto en educacion no garantiza un rendimiento del alumnado mas elevado, la falta de recursos suficientes puede repercutir muy negativamente en su capacidad de aprendizaje, como muestran los resultados de los paises que menos invierten en educacion en PISA (OECD, 2003, 2010). En el ambito espanol, diversos estudios muestran la existencia de una correlacion negativa entre gasto por alumno y fracaso y abandono escolar, es decir, que menores niveles de gasto se asocian con mayores niveles de fracaso y abandono (Morales y Perez Esparrells, 2011; Mora et al., 2010).

3.2. Variables relacionadas con los centros escolares

Sobre los centros, las variables de estudio habitual se relacionan con la titularidad, las caracteristicas (en recursos materiales o clima escolar) y la autonomia en la gestion de las escuelas.

Con respecto al efecto de la titularidad del centro sobre el rendimiento escolar, la evidencia internacional presenta resultados dispares pero que, muy mayoritariamente, muestran que la habitual superioridad de los centros privados (en la mayoria de paises) queda eliminada al incorporar en el analisis controles referidos a las caracteristicas socioeconomicas y culturales del alumnado y del centro (vease una revision en Calero y Escardibul, 2007). Respecto al clima escolar, la evidencia empirica senala que la existencia de un ambiente de aprendizaje en el aula (silencio, orden, etc.) y un elevado capital social (relacion positiva) entre alumnos y profesores mejoran el rendimiento escolar y reducen el abandono y el fracaso escolar (OECD, 2011b; Rumberger, 2011).

En referencia a los recursos materiales, como indican Mancebon y Muniz (2003), despues de una extensa revision de estudios nacionales e internacionales, se constata una falta de incidencia clara de las condiciones fisicas y estructurales de los centros sobre los resultados que, seguramente, se debe en buena medida a que los analisis se aplican a paises desarrollados con dotaciones de recursos aceptables y bastante similares. Lo mismo sucede con el uso de las tecnologias de la informacion y la comunicacion (TIC), donde la literatura internacional relativa al efecto sobre el rendimiento del alumnado de disponer de ordenadores en los centros escolar no es concluyente--vease Angrist y Lavy (2002), Goolsbee y Guryan (2006), Machin et al. (2007) y Barrow et al. (2009)--.

En referencia a la autonomia de los centros, en un extenso analisis internacional, Fuchs y Woessmann (2007) indican lo siguiente. Respeto a la autonomia presupuestaria, la presencia de autonomia en la asignacion del presupuesto del centro incide positivamente en las competencias adquiridas por los estudiantes, pero no la capacidad de establecer el importe global del presupuesto. Alrededor del curriculo, la capacidad de elegir contenidos academicos y elegir los libros de texto incide positivamente en el rendimiento solo si, a la vez, existen examenes externos; sin embargo, se dan resultados mas claramente positivos sobre el rendimiento de los estudiantes si los centros pueden participar en el reclutamiento de los maestros (Woessmann, 2003; Naper, 2010). En el caso espanol, los resultados no son concluyentes, pero estan mayoritariamente en linea con la literatura internacional. Asi, Escardibul (2008) muestra que el rendimiento de los estudiantes mejora si los centros tienen autonomia de gestion en el presupuesto (no en fijar el volumen global) y la contratacion de profesorado, pero no en la eleccion de contenidos. Finalmente, algunos autores indican el efecto positivo que pueden tener los directores de los centros en el rendimiento de los estudiantes, en especial si tienen mayores niveles de experiencia y salarios y una menor rotacion entre centros (Lavy, 2008; Clark et al., 2009).

3.3. Variables relacionadas con el profesorado

Los estudios referidos al profesorado son de tipo cuantitativo y cualitativo. Los primeros consideran ratios de alumnos por profesor y numero de estudiantes por aula. Los segundos analizan que caracteristicas del profesorado (conocimientos, titulacion y experiencia) deben enfatizar las politicas educativas, asi como las cuestiones salariales.

Los estudios cuantitativos en los paises desarrollados dan poca relevancia a este tipo de variables. Asi, las ratios de alumnos por profesor o el numero de alumnos por aula o no tienen ningun efecto sobre el rendimiento escolar o su efecto es demasiado pequeno en comparacion con el coste economico que supone establecer este tipo de politicas. Esto no quiere decir, sin embargo, que en determinados contextos no sea una medida eficaz y eficiente. Asimismo, los estudios suelen considerar cambios marginales, por lo que un fuerte incremento del alumnado si podria ser claramente perjudicial (vease un resumen de estudios en Vignoles et al., 2000; Hanushek y Woessmann, 2010; Escardibul y Calero, 2013). En el caso espanol, a partir de la evaluacion de PISA, los estudios muestran tambien un poder explicativo muy bajo o nulo de estas variables cuantitativas (vease una revision en Cordero et al., 2013), si bien, en un analisis por Comunidades Autonomas, Mora et al. (2010) concluyen que una menor ratio de alumnos por profesor (pero no menos alumnos por clase) si reduce el fracaso y el abandono escolar.

Entre los estudios que analizan el efecto de diversas caracteristicas del profesorado sobre el rendimiento educativo podemos concluir lo siguiente. Los analisis de Clotfelter et al. (2007), Boyd et al. (2008), Kukla-Acevedo (2009) y Chingos y Peterson (2011) permiten concluir que, en general, los conocimientos (definidos como capacidades) del profesorado se relacionan positivamente con el rendimiento de los estudiantes, pero no resulta apenas relevante su certificacion academica (se considera tener un master o acreditaciones docentes especificas). Asimismo, la experiencia de los profesores tiene un efecto positivo, aunque muy al inicio de su vida laboral, de manera que casi todo el efecto se muestra en los primeros 2 a 5 anos de experiencia (Vignoles et al., 2000; Hanushek, 2003; Hanushek y Rivkin, 2006).

Respecto al salario, la mayoria de estudios no lo relacionan significativamente con el rendimiento escolar--Hanushek (2003), Vignoles et al. (2000), Hanushek y Rivkin (2006)--. Ahora bien, Dolton y Marcenaro (2011) indican que estos estudios se centran en los Estados Unidos, con poca variabilidad en la calidad y salarios del profesorado como para observar diferencias importantes entre salarios de los docentes y los resultados del alumnado. Asi, en un estudio con varios paises, estos autores muestran un importante efecto positivo del salario del profesorado sobre el rendimiento de los alumnos.

Las investigaciones que analizan no los aumentos de salario generalizados sino los incrementos vinculados con la actuacion del profesorado (performance-related pay) si muestran que estos inciden positivamente sobre el rendimiento del alumnado (Lavy, 2009; Atkinson et al., 2009; Woessmann, 2011). Al respecto, Figlio y Kenny (2007) destacan la incidencia positiva de la existencia de sistemas de incentivo salarial en las escuelas en el rendimiento del alumnado si su obtencion no se generaliza (no son demasiado faciles de conseguir).

4. Recomendaciones de politica educativa

En este apartado se presentan medidas vinculadas con la reduccion del fracaso y abandono escolar, asi como la mejora de la adquisicion de competencias, basicamente resultante de la evidencia empirica presentada en el apartado anterior. Las propuestas se agrupan en funcion de su ambito de actuacion.

Respecto al total de recursos destinados al sistema educativo, cabe decir que si bien la evidencia empirica muestra que recursos financieros adicionales no garantizan la mejora de los resultados de los estudiantes, ningun estudio muestra que una reduccion impacte positivamente (como es de esperar). Por tanto, una primera recomendacion seria no reducir el gasto educativo y, si este hecho resulta imprescindible (un aspecto poco convincente en nuestro pais, dada la estructura impositiva y de gasto existente), es necesario que las reducciones afecten primero a los niveles educativos superiores que a los inferiores, para evitar la acumulacion de problemas en el aprendizaje. En el contexto espanol, debe senalarse que puede resultar muy negativa la presente reduccion de recursos que padece el sistema educativo, en especial si, como esta sucediendo, afecta mas al alumnado con unas condiciones socioeconomicas mas desfavorables (ya que las reducciones son mas fuertes en los centros publicos, con una mayor presencia de este tipo de alumnado y, ademas, se complementa con reducciones en la dotacion de becas y otras ayudas al estudio).

Si tenemos en cuenta no el gasto global sino los usos de los recursos, seria recomendable profundizar en la atencion de los alumnos con dificultades de aprendizaje (programas de diversificacion curricular, refuerzo y orientacion, desdoblamientos de grupos, etc.). En este sentido, se ha de actuar tan pronto como se detecten las dificultades de aprendizaje, es decir, profundizar la ayuda en la primaria, o antes si es preciso, para no tener que actuar una vez que las dificultades son elevadas (en secundaria) y los alumnos ya han repetido algun curso. Si bien ya existen programas estatales al respecto (que lamentablemente sufren severos recortes), hay que invertir mas recursos en su desarrollo, en lugar de tener que recurrir a la repeticion, una politica costosa y de escasa eficacia en terminos generales u otras politicas de segunda oportunidad una vez se han abandonado los estudios.

En referencia a la estructura y conexiones entre los subsistemas educativos cabe destacar lo siguiente. En primer lugar, el debate existente en torno al adelanto en la edad que el alumnado puede salir del <<tronco comun>> del sistema educativo (ESO) y pasar a los programas de cualificacion profesional inicial (PCPI), promovido con diferentes matices por el anterior gobierno socialista y el actual popular, no aporta soluciones al verdadero problema: los alumnos necesitan mas atencion para finalizar los estudios obligatorios, ya que el fracaso, entre otros motivos, es un proceso acumulativo de cansancio y poco apoyo. No parece conveniente renunciar a la comprensividad del sistema que, con los recursos suficientes, no se muestra internacionalmente menos eficiente que otros sistemas segregadores y es claramente mas equitativo (ver los resultados en las pruebas PISA, por ejemplo). En segundo lugar, cualquier salida prematura del sistema comprensivo deberia permitir que el alumnado volviera al mismo facilmente (algo que los PCPI no garantizan). Finalmente, hay que conectar los Ciclos Formativos de Grado Medio (CFGM) con los Ciclos Superiores (CFGS) para no hinchar la matricula de Bachillerato y perjudicar la rama profesional del sistema educativo. Que los PCPI sean <<caminos>> que llevan a los no graduados en ESO directamente al mercado laboral, como preve el Anteproyecto de Ley Organica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE), no parece la mejor politica de inversion en capital humano. Obviamente, algun tipo de certificacion debe crearse para este colectivo, pero vinculada con el conjunto del sistema educativo (11). En cualquier caso, el primer objetivo debe ser que los alumnos alcancen el graduado en ESO, que contiene un minimo de competencias necesarias para las personas, no solo como futuros trabajadores. En consecuencia, las politicas de apoyo deben concentrarse en las etapas iniciales del sistema educativo como se ha senalado con anterioridad.

Por ultimo, respecto al conjunto del sistema educativo, conviene no sobrecargar el curriculo, que puede constituir un obstaculo para la asimilacion significativa de contenidos debido a la existencia de muchas asignaturas con una organizacion estancada (Saenz, 2010). Como senala Feito (2009), puede plantearse la reduccion de conocimientos de escasa utilidad y excesivamente academicistas y reformar los contenidos para evitar la mayor exclusion que se observa de estudiantes que proceden de entornos socioeconomicos menos favorecidos. Al respecto, cabe enfatizar, ademas, la formacion transversal (en idiomas, mejora de la comunicacion oral y escrita, la comprension lectora, matematicas y las tecnologias de la informacion y la comunicacion), asi como la polivalencia (desarrollar la capacidad de trabajar en equipo, la toma de decisiones y la resolucion de problemas, aprender a aprender y fomentar el caracter emprendedor en los individuos).

Con referencia a la gestion de los centros, seria deseable incrementar su autonomia, en especial en la administracion del personal y el presupuesto (no necesariamente en su fijacion global en los centros publicos), para que puedan implantar sus proyectos educativos (al respecto, cabe destacar el camino legislativo iniciado en Cataluna en este sentido). La introduccion de evaluaciones externas debe reforzar la dotacion de autonomia. Ahora bien, no hay que confundir evaluaciones externas, sin consecuencias academicas, con sistemas de revalida que impiden la progresion del alumnado en el sistema educativo y que pueden reducir, aun mas, el porcentaje de graduados en ESO. Asi, los centros deben buscar su proyecto educativo y la Administracion debe destinar menos recursos a controlar el proceso y mas a evaluar los resultados (12). Ademas, seria recomendable fomentar la creacion de redes de centros en la escuela publica para compartir experiencias (como realiza en mayor medida la escuela concertada), asi como la permanencia de los profesores en los centros, priorizando aquellos que participen en tareas que requieren la formacion de equipos.

En la financiacion de los centros, se deberia dotar con mas recursos a aquellos con mas dificultades (se podria ponderar diferente del alumnado con mas necesidades de atencion, incluyendo causas como el origen y la situacion socioeconomica familiar, para garantizar mas recursos a los centros con mas problemas de rendimiento escolar), pero permitiendo que las escuelas puedan usar de la manera que crean mejor los recursos recibidos (ver el ejemplo de los Paises Bajos en Duru-Bellat, 2012). Al respecto, resulta imprescindible un reparto mas equitativo del alumnado con necesidades especiales (personales y sociales) entre centros publicos y privados-concertados.

Respecto al profesorado, ni los recortes salariales actuales ni el resto de politicas que endurecen sus condiciones de trabajo contribuiran a mejorar el rendimiento escolar. Contrariamente, habria que plantearse incrementos salariales, si bien vinculados principalmente con su actuacion (se han de premiar las mejoras de eficacia y al profesorado mas motivado y comprometido con el alumnado y los centros). Mas alla del salario, hay que exigir altos niveles de competencia del profesorado en su incorporacion al sistema educativo (mejorando la formacion de los estudios de profesorado, en linea con las experiencias en los paises de mayor exito). Ademas, una mejor seleccion debe contribuir a mejorar el prestigio social del profesorado, si conjuntamente se mejoran sus condiciones laborales, al menos cuando sea financieramente posible (Laukkanen, 2005). Al mismo tiempo, seria aconsejable reducir el numero de profesores por aula (que no debe comportar la reduccion del total de profesorado en el centro), de forma que el alumnado no tenga tantos profesores y estos puedan tener un conocimiento integral de los estudiantes. En este sentido, resulta razonable aumentar la permeabilidad del profesorado respecto a la docencia de materias proximas y reducir la segmentacion existente, mas relacionada con la <<tradicion>> que con la imposibilidad real de incrementar la flexibilidad academica del profesorado.

5. Conclusiones

Como se describe al inicio de este articulo, la falta de estudios perjudica muy notablemente la vida laboral de las personas, en especial de los jovenes que, debido a las carencias de las politicas activas (formativas) en nuestro pais, no encuentran facil su incorporacion al mercado laboral o su retorno al sistema educativo. Por lo tanto, uno de los elementos a mejorar es la reduccion del fracaso y abandono escolar, asi como el incremento de las competencias adquiridas por los estudiantes, para que salgan del sistema educativo en mejores condiciones, tanto para encontrar trabajo como para seguir formandose y prosperar a lo largo de su vida laboral. En este estudio, pues, se analiza como incrementar el nivel educativo de los jovenes para permitirles una mejor trayectoria laboral (si bien se entiende que el sector educativo no puede solucionar todos los problemas laborales de los jovenes).

El rendimiento educativo depende en buena medida de las caracteristicas socioeconomicas de la familia de los estudiantes asi como de los companeros del centro educativo al que estudia. Asi, el sistema educativo tiene una capacidad limitada para favorecer el desarrollo educativo de las personas. Esto no significa, sin embargo, que las autoridades educativas no puedan incidir en la adquisicion de conocimiento de los individuos, asi como en la reduccion del fracaso y el abandono escolar. Los que cuestionan el gasto en educacion no deben olvidar el alto coste economico (ademas del social) que supone el fracaso escolar tanto en terminos de una menor recaudacion de impuestos (por el menor nivel de renta obtenido por aquellos con un menor nivel de estudios), como por un mayor gasto publico, derivado de la necesidad, entre otros, de una mayor proteccion por desempleo, atencion sanitaria y ayudas sociales (vease Escardibul, 2002; Psacharopoulos, 2007; Levin, 2009). Como senalan Calero et al. (2011), en el ambito espanol la eliminacion del abandono educativo temprano supondria un importante incremento del PIB debido a los incrementos en la ocupacion y los salarios que se derivarian de dicha reduccion. Dichos beneficios monetarios se complementarian, ademas, con beneficios no monetarios (como la salud) derivados del incremento del nivel de educacion de la poblacion espanola.

Asimismo, las politicas de mejora del rendimiento y reduccion del fracaso escolar permitirian reducir la ventaja que tienen los ya favorecidos socialmente: existe una fuerte correlacion entre nivel educativo de los padres y rendimiento escolar de los hijos, de modo que los hijos de profesionales tienen una tasa de graduacion de los estudios secundarios postobligatorios 2,6 veces superiores a la de los hijos de trabajadores manuales no cualificados y 1,4 veces en el caso de personas donde el sustentador principal es un trabajador manual calificado (Calero y Escardibul, 2005).

En la parte descriptiva del estudio se constata que el fracaso escolar administrativo (no graduarse en ESO) es superior al fracaso en competencias (evaluadas en pruebas internacionales como PISA). Por tanto, una primera medida pasa por replantear la politica de graduacion de los centros, quiza demasiado estricta y que convendria evaluar competencias cognitivas en lugar de curriculum.

En cuanto a las politicas educativas propuestas, un primer grupo se refiere a la reforma del sistema educativo, en ambitos tan diversos como favorecer la conexion entre niveles educativos, en especial, el acceso a los estudios profesionales, la reduccion de contenidos, para ampliar los conocimientos en competencias basicas y transversales, y la mejora y expansion de la atencion del alumnado para mantenerlos dentro del sistema comprensivo. Al respecto, se propone evitar intervenciones tardias y con poca dotacion de recursos, para favorecer la correccion de debilidades formativas tan pronto como son conocidas (en especial las referidas a la atencion a la diversidad y las dificultades de aprendizaje). Asimismo, la repeticion de curso, medida tan utilizada en nuestro pais, deberia ser replanteada por su escasa utilidad y alto coste en favor de la atencion mas personalizada. Tampoco parece acertado introducir elementos de segregacion en la ESO, en especial si los que salen del tronco comun de la ESO no tienen facilidad para reinsertarse al sistema educativo. Asimismo, exigir una <<revalida>> para obtener el titulo de escolaridad obligatoria sin mejorar el proceso de aprendizaje solo endurece las condiciones para alcanzar este nivel educativo que, como se ha mostrado, ya resulta bastante dificil en nuestro pais en terminos comparativos internacionales.

En segundo lugar, se indican politicas relacionadas con los centros educativos. Por un lado, se propone dotar de mayor autonomia de los centros (con refuerzo de las direcciones y de la evaluacion externa) para que desarrollen su proyecto educativo. Esta evaluacion puede estimular el buen funcionamiento de los centros y es distinta a la implantacion de <<revalidas>> al no condicionar el progreso academico del alumnado. Por otro lado, deben mejorarse las politicas de reduccion de la segregacion del alumnado que genera el actual sistema de eleccion de escuela. Un tercer ambito se refiere al profesorado. Al respecto, se ha de estimular su compromiso profesional mejorando sus competencias durante su formacion y reconociendo, en terminos economicos y de estatus, los comportamientos que mejoran el rendimiento educativo.

En torno al debate existente sobre los efectos del gasto publico en educacion sobre el rendimiento academico, se indica que ningun estudio muestra que la reduccion de recursos, en especial de factores directamente vinculados con el proceso de aprendizaje, mejore ni la calidad del sistema educativo (en terminos de rendimiento del alumnado) ni su equidad. Evidentemente, las condiciones del mercado laboral de los jovenes pueden reducir parcialmente las cifras de fracaso escolar administrativo o de abandono escolar (especialmente entre los chicos), pero hay que seguir atentos a que parte de la reduccion es solo coyuntural, asi como a la evolucion del nivel de competencias adquiridas (que puede ser un mejor indicador de la eficacia del sistema educativo).

En el conjunto de politicas propuestas no hay que olvidar el papel del alumno, en especial su motivacion respecto al estudio y la escuela ya que, como muestran Fernandez Enguita et al. (2010), en Espana los estudios son muy importantes para bastante menos de la mitad de los jovenes. De hecho, Munoz de Bustillo et al. (2009), con datos de ETEFIL, muestran que mas del 70% de los jovenes que abandonaron la ESO senalan como elemento esencial la falta de motivacion (relacionada con su no preferencia por los estudios, la dificultad encontrada y el deseo de trabajar). Dicho porcentaje es aun elevado (mas del 50%) en el caso de aquellos que abandonan los estudios posteriormente, sin completar la segunda etapa de la educacion secundaria. Al respecto, como se indica en el texto, las politicas existentes de repeticion y segregacion escolar, reducciones de recursos para los centros y de las condiciones laborales del profesorado poco ayudaran a superar las dificultades en el rendimiento educativo de los jovenes. Al contrario, son necesarias intervenciones tempranas y personalizadas de apoyo que mejoren las competencias de los menos favorecidos.

Para finalizar, sean cuales sean las politicas educativas aplicadas resulta imprescindible la existencia de procesos de evaluacion que permitan conocer los efectos de las mismas. Como indican Munoz de Bustillo et al. (2009: 309): <<La implementacion y la evaluacion de una politica publica no pueden separarse artificialmente, puesto que son las dos caras de una misma moneda>>.

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(1) Mas alla de las consecuencias laborales y economicas, MUNOZ DE BUSTILLO et al. (2009) senalan la dificultad de insercion de los jovenes que abandonan prematuramente la escuela en otros ambitos, como los culturales y politicos, y sus menores posibilidades de crecimiento humano.

(2) Vease una interesante discusion metodologica sobre su definicion en MUNOZ DE BUSTILLO et al. (2009).

(3) La cifra de fracaso escolar es menor si se tiene en cuenta a aquellos que se graduan tras haber abandonado el sistema escolar sin hacerlo. Para un debate al respecto vease LACASA (2009) y ROCA (2010).

(4) Se consideran unicamente las competencias cognitivas, a pesar de ser tambien relevantes las competencias No cognitivas, o vinculadas con el comportamiento (vease HECKMAN et al., 2006).

(5) Se consideran tanto estudios que analizan el efecto de diversas variables educativas sobre el fracaso escolar, como analisis que consideran dichos efectos sobre el rendimiento academico. Aunque un mal rendimiento academico puede conllevar el fracaso parece oportuno realizar esta distincion, ya que cabe la posibilidad de que determinadas politicas tengan un efecto diferente sobre los estudiantes potenciales victimas del abandono o fracaso escolar (aquellos situados en la parte baja de la distribucion del rendimiento academico) que sobre el alumnado situado en mayores niveles de rendimiento. Por tanto, los resultados aqui senalados deben interpretarse con precaucion teniendo en cuenta la distincion senalada.

(6) La repeticion de curso puede considerarse una medida de fracaso escolar. En este articulo, sin embargo, se analiza como un instrumento utilizado para reducir el fracaso escolar administrativo.

(7) Este porcentaje de repetidores resulta bastante estable en el tiempo. Asi, el curso 1994-95 era del 42% y el curso 2005-06 del 42,3% (MINISTERIO DE EDUCACION, varios anos).

(8) Un interesante analisis sobre los determinantes de la repeticion se desarrolla en FERNANDEZ y Rodriguez (2008).

(9) Como senalan FERNANDEZ ENGUITA et al. (2010), no resulta sorprendente que la repeticion no ayude a mejorar el rendimiento escolar. Entre otros motivos, el alumno obligado a repetir aumenta la desafeccion o el rechazo a la escuela al ser descalificado y estigmatizado, queda separado de sus companeros y, ademas, no solo debe repetir en lo que ha fallado sino tambien todo aquello en que no lo ha hecho.

(10) Una exposicion de las politicas de segunda oportunidad existentes en Espana puede verse en Munoz de Bustillo et al. (2009) y en Vaquero (2011).

(11) Con la LOGSE se da la paradoja de que, para dar mas prestigio a la formacion profesional, se impidio el acceso de los no graduados en educacion obligatoria a los CFGM, pero, como consecuencia, sale una gran cantidad de alumnos (los no graduados en ESO) sin cualificacion profesional, a pesar de que han pasado por una formacion academica mas larga, al menos medida en anos, que el sistema anterior.

(12) Las evaluaciones no pueden tener como objetivo una comparacion entre centros, sino conocer la progresion del alumnado en competencias cognitivas para mejorar la atencion personalizada. Ahora bien, si se desea difundir los resultados de los centros no deben tenerse en cuenta solo los resultados <<en bruto>>, sino incluir el entorno socioeconomico del alumnado que atiende las distintas escuelas.

Josep-Oriol Escardibul

Universidad de Barcelona. Departamento de Economia Publica, Economia Politica y Economia Espanola e Instituto de Economia de Barcelona Correo-e: oescardibul@ub.edu

Recepcion: 12 de febrero de 2013

Envio a informantes: 25 de febrero de 2013

Fecha de aceptacion definitiva: 16 de mayo de 2013

Biblid. [0214-3402 (2013) (II epoca) no. 19; 27-46]
GRAFICO 2. Abandono escolar prematuro por sexo, 2011

                  Mujeres    Hombres

R. Checa           4,4        5,4
Polonia
Suecia             5,3        7,8
P. Bajos
Finlandia          8,4       11,2
Alemania
Irlanda            8,7       12,5
Francia
UE (27)           11,6       15,3
R. Unido          13,8       16,2
Euro zona (17)
Italia            15,2       21,0
Portugal
Espana            21,9       31,0
Malta             27,6       38,9

Fuente: EUROSTAT (2012).

Nota: Tabla derivada de grafico de barra.

GRAFICO 3. Fracaso escolar administrativo, 2000-2010

       Total   Chicos   Chicas

99-2000   26,6    34,1    18,7
2000-01   26,6    33,8    19,1
2001-02   28,9    36,2    21,2
2002-03   28,7    35,8    21,2
2003-04   28,5    35,8    20,7
2004-05   29,6    36,3    22,4
2005-06   30,8    37,6    23,6
2006-07   30,7    37,2    23,9
2007-08   28,5    34,7    22
2008-09   25      30,4    19,4
2009-10   25,9    31,2    20,3

Fuente: INSTITUTO DE EVALUACION (2011).

Nota: Tabla derivada de grafico lineal.F
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Title Annotation:MONOGRAFIA
Author:Escardibul, Josep-Oriol
Publication:Aula: revista de ensenanza e investigacion educativa
Date:Jan 1, 2013
Words:9860
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