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Ethnic inclusion and governance/Inclusion ethnique et gouvernance.


The transition to democracy is a slow and fragile process. The development of practical and sound public policies that are applicable, acceptable, and inclusive are vital for the establishment of democratic systems. We believe that such policies should be led by citizens and supported by governments. To achieve this goal, initiatives must also overcome entrenched nativist attitudes if the are to be truly anchored in the community. The issue is how to formulate and deliver such policies that will underpin the installation of the democratic ideal and which address the contexts unique to the countries undertaking this process.

A main goal of this conference, held in Winnipeg, September 27-30, 2007, was to discuss some issues related to citizen-focused initiatives. Earlier in 2007, the Democracy Council hosted a "Dialogue on Canada's Approach to Democratic Development" to discuss issues and challenges involved in the promotion of democratic development. One of the key findings of this dialogue was the importance of the participation and inclusion of all citizens, particularly marginalized populations, in designing and implementing democratic processes. Our intention was to build further on this dialogue and discuss the lessons learned to date, the role of external actors in facilitating democratic reform, and the role that Canada might take internationally.

This is the first time the Canadian Ethnic Studies Association (CESA)/la Societe canadienne d'etudes ethniques (SCEE) has discussed issues related to governance and ethnic and minority inclusion in a globalizing world. The theme is a bit of a departure for us as most of the research our community undertakes is centered on issues in Canada. Nevertheless, setting this theme in a global context was of pressing importance. While recognizing that "one size fits all" approaches to governance and minority inclusion are neither desirable nor realistic, it is also demonstrably clear that no national jurisdiction in the world today is exempt from having to deal with these issues. The particular experience of inclusion and governance may, therefore, differ from region to region or country to country, but the need to look at these issues can claim a certain universality. Thus, in keeping with the conference's theme, CESA invited several speakers from the developing world who are experts on ethnic inclusion in their respective nations. While disappointed that some participants from developing nations were unable to obtain a visa prior to the conference, the Association was nonetheless pleased to have three panellists for its CIDA (Canadian International Development Agency)-sponsored plenary session who come from and/or have worked in regions where CIDA has an established interest, such as Ukraine and the former Yugoslavia. Speakers and participants alike offered their perspectives on minority inclusion and governance and were able to consider alternative models used to achieve this end. It was hoped that these views from the outside would bring our Canadian model into clearer focus and give us the understanding to enable us to develop better policy to ensure that the goal of ethnic inclusion in governance is fully achieved.

Yet Canada's model of multiculturalism is not without its critics and may not necessarily fit all societies. Indeed, when issues of inclusion, governance, and the role of civil society are set within the context of a globalizing world, it becomes immediately clear that cultural difference can present a significant challenge. The conference, therefore, was conceived and structured with some key questions in mind, the most salient of which came to the fore in a variety of forms and on a regular basis: How far can the Canadian experience be used as a template for the development of policy in other societies? What can Canadian policy-makers learn from the experiences of other countries? Thus not only do the differences and similarities from one national context to another demand study, but so does the particular challenge of translation of experience from one context to another. These and other issues fueled debate and led to a mutually beneficial exchange of views.

As the conference confirmed, there is significant interest in continuing this line of research, and the themes of democratic governance and minority inclusion were well received by conference participants. The first part of this report provides an overview of the CIDA-sponsored plenary session on ethnic inclusion and governance, while the second part outlines the salient themes from the policy-makers' special session round table, held under the Chatham House Rule, on minority inclusion in civil governance.

This plenary session (September 28) was intended to share ideas and experiences about how to ensure effective ethnic inclusion in democratic governance systems. As the panelists were given no preset line of questioning to address, their presentations revolved mainly around their substantive fields of study and experiences. A summary of their presentations follows.

Vitaliy Makar National Minorities in Contemporary Ukraine Dr. Vitaliy Makar, professorat Yuriy Fedkovych Chernivtsi National University in Chernivtsi in western Ukraine, is familiar with multiculturalism and ethnicity in both the Canadian and Ukrainian context. His academic affiliation is not insignificant, either, for his was the first university to sign an agreement of cooperation with a Western university on the territory of the former Union of Soviet Socialist Republics. That agreement, which involved the exchange of faculty and students, was signed with the University of Saskatchewan in 1977. Chernivtsi National University has signed similar agreements of cooperation with institutions in other countries since then, but it still recognizes that original agreement as unprecedented at the time. In May, 2005, Professor Makar was made director of the Ramon Hnatyshyn Canadian Studies Centre at its official opening at Chernivtsi National University. It remains the only Canadian Studies Centre in Ukraine.

Makar began with the observation that community development in the vast majority of states in the world is strongly related to ethnicity. Although it varies by degree, a multi-ethnic national composition is something that can now be generalized to virtually all countries of the world. Ukraine is no exception to this, as over 130 nationalities have been identified as residing within its borders. Governments, therefore, face the challenge of providing for the common benefit of all groups in their plans for stable and positive societal development.

The latest census shows Ukraine as having a population of over 46.7 million, with 37.5 million of those being of Ukrainian ethnic origin. This leaves over nine million, or almost 20 percent of the national population, as an ethnic minority. The major groups to be found among these are ethnic Russians, Belorusians, Moldavians, Crimean Tatars, Bulgarians, Hungarians, Romanians, Poles, and Jews. As Ukraine borders a number of countries home to these ethnicities, there are often definite geographic patterns to the distribution of such national minorities. In parts of the eastern region of the country, Russians and Ukrainians are of almost equal numbers. In Crimea, ethnic Russians form the majority. In western Ukraine, on the other hand, Ukrainians form the vast majority, with the Uviv region consisting of 95 percent ethnic Ukrainians.

Makar thought that Ukraine has had some success in its post-Cold War policy development concerning minority inclusion. Indeed, with the major changes that came after the disintegration of the Soviet Union, some regions of Ukraine have had to adjust to the type of major constitutional restructuring that makes most countries ill at ease. With the Russian majority in Crimea unprepared for a newly independent Ukraine, tensions rose. After much constitutional struggle and negotiation, an agreement was arrived at which established an Autonomous Republic of Crimea, but still within Ukraine. A similar but separate arrangement has been made for the city of Sevastopol, on the Crimean peninsula, given its critical role as a port for the Russian Black Sea Fleet. Russia still has use of the military facilities in Sevastopol on a twenty-year lease.

Makar outlined some policy measures that the Ukrainian government has taken in order to ensure inter-group cooperation, tolerance, and harmony in the country. As part of its evolving cultural policy, Ukraine has had to undertake some basic first steps, such as evaluating international definitions of "national minority" in order to develop its own working definition. It has also had to develop laws regarding national and ethnic minorities, such as the law concerning refugees which was created in 1993. Such measures have also included establishment of educational institutions for national minority groups, and the formation of the Association of National Cultural Communities in 1999. Makar expressed the view that the measures Ukraine has taken since independence are consistent with the basic principles of a multicultural policy approach. He pointed out that there is no recent evidence of ethnic conflict in Ukraine, and, therefore, he sees Ukrainian national policy on minority inclusion as being largely successful.

Faton (Tony) Bislimi Demographics and Migration: Kosovo's Private Sector Development at a Crossroads

Professor Faton (Tony) Bislimi is the founder and president of the Bislimi Group Foundation and its Education for Peace Scholarships Program, the latter being implemented by the Bislimi Group and hosted by Texas Lutheran University. Holding dual residence in Kosovo and Canada, he provides leadership and overall managerial oversight for the Bislimi Group Foundation. Accompanied at the conference by colleagues from his foundation, with whom he was presenting a second paper during the concurrent sessions, Bislimi did not hesitate to address a broad array of weighty issues and difficult questions regarding the situation in Kosovo. His second paper, "Kosovo's Path to Peace: Is Coexistence Possible in a Post-Conflict Multi-ethnic and Multi-religious Country," figured just as prominently, if not more, in his presentation at the CIDA-sponsored plenary session. [Editor's note: Since these presentations were made, Kosovo has declared its independence, which has been recognized by a number of countries.]

In "Demographics and Migration: Kosovo's Private Sector Development at a Crossroads," Bislimi points out that Kosovo presents not only a challenge in the field of economic development, but also in terms of the definition of its political status. This latter point is somewhat unique to Kosovo, for it is an international protectorate of the United Nations and thus its political status is in the hands of the international community. Concerning economic development, most of its industries were under the control of the state in the Soviet era, and so public and social enterprises have historically been the major economic drivers in Kosovo. However, since the United Nations assumed control of the region in 1999, private sector development, largely through the privatization of publicly- and socially-owned enterprises (POEs and SOEs), has been seen as an important component of the promotion of economic growth in Kosovo. Nevertheless, Kosovo is still dealing with a hugely underdeveloped economy and incredibly high unemployment. Depending on one's source, this latter figure is estimated at anywhere from 40 to 60 percent.

Of Kosovo's 2.2 million inhabitants, approximately half are under the age of 25. This is a very important stage in demographic development for the region will soon be at the peak of what Bislimi calls its "demographic window of opportunity." It is during this period that rapid economic progress is the most achievable for the labour-inactive and elderly comprise a relatively small portion of the overall population. He, therefore, thinks that Kosovo needs to take advantage of this opportunity with quality education and training for young Kosovars, as well as to create opportunities for their entrepreneurship to be successful.

Another significant problem with which Kosovo must deal is emigration. Finding little opportunity in their own country, many Kosovars seek to migrate to the richer countries of Western Europe and North America in the hope of finding gainful employment and sending money back to their families. In fact, Kosovo is listed in the top twenty countries in the world for the proportion of GDP attributed to such remittances, and this has an effect on the mindset of young Kosovars. Seeing no potential in their own country, the young Kosovars who remain do not have the same enthusiasm as those who migrate. Thus, while alleviating needs related to poverty for a significant number of families in Kosovo, remittances also have a negative impact on young Kosovars in terms of their educational attainment and labour force participation. This is the situation that brings development in Kosovo to the crossroads of both demographics and migration. For Bislimi, then, policy that encourages education and training while discouraging further emigration of Kosovo's young people is of critical importance.

Bislimi sees much of this primarily economic portrait as being of consequence for inter-ethnic relations in Kosovo. With poverty and unemployment serving as major sources of frustration for Kosovars and the United Nations Mission in Kosovo unable to ensure sustainable economic progress, it is difficult for many to sustain any optimism about the future. It is from this point of departure that Bislimi's paper, "Kosovo's Path to Peace" begins to examine two major sources of Kosovo's current ethnic and political difficulties: a concerted, international effort from Serbian and pro-Serbian sources to thwart the democratic process that is being developed in Kosovo and the continuing failure to declare a final political status for Kosovo.

If low voter turnout for Kosovo's October, 2004 elections is an indication of a loss of faith and trust in local and national institutions and the UN Mission in Kosovo, Bislimi admits that the massive boycott of these elections on the part of the region's Serbian minority constitutes another very serious problem. He sees a net of local and international political influence as creating barriers to the resolution of these problems of ethnic relations. Kosovo's ethnic Serbs are strongly influenced by Serbia, which in turn has an active lobby in the United States and is also backed by Russia in its position on the United Nations Security Council. The Kosovar Serbs are reticent to participate in post-war Kosovo's democratic process, he claims, because they want to return to the privileged position they held under Milosevic and the Serbian occupation. Also, given that the Kosovar Albanian majority is mainly Muslim, Bislimi maintains that Belgrade has been actively lobbying American policy-makers and capitalizing on current Western sentiment with the goal of misrepresenting a religious Christian/Muslim divide as the major source of Kosovo's problems.

In response to this, Bislimi maintains that religion has never been a barrier to the peaceful coexistence of ethnic Serbs, who are mainly Christian Orthodox, and ethnic Albanians, who are mainly Muslim with a Roman Catholic minority. In fact, he sees Kosovo's history of and natural tendency towards religious tolerance as an essential trait to be nurtured prior to the eventuality of an independent Kosovo, as foreseen by the proposed Ahtisaari plan. He cites data that shows tensions between Serbs and Albanians as decreasing, and thinks that such accomplishments must be continuously proclaimed as a civic achievement of which Kosovars can be proud. Religion, in essence, can and should be used to foster better inter-ethnic relations in Kosovo.

Bislimi sought to emphasize several critical points concerning inter-ethnic relations in Kosovo. He claimed that a clash of ethnic ideologies is the main problem concerning reconciliation, and that the approach of the United Nations Mission in Kosovo of simply building democracy, institutions, and a multi-ethnic state is theoretical and will not necessarily work in practice. He warned that people in Kosovo will not simply declare themselves compatriots after everything that has happened, and that the limited repertoire of resolution and rebuilding techniques of which the international community makes use is evidence of copying and pasting: the same resolution for a variety of conflict situations.

This is not to say, however, that Bislimi would want to forget what other possible multi-ethnic model societies such as Canada have done. Rather, he maintained that we must engage them, but from the perspective of Kosovar locals. It would perhaps give the third party participants a better idea of the challenges inherent in the process, because, as Bislimi stated, many ethnic Serbs would have difficulty accepting that they would belong to a country which will never again be affiliated with Serbia, while many Kosovars would have great difficulty accepting a future within another nation that brutalized them for an extended period.

Finally, Bislimi made an appeal for clarity. He seemed to see building a new, democratic and multi-ethnic state with its own institutional capacity as inherently premised on a common Kosovar identity for all citizens, and in order to be able to build such an identity, it must be made clear what Kosovo's national status is, or will be. He, therefore, considers that the uncertainty experienced by Kosovo over the past number of years contributes to the instability and tense inter-ethnic relations. The status of Kosovo must, therefore, be defined and decided before anyone can talk about achieving a common identity for a stable and successful multi-ethnic society. To do this, people must be encouraged to look to similarities and commonalities first, as opposed to giving priority to differences. Bislimi finished by stating that the window that must be created now, in order to move forward, is a window of opportunity for new generations to recover from the problems of the past years.

John Packer Ethnic Inclusion and Governance

Professor John Packer is a professor in the department of Law and the director of the Human Rights Centre at the University of Essex, England. He holds degrees in law and politics, and specializes in human rights law, minority rights, and conflict prevention. Previously, he taught for short periods at Harvard and Tufts University. His most recent position was as project coordinator and principal investigator for the Initiative on Conflict Prevention through Quiet Diplomacy, an undertaking of a global consortium that is based in Ottawa. He has acted as a consultant to several international organizations, governments, and NGOs, and was both director of and legal advisor to the Office of the OSCE High Commissioner on National Minorities. In the early 1990s, Packer was a human rights officer at the United Nations, and through this office investigated human rights violations in Iraq, Burma, and Afghanistan. He has also worked for the United Nations High Commissioner for Refugees and the International Labour Organization.

In his presentation, Packer took advantage of his diverse academic and professional experience in order to include abstract principles of ethnic inclusion and governance. He explained that he has done much work internationally, much of it as a legal advisor, and much of it with the United Nations. He was specifically involved in constitutional drafting and negotiations concerning the Autonomous Republic of Crimea within Ukraine and was also involved with the situation in Kosovo for a certain period of time.

Packer began by saying that he was departing from a certain bias, namely, the preconceived notion that inclusion is good. In his estimation, not all governments have operated from this perspective. There are even formalized governmental policies of exclusion in some cases, with apartheid in South Africa being one of the more salient examples from recent history. He then asked a rhetorical question: How can people of different languages, cultures, and religions live together peacefully and prosperously? For Packer, it is not a purely academic question; it is what he would term a live question.

In examining what perspectives are relevant to finding a response to this question, Packer affirmed that an academic, research perspective is one of them. He stated that one can empirically assess which societies of the world live in multi-ethnic, peaceful coexistence, and examine them. It is of great value to know what works, and sound empirical knowledge of this sort is essential because public policy, and its enactment, is a complex phenomenon. It is not something that is generally put in place by a single person.

However, there are also practical spatial factors that must be considered. Size matters, as Packer explained. The example he gave is that one cannot simultaneously have a road sign with seventy languages on it and expect that people will be able to read it as they drive by. His point made, he gave some examples of actual, practical questions with which many multi-ethnic societies must deal: How many people constitute sufficient numbers to merit ethnically or linguistically particular schooling? Does one provide such services for communities which are passing through? Does one provide such services for communities which have just arrived?

Norms are also important, said Packer. Ethics, morals, and laws are all culturally bound, and people must have a clear sense of honesty to address these issues. There are many arguments used by parties in bad faith, and he listed a few: we were here first, we are bigger, we won (the war, etc.), we are better (more developed, etc.). Concerning alternative constitutional or institutional arrangements, he has also often heard: it is hot possible, it would not work, you have to understand out history, we are special, we are unique. The reality of ethnicity in this world, though, Packer countered, is one of mixing, evolving, and blurred lines and distinctions. There is not that much clarity because people have overlapping identities. He also said that it has been demonstrated enough that size does not matter much in terms of the feasibility of alternative arrangements and targeted services. The Romansch in Switzerland and some minorities in Finland serve as good examples of this.

If, for many, the worry is Western models being "copied and pasted" elsewhere and destined for failure, Packer came back to some prior concerns. The communication and sharing of ideas and arrangements is ideal, and should be beneficial. The great danger for minority inclusion throughout the world, in fact, seems to be easily summed up in a few short arguments that seek to preclude the possibility of alternative arrangements, and thus all the complexities and unique aspects of global ethnic conflict distil down to a reticence of the dominant to accommodate diversity. Packer's advice, then, was for an openness to consider how other societies are arranged and a way of communicating with the world that does involve talking about this aspect of ourselves. He said that we must not only look at how we live together as Canadians, but how others in the world live together, and that we must look at how it is possible to accommodate increasing, not decreasing, diversity. This involves looking at new, sometimes maligned concepts, such as asymmetric governance and decentralization. It is a process through which we must live, he emphasized, and thus we should not be seeking a singular, final solution.

The flip side of this, though, is the need and opportunity for Canada to show itself to the world. Packer categorized Canada as a "soft power" in terms of its position as a model multi-ethnic society. Canada benefits from a number of factors, such as good geopolitical positioning with healthy relations with a variety of regions around the world, as well as a good economic situation. He, therefore, thinks that Canada could be doing more as a model for discussion, such as educating the influential from other countries in the way the United States does. He pointed out that Canada does not offer anything directly equivalent to the Fulbright Fellowships, nor does it have anything on the level of the American Center for Democracy. Packer ended with an invitation, of sorts, for Canada, saying that it is in an enviable position in that it has a receptive and ready global audience. all it needs to do is decide to share its experiences with the world.

Post-Session Question and Answer Period

The first question asked Professors Packer and Bislimi to further address the role of civil society.

Packer responded first, centering his answer on the session's theme of governance. In his view, the governance that is needed is a robust, democratic one, which creates, facilitates, and promotes a dynamic civil society in which people and groups are able to, in large part, live well on their own. Many countries are not run in this fashion, but rather are run under the conception that the state is the sole repository of rights and the sole form of governance in people's lives. People talk of adopting best practices, Packer stated, but he does not believe in this. Reminiscent of Bislimi's indictment of international development policy, he felt that it implies that there is only one way--"the best way"--of doing things, despite the fact that situations are different the world over. Packer suggested looking to what could be termed successful practices, looking to see what works, what might be a dynamic solution, and whether such a solution is sustainable. That said, he also believes that there are some bottom lines, such as legislation concerning discrimination prevention. Something such as this is universally important to address, it is a sine qua non.

Bislimi, on the other hand, took advantage of the question to clarify an important point from his presentation. His position was that civil society is a crucially important factor to be taken into account, for it is the catalyst for the bottom-up approach he advocated for the development of policy and practices in Kosovo. It is this which will encourage local and, therefore, the most appropriate and effective solutions to the problems facing Kosovars today.

Bislimi then responded to the last question, which sought a comment on the complicating factor of religion concerning the situation in Kosovo. He argued that there have been a variety of religions in Kosovo for centuries, and it has been this way with no major conflicts or problems. This indicated that ethnicity is more representative of the rift between ethnic Serbs and Albanians, and not so much religion.

Makar used this opportunity to address the issue of religion in Ukraine. He stated that there is a plurality of religions in Ukraine, but language is probably more of an issue than religion. With a significant number of people who do not speak Ukrainian in the country, issues such as the delivery of public services and education in one's language come to the forefront.


Held under Chatham House Rule, a guarantee of anonymity to all participants in order to aid free discussion, the policy-makers' roundtable was a forum on minority inclusion in civil governance. Participants included government policy analysts, academics and researchers from a variety of fields, community development practitioners, and students. The contributions of each individual served to add to and amplify the points they considered most relevant. Several themes recurred.

Much of what was discussed at the roundtable dealt in some way with one of the controversial issues raised prior to the conference; namely, how far the Canadian experience can be used as a template for the development of policy in other societies. It was put forth that Canada's intention is not necessarily and uniquely to look at how it can promote its multicultural model abroad. Indeed, the fact that foreign delegations approach Canada on a regular basis looking for information on its multiculturalism program attested to this. Other countries show themselves to be interested in learning about how Canada accommodates difference, religious diversity in particular. Such countries, which often have different geographic realities than Canada, are dealing with relatively new issues of increasing religious diversity within their population and within their education systems.

However, the idea of Canada serving as a policy model to the world, be it actively or passively, brought out several lines of questioning, such as protection of minority rights and the moral suitability of Canada as a model in various domains, as well as the problem of translation from one cultural context to another. The participants were reminded how difficult the road to official bilingualism had been--especially in provinces such as Manitoba and Ontario where the right to education in French was removed for significant periods of provincial history. Issues related to minority languages, such as the precarious position of many Aboriginal languages which are given little or no institutional support or codified rights in Canada, underscored this point, just as did reference to South African delegations' past interest in Aboriginal policy and the reservation system. A recent issue that was also of concern was the federal government's cancellation of the Court Challenges Program, which saw funding provided to minority groups which sought to bring rights disputes based on the Canadian Charter of Rights and Freedoms to the courts.

Concerning the translation of Canadian models to other national contexts and cultures, it was also asked whether the Canadian official languages model would be applicable to other countries. A participant pointed out that to even speak of official bilingualism and multiculturalism programs only makes historical sense in Canada. Other countries would not necessarily categorize linguistic policy as separate from multiculturalism. The multifaceted nature of multiculturalism poses a particular problem in this sense, and so it was suggested that speaking in an international context merited parsing the subject matter domains of all of these issues, such as language, education, political participation, culture, and religion. Given that civil governance was a theme in the session, too, the fact that much of the world thinks in hierarchical, straightforward terms from centralized, singular states was offered up as a suitable barrier to proper translation of policy and practice.

Many were, therefore, in agreement that engaging policy issues in a globalizing world demands a certain type of process or knowledge translation, for the direct export of Canadian-made solutions to other parts of the world risks failure. Without knowing the structure and context of the other location, it is impossible to distil what is useful and valuable for it. The danger in not doing so is that policies meant to produce inclusion might have the opposite effect. It is difficult for a developing nation with issues of minority inclusion to listen to several different "mentor" nations telling it how things should be done. The translation of these development and policy approaches from theory to practice is what was then proposed as a critical need. With the circumstances in Kosovo so predominant in the conference, the example given was that not only does Canada need to look to situations it has which are similar to the Kosovo situation, but it also needs to find local agents who understand the context and are willing to implement these changes.

Yet the positive potential behind much of these concerns was also manifested in the line of discussion. Although it was acknowledged by one participant that Canada does not have a perfect track record when it comes to inclusion and the protection of minority rights, it was proposed that these struggles are just as important to share with other countries as the success stories. There are no mechanisms for groups in many other countries to engage the state, and Canada has experience with this through means such as advisory groups and consultative bodies. Even if Canada is not the greatest in terms of participation and civil governance, we are further ahead than many other countries.

Another participant emphasized that Canada needs to be more proactive, and realize that it is a matter of our foreign policy and out interest that other countries know and learn from Canada's experiences. While the Canadian experience cannot be simply transplanted to another country, for there has to be a method of knowledge transfer that correctly conveys that which is relevant for the destination country, there are certain basic truths about minority inclusion and governance that need to be promoted. As an example, it was stated that some other countries need to learn that they can actually create systems which respond to the needs of a cultural group of 1,000. Many governments still claim that it is not feasible, but it is more likely that they just do not want to do it. The important role that Canada can play is to share with the world the fact that it has succeeded in this sense. For example, the Worker's Compensation Board of Manitoba offers information services in over ninety languages with the help of a simple list of translators who can be called on should the need arise, and so injured workers from various ethnic minorities do not have to be told to learn English or French before they can receive compensation.

It was also put forth that Canada has invested significant resources through its institutions into research pertaining to various aspects of conflict, many of which pertain to minority rights and inclusion. There are several axes along which Canada can reinforce and support minority inclusion in civil governance around the world, and some of them are quite innovative--such as the recent marriage of sport and conflict resolution and prevention in some regions of the world, such as the Balkans.

Closer to home, a funding agreement between the federal government and the Aga Khan Development Network will see the establishment of a Global Centre for Pluralism in Ottawa. A participant thought that having a centre of international significance for research, education, and exchange was an exciting prospect. While there is a danger in imposing ready-made solutions on the rest of the world, an excessively introverted Canada, in respect to these issues, is also problematic; therefore, Canada needs to think about sharing both the good and the bad in its experiences in minority inclusion and civil governance. After all, opening these lines of communication does not necessarily equate with the imposition of culturally inappropriate models and policy. The purpose of the Centre for Pluralism is not going to be just about what Canada has to share with the world, but what the world has to share with the world.


Given that the Canadian Ethnic Studies Association's nineteenth biennial conference touched upon some fairly sensitive and controversial issues, the cautious agreements at which many panellists and participants arrived probably formed the most salient outcome. CESA circulated a survey to its members during the conference, and one of the questions on it dealt specifically with Canada's expected role in assisting other countries with their minority inclusion programs and policies. While there are a variety of opinions as to how Canada can and should contribute to minority inclusion and public policy in other parts of the world, it is important to point out that only 6.45% of respondents saw no such role for Canada abroad. This is to say that, while it is sometimes difficult for everyone to agree on what Canada's role abroad should be, almost everyone agreed that Canada should be doing something.

If the consensus is that Canada is to play a role internationally, then the interplay of sameness and difference in looking to and comparing the circumstances surrounding inter-ethnic relations around the world takes on a great importance. Vitaly Makar's presentation served as a striking reminder to a primarily Canadian audience that so many other countries in the world, even those that are often considered monocultural by unknowing outsiders, deal with the type of national and regional issues of ethnicity and minority inclusion that we often see as particularly Canadian. Therefore, while Makar's concluding message was mostly centred on the affirmation that post-Cold War Ukraine has thus far succeeded on the bumpy road to minority inclusion in governance, one of his most important lessons was perhaps in revealing some of those bumps. Much like Canada, Ukraine has a region in which a national minority is the clear majority, and it, too, has had to take on constitutional negotiation and redefinition in order to accommodate regional needs and aspirations.

Packer spoke of sameness, too, but from the perspective of an academic who has also had an eventful career aiding in negotiations and conflict resolution while working for several international organizations. He maintained that, on a certain level, one can approach these different situations around the world in a comparative and empirical fashion. Packer, therefore, gave the sobering reminder that there are many states around the world that neither believe in nor implement public policy that seeks to encourage minority inclusion. This he sees as a sort of sameness, just as he does the justificatory explanations he has often encountered for it: it is not feasible, there are unique historical circumstances at play, we are special. So while the practical methods for arriving at the goal of minority inclusion differ, the goal itself represents a sort of ideal that is the same the world over, just as the resistance of the dominant majorities of the world demonstrate an uncanny sameness.

Interestingly, if the strongest warnings against the copy and paste method of international development came from Bislimi, so did one of the strongest examples of the exchange that can be developed between the West and other regions of the world. His work with the Bislimi Group Foundation and its Education for Peace Scholarships Program in Texas, his residence in both Canada and Kosovo, and his education at Harvard's Kennedy School of Government can all attest to this. The main thrust of Bislimi's message--and much of this he models on and exemplifies himself--is that there is a definite role for the international community in fostering democratic governance, development, and minority inclusion in regions such as Kosovo. However, such initiatives must incorporate civil society and local agents in order to achieve a cultural relevance that will give them strong foundations at a grassroots level.

This, then, can perhaps explain the cautious affirmation that Canada does have a role to play internationally in the promotion of democratic governance and the mitigation of the risks of violent conflict--an affirmation that can be easily distilled from the CIDA-sponsored policy-makers' roundtable. To coerce governments around the world into incoherent and culturally decontextualized policy paradigms based on an idealized self-image of Western society was not seen as a moral achievement, and so the concepts of process and knowledge translation dominated much of the discussion. Yet, neither was having Canada do nothing to promote democratic governance and minority inclusion considered a moral achievement. Perhaps a country in as privileged a position as Canada simply cannot claim the status of innocent bystander on issues so closely related to conflict and human rights. It was therefore clear that participants wanted to continue the dialogue about new and different approaches for these same goals, for it is only through a proper recognition of the importance of "translation" that the sharing of Canada's experiences, both good and bad, with the world becomes a necessary and positive contribution to the process of the world sharing its experiences with the world.

Sponsored by the Canadian International Development Agency (CIDA)

* The reports were prepared on behalf of the executive of the Canadian Ethnic Studies Association/La societe canadienne d'etudes ethniques. These reports do not necessarily reflect the views of the Government of Canada.

JEREMY PATZER is an M.A. candidate in Sociology at the University of Manitoba.

LORI WILKINSON is associate professor and associate head, department of Sociology, University of Manitoba. She is also secretary-treasurer of the Canadian Ethnic Studies Association.

Chair: Brian Phillips International Development Agency

Panelists: Vitaliy Makar Director, Ramon John Hnatyshyn
 Canadian Studies Centre, Yuriy
 Fedkovych Chernivtsi National
 University, Chernivtsi, Ukraine

 Eaton (Tony) Lecturer in Economics, Victory
 Bislimi University College, and founder and
 president, Bislimi Group Foundation,
 Pristina, Kosovo; Kennedy Fellow,
 Kennedy School of Government, Harvard

 John Packer Professor of International Law and
 director, Human Rights Centre,
 University of Essex


La transition vers la democratie est un processus lent et fragile. Il est vital pour la mise en place de systemes democratiques de developper des politiques publiques pratiques et sensees qui soient applicables, acceptables et inclusives. Nous croyons que c'est aux citoyens de mener de telles politiques et aux gouvernements de les soutenir. Pour atteindre ce but, il faut aussi des initiatives pour vaincre les attitudes hostiles aux immigrants, si elles sont vraiment ancrees dans la communaute. La question est de savoir comment formuler et livrer des politiques qui etayent l'installation de l'ideal democratique et repondent au contexte unique des pays qui l'ont entamee.

Un des buts principaux de cette conference, qui s'est tenue a Winnipeg du 27 au 30 septembre 2007, etait de discuter de quelques problemes lies a des initiatives ciblant les citoyens. Plus tot au cours de l'annee 2007, le Conseil democratique avait ete l'hote d'un <<Dialogue sur la demarche du Canada pour un developpement democratique>> afin de discuter des problemes et des defis associes a la promotion de celui-ci. Un des resultats cles de cette rencontre a ete de relever l'importance de faire participer et d'inclure tous les citoyens, particulierement les populations marginalisees, lors de la conception et de l'instauration de la democratisation. Notre intention etait de continuer a construire a partir de ce dialogue et de discuter les lecons apprises jusqu'ici, ainsi que le role des acteurs externes pour faciliter une reforme en se sens et celui que le Canada pourrait prendre sur la scene internationale.

C'est la premiere fois que la Canadian Ethnic Studies Association (CESA)/ Societe canadienne d'etudes ethniques (SCEE) a debattu de problemes lies a la gouvernance et a l'inclusion de groupes ethniques et minoritaires dans un monde en voie de globalisation. Ce theme est pour nous un peu une innovation, vu que la plus grande partie de la recherche que nous entreprenons d'habitude se concentre sur des questions canadiennes. Neanmoins, il devenait pressant et important de placer ce theme dans un contexte global. Tout en reconnaissant qu'il n'est ni desirable ni realiste de se limiter a la formule du <<format unique>> pour gouverner en incluant des minorites, il est tout aussi clairement demontre qu'il n'existe aucune juridiction dans le monde d'aujourd hui qui ne soit confrontee a cette question. L'experience particuliere d'inclusion et de gouvernance peut donc differer d'une region a l'autre, mais on peut considerer que la necessite d'y faire face est universelle. C'est pourquoi, tout en restant dans le theme de la conference, la SCEE a invite plusieurs personnalites du monde en voie de developpement qui sont experts de l'inclusion ethnique dans leurs pays respectifs. Bien que desappointee que certains ressortissants de ces pays n'aient pas pu obtenir de visa avant la conference, la Societe a cependant eu le plaisir d'accueillir a la table ronde de la session pleniere parrainee par l'ACDI (l'Agence canadienne pour le developpement international) trois intervenants venant de regions auxquelles il est bien etabli que cette derniere s'interesse, ou y ayant travaille, telles que l'Ukraine ou l'ancienne Yougoslavie. Conferenciers et participants ont chacun offert leur perspective sur une maniere de gouverner incluant les minorites, et ils ont pu prendre en compte des modeles alternatifs visant ce meme but. L'espoir etait que ces points de vue venus d'ailleurs apporteraient a notre modele canadien un objectif plus precis et nous donneraient des outils pour developper une meilleure politique generale qui permette d'atteindre notre but d'inclusion des minorites ethniques dans le gouvernement.

Le modele canadien de multiculturalisme n'est pas encore exempt de critiques et on ne peut pas automatiquement l'adapter a toutes les societes. De fait, lorsque les problemes de l'inclusion, de la gouvernance et le role de la societe civile sont places dans le contexte d'un monde en voie de globalisation, il devient immediatement clair que les differences culturelles peuvent representer un defi significatif. Nous avons donc concu et structure la conference en gardant a l'esprit des questions cles, dont la plus marquante est revenue de l'avant sous une variete de formes et de maniere reguliere: jusqu'ou l'experience canadienne peut-elle servir de modele pour le developpement de politiques adequates dans d'autres societes? Que peuvent apprendre les responsables politiques des experiences des autres pays? Ainsi, non seulement les differences et les similarites d'un contexte national a un autre demandent a etre etudiees, mais il en va de meme pour le defi particulier que pose l'adaptation d'une experience d'un contexte a un autre. Ces questions et bien d'autres ont anime le debat et mene a un echange mutuellement benefique de points de vue.

Ainsi que la conference l'a confirme, il existe un interet significatif pour continuer dans cette ligne de recherche, et les themes de gouvernance democratique et d'inclusion des minorites ont ete bien recus par les participants a la conference. Comment gouverner en incluant les groupes ethniques forme la premiere partie de ce rapport resumant la session pleniere parrainee par l'ACDI, tandis que la seconde partie a suivi la Chatham House Rule pour brosser les grandes lignes des themes saillants lors de la table ronde de la session speciale des responsables politiques sur l'inclusion des minorites dans la gouvernance civile.

Cette session pleniere du 28 septembre avait pour but de partager des idees et des experiences sur la maniere de s'assurer une inclusion efficace de groupes ethniques dans des systemes de gouvernement democratique. Etant donne que la table ronde n'avait pas recu de ligne pre-etablie de questions a poser, leurs contributions ont reflete principalement leurs considerables champs d'etude et d'experience. Voici cidessous un resume de leurs communications.

Vitaliy Makar Les minorites nationales dans l'Ukraine contemporaine

Le docteur Vitaliy Makar est professeur a l'Universite nationale Yuriy Fedkovych Chernitvtsi a Chetnivtsi dans l'Ouest de l'Ukraine et connait bien le multiculturalisme et l'ethnicite dans le contexte canadien et dans celui de son pays. Son affiliation academique n'est pas insignifiante non plus, car son universite a ete la premiere sur le territoire de l'ancienne Union des republiques socialistes sovietiques a signer un accord de cooperation avec une universite occidentale. Cet accord qui impliquait un echange de membres de la faculte et d'etudiants, fut signe avec l'Universite de la Saskatchewan en 1977. Depuis, l'Universite nationale Chernitvtsi en a signe d'autres semblables avec des institutions dans d'autres pays, mais elle reconnait encore que cette entente originale fut sans precedent a cette epoque-la. En mai 2005, le professeur Makar devint le directeur du Centre d'etudes canadiennes John Hnatyshyn lors de son ouverture officielle a l'Universite nationale Chernitvtsi. C'est toujours le seul Centre d'etudes canadiennes en Ukraine.

Makar a commence par observer que le developpement communautaire est dans une large majorite d'etats dans le monde fortement lie a l'ethnicite. Bien que cela varie en degres, une composition nationale multiethnique est une situation qui peut se generaliser maintenant a virtuellement tous les pays de la planete. L'Ukraine ne fait pas exception, alors que plus de 130 nationalites ont ete identifiees parmi les residants a l'interieur de ses frontieres. Les gouvernements font donc face au defi de pourvoir au bien commun de tous les groupes dans leurs plans d'un developpement societal stable et positif.

Selon le dernier recensement, il y a plus de 46,7 millions d'habitants en Ukraine, dont 37.5 millions d'origine ethnique ukrainienne. Il reste donc 9 millions de repondants, ou presque 20 pour cent de la population, qui font partie d'une minorite ethnique. Les groupes les plus importants parmi eux sont les Russes, les Bielorusses, les Moldaves, les Tatars de Crimee, les Bulgares, les Hongrois, les Roumains, les Polonais et les Juifs. Etant donne que les frontieres de l'Ukraine bordent un certain nombre de pays d'ou sont originaires ces groupes ethniques, la distribution geographique de ces minorites nationales suit souvent une repartition definie. Dans certaines parties de la region est du pays, les Russes et les Ukrainiens sont presque eux-meme des minorites. En Crimee, les Russes forment la majorite. Dans l'Ukraine de l'Ouest, par ailleurs, ce sont les Ukrainiens qui dominent, avec 99 pour cent de la population de la region de L'viv.

Makar pense que l'Ukraine a eu quelques succes dans le developpement de politiques d'inclusion de ses minorites apres la guerre froide. Effectivement, avec les changements majeurs qui ont suivi la desintegration de l'Union sovietique, quelques regions de l'Ukraine ont eu a s'ajuster a un type de restructuration constitutionnelle majeure qui a mis la plupart des autres pays mal a l'aise. Avec une majorite russe en Crimee qui n'etait pas preparee a l'avenement d'une Ukraine independante, les tensions ont monte. Suite a bien des luttes et des negociations constitutionnelles, on en est venu a un accord qui etablissait une Republique de Crimee autonome, mais faisant partie de l'Ukraine. Un arrangement similaire, mais separe, s'est fait avec la ville de Sebastopol sur la peninsule de Crimee, etant donne son role critique en tant que port pour la flotte russe de la Mer Noire. La Russie peut encore se servir des installations militaires de Sebastopol grace a une location de vingt ans.

Makar a brosse les grandes lignes de quelques regles de conduite prises par le gouvernement ukrainien afin d'assurer la cooperation inter-groupe, la tolerance et l'harmonie dans le pays. Dans le contexte de l'evolution de sa politiques culturelle, l'Ukraine a du commencer par quelques premiers points fondamentaux, comme d'examiner les definitions internationales de <<minorite nationale>>, afin d'en etablir une propre qui fonctionne pour elle. Elle a aussi du faire avancer les lois sur les minorites nationales et ethniques, comme celle sur les refugies mise en place en 1993. De telles mesures ont aussi inclus l'etablissement d'institutions educatives pour les groupes nationaux minoritaires et la formation de l'Association des communautes culturelles nationales en 1999. Makar a exprime son sentiment que les mesures prises en Ukraine depuis son independance sont consistantes avec les principes de base d'une approche de politique multiculturelle. Il a fait remarquer qu'aucun conflit ethnique recent n'a eclate dans le pays et, donc, il considere que l'attitude politique de l'Ukraine concernant rinclusion des minorites a obtenu un large succes.

Faton (Tony) Bislimi Donnees demographiques et migration: le developpement du secteur prive au Kosovo a la croisee des chemins

Le professeur Faton (Tony) Bislimi est le president-fondateur de la Bislimi Group Foundation et de son programme de bourse en education pour la paix, lequel est mis en place par le groupe Bislimi et heberge par l'Universite lutherienne Texas. Grace a ses deux residences, au Kosovo et au Canada, il assume la direction et l'administration generale de la fondation du groupe Bislimi. Lui-meme, qui a fait une seconde communication pendant la session concurrente avec des collegues de sa fondation qui l'accompagnaient a la conference, il n'a pas hesite a mettre sur la table toute une batterie de lourds problemes et de questions difficiles en ce qui concerne la situation au Kosovo. Sa seconde communication, <<Le chemin du Kosovo vers la paix : la coexistence est-elle possible dans un pays multiethnique et multireligieux d'apres conflit>>, a occupe une place aussi importante, si ce n'est plus, dans sa contribution a la session pleniere parrainee par l'ACDI. (note de l'editeur : depuis que ces communications ont ete donnees, le Kosovo a declare son independance, qui a ete reconnue par un certain nombre de pays.)

Dans <<donnees demographiques et migration : le developpement du secteur prive au Kosovo a la croisee des chemins>>, Bislimi a fait remarquer que cette region ne presente pas seulement un defi dans le domaine du developpement economique, mais aussi en termes de la definition de son statut politique. Ce dernier point est quelque peu unique au Kosovo, du fait qu'il est sous le protectorat international des Nations Unies et donc que son statut politique est entre les mains de la communaute internationale. En ce qui concerne le developpement economique, la plupart de ses industries etaient sous controle etatique pendant l'ere sovietique et, de ce fait, les entreprises publiques et sociales ont ete historiquement les principaux moteurs economiques au Kosovo. Cependant, depuis que les Nations Unies ont assume le controle de la region en 1999, le developpement du secteur prive, largement par le biais de la privatisation d'entreprises d'appartenance publique et sociale (EAP et EAS), est consideree comme une composante importante de la promotion de la poussee economique dans la region. Neanmoins, le Kosovo doit encore traiter avec une economie terriblement sous developpee et un chomage incroyablement eleve. Selon les sources d'un chacun, cette derniere figure est estimee quelque part entre 40 et 60 pour cent.

Sur 2,2 millions d'habitants au Kosovo, environ la moitie n'a pas 25 ans. C'est un etape extremement importante dans le developpement de la population, car la region sera bientot a ce que Bislimi appelle sa <<fenetre demographique d'opportunite>>. C'est pendant cette periode qu'un progres economique rapide est le plus facile a atteindre car les inactifs et les personnes agees ne representent que relativement une petite portion de la population generale. Il pense donc qu'il faut saisir cette occasion en donnant aux jeunes Kosovars education et formation, ainsi qu'en creant pour l'entrepreneuriat un environnement favorable.

Un autre probleme significatif que le Kosovo doit affronter est celui de l'emigration. Beaucoup de Kosovars, qui trouvent peu de possibilites d'emploi dans leur propre pays, cherchent a emigrer vers les pays plus riches de l'Europe occidentale et de l'Amerique du Nord, dans l'espoir de trouver un emploi lucratif et d'envoyer de l'argent a leur famille. En realite, ce pays fait partie des vingt premiers dans le monde pour la proportion du PIB provenant de telles versements, et cette situation a un effet sur la disposition d'esprit des jeunes Kosovars. Ne voyant pas de potentiel chez eux, ceux qui restent n'ont pas le meme enthousiasme que ceux qui migrent. Ainsi, tout en allegeant les besoins lies a la pauvrete pour un nombre significatif de familles au Kosovo, les versements ont aussi un impact negatif sur les jeunes par rapport a leur niveau d'education et a leur participation a la main d'oeuvre. C'est cette situation qui met le developpement du pays a la croisee des chemins a la fois pour les donnees demographiques et pour la migration. Pour Bislimi donc, des politiques qui encourageraient l'education et la formation tout en decourageant plus d'emigration des jeunes Kosovars, est d'une importance critique.

Bislimi voit dans ce portrait d'abord economique la consequence des relations interethniques au Kosovo. Avec la pauvrete et le chomage comme les sources majeures de la frustration des Kosovars et la mission des Nations Unies incapable d'assurer un progres economique durable, il est difficile pour beaucoup de garder le moindre optimisme concernant l'avenir. C'est de le point de depart de la communication de Bislimi <<le chemin du Kosovo vers la paix>>, pour examiner deux sources majeures des difficultes ethniques et politiques actuelles de ce pays : un effort international concerte de la part de sources serbes et pro-serbes pour contrecarrer le processus democratique qui se developpe au Kosovo et l'echec continuel de declarer un statut politique definitif pour cette nation.

Si le bas taux de votes lors des elections d'octobre 2004 au Kosovo est une indication d'une perte de foi et de confiance dans les institutions locales et nationales ainsi que dans la mission des Nations Unies, Bislimi admet que le boycott massif de ces elections de la part de la minorite serbe de la region pose un autre grave probleme. Il craint qu'une toile d'influences politiques locales et internationales cree des barrieres a la resolution de ces problemes de relations ethniques. Les Serbes du Kosovo sont fortement sous l'influence de ceux de Serbie, lesquels, a leur tour, forment un groupe de pression actif aux Etats-Unis et sont soutenus par la Russie dans sa place au Conseil de securite des Nations Unies. Les Serbes kosovars se montrent reticents a participer au processus democratique du Kosovo d'apres-guerre, affirme Bislimi, parce qu'ils veulent reprendre la position privilegiee qu'ils avaient sous Milosevic et l'occupation serbe. De plus, etant donne que la majorite des Kosovars albanais est surtout musulmane, Bislimi maintient que Belgrade a fait activement pression sur les responsables politiques etats-uniens et a capitalise sur le sentiment occidental actuel, dans le but de faussement representer le fosse religieux entre chretiens et musulmans comme etant la source essentielle des problemes du Kosovo.

En reponse a ceci, Bislimi maintient que la religion n'a jamais ete une barriere pour la coexistence des Kosovars serbes, qui sont principalement des chretiens orthodoxes, et des Kosovars albanais, qui sont surtout musulmans avec une petite minorite catholique romaine. De fait, il voit la tendance naturelle du Kosovo vers la tolerance religieuse et son histoire comme un trait essentiel que l'on doit renforcer avant d'envisager l'eventualite d'une independance, ainsi que le prevoit le plan Ahtisaari qui a ete propose. Il cite des donnees qui montrent que les tensions entre les Serbes et les Albanais sont en diminution et il pense que l'on doit continuellement crier sur les toits de tels accomplissements comme une reussite civique dont les Kosovars peuvent etre fiers. Par essence, la religion peut servir, et le devrait, a promouvoir de meilleures relations interethniques dans le pays.

Bislimi a recherche a mettre l'accent sur plusieurs points critiques concernant les relations interethniques au Kosovo. Il a affirme que l'affrontement des ideologies ethniques est le principal probleme concernant la reconciliation et que la demarche des Nations Unies qui consiste a simplement y construire la democratie, les institutions et un etat multiethnique releve de la theorie et ne marchera pas automatiquement dans la pratique. Il a prevenu que les gens de ce pays ne se declareront pas simplement compatriotes apres tout ce qui s'est passe, et que le repertoire limite des techniques de solutions et de reconstruction dont se sert la communaute internationales met en evidence l'usage d'un couper/coller : l'application d'une meme solution a une variete de situations conflictuelles.

Cela ne veut pas dire pour autant que Bislimi voudrait oublier ce que d'autres modeles possibles de societes multiethniques ont fait comme au Canada. Il maintient plutot que nous devons les reprendre, mais du point de vue de la population locale. Cela donnerait peut-etre aux participants d'un troisieme parti une meilleure idee des defis inherents au processus, parce que, Bislimi a precise, bien des Serbes du Kosovo auraient des difficultes a accepter de faire partie d'un pays qui ne sera plus jamais une filiale de la Serbie, tandis que bien des Kosovars auraient de grandes difficultes a accepter un avenir a l'interieur d'une autre nation qui les a brutalises pendant une longue periode.

Finalement, Bislimi a demande plus de clarte. Il semble voir la construction d'une nouvelle identite kosovare multiethnique avec son propre potentiel institutionnel comme les premices inherents a une identite kosovare commune a tous ses citoyens, et, afin de pouvoir construire une telle identite, il faut rendre bien clair ce que le statut national du Kosovo est, et sera. Il considere donc que les doutes que la region ressent depuis un bon nombre d'annees contribue a l'instabilite et la la tension dans les relations interethniques. Il faut donc definir le statut du Kosovo et en decider avant que quiconque puisse parler de parvenir a une identite commune pour construire une societe multiethnique stable et reussie. Pour ce faire, il faut encourager les gens a rechercher d'abord ce qu'ils ont de semblable et de commun, plutot que de donner la priorite aux differences. Bislimi a termine en specifiant que la fenetre qu'il faut ouvrir maintenant afin d'avancer doit donner la possibilite aux nouvelles generations de se remettre des problemes des annees passees.

John Packer Inclusion de groupes ethniques et gouvernance

Le Professeur John Packer enseigne au departement de Droit et il est le directeur du Centre des droits de la personne a l'Universite d'Essex en Angleterre. Il detient des diplomes en droit et politique et s'est specialise dans l'aspect legal des droits de la personne, des minorites et de la prevention des conflits. Precedemment, il a enseigne pour de courts sejours aux universites de Harvard et de Tufts. Son poste le plus recent etait celui de coordinateur de projet et principal enqueteur pour l'initiative portant sur la prevention des conflits par le biais de la diplomatie discrete, une entreprise lancee par un consortium mondial ayant son siege a Ottawa. Il a joue un role de consultant aupres de plusieurs organisations internationales, de gouvernements et d'ONG, et a servi a la fois comme directeur et conseiller legal du Bureau du Haut Commissaire de l'OSCE sur les minorites nationales. Au debut des annees 1990, Packer a occupe le poste d'officier des droits de la personne aux Nations Unies et a enquete en tant que tel sur les violations de ces droits en Irak, a Burma et en Afghanistan. Il a aussi travaille pour le Haut Commissaire des Nations Unies pour les refugies et l'Organisation internationale du travail.

Dans sa contribution, Packer a profite de son experience universitaire et professionnelle pour y inclure des principes abstraits d'inclusion des groupes ethniques et de gouvernance. Il a explique qu'il avait beaucoup travaille internationalement, le plus souvent en tant que conseiller legal et aupres des Nations Unies. Il fut specifiquement implique dans l'avant-projet constitutionnel et les negociations concernant la Republique autonome de Crimee en Ukraine ainsi que dans la situation au Kosovo pendant quelque temps.

Packer a commence en prevenant qu'il s'eloignait de certains partis pris, et plus precisement de l'idee preconcue que l'inclusion est une bonne chose. Il estime que tous les gouvernements n'ont pas agi a partir de ce point de vue. Il existe meme des politiques gouvernementales formellement exclusives dans certains cas, dont l'apartheid en Afrique du Sud est un des exemples les plus marquants de l'histoire recente. Il a alors pose une question rhetorique : Comment des gens de langues, de cultures et de religions differentes vivent ensemble paisiblement et prosperent ? Pour Packer, ce n'est pas une question purement academique; c'est ce qu'il qualifierait de question encore d'actualite.

Packer a examine divers points de vue pertinents pour trouver une reponse a cette question, et a declare que le point de vue universitaire de la recherche en est aussi une. Il a pose qu'on peut evaluer empiriquement quelles societes vivent dans une coexistence multiethnique et pacifique autour de la planete et les etudier. De savoir ce qui marche est d'une grande valeur, et une connaissance empirique solide de cette sorte est essentielle parce qu'une politique publique generale, et son application, est un phenomene complexe. Ce n'est pas quelque chose que generalement une seule personne met en place.

Cependant, il existe aussi des facteurs spatiaux pratiques que l'on doit considerer. La taille compte, ainsi que l'a explique Packer. L'exemple qu'il a donne est qu'on ne peut pas avoir une signalisation routiere comportant simultanement soixante-dix langues et s'attendre a ce que les gens soient capables de la lire en conduisant. Ce point ayant ete dument note, il a donne quelques exemples de quesitons pratiques actuelles auxquelles plusieurs societes multiethniques doivent repondre : combien de gens constituent un nombre suffisant pour meriter une scolarite particuliere du point de vue ethnique ou de la langue ? Doit-on fournir ce genre de services a une communaute temporaire ? Doit-on les fournir a une qui vient d'arriver ?

Les normes sont importantes selon Packer. L'ethique, la morale et les lois sont toutes liees a la culture, et les gens doivent avoir clairement le sens de l'integrite pour traiter de ces problemes. Il existe beaucoup d'arguments servis avec mauvaise fois et il en a note quelques uns : nous etions ici les premiers, nous sommes plus nombreux, nous avons gagne (la guerre, etc.), nous sommes meilleurs (plus developpes, etc.). En ce qui concerne des arrangements alternatifs constitutionnels ou institutionnels, il a aussi souvent entendu ce n'est pas possible, ca ne marchera pas, ou vous devez comprendre notre histoire, nous sommes speciaux, nous sommes uniques. Or, la realite de l'ethnicite dans ce monde, a oppose Packer, en est une de melange, d'evolution ainsi que de lignes et de distinctions floues. Il n'y a pas tant de clarte parce que les gens ont des identites qui se recoupent. Il a aussi note qu'on a suffisamment demontre que la taille ne compte pas en termes de faisabilite pour des arrangements alternatifs et des services specifiques. Les Romanches en Suisse et quelques minorites en Finlande en sont de bons exemples.

Si, pour bien des gens, la crainte que le modele occidental soit <<copie/colle>> ailleurs et destine a rater, Packer est revenu a quelques preoccupations anterieures. La communication et le partage des idees et des arrangements est ideal, et devrait etre benefique. Le grand danger pour l'inclusion des minorites semble, en fait, se resumer sur toute la planete a quelques petits arguments dans le but de bloquer la possibilite d'arrangements alternatifs et, ainsi, toutes les complexites et tous les aspects uniques du conflit ethnique mondial sont reduits a une reticence de groupes dominants pour accommoder la diversite. Le conseil de Packer, a ce point, a ete de s'ouvrir pour considerer comment d'autres societes ont trouve des arrangements et un moyen de communiquer avec le monde qui implique de parler de cette partie de nous-meme. Il a ajoute que nous ne devons pas seulement regarder notre facon de vivre ensemble en tant que Canadiens, mais comment les autres dans le monde vivent ensemble, et que nous devons chercher comment accommoder une diversite qui s'accroit et non qui decroit. Ceci implique de considerer de nouveaux concepts, quelquefois diffames, tels que la gouvernance asymetrique et la decentralisation. C'est un processus par lequel nous devons passer, a-t-il insiste, et nous ne devrions donc pas chercher a trouver une solution unique et finale.

L'autre aspect de probleme est cependant le besoin et l'occasion pour le Canada de se faire connaitre dans le monde. Packer a caracterise le Canada comme un <<pouvoir modere>> en ce qui concerne sa position en tant que societe multiethnique modele. Le Canada beneficie d'un certain nombre de facteurs, tels qu'un bon positionnement geopolitique ayant des relations saines avec une variete de regions tout autour de la planete ainsi que d'une bonne situation economique. Consequemment, il pense que le Canada devrait faire plus qu'etre un modele sur lequel discuter, il devrait par exemple eduquer les personnages influents d'autres pays comme le font les Etats-Unis. Il a fait remarquer que le Canada n'offre rien de directement equivalent aux bourses Fullbright, ni n'a quoi que ce soit du niveau du Centre americain pour la democratie. Packer a termine par une invitation, en quelque sorte, adressee au Canada, en disant qu'il est dans une position enviable en ce qu'il a une audience mondiale receptive et prete a l'ecouter. Tout ce dont il a besoin, c'est de decider de partager son experience avec le reste de la planete.

Periode de questions et reponses d'apres session

La premiere question aux professeurs Packer et Bislimi a ete une demande de continuer a elaborer sur le role de la societe civile.

Packer a repondu le premier, et a centre sa reponse sur le theme de la session portant sur la gouvernance. Pour lui, la gouvernance dont on a besoin doit en etre une energique et democratique, une qui cree, facilite et promeut une societe civile dynamique dans laquelle les individus et les groupes sont capables en large partie de bien vivre par eux-meme. Beaucoup de pays ne sont pas diriges de cette facon, mais plutot selon la conception que l'Etat est le seul depositaire des droits et la seule forme de gouvernance dans la vie des individus. Les gens pretendent adopter de meilleures habitudes, a remarque Packer, mais il n'y croit pas. En rappelant la mise en cause des politiques de developpement international de Bislimi, il a note que. pour lui, elles laissent entendre qu'il n'y a qu'une maniere de faire--<<la bonne maniere>>--malgre le fait que les situations different partout dans le monde. Il a suggere de chercher ce qu'on pourrait appeler des experiences reussies, pour voir ce qui marche, ce qui peut etre une solution dynamique et si une telle solution est durable. Ceci etant dit, il croit aussi qu'il y a quelques positions plancher, telles que legiferer la prevention de la discrimination. Il est universellement important de s'occuper de ce genre de choses, c'est un sine qua non.

Bislimi, par contre a profite de la question pour clarifier un point important de sa communication. Sa position est que la societe civile est un facteur important crucial que l'on doit prendre en compte, car c'est elle qui catalyse la demarche ascendante de la base au sommet qu'il recommande pour le developpement d'une conduite politique et leur exercice au Kosovo. C'est cela qui va encourager des solutions locales et, donc, les plus appropriees et les plus efficaces, pour resoudre les problemes auxquels le pays doit faire face aujourd'hui.

Bislimi a alors repondu a la derniere question, une demande de commentaire sur le facteur de la religion qui entraInait des complications dans la situation au Kosovo. Il a indique qu'il y a existe une variete de religions depuis des siecles, et que dans le passe, ca a ete le cas sans conflit majeur ni problemes. Ceci montre que c'est plutot l'ethnicite qui marque le fosse entre Kosavars serbes et albanais que ne l'est la religion.

Makar s'est servi de l'occasion pour aborder la question de la religion en Ukraine. Il a reconnu qu'il y existe une pluralite religieuse, mais la langue pose probablement plus de difficultes que la religion. Avec un nombre significatif de gens dans le pays qui ne parlent pas l'ukrainien, des problemes comme ceux de l'obtention de services publics et de l'education dans la langue des gens vient en premier lieu.


La table ronde sur les responsables politiques, qui s'est tenue en suivant la Chatham House Rule, selon laquelle l'anonimite est garantie pour tous les participants afin de permettre une discussion entierement libre, a donc ete un forum sur l'inclusion des groupes minoritaires dans la gouvernance civile. Y ont participe des analystes de politique generale du Gouvernement, des universitaires et des chercheurs venant d'une variete de domaines, des acteurs du developpement communautaire et des etudiants. Les contributions de tout un chacun ont servi a donner plus de points considerees comme pertinents et a les amplifier. Plusieurs themes sont revenus.

La plus grande partie de ce qui a occupe la discussion de la table ronde a traite d'une maniere ou d'une autre d'un des problemes controverses releves avant la conference : precisement, jusqu'oU l'experience canadienne peut servir de modele pour le developpement de politique generale dans d'autres societes. On a mis en avant que l'intention du Canada n'est pas necessairement et uniquement de chercher a savoir comment il peut promouvoir outre mer son exemple multiculturel. D'ailleurs, le fait que des delegations etrangeres approchent le Canada de maniere reguliere pour chercher de l'information sur son programme multiculturel en est temoin. D'autres pays se montrent interesses a apprendre comment le Canada concilie les differences et la diversite religieuse en particulier. Ces pays, qui vivent souvent des realites geographiques differentes de celles du Canada, font face a des problemes relativement recents d'une diversite religieuse en hausse dans leur population et dans leurs systemes educatifs.

Cependant, l'idee d'un Canada qui servirait de modele de politique generale pour le monde, que ce soit activement ou passivement, a fait surgir plusieurs axes de questions, telles que la protection des droits des minorites et les qualites morales requises du Canada pour remplir ce role dans divers domaines, aussi bien que les problemes d'adaptation en passant d'un contexte culturel a un autre. Les participants se sont fait rappeler a quel point le chemin a parcourir pour le bilinguisme officiel a ete difficile--particulierement dans les province du Manitoba et de l'Ontario oU les droits a l'education en francais ont ete supprimes pendant des periodes significatives de leur histoire provinciale. Les questions liees aux langues minoritaires, telles que la situation precaire de nombreuses langues autochtones qui n'ont recu que peu de ou aucun support institutionnel ni de droits codifies au Canada, soulignent ce point, juste comme elles ont fait reference a l'interet porte dans le passe aux politiques autochtones des delegations d'Afrique du Sud et au systeme des reserves. Un probleme recent qui a aussi souleve une inquietude a ete l'annulation recente par le gouvernement federal du Programme de contestation judiciaire, qui veillait a financer les groupes minoritaires decidant de defendre devant la Cour le non-respect de leurs droits a partir de la Charte canadienne des droits et libertes.

En ce qui concerne l'adaptation de modeles canadiens a d'autres contextes nationaux et d'autres cultures, on s'est aussi demande si le modele des langues officielles au Canada serait applicable a d'autres pays. un participant a fait remarquer que parler de bilinguisme officiel et de programmes multiculturels n'a de sens historique qu'au Canada. D'autres pays ne feraient pas necessairement une categorie separee pour une politique linguistique et le multiculturalisme : ses multiples facettes naturelles presentent une difficulte. Il a donc ete suggere que d'en parler dans un contexte international meritait de l'analyser d'abord separement dans le cadre de chaque domaine, tels que la langue, l'education, la participation politique, la culture, la religion, etc. La gouvernance civile etait aussi un theme inclus dans la session, ce qui a mene a un fait mondialement frequent : l'obstacle sur mesure a une adaptation correcte de politique generale et de son exercice, du au fait que la plus grande partie du monde pense en termes ou de hierarchie ou venant directement d'Etats unifies et centralises.

Plusieurs personne sont donc tombees d'accord que de se lancer dans des problemes de politique generale dans un monde en cours de mondialisation, exige un certain type de processus ou d'adaptation du savoir, car l'exportation directe de solutions faites au Canada a d'autres parties du globe comporte un risque d'echec. Sans connaitre la structure et le contexte d'un autre pays, il est impossible de filtrer ce qui est utile et ce qui ne l'est pas. Le danger de ne pas le faire est que des politiques pensees pour produire une inclusion pourrait avoir l'effet oppose. Il est difficile pour un pays en voie de developpement ayant des problemes d'inclusion de ses minorites d'ecouter diverses nations <<mentor>> lui disant comment il devrait s'y prendre. On a alors propose de considerer la traduction de la theorie en pratique concrete de ces demarches de developpement et de principes politiques comme une necessite critique. Avec les circonstances de ce qui se passe au Kosovo si predominantes a cette conference, l'exemple etait donne que non seulement le Canada a besoin d'observer des situations de chez lui qui sont semblables a celles du Kosovo, mais il faut aussi de trouver des agents locaux qui comprennent le contexte et sont prets a executer ces changements.

Toutefois le potentiel positif qui apparait derriere ces inquietudes s'est aussi manifeste au cours de la discussion. Bien qu'un participant ait reconnu que les resultats du Canada ne sont pas parfaits quand il s'agit d'inclusion et de protection des droits des minorites, on a propose qu'il est tout aussi important de faire connaitre ces luttes aux autres pays que de raconter ses succes. Dans beaucoup d'entre eux, il n'existe pas de mecanismes pour les groupes qui veulent faire bouger l'Etat, et le Canada en a fait l'experience en se servant de moyens tels que des groupes conseil et des corps consultatifs, Meme si nous ne sommes pas le numero un en termes de participation et de gouvernance civile, nous sommes plus en avance que bien d'autres pays.

Un autre participant a mis l'accent sur le fait que le Canada doit etre plus proactif et se rendre compte que c'est l'affaire de notre politique etrangere et notre interet que d'autres pays connaissent les experiences canadiennes et en tirent des lecons. Mors que cette experience ne peut simplement se transplanter ailleurs, car il doit y avoir une methode de transfert de savoir qui fasse passer ce qui est pertinent pour le pays destinataire, il existe certaines verites fondamentales sur l'inclusion des minorites et la gouvernance qu'il faut promouvoir. Par exemple, il a ete mentionne que d'autres gouvernements doivent apprendre qu'ils peuvent en fait creer des systemes qui repondent aux besoins d'un groupe culturel de 1.000 personnes. Beaucoup d'entre eux pretendent encore que ce n'est pas faisable, mais il est beaucoup plus probable qu'ils ne le veulent pas. Le role important que le Canada peut jouer est de partager avec le monde le fait qu'il a reussi en ce sens. Par exemple, la Commission de compensation des travailleurs du Manitoba offre des services d'information dans plus de quatre vingt dix langues avec l'aide d'une simple liste de traducteurs qu'elle peut appeler s'il y en a besoin et, ainsi, des travailleurs blesses de divers groupes ethniques minoritaires n'ont pas a se faire dire qu'ils doivent apprendre l'anglais ou le francais avec de recevoir une compensation.

On a aussi mis de l'avant le fait que le Canada a investi des ressources significatives par le biais de ses institutions dans la recherche se rapportant a des aspects varies de conflits dont un grand nombre releve de droits des minorites et l'inclusion. Il existe plusieurs axes que le Canada peut suivre pour renforcer et soutenir l'inclusion des minorites dans la gouvernance civile sur toute la planete, et certains d'entre eux sont assez novateurs -- comme le recent mariage du sport et de la solution de problemes ainsi que de la prevention de conflit dans quelques regions du monde, comme dans le cas des Balkans.

Plus pres de nous, un accord de financement entre le gouvernement federal et le Reseau de developpement Aga Khan veillera a etablir un Centre mondial du pluralisme a Ottawa. Un participant a trouve que l'obtention d'un centre d'importance internationale pour la recherche, l'education et l'echange ouvrait des perspectives passionnantes. Meme s'il y a un danger d'imposer des solutions toutes faites au reste du monde, un Canada excessivement introverti, en ce qui concerne ces problemes, est tout aussi problematique; en consequence, le Canada doit penser a partager et le bon et le mauvais de son experience dans l'inclusion des minorites et la gouvernance civile. Apres tout, ouvrir ces lignes de communication ne veut pas forcement dire imposer des modeles et des politiques generales culturellement inappropriees. Le but du Centre pour le pluralisme ne va pas seulement etre ce que le Canada a a partager avec le monde, mais aussi ce que le monde a a partager avec la planete entiere.


Etant donne que la dix-neuvieme conference bisannuelle de la societe canadienne des etudes ethniques a touche a des questions controversees et assez delicates, les accords prudents auxquels sont arrives plusieurs membres de la table ronde et participants en ont ete probablement le resultat le plus important. Pendant la conference, la SCCE a fait circuler parmi ses membres un questionnaire dont un des enonces portait precisement sur le role qu'on s'attendait a voir le Canada jouer pour aider les autres pays dans leurs programmes et politiques generales d'inclusion de leurs minorites. S'il y a eu une variete d'opinions sur ce que le Canada peut et devrait contribuer au reste du monde dans ce domaine, il est aussi important de souligner que seulement 6,45% des repondants ne lui voyaient aucun role a jouer outre mer. Ceci signifie que, bien qu'il soit quelquefois difficile que tout un chacun soit d'accord sur ce point, presque tout le monde est d'accord qu'il devrait faire quelque chose.

Si le consensus est que le Canada doit jouer un role international, alors, lorsqu'on examine et compare les circonstances dans lesquelles se nouent les relations interethniques tout autour du monde, l'interaction entre similitude et difference prend une grande importance. La communication de Vitaly Makar a servi de rappel frappant pour une audience avant tout canadienne que tant d'autres pays sur la planete, meme ceux que les etrangers dans leur ignorance considerent souvent comme monoculturels, font face, au niveau national et au regional, au genre de problemes d'inclusion de groupes ethniques et minoritaires que nous voyons souvent comme specifiquement canadiens. En consequence, alors que le message de conclusion de Makar etait surtout recentre sur l'affirmation que l'Ukraine d'apres la guerre froide a jusqu'a present reussi sur le chemin cahoteux de l'inclusion des minorites dans la gouvernance, une de ses lecons les plus importantes a peut-etre ete de reveler quelques uns de ces cahots. En grande partie comme le Canada, l'Ukraine comprend une region oU une minorite nationale forme largement la majorite, et elle aussi a du s'atteler a une negociation et a une redefinition constitutionnelles afin d'accommoder des aspirations et besoins regionaux.

Packer a aussi parle de la similitude, mais du point de vue d'un universitaire qui a aussi eu une carriere mouvementee au service de negociations et de resolution de conflits dans son travail pour plusieurs organisations internationales. Il a maintenu que, a un certain niveau, on peut aborder ces diverses situations tout autour du globe de facon comparative et empirique. Packer a donc lance un brusque rappel a la realite qu'il y a un bon nombre de pays dans le monde qui ne croient pas ni ne mettent en oeuvre des politiques publiques cherchant a encourager rinclusion des minorites. Ceci, il le voit comme une sorte de point commun, juste comme les explications justificatrices qu'il a souvent entendues a ce sujet : ce n'est pas faisable, il y a des circonstances historiques uniques en jeu, nous sommes speciaux. Ainsi, alors que les methodes concretes pour atteindre le but d'inclusion des minorites differe, le but lui-meme represente une sorte d'ideal qui est le meme sur toute la planete, tout comme la resistance des majorites dominantes du monde montrent une similarite troublante.

Il est interessant que, si les avertissements les plus marques contre la methode du copier/ coller du developpement international est venu de Bislimi, il en est de meme des exemples les plus frappants de l'echange qui peut se developper entre l'Occident et les autres regions de la planete. Son travail avec la Fondation du groupe Bislimi et son Programme de bourses Education et Paix au Texas, sa residence a la fois au Canada et au Kosovo et son education a la Kennedy School of Governement a Harvard, tout peut en attester. La botte principale du message de Bislimi, -- et il en est lui-meme fortement le modele et l'exemple -- c'est que la communaute internationale a definitivement un role a jouer pour encourager la gouvernance democratique, le developpement et l'inclusion des minorites dans des regions comme le Kosovo. Cependant, il faut que de telles initiatives y integrent la societe civile et des agents locaux afin d'obtenir une pertinence culturelle qui leur donnera des bases solides au niveau populaire.

C'est ce qui peut alors peut-etre expliquer l'affirmation prudente que le Canada a vraiment un role a jouer sur le plan international dans la promotion de la gouvernance democratique et la mitigation des risques de conflits violents -- une affirmation que l'on peut facilement laisser filtrer de la table ronde sur les responsables politiques parrainee par I'ACDI. De forcer les gouvernements de la planete a s'engager dans les paradigmes d'une politique generale incoherente et culturellement decontextualisee sur la base d'une auto-image idealisee de la societe occidentale, n'a pas ete vu comme une reussite morale, et les concepts de processus et d'adaptation des savoirs a donc domine la discussion. Pourtant, un Canada ne faisant rien pour promouvoir la gouvernance democratique et l'inclusion des minorites, n'a pas plus ete considere comme une reussite morale. Peut-etre qu'un pays aussi privilegie que le Canada ne peut simplement pas se prevaloir du statut de spectateur innocent face a des problemes qui sont autant lies a des cas de conflits et de droits humains. Il etait donc clair que les participants voulaient continuer le dialogue sur des demarches nouvelles et differentes, mais dans les memes buts, car c'est seulement quand on reconnaitra veritablement l'importance de l'<<adaptation>> des modeles, que le fait de partager avec le reste de la planete ce qui a ete fait au Canada, le bon comme le mauvais, deviendra une contribution necessaire et positive a la realisation d'un partage mondial des diverses experiences tout autour du globe.


L'usage du masculin est inclusif du feminin dans ce texte, chaque fois qu'il a un sens general.

Parraine par l'Agence canadienne de developpement international (ACDI)

* Les rapports ont ete repares au nom de la Societe canadienne d'etudes ethniques/Canadian Ethnic Studies Association et ne correspondent pas forcement au point de vue du gouvernement du Canada.

JEREMY PATZER est etudiant de maitrise en sociologie a l'Universite du Manitoba.

LORI WILKINSON est professeur associe et chef de departement associe au departement de Sociologie de l'Universite du Manitoba. Elle est aussi la secretaire-tresoriere de la Societe canadienne d'etudes ethniques.

President: Brian Phillips Agence canadienne du developpment
Table ronde: Vitaliy Makar Directeur du Centre d'etudes
 Canadiennes John Hnatyshyn, a
 l'Universite nationale Yuriy
 Fedkovych Chernivtsi a Chernivtsi,

 Eaton (Tony) Charge de cours en sciences economiques
 Bislimi au Victory University College, et
 president fondateur de la Bislimi Group
 Foundation a Pristina au Kosovo;
 Chercheur attache a la Kennedy School
 of Governement de l'Universite Harvard

 John Packer Professeur de droit international et
 directeur du Centre des droits de la
 personne a l'Universite d'Essex
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Title Annotation:Reports on Two Plenary Sessions at the Nineteenth Biennial Conference of the Canadian Ethnic Studies Association, Winnipeg, September 27-30, 2007/Rapports de deux sessions plenieres a la dix-neuvieme conference bisannuelle de la societe canadienne d'etudes ethniques, Winnipeg, 27-30 septembre 2007
Author:Patzer, Jeremy; Wilkinson, Lori
Publication:Canadian Ethnic Studies Journal
Date:Sep 22, 2007
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