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Estudios subnacionales sobre el regimen politico de la provincia de San Luis (Argentina).

Subnational studies about politics system in San Luis (Argentine)

1. Introduccion

Este articulo se escribio a partir del desarrollo del plan de tesis doctoral "Dispositivos de formacion y huellas de alfabetizacion politica en dos fabricas recuperadas por sus trabajadores en la provincia de San Luis" de la FCH de la UNSL

Con el proposito inicial de reconstruir el contexto politico y economico de dos fabricas recuperadas en San Luis y de los procesos de alfabetizacion politica de las y los trabajadores, se realizo una investigacion bibliografica que tenia por objeto la caracterizacion del regimen politico de la provincia de San Luis. Esta investigacion bibliografica derivo en la lectura de interesantes trabajos realizados sobre nuestra provincia, muchos de los cuales tenian en comun que fueron realizados desde la "perspectiva subnacional". Sin bien esta perspectiva, no es la apropiada para profundizar en el objeto de estudio de la tesis, si aportaba a conocer algunos mecanismos del funcionamiento politico de nuestro contexto. La intencion de este articulo, es justamente realizar una sistematizacion de esas investigaciones. Aunque se trata de un recorrido descriptivo y no analitico de esta perspectiva, hacia el final se senalaran algunas debilidades y fortalezas. Para esta sistematizacion se tomaran 6 trabajos que han sido publicados en revistas internacionales y nacionales, o son el resultado de tesis de investigacion.

2. Los regimenes politicos provinciales desde la mirada sub-nacional

Los primeros estudios que se hicieron sobre el regimen de San Luis, provinieron del ambito del periodismo y de investigaciones academicas que focalizaban en el caracter tradicional de la dominacion politica. En este sentido, desde el periodismo se utilizaron los terminos feudalismo o caudillismo para referirse a esos regimenes que conservaban caracteristicas pre-modernas del ejercicio del poder. A su vez, desde las investigaciones provenientes del campo de las Ciencias Politicas se acuno el termino patrimonialista o neo-patrimonialista para estos tipos de gobierno surgidos al interior de las instituciones liberales.

Sin embargo, desde hace pocos anos, algunos sectores de las Ciencias Politicas realizaron un giro teorico para referirse a los regimenes de las provincias que pertenecen a un Estado Nacional, el giro "subnacional" o de la "politica subnacional". Asumiendo esta mirada teorica, diversos autores indagaron sobre los "deficits democraticos" o "autoritarismos subnacionales" que conviven con las democracias nacionales.

Varios autores ubicados en esta corriente, intentaron medir la democraticidad de los estados provinciales en Argentina. A modo de ejemplo, Gervasoni (2009) recupera cuatro indices de medicion de las democracias en los estados subnacionales: 1) que el poder ejecutivo sea elegido 2) que el poder legislativo sea elegido 3) que existan dos o mas partidos que compitan en las elecciones 4) que el partido gobernante haya perdido por lo menos una eleccion desde el establecimiento del regimen. Si se toman en cuenta estos indices propuestos, esta claro que todas las provincias de la Argentina cumplen con los tres primeros, lo que significa que en principio, tales estados no son abiertamente autoritarios. Sin embargo en cuanto al cuarto punto, la medicion da el siguiente resultado: en la Republica Argentina desde 1983 y hasta el 2011, hay 8 provincias que fueron gobernadas por el mismo partido: Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Neuquen, Rio Negro, San Luis y Santa Cruz. Para muchos autores, esta es razon suficiente para hablar al menos de un nivel bajo de democracia (Tunon 2007), mucho mas aun si ademas del partido es la misma persona, o la misma familia, la que ejerce el poder politico.

Gervasoni (2009) elaboro un metodo para medir la democraticidad de los estados provinciales en la Argentina a la que llamo "Encuesta de Expertos en Politica Provincial". Dos dimensiones generales estructuraron esa encuesta: el acceso al poder y el ejercicio del poder. A modo de ilustracion, sobre la informacion producida por esta encuesta, Gervasoni elabora una tabla basada en tres variables: la inclusividad de las elecciones, la imparcialidad en la cobertura de los medios y la evaluacion global del nivel de democracia. Si se toma la ultima variable y se revisa el orden de ubicacion de las provincias, de mayor a menor en segun el nivel de democracia global, San Luis se encuentra entre las 3 ultimas, solo seguida por Santiago del Estero y Santa Cruz.

Estos intentos de medir la democraticidad han llevado a diversos autores a elaborar mapas de niveles de democracia en las provincias de la Republica Argentina como, por ejemplo, el realizado por Agustina Giraudy (2009) donde ubica a San Luis entre las menos democraticas provincias de la Argentina. La elaboracion de estas mediciones, son realizadas tomando diferentes criterios, los cuales han sido elaborados desde los supuestos politicos e ideologicos provenientes de las teorias politicas liberales.

La provincia de San Luis y su bajo nivel de democracia ha sido tomada como caso de estudio en diferentes trabajos de alcance internacional y nacional. A continuacion se hara un recorrido por estos estudios.

3. El caso San Luis en los estudios subnacionales

Entre los estudios de alcance internacional, resulta interesante mencionar tres publicaciones en ingles. Ellas son las de Behrend (2011), Bill Chavez (2003) y Giraudy (2012) en donde el regimen politico puntano es comparado con otros regimenes subnacionales: Corrientes de Argentina, Mendoza de Argentina y Puebla de Mexico.

Behrend J. (2011) desarrolla el concepto de "juego cerrado" de la politica, para explicar la persistencia de los estados subnacionales caracterizados como "hibridos" en el contexto de estados nacionales democraticos. El proposito de la autora es explicar, a partir de ese concepto, las dinamicas internas de esos territorios que favorecen la baja competitividad politica y los mecanismos a traves de las cuales una familia persiste en el poder con el apoyo de la poblacion. En su estudio toma por casos a San Luis y Corrientes durante los anos 1983-2007. Behrend define como regimen subnacional de juego cerrado aquellos territorios en donde una familia o un grupo de familias domina politicamente una provincia a traves del control del acceso a los altos puestos de gobierno, el control los medios de comunicacion y de las oportunidades de negocios economicos. La autora, utiliza el concepto de juego cerrado y no de patrimonialismo porque "el ultimo incluye la coexistencia de dos logicas de legitimacion distintas: tradicional y legal racional (Eisenstadt 1973; Hartlyn 1994). En los juegos cerrados, las familias no persisten en el poder por razones tradicionales, sino porque sistemas politicos bien organizados, con instituciones estables, practicas politicas altamente estructuradas, periodicos, votantes, y un sistema judicial los sostiene" (Behrend J. 2011, p.154. Traduccion propia).

Como puede notarse, estas consideraciones difieren de aquellas que consideran a San Luis un regimen feudal o que ejerce una dominacion tradicional.

La categoria teorica "juego cerrado"-en un contexto de democracia nacional--incluye las siguientes dimensiones: 1) Elecciones libres, regulares y justas 2) Control familiar de los mas altos puestos de gobierno 3) Control de los medios de comunicacion 4) Control del estado provincial, distribucion de recursos y clientelismo 5) Control de las oportunidades de negocios economicos 6) control del poder judicial. A partir de esas dimensiones la autora va describiendo los casos de Corrientes y San Luis, confirmando a traves del repaso historico los hechos que hacen de San Luis un regimen de juego cerrado. A continuacion, una sintesis del repaso que hace la autora:

1) Elecciones Libres, Justas y Regulares

Los integrantes de la familia Rodriguez Saa, afiliados al partido peronista han gobernado la provincia de San Luis desde 1983, donde en un periodo de veintiseis anos la alternancia ocurrio solo entre dos hermanos. Cuando Adolfo Rodriguez Saa fue elegido gobernador en 1983 gano solo por el 3,873, de los votos sobre su contendiente de la UCR. Pero a principios de los 90 estaba ganado las elecciones con amplia mayoria. Adolfo Rodriguez Saa y despues, en el

2003, su hermano Alberto Rodriguez Saa, ganaron consecutivamente las elecciones en la provincia. Para el 2003, los hermanos fueron ganadores de elecciones con el 90% de los votos. Una reforma constitucional de 1987 establecio la reeleccion indefinida de los gobernadores, permitiendo a Adolfo Rodriguez Saa gobernar por cinco periodos consecutivos.

2) Politica familiar: control del acceso al gobierno

La participacion politica de la familia Rodriguez Saa, se remonta a la guerra de independencia en el siglo diecinueve. Miembros de la familia estuvieron entre los fundadores de la UCR local a finales del siglo diecinueve y del Partido Liberal provincial. Hubo un notable numero de integrantes de la familia Rodriguez Saa en altas posiciones politicas despues de 1860 y hasta el auge del peronismo a mediados de los anos cuarenta (incluyendo ocho gobernadores). Desde entonces la familia aparecio solo esporadicamente en politica y retorno con la conversion de Alberto y Adolfo Rodriguez Saa al peronismo a principios de 1970. La reforma constitucional de 1987, aseguro a la familia Rodriguez Saa la continuidad en el poder. Adolfo Rodriguez Saa intento frenar la ambicion politica de muchos de sus colaboradores y tuvo exito en gran medida, excepto en la capital de la ciudad de San Luis, donde el intendente tambien peronista, se alejo cada vez mas de su control hacia fines de 1990.

3) Control de los medios de comunicacion

A mediados de los anos ochenta, San Luis contaba con dos diarios locales: "El diario de San Luis" y "La Opinion". En 1984, colaboradores cercanos al gobernador compraron El diario de San Luis. Unos pocos anos mas tarde, colaboradores de los Rodriguez Saa adquirieron La Opinion, que fue gestionado por un familiar y cerrado en el 2004. Despues de 1984, los directores del Diario de San Luis, fueron personas que habian ocupado u ocuparian puestos clave en el gobierno. En 1996 la direccion del diario recayo en una hermana de los Rodriguez Saa, Zulema Rodriguez Saa de Divizia. Del mismo modo, la television tambien mostro un notable grado de concentracion en la familia Rodriguez Saa. El gobierno provincial administra el canal provincial de aire y la television por cable fue independiente hasta 1991, cuando el propietario decidio vender, presuntamente debido a la presion del gobierno, a un colaborador cercano a Rodriguez Sea. Para la autora la democratizacion en San Luis, lejos de significar pluralismo y debate abierto en los medios de comunicacion, implico la creacion de un conglomerado mediatico propiedad de la familia que controlaba la politica.

4) Control del Estado Provincial, Distribucion de los Recursos Publicos y Clientelismo

En este punto, Behrend solo senala que como gobernador, Adolfo Rodriguez Saa desarrollo la imagen personal de alguien que industrializo la provincia, brindo trabajo en las fabricas, emprendio obras publicas y construyo viviendas para los puntanos. El regimen desarrollo una clientela que se reforzo despues de 2003 con la creacion del Plan Provincial de Inclusion Social que inicialmente beneficio a unos cuarenta y ocho mil adultos desempleados mayores de dieciocho anos; en ese momento eran aproximadamente el 31% de la poblacion economicamente activa.

5) Control de las oportunidades de negocios

La autora senala que despues de 1983, San Luis vivio un proceso de rapida industrializacion favorecida por la Ley de Promocion Industrial, que concedio recortes de impuestos a las industrias que se establecieron en la provincia. El gobierno de Rodriguez Saa utilizo astutamente los ingresos provinciales, mantuvo la disciplina fiscal y construyo infraestructura para promover el asentamiento de fabricas. Debido a que la aplicacion del plan de promocion industrial estaba en manos de las autoridades locales, Rodriguez Saa pudo controlar efectivamente el acceso a oportunidades de negocios en la provincia al decidir que empresas recibirian beneficios tributarios. La autora destaca que muchas empresas denunciaron haber recibido sobornos a cambio de beneficios fiscales y que los hermanos comenzaron a hacer negocios con el estado provincial al beneficiar a las empresas familiares o de allegados con los contratos de infraestructura.

La promocion industrial cambio sustancialmente la economia de la provincia en mas de un aspecto. En primer lugar, cambio su estructura economica y social: en 1980, el sector industrial representaba el 21,8 por ciento del producto regional bruto de la provincia. En 1997, representaba el 57,76 por ciento. En segundo lugar, la promocion industrial dio a Adolfo Rodriguez Saa el control de los recursos materiales y simbolicos que le permitieron ampliar su base de poder, ser reelegido por cinco mandatos consecutivos y proyectarse a nivel nacional.

6) Control del Poder Judicial

La autora describe que la familia Rodriguez Saa comenzo a ejercer una mayor injerencia sobre los tribunales y a interferir con la independencia del poder judicial desde 1995, cuando se promulgo una serie de leyes destinadas a controlar el poder judicial. Las leyes pretendian socavar la independencia judicial, limitar el control del poder judicial sobre otros poderes del Estado, imponer obediencia al ejecutivo, expulsar a los que eran renuentes a cumplir con el ejecutivo e incorporar jueces dociles. La aprobacion de esta legislacion fue acompanada por una feroz campana de calumnias contra los jueces en El Diario de la Republica, que termino con la renuncia en masa practicamente todos los magistrados provinciales de la Corte Suprema. Esto permitio al gobierno provincial designar nuevos jueces con estrechos vinculos con el gobierno, muchos de los cuales habian ocupado cargos clave en el poder ejecutivo o legislativo.

Bill Chavez (2003) compara los estados subnacionales argentinos de San Luis y Mendoza con el proposito de comprender de que manera pueden convivir en la practica las reglas de juego democraticas con el estado de derecho. Algunas de sus preguntas son: "?Como pueden las nuevas democracias establecer el estado de derecho? ?En que condiciones las elecciones libres y justas producen autonomia judicial?" (Bill Chavez R, 2003; p 418).

La autora parte de la hipotesis de que democracia y estado de derecho no siempre coinciden en las realidades concretas de cada regimen y que uno de los principales atributos que confirman del logro del estado de derecho es la independencia judicial respecto del poder ejecutivo. La comparacion entre San Luis y Mendoza para conocer el grado de independencia judicial se realizo en base a cinco indicadores: 1) El gobernador usa un proceso opaco para designar jueces dociles; 2) El gobernador viola la permanencia en el cargo de los jueces; 3) El gobernador viola la proteccion salarial; 4) el gobernador comprime las cortes; 5) los jueces no fallan contra los intereses del gobernador. Estos indicadores se confirmaron en la provincia de San Luis, al menos hasta el 2003, que es hasta donde llega el periodo estudiado, tal como la autora lo presenta en el siguiente cuadro:
Tabla 1. En Bill Chavez R., 2003; p. 428. (Traduccion propia)

Indicador de            San Luis                Mendoza
subordinacion
ejecutiva del Poder
Judicial
El gobernador usa un    --Si                    --No
proceso opaco para      --Sin calificacion,     --Transparente,
designar jueces         designado por           basado en el merito
dociles.                vinculos con el         --Nombramientos
                        gobernador.             calificados
                        --Consejo Inefectivo    --Efectivo.
                                                --Consejo autonomo.
El gobernador viola     --Si                    --No
la permanencia en el    --Purgas frecuentes     --Largas permanencias
cargo de los jueces     --Breves periodos de    en el cargo.
                        permanencia.
El gobernador viola     --Si                    --No
la proteccion           --1995 reduccion        --1984 se prohibe la
salarial.               salarial                reduccion salarial
El gobernador           --Si                    --No
comprime las cortes.    --Cambios frecuentes    --Constancia en el
                        en el tamano de las     tamano de las cortes
                        cortes
Los jueces no se        --Si                    No
manifiestan contra      --Aplicacion de         --Rechazo de las
los intereses del       leyes de emergencia     leyes de emergencia
gobernador.             --Sentencias a favor    --Sentencias contra
                        de funcionarios         funcionarios
                        sospechados de
                        corrupcion.


Atendiendo a estos indicadores, en la provincia de San Luis el funcionamiento democratico no garantiza para nada el estado de derecho por existir una subordinacion casi total del poder judicial al poder ejecutivo. Muchos de los hechos corroborados por la autora y que confirman estos indicadores, forman parte de la historia politica de San Luis. Una de las razones--segun Bill Chavez--que explican esta situacion es la falta de competitividad de los partidos politicos. El predominio mayoritario del partido peronista en las elecciones para cargos ejecutivos y legislativos por casi treinta anos, favorecio la intervencion politica, a traves de distintas modalidades, sobre los jueces.

Giraudy A. (2012) compara San Luis con el estado de Puebla en Mexico, en un intento de cubrir un vacio explicativo sobre aquellos estados subnacionales no democraticos en los que el poder politico se ejerce sin recurrir a practicas patrimoniales. La autora senala que las mediciones sobre los niveles de democracia se realizan tomando en cuenta dos dimensiones: los mecanismos de acceso al poder politico (elecciones plenamente disputadas con sufragio universal y ausencia de fraude masivo) y las modalidades de ejercicio del poder politico (controles y equilibrios horizontales de los poderes del Estado, adhesion al estado de derecho, ejercicio no discrecional del poder politico y oportunidades para el ejercicio de la responsabilidad social). Esta ultima dimension se concreta en dos modalidades de ejercicio del poder politico desde el estado: el patrimonial o burocratico. Para la autora los investigadores solo han desarrollado informes sobre las causas y mecanismos de continuidad del regimen en su variedad patrimonial, por lo tanto estos estudios dicen muy poco acerca de los mecanismos de continuidad del regimen en lugares donde los gobernadores ejercen el poder politico de manera no patrimonial. En los estados patrimoniales, los titulares del poder ejecutivo monopolizan los recursos estatales, acosan a la poblacion local, controlan o cooptan a las fuerzas locales de oposicion y obstaculizan las alianzas entre los opositores locales con sectores a nivel nacional. Por el contrario, los titulares de los estados burocraticos tienen menos capacidad para (1) concentrar la autoridad politica, (2) disciplinar la poblacion local politicamente y economicamente, y (3) controlar el territorio y los municipios. Para Giraudy, San Luis y Puebla son casos de estados no democraticos y no patrimonialistas. El periodo tomado para la investigacion es 20032007. Justamente, la investigacion de la autora le da como resultado que en la provincia de San Luis, durante el periodo estudiado, los Rodriguez Saa no concentraban toda la autoridad politica, pues en ese entonces el municipio de la capital de San Luis estaba en manos de un sector del peronismo opuesto al gobernador que logro establecer alianza con el gobierno nacional; en esos momentos en San Luis habian acontecido las grandes movilizaciones del 2004 y se conformo la llamada "Multisectorial" que reclamaba la renuncia del gobernador y la intervencion federal. El control del territorio por parte del ejecutivo era fuerte en la mayor parte de la provincia, pero no en la Capital y en Villa de Merlo, la tercera ciudad en importancia cuyo desarrollo economico se hizo con independencia del estado provincial.

Para la autora, el gobierno de Rodriguez Saa tomo medidas importantes para burocratizar el poder estatal, racionalizar la administracion publica provincial y mejorar la eficiencia y previsibilidad de la administracion. Segun esta investigadora, el ejecutivo provincial durante los 80 y 90 tomo diversas medidas para reducir los niveles de clientelismo entre los empleados publicos y controlar el tamano del estado. En palabras de la autora:

"Los menores niveles de clientelismo y las mayores posibilidades de desarrollo economico aumentaron la autonomia de los ciudadanos frente al gobierno provincial y creo condiciones favorables a la organizacion de una clase media opositora avida de participar en la politica y denunciar las practicas antidemocraticas de los Rodriguez Saa". (Giraudy A. 2012; p.19)

Una de las diferencias importantes entre los casos de San Luis y Puebla, es que en este ultimo caso el estado nacional, a traves del partido presidencial (PRI) logro atravesar las fronteras de la politica local, controlar y disciplinar al ejecutivo y convertirlo en aliado a nivel nacional. Por lo tanto, el estado nacional favorecio la reproduccion del regimen no democratico. En cambio en San Luis, la penetracion del gobierno nacional no fue suficiente para controlar o convertir en aliado al gobernador local. En este caso el estado nacional tendio a debilitar el regimen no democratico, y su continuidad no dependio de la capacidad de los grupos locales dominantes para cerrar sus fronteras, sino de la baja capacidad del partido presidencial (FPV) para extenderse en este territorio. La continuidad del regimen fue por "auto reproduccion", principalmente por contar con recursos economicos que le permitian cierta autonomia respecto del gobierno nacional.

Otros estudios de alcance nacional que toman por caso a la provincia de San Luis, y que rescataremos para este trabajo son los de Tunon (2007), Giraudy (2013) y Bianchi (2016).

Tunon (2007) atendiendo a la problematica de los estados subnacionales con bajo nivel de democracia en el marco de los estados nacionales democraticos, intenta explicar la persistencia de los mismos a traves de la comparacion de 6 provincias argentinas entre los periodos de 1983 y 2006: San Luis, La Pampa, Mendoza, San Juan, Santa Fe y Misiones. La autora realiza dos tipos de comparaciones, la primera de ellas respecto de 4 variables independientes que podrian incidir en el nivel de democratizacion de cada provincia: 1) Nivel de industrializacion 2) Incidencia del Estado en economia 3) Distribucion del ingreso y 4) Desarrollo de la sociedad civil. Las hipotesis planteadas por Tunon podrian expresarse asi: a mayor nivel de industrializacion, a menor incidencia del Estado en economia, a mayor nivel de distribucion del ingreso y a mayor desarrollo de la sociedad civil existiran mayores niveles de democracia. La segunda comparacion, se realiza sobre los niveles de democracia entre las 6 provincias, para ello se toman en cuenta dos dimensiones: competencia politica e independencia judicial. La autora parte del supuesto de que un alto nivel de democracia implican un alto grado de competencia partidaria y de autonomia del poder judicial. Las primeras 4 variables independientes dieron estos resultados sobre nuestra provincia:

1) En cuanto al grado de industrializacion de las provincias comparadas y tomando como referencia el consumo de KW, San Luis poseia en el 2004 uno los promedios mas altos de consumo, incluso mas altos de la media nacional. Esto deberia incidir en mayor nivel de democracia.

2) En cuanto a la incidencia del Estado en la economia, y tomando como referencia la proporcion del gasto publico primario sobre el Producto Bruto Geografico (PBG), la injerencia del Estado era del 19% del PBG. Comparada con las otras 5 provincias tiene mayor injerencia que Mendoza y Santa Fe, pero menos que La Pampa y Misiones. El 19% esta por debajo del promedio nacional. Esto deberia incidir en un nivel medio de democracia.

3) En cuanto a la distribucion del ingreso y segun el coeficiente Gini en el 2005, San Luis representaba la distribucion del ingreso mas igualitaria en comparacion con las otras 5 provincias. Esto deberia incidir en un mayor nivel de democracia.

4) En cuanto al desarrollo de la sociedad civil, teniendo en cuenta el porcentaje de la poblacion que participa en alguna organizacion, San Luis poseia en el 2005 un bajo nivel, solo el 42% de su poblacion participaba en alguna asociacion u organizacion de la comunidad. Esto deberia incidir en menor nivel de democracia.

Segun esa primera comparacion, donde la Pampa, Mendoza Santa Fe, y San Luis ocupaban valores intermedios y altos favorables a la democratizacion, se esperaba que San Luis obtuviera un alto nivel de democratizacion, lo cual no pudo ser comprobado al realizar la siguiente comparacion.

En la segunda comparacion, como indicamos antes, se tomaron dos dimensiones, 1) la competencia politica y 2) el grado de independencia del poder judicial respecto del ejecutivo.

1) Respecto de la competencia politica en las seis provincias, se tomaron como indicadores el numero efectivo de partidos con candidatos para gobernador y el numero efectivo de partidos con bancas en diputados, medidos segun su distribucion en porcentaje de votos obtenidos para ambos espacios. El resultado dio que desde 1983 hasta el 2003, San Luis conto con un nivel de competencia politica bajo.

2) Respecto de la independencia del poder judicial, la autora tomo como indices de comparacion el periodo de permanencia en el cargo de los jueces, la proporcion de jueces nombrados por el gobernador, la proporcion de jueces nombrados por el partido del gobernador, las alteraciones significativas a la cantidad de jueces y violaciones a las condiciones legales de la independencia judicial. En San Luis, durante el periodo 1983 y 2006, es decir durante 32 anos, los jueces perduraban en sus cargos un promedio de 4,8 anos, la mitad de anos que en el promedio del resto de las provincias; el 89% de los jueces fue nombrado por el gobernador en funcion; el 100% de los ministros del superior tribunal fue nombrado por el partido del gobernador; no hubo alteraciones significativas en la cantidad de jueces; en San Luis segun los datos obtenidos por la autora, se registraron casos de violaciones a la condiciones legales de la independencia judicial tales como afectacion del principio de intangibilidad de los sueldos de magistrado, reformas de la reglamentacion del consejo de la magistratura y modificaciones de las leyes referidas al jurado de enjuiciamiento y al proceso de enjuiciamiento. Teniendo en cuenta esto, San Luis se ubica entre las provincias con independencia judicial mas baja: el poder judicial se encuentra dominado por el poder ejecutivo de manera pronunciada.

Esta segunda comparacion, revierte las hipotesis planteadas por Tunon. Teniendo en cuenta los 4 indicadores se esperaba que San Luis tuviera un nivel medio o alto de democracia, sin embargo se demuestra que este Estado subnacional es uno de los menos democraticos. Es decir, la fuerte industrializacion, la igualitaria distribucion del ingreso, la media incidencia del Estado en la economia y la baja participacion de la gente en organizaciones sociales, no incidieron en una mayor democratizacion del regimen politico. Para la autora San Luis constituyo con caso excepcional que valia la pena profundizar.

Giraudy (2013) compara los Estados provinciales de San Luis y la Rioja con el proposito de comprender como es posible el debilitamiento o reproduccion de estos "Regimenes Subnacionales No Democraticos (RSNDs)" en su articulacion con el Estado nacional. Para ello recupera los aportes de la perspectiva subnacional y de la Teoria de Interaccion Estrategica. Las TIEs generalmente sostienen que los RSNDs en paises democraticos se mantienen en el poder debido a que son funcionales a los intereses y a las necesidades politicas de los gobiernos nacionales. Sin embargo la autora demuestra que contrariamente a lo estipulado por la TIE, entre gobiernos subnacionales nodemocraticos y gobiernos nacionales democraticos, los presidentes solo tienen incentivos para reproducir a unos pocos y estrategicos RSNDs debido a que solo algunos estan en condiciones de satisfacer las necesidades politicas presidenciales. Para demostrarlo, Giraudy compara los casos de La Rioja y San Luis durante el periodo 2003 y 2007. La comparacion se realiza en base a tres indices: 1) la capacidad de proveer apoyo legislativo 2) la capacidad para neutralizar el control presidencial 3) el calculo estrategico presidencial.

1) Capacidad para proveer apoyo electoral y legislativo

Segun Giraudy, en el periodo estudiado San Luis era menos patrimonialista que la Rioja, en tanto el gobierno provincial no podia ejercer un control absoluto sobre las maquinarias electorales y los recursos publicos locales. Segun datos de la autora, entre 1989 y 2004, San Luis poseia un bajo numero de empleados publicos que pudieran ser movilizados electoralmente (54 empleados cada 1000 a diferencia de 127 cada 1000 en La Rioja). Otra muestra de la baja capacidad para proveer apoyo electoral al presidente, es que en este periodo la capital provincial estuvo gobernada por un intendente ubicado en la oposicion a su gobierno. Sin embargo, dice la autora, pese a tener una baja capacidad para controlar votantes a favor del ejecutivo nacional, poseia un alto atractivo como socio politico nacional, en tanto el gobernador provincial, Alberto Rodriguez Saa, controlaba a los diputados y senadores elegidos en la provincia que participan de las camaras legislativas nacionales.

2) Capacidad para neutralizar el control presidencial

Para Giraudy, la dependencia financiera de la provincia de San Luis, respecto del gobierno nacional era relativamente baja, aunque al igual que La Rioja la mayor parte de sus ingresos provienen del Estado nacional. Esto se debe, segun la autora, a que el 20% de los ingresos de la provincia provienen de la recaudacion de los propios impuestos y a una administracion ordenada que la ubican como una de las provincias menos endeudadas. Estos factores derivaron en una autonomia financiera que neutralizaba de alguna manera el poder presidencial.

3) Calculo estrategico presidencial

Para la autora, la capacidad media del gobernador Rodriguez Saa para proveer apoyo politico al gobierno del Estado Nacional en terminos de votantes (en ese momento Nestor Kirchner) y su alta capacidad para neutralizar el poder financiero del presidente, convirtieron al gobernador en un candidato poco atractivo para armar una alianza con el gobierno nacional. De hecho los legisladores nacionales de la Provincia de San Luis se opusieron sistematicamente a muchas iniciativas promovidas desde el gobierno central. Esto implico que el estado nacional, mas que aportar a favorecer y reproducir el regimen subnacional no democratico tendio a debilitarlo.

Este estudio de Giraudy, aporto a marcar las diferencias existentes entre los distintos regimenes politicos no democraticos de la Argentina y relativizar el caracter patrimonialista que se le asigna al gobierno puntano. Asimismo contribuye a entender la responsabilidad de los estados nacionales en la existencia de regimenes no democraticos en el interior del pais, en funcion de su utilidad estrategica.

Bianchi (2016), con el proposito de estudiar la relacion entre las modalidades de desarrollo industrial y la configuracion de instituciones y practicas politicas, toma por casos a las ciudades de San Luis y Rafaela. Se trata de un interesante estudio comparativo que explica, para el caso de San Luis, la relacion entre politica economica y conformacion de un regimen no democratico. A diferencia de los autores anteriores, para Bianchi se trata de regimen de caracteristicas patrimonialistas. Para el autor, ambas ciudades fueron los casos de mas desarrollo industrial en el pais en las decadas del 1980 y 1990. En ambas ciudades, la fuerte politica industrial cambio la estructura de sus actividades economicas locales y regionales. Para el autor estos casos se diferencian en el modo en que organizaron las politicas de produccion: Rafaela desarrollo una competitividad sistemica, guiada por la cooperacion entre los actores economicos y la innovacion, mientras que en San Luis desarrollo un estado rentista y de relaciones patrimonialistas.

En la Provincia de San Luis la industrializacion respondio a los beneficios fiscales dictados por la Ley Nacional de Promocion Industria. A principios de 1980, San Luis estaba entre las 4 provincias beneficiadas por esta Ley. En el caso de San Luis, la Ley 22.702/82 fue promulgada en 1982 e implementada bajo la administracion del presidente Raul Alfonsin (1983-1989). Esta promocion consistio principalmente en la exencion impositiva en productos finales y en la delegacion absoluta del control a los gobiernos provinciales. El autor relata que, aprovechando rapidamente esta situacion favorable, el recientemente elegido gobernador Adolfo Rodriguez Saa, promulgo discrecionalmente decretos de autorizacion para la radicacion a las empresas que lo solicitaran y para la creacion de la infraestructura necesaria (pavimento, electrificacion, agua, gas, etc.). Atraidas por los considerables beneficios fiscales, alrededor de 2.000 industrias se asentaron en San Luis en la decada de 1980. La produccion industrial, que en 1983 representaba el 16.2% del grueso del producto provincial, en 1990 fue del 63.4%

Para Bianchi, uno de los puntos claves en la construccion de un regimen dificilmente calificable como democratico fue el otorgar a la figura del gobernador el poder de firmar los decretos de autorizacion, y debido a eso, el acceso a una nueva e inmensa fuente de recursos economicos que fueron controlados por el ejecutivo provincial.

El autor afirma que la direccion de la industrializacion fue un proceso discrecional de arriba hacia abajo, generando incentivos para comportamientos rentistas. No hubo un proyecto de desarrollo industrial a largo plazo. La mayoria de las fabricas fueron ramas de grandes firmas que ya operaban en Buenos Aires, Mendoza, Cordoba o Rosario. Estas firmas transfirieron algunas de sus actividades a San Luis como pequenos establecimientos de sus plantas principales que, en caso de cesar los beneficios, podrian cerrarse a bajo costo. El resultado fue la creacion de industrias con "ruedas" listas para partir cuando los beneficios impositivos decayeran. Como las desgravaciones impositivas estan principalmente enfocadas en el impuesto al valor agregado, los asentamientos industriales estaban enfocados en productos finales. Las industrias siguieron produciendo en Buenos Aires o Rosario, y traian la produccion solo para ser etiquetada como "Hecho en San Luis", y evitar pagar impuestos.

Esto no favorecio la creacion de proveedores locales, o producciones intermediarias, que son extremadamente necesarias para el desarrollo de aglomeraciones industriales. En este sentido, no emergio una clase empresarial provincial local, ni un encadenamiento industrial que promoviera la productividad y la innovacion. Esta promocion industrial favorecio sin duda el asentamiento de fabricas y el crecimiento del empleo, pero desde el punto de vista del autor se trato de un proceso de industrializacion insostenible, que solo se mantuvo mientras continuaban los beneficios fiscales. Ya para el ano 2010, cuando la mayoria de estos habian sido eliminados, el 90% de las firmas habia dejado el territorio provincial.

La concentracion de los recursos politicos en manos del ejecutivo provincial para controlar el desarrollo industrial favorecio, desde el punto de vista del autor, la consolidacion de un regimen no democratico asi como un proyecto de industrializacion insostenible.

4. Aportes y limites de la mirada subnacional para comprender el regimen politico de San Luis

Tal vez el principal aporte que puede realizar esta mirada a la comprension del regimen politico de San Luis, es el analisis realizado por los diferentes autores respecto del funcionamiento de las instituciones estatales provinciales en el marco de la actual democracia liberal. Sus analisis no dejan lugar a dudas de que San Luis y su regimen de gobierno es una de las menos democraticas de la Argentina en cuanto a su funcionamiento institucional. A este resultado se llega utilizando indices de medicion fundamentados en las caracteristicas esperables o propias de las democracias liberales: independencia de los poderes, rotacion de los gobernantes, pluralidad de partidos, pluralidad de medios de comunicacion, baja intervencion del estado en la economia, etc.

Un hallazgo importante de estos estudios es el lograr vincular los regimenes provinciales con el contexto nacional, y aportar asi a entender que la dinamica politica provincial no esta desvinculada de la politica nacional y de sus juegos de alianzas y rupturas. Algunos autores demostraron que los Estados subnacionales no democraticos son sostenidos o debilitados por los Estados nacionales democraticos en funcion de los requerimientos estrategicos del sector social que conduce la politica nacional. Esto tambien nos permite decir que la constitucion de un regimen como el de los Rodriguez Saa no es un hecho aislado en los Estados nacionales latinoamericanos. Para los investigadores enmarcados en esta perspectiva, San Luis como otras tantas provincias de Argentina, serian deficiencias o anormalidades dentro de los procesos de democratizacion liberal de los Estados y su correccion podria darse restableciendo el equilibrio de poderes y garantizando el juego transparente de las democracias liberales. En disidencia con esta interpretacion podria pensarse que estos enclaves autoritarios se integran y son funcionales al establecimiento de una hegemonia que tiende a reproducir las relaciones sociales propias del capitalismo actual.

El recorrido por estos estudios tambien nos da cuenta de que el contexto politico de San Luis de los ultimos tiempos, signado por "el juego cerrado" y el control del Estado por parte de una familia tradicional y de un mismo partido, no ha sido uniforme en cuanto a sus estrategias para sostenerse en la conduccion politica. En este sentido resultan interesantes aquellos estudios donde puede notarse que, al menos a partir del 2003, ya no identifican al regimen puntano como neopatrimonialista. Sin bien lo siguen considerando un regimen no democratico, desde estas miradas, el Estado habria adoptado las caracteristicas de un Estado burocratico. Esto seria asi no solo por la modernizacion en la administracion del Estado, sino tambien por que la frontera de la politica local, se habria vuelto porosa a la penetracion del Estado Nacional y a la consecuente perdida del control absoluto sobre los votantes de San Luis. Como critica a esta perspectiva podria pensarse que estos autores valoran como modernizacion o burocratizacion del Estado a la aplicacion de pautas provenientes de ciertos modelos administrativos de corte neoliberal: reduccion de empleados publicos, topes salariales, flexibilizacion laboral, politicas focalizadas, etc. Para algunos de estos autores, el aumento del empleo publico favorece el clientelismo politico. Estos argumentos han justificado muchas veces el ajuste del Estado y su corrimiento respecto de ciertas areas de relevancia social.

Las teorias provenientes de estos estudios poco pueden decirnos acerca de la cultura politica que se genera al interior de estos regimenes y del impacto en las subjetividades de las personas que se han formado bajo ellos. Uno de los pocos datos significativos respecto de la cultura politica y social de San Luis, lo brinda Tunon quien incorpora como una variable de su analisis la participacion de la poblacion en organizaciones de la sociedad civil. Esta participacion en San Luis, en el periodo estudiado, estaba muy por debajo de la media nacional.

Tampoco estos estudios pueden pensar la democratizacion en terminos de ampliacion de los derechos de los sectores sociales mas desfavorecidos. En este sentido, no se toman en cuenta las posibilidades de acceso de la mayoria de la poblacion a sistemas de salud publica, vivienda y educacion. Tampoco los grados de participacion de la poblacion en la distribucion de la riqueza social.

En estos estudios se desconocen aquellos colectivos sociales que accionan por fuera del Estado donde pueden incluirse a los trabajadores organizados o movimientos sociales que exigen o demandan al Estado sus reivindicaciones. Para estos analisis los procesos de democratizacion estan puestos en las modalidades que van tomando los Estados provinciales y su articulacion con los Estados Nacionales, no en los procesos sociales mas amplios que pueden aportar a una forma de organizar la vida cultural, politica y economica desde un proyecto alternativo. Podria decirse que la mirada subnacional, no es una perspectiva critica de los regimenes politicos actuales, sino una mirada que senala las desviaciones de un sistema considerado el mejor posible.

Recibido: 21/07/ 2018

Aceptado: 30/08/2018

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Walter Olguin (13)

(13) Docente de la FCH-UNSL--PROICO 04-1018-Configuraciones de lo Politico en sujetos que habitan distintos territorios de formacion. E-mail: aualterioolauin@amail.com
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Author:Olguin, Walter
Publication:Kairos
Date:Dec 1, 2018
Words:7302
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