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Escolhas e politicas.

Choices and policies

Como co-editora deste suplemento, junto com Nilson do Rosario Costa, eu nao poderia deixar de fazer alguns comentarios sobre sua analise densa e provocante sobre as relacoes entre regras institucionais, constrangimentos macroeconomicos e inovacoes no sistema de protecao social brasileiro apos a Constituicao de 1988. Sao varias e de diferentes ordens, as questoes suscitadas.

O texto critica com propriedade a associacao linear entre ajuste economico e politica social, destacando o papel dos processos internos em relacao aos constrangimentos externos. Ressalta as condicoes institucionais favoraveis a construcao de um sistema de protecao social, a despeito da agenda de ajuste macroeconomico, ainda que essa mesma agenda tenha determinado a enfase dada a focalizacao da protecao aos pobres, sobretudo pelo Programa Bolsa Familia. O desenvolvimento da politica social teria ganho autonomia relativa em relacao a politica economica, sendo assumidas como prioridades as questoes de combate a pobreza, a miseria e a desigualdade social.

Enquanto o governo FHC, embora aderindo a agenda da focalizacao, teria ampliado a descentralizacao federativa na saude e educacao, em um processo "apresentando estreita relacao com a democratizacao e a critica a centralizacao autoritaria do regime militar e nao com a agenda da reforma do Estado dos anos 1990", o governo Lula teria feito outras escolhas. A criacao do Programa Bolsa Familia teria afetado diretamente as disponibilidades de recursos do governo central para as areas sociais basicas--saude, educacao e saneamento.

O autor ressalta os conflitos e escolhas--tragicas, na situacao de desigualdade brasileira--entre politicas. No entanto, o que e considerado como avanco na area da educacao e saude nos anos noventa, "a ampliacao da descentralizacao federativa na saude e educacao", a meu ver, e similar ao processo que se deu no ambito da assistencia social nos anos 2000, sobretudo apos 2004. A expansao nacional do Programa Bolsa Familia e sua convergencia com o Sistema Unico de Assistencia Social ampliou a descentralizacao federativa para o ambito da assistencia social, o componente ate entao relegado da seguridade social. Na esfera dos direitos assistenciais, o principal direito assistencial em transferencia de renda, nao contributivo e garantido constitucionalmente, o Beneficio de Prestacao Continuada, para idosos e pessoas com deficiencia, que iniciara sua implementacao em 1996 com cerca de 346.000 beneficiarios, alcancou uma cobertura de 2,68 milhoes de beneficiarios em 2007 (1).

Por outro lado, a agenda de desenvolvimento social a partir de 2004 nao implicou a ruptura com a tradicao do movimento de combate a fome e seguranca alimentar orientando a agenda social no primeiro ano de governo, mas antes em seu redirecionamento. O combate a fome e a inseguranca alimentar passam a ser tratados como parte de uma visao integrada de desenvolvimento social. Nao por acaso, o Ministerio Extraordinario de Seguranca Alimentar e Combate a Fome (MESA), o Ministerio da Assistencia Social e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Familia se fundem no novo Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, adquirindo status de secretarias nacionais (Secretaria Nacional de Seguranca Alimentar, Secretaria Nacional de Assistencia Social e Secretaria Nacional de Renda da Cidadania) com niveis hierarquicos equivalentes. Nao houve ruptura, mas institucionalizacao, transformacao de agenda politica em politica publica. O Consea, que havia sido dissolvido no governo FHC e reestabelecido no governo Lula, teve papel central na promulgacao da Lei Organica de Seguranca Alimentar e Nutricional em 2006 e na instituicao do Sistema Nacional de Seguranca Alimentar e Nutricional (SISAN) (2).

A unificacao dos programas de transferencia de renda e das areas de seguranca alimentar, transferencia de renda e assistencia social sob a gestao federal do MDS significou, com a convergencia de politicas e acoes, uma nova orientacao para enfrentar o problema, tambem assinalado pelo autor, do "conjunto expressivo e difuso de beneficios assistenciais" e da redundancia de programas e superposicao de beneficiarios.

Em relacao aos numeros referentes ao ano de 2003 apresentados na Tabela 3, discordo que a unificacao dos programas de transferencia de renda no Programa Bolsa Familia teria produzido uma reducao de 4.722.031 beneficiarios de programas de transferencia de renda entre 2003 e 2006. O numero do total de familias beneficiarias no ano de 2003 (16.335.596 familias) esta distorcido, pois expressa duplicidade de familias. Quando o Programa Bolsa Familia foi criado, em outubro de 2003, varios cadastros coexistiam e se superpunham e uma mesma familia podia constar de diferentes cadastros. A unificacao dos programas significou tambem a unificacao cadastral, no Cadastro Unico dos Programas Sociais, que foi aos poucos--e com inumeras dificuldades operacionais--filtrando as inconsistencias e repeticoes e incorporando em uma mesma base de dados os beneficiarios dos programas anteriores ao Programa Bolsa Familia.

Entre outubro e dezembro de 2003, o numero de beneficiarios do Programa Bolsa Familia representava basicamente os beneficiarios migrados dos programas anteriores. A partir de 2004, paralelamente ao processo de migracao continuar, aumentou a inclusao de familias que nao eram ate entao beneficiarias de nenhum programa federal de transferencia de renda. A partir de 2003, enquanto o numero de beneficiarios e de valores repassados pelo Programa Bolsa Familia crescia, decresciam os repasses e o numero de beneficiarios dos programas remanescentes. No que se refere a expansao nacional do programa, entre outubro de 2003 a outubro de 2004, os municipios cobertos passaram de 4.396 para 5.521, chegando a totalidade dos municipios em 2006 (3).

Alem da questao da quantidade, ha um problema de qualidade, ou de significado. O AuxilioGas inchava o alcance dos programas sociais, pois embora a cobertura fosse de 8 milhoes de familias, os beneficios limitavam-se a 15,00 a cada dois meses. A unificacao dos programas elevou o valor medio dos beneficios de transferencia de renda, de 23,24 para 68, 13 em valores de outubro de 20043.

A comparacao do orcamento e do gasto em diferentes setores e crucial para se entender as prioridades politicas em relacao as politicas publicas. Mas como o proprio texto sinaliza, outras variaveis devem ser levadas em conta para explicar porque determinadas escolhas sao feitas ou porque certas politicas setoriais sao mais bem-sucedidas em sua institucionalizacao e seus resultados do que outras. Esse nao foi o proposito do artigo debatido, mas e uma das questoes que suscita. Os processos setoriais de institucionalizacao das politicas nao sao simetricos nem regulares. Em duas decadas de democratizacao, reformas e inovacao, a descentralizacao das politicas sociais vem se dando em distintos ritmos e produzindo diferentes configuracoes setoriais.

Esse debate coloca o problema da explicacao, de se encontrar um vocabulario, criar teorias para o que e novo e que surge na confluencia de diferentes processos, internos e externos, mas adquire seu proprio significado em contextos especificos. Para uma agenda de pesquisa de politicas em perspectiva comparada, duas questoes se colocam: por um lado, a necessidade de se entender a natureza, os processos e as logicas setoriais envolvendo a mobilizacao dos diferentes atores e interesses que incidem sobre a formulacao e implementacao das politicas de protecao social em contextos especificos. E por outro, entender que tipo de sistema de protecao social vem sendo construido, visto no contexto de desigualdade e exclusao que ele procura superar por seu conjunto de politicas, sejam elas universais ou focalizadas.

Referencias

(1.) Brasil. Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. [acessado 2009 jan 30]. Disponivel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/miv/miv.php

(2.) Burlandy L. A construcao da politica de Seguranca Alimentar e Nutricional no Brasil: estrategias e desafios para a promocao da intersetorialidade no ambito federal de governo. Cien Saude Colet 2009; 14(3):851-860.

(3.) Brasil. Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Dados dos Programas do Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, 2004. [acessado 2009 jan 30]. Disponivel em: http://www.mds.gov.br

Jeni Vaitsman [3]

[3] Escola Nacional de Saude Publica, Fundacao Oswaldo Cruz. vaitsman@ensp.fiocruz.br
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Author:Vaitsman, Jeni
Publication:Ciencia & Saude Coletiva
Date:Jan 1, 2009
Words:1501
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